Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

Finansudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 18 1
Offentligt

18/2014

Beretning om

staten som selskabsejer

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

18/2014

Beretning om

staten som selskabsejer

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2015

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finansministeren, erhvervs- og vækstministeren, skatteministeren, kulturministeren, transportministeren og klima-, energi- og

bygningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i december 2015.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2014, som afgives i februar 2016.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-468-1

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 24. juni 2015

BERETNING OM STATEN SOM SELSKABSEJER

Statsrevisorerne har bedt om denne sammenligning af, hvad der kendetegner orga-

niseringen af henholdsvis selvstændige offentlige virksomheder (SOV’er) og statsli-

ge aktieselskaber, og hvilke fordele og ulemper det giver for staten. Baggrunden er,

at staten de senere år har etableret flere selskaber med SOV’er som den foretrukne

styreform.

Begge styreformer er kendetegnet ved, at selskaberne ikke indgår i det ministerielle

hierarki, og at de har selvstændig ledelse med bestyrelse og direktion. Selskabernes

driftsøkonomi og formue er adskilt fra finansloven, og selskaberne er ikke underlagt

de statslige budget- og bevillingsregler. Staten er dog på forskellig vis økonomisk en-

gageret i selskaberne, fx ved kapitalindskud og garantiforpligtelser, ligesom selska-

berne løser væsentlige samfundsopgaver.

Ifølge Finansministeriets ejerskabspolitik bør aktieselskaber være den foretrukne form,

når staten etablerer selskaber, da reglerne og ministeriernes tilsynsforpligtelser for ak-

tieselskaber er klarere end for SOV’er. Særlige omstændigheder kan dog tale for, at

SOV’er og andre alternative styreformer anvendes, fx at man vil føre en tættere poli-

tisk kontrol, at selskabet løser opgaver af forvaltningsmæssig karakter, eller at selska-

bet har mange tjenestemænd, som kun kan ansættes i SOV’er.

Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende, at Finansministeriet først i 2015

har opdateret statens ejerskabspolitik fra 2004.

Det har medført risiko for, at der er oprettet SOV’er og andre alternative selskaber med

et uklart styringsgrundlag og uklare mål om, hvordan selskabet skal løse både forret-

ningsmæssige og samfundsmæssige opgaver.

Statsrevisorerne finder det heller ikke tilfredsstillende, at Finansministeriets år-

lige publikation til Folketinget om statens selskaber har været ufuldstændig.

Statsrevisorerne bemærker endelig, at alle ejerministerier, særligt Erhvervs- og Vækst-

ministeriet, bør styrke deres styring og tilsyn med selskaberne.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

Beretning til Statsrevisorerne om

staten som selskabsejer

Denne undersøgelse er en statsrevisoranmodning,

og Rigsrevisionen afgiver derfor beretningen til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr.

101 af 19. januar 2012. Beretningen vedrører fi-

nanslovens § 7. Finansministeriet, § 8. Erhvervs-

og Vækstministeriet, § 9. Skatteministeriet, § 21.

Kulturministeriet, § 28. Transportministeriet og

§ 29. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 4

Statens ejerskabspolitik ................................................................................................ 7

2.1.

Ejerskabspolitikkens rækkevidde .......................................................................... 8

2.2.

Baggrunden for, at staten danner selskaber mv. ................................................ 11

2.3.

Centrale principper for styringen af de forskellige selskabsformer ..................... 12

2.4.

Folketingets mulighed for at følge udviklingen i selskaberne.............................. 14

Styringsgrundlag for udvalgte selskaber ..................................................................... 17

3.1.

Baggrunden for valg af organiseringsform .......................................................... 18

3.2.

Fordeling af ansvar mellem ejerministeriet og selskabets ledelse ...................... 20

3.3.

Selskabernes overordnede formål ...................................................................... 22

3.4.

Mål for selskabernes samfundsmæssige opgaver.............................................. 24

3.5.

Mål for selskabernes forretningsmæssige drift ................................................... 25

3.6.

Statslige selskabers datterselskaber .................................................................. 27

Tilsynet med selskaberne ........................................................................................... 30

4.1.

Valg af bestyrelser .............................................................................................. 31

4.2.

Tilsynet med selskabernes samfundsmæssige opgaver .................................... 31

4.3.

Tilsynet med selskabernes forretningsmæssige drift .......................................... 33

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 36

Bilag 2. De 10 udvalgte statslige selskabers formål ........................................................... 38

Bilag 3. Datterselskaber og øvrige ejerandele i de 10 udvalgte selskaber primo 2015 ....... 39

Bilag 4. Ordliste ................................................................................................................... 40

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet, § 8. Erhvervs- og Vækst-

ministeriet, § 9. Skatteministeriet, § 21. Kulturministeriet, § 28. Transportministe-

riet og § 29. Klima-, Energi-, og Bygningsministeriet.

I den periode, undersøgelsen primært vedrører, har der været følgende ministre:

Finansministeriet:

Bjarne Corydon: oktober 2011 -

Erhvervs- og Vækstministeriet:

Ole Sohn: oktober 2011 - oktober 2012

Anette Vilhelmsen: oktober 2012 - august 2013

Henrik Sass Larsen: august 2013 -

Skatteministeriet:

Thor Möger Pedersen: oktober 2011 - oktober 2012

Holger K. Nielsen: oktober 2012 - december 2013

Jonas Dahl: december 2013 - februar 2014

Morten Østergaard: februar 2014 - september 2014

Benny Engelbrecht: september 2014 -

Kulturministeriet:

Uffe Elbæk: oktober 2011 - december 2012

Marianne Jelved: december 2012 -

Transportministeriet:

Henrik Dam Kristensen: oktober 2011 - august 2013

Pia Olsen Dyhr: august 2013 - januar 2014

Magnus Johannes Heunicke: januar 2014 -

Klima-, Energi-, og Bygningsministeriet:

Martin Lidegaard: oktober 2011 - februar 2014

Rasmus Helveg Petersen: februar 2014 -

Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Erhvervs- og Vækstmi-

nisteriet, Skatteministeriet, Kulturministeriet, Transportministeriet og Klima-, Energi-

og Bygningsministeriet. Ministeriernes bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om, hvordan staten forvalter sit ejerskab af selskaber.

2. Staten ejer forskellige selskaber, som løser vigtige samfundsopgaver. Ejerskabet omfatter

både aktieselskaber, men også andre aktieselskabslignende former med bestyrelser, fx selv-

stændige offentlige virksomheder og selvstændige forvaltningsenheder. Finansministeriet

er ansvarlig for at udarbejde statens ejerskabspolitik, som skal sætte rammerne for, hvor-

dan ejerskabet af statens forskellige selskaber skal forvaltes.

3. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen i juni 2014 på baggrund af en anmodning fra

Statsrevisorerne, der har bedt Rigsrevisionen om at sammenligne, hvad der kendetegner

organiseringen af henholdsvis selvstændige offentlige virksomheder og statslige aktieselska-

ber, og hvilke fordele og ulemper disse styreformer giver for staten.

Statsrevisorerne har stillet 6 spørgsmål, jf. boks 1.

I denne beretning anvendes

”selskaber” som en samlebe-

tegnelse for:



selvstændige offentlige virk-

somheder



selvstændige forvaltnings-

enheder



statslige aktieselskaber.

Samlebetegnelsen anvendes

ikke, hvor det er nødvendigt at

skelne mellem de forskellige

organiseringsformer.

BOKS 1. STATSREVISORERNES SPØRGSMÅL

Statsrevisorernes spørgsmål

Hvilke strategier og politikker lægger Finansministeriet til grund for valget af styreform?

Hvilken betydning har virksomhedernes organisering for gennemførelsen af de politiske mål og

løsning af de samfundsmæssige (sektorpolitiske) opgaver?

Hvilken betydning har virksomhedernes organisering i forhold til muligheden for at gennemføre

en effektiv forretningsmæssig drift?

Hvordan fører ministerierne tilsyn med virksomhedernes samfundsmæssige (sektorpolitiske)

opgavevaretagelse?

Hvordan sikrer ejerministerierne en effektiv forretningsmæssig drift i sammenhæng med de

sektorpolitiske opgaver, som selskaberne også skal varetage?

Hvilken betydning har styreformerne for virksomhedernes regnskabsaflæggelse, revision og

Folketingets indseende med virksomhederne?

Her besvares

spørgsmålet

Kap. II

Kap. III og IV

Kap. III

Kap. IV

Kap. II, III og IV

Kap. II

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Finansministeriet og de ministerier, der

ejer selskaberne, har organiseret og tilrettelagt styringen af de statslige selskaber, så den

understøtter, at de samfundsmæssige opgaver løses, samtidig med at selskaberne har en

effektiv forretningsmæssig drift. Rigsrevisionen besvarer Statsrevisorernes spørgsmål ved

at undersøge følgende:



Har Finansministeriet udarbejdet klare og dækkende rammer, som kan lægges til grund

for selskabsdannelser og ved udøvelsen af ejerskabet?

Har ejerministerierne med udgangspunkt i Finansministeriets rammer tilrettelagt en hen-

sigtsmæssig styring af de samfundsmæssige opgaver og den forretningsmæssige drift i

udvalgte selskaber?

Fører ejerministerierne og tilsynsmyndighederne et dækkende tilsyn med udvalgte sel-

skabers samfundsmæssige opgaver og forretningsmæssige drift?



KONKLUSION

Statens ejerskabspolitik

var

fra januar 2004 til april 2015 be-

skrevet i publikationen ”Staten

som aktionær”. Ejerskabspoli-

tikken er i april 2015 blevet op-

dateret.

Centrale dele af ejerskabspoli-

tikken fra 2004 er videreført i

den opdaterede politik.

Rammerne for statens ejerskab af selskaber er fastsat i statens ejerskabspolitik fra

2004. Ejerskabspolitikken er opdateret i 2015. Det fremgår af ejerskabspolitikken, at

aktieselskaber bør være udgangspunktet, når staten etablerer selskaber, da rammer-

ne for disse selskaber er klarere end ved andre selskabsformer. Selvstændige offent-

lige virksomheder har imidlertid de seneste år været den foretrukne form, når staten

har etableret nye selskaber. Det er desuden besluttet at etablere flere selvstændige

offentlige virksomheder. Etableringen er sket ud fra en række konkrete begrundelser

og ved lov. Rammerne for disse alternative selskabsformer har imidlertid ikke været

tilstrækkeligt tydeligt beskrevet i ejerskabspolitikken. Dermed har det været op til de

enkelte ministerier at udarbejde individuelle styringsgrundlag, når der bliver oprettet

alternative selskaber med risiko for, at der ikke er taget stilling til alle relevante forhold.

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet bør udarbejde centrale opmærksomheds-

punkter, fx i form af en tjekliste, som ejerministerierne skal tage stilling til, når de eta-

blerer selvstændige offentlige virksomheder o.l.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ejerministerierne som en konsekvens af de

manglende rammer for de selvstændige offentlige virksomheder har etableret sty-

ringsgrundlag, som på visse områder kan være mere præcise. Det kommer bl.a. til

udtryk ved, at der i enkelte selskaber er uklarhed om, hvor tæt ministeren kan forven-

tes at være på de enkelte selvstændige offentlige virksomheder, og hvor stort råde-

rum bestyrelserne har. I flere af de selvstændige offentlige virksomheders styrings-

grundlag er det desuden mindre klart, hvordan virksomhederne skal forvalte deres

forretningsmæssige formål i sammenhæng med deres samfundsmæssige opgaver.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at det samtidig er væsentligt, at der er etable-

ret klare rammer, når væsentlige opgaver varetages, fx af datterselskaber.

I forhold til de selvstændige offentlige virksomheders datterselskaber er der således i

enkelte tilfælde behov for at forbedre styringsgrundlaget, fx i forhold til adgangen til

at frasælge datterselskaber.

Opdateringen af statens ejerskabspolitik i 2015 har bl.a. præciseret rammerne for de

selvstændige offentlige virksomheder. Set i lyset af det stigende antal selvstændige

offentlige virksomheder finder Rigsrevisionen det utilfredsstillende, at Finansministe-

riet ikke langt tidligere har præciseret dette.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det er en central styringsopgave for en aktiv ejer at sikre, at der er opstillet ambitiø-

se finansielle mål. Ejerministerierne har i forhold til de statslige aktieselskaber været

tydeligere om forventningerne til selskabernes forretningsmæssige resultater. Ejer-

ministerierne har dog i begrænset omfang sikret, at der er opstillet mål for de selv-

stændige offentlige virksomheder o.l. Det kommer ikke mindst til udtryk i de selska-

ber, der skal hvile i sig selv og ikke er presset af konkurrence på et marked. I disse

selskaber bør ministerierne efter Rigsrevisionens opfattelse opstille mål og føre tilsyn

med, at selskaberne drives omkostningseffektivt.

Rigsrevisionen vurderer derfor, at ministeriernes styring af de selvstændige offentlige

virksomheder i mindre grad har understøttet en effektiv forretningsmæssig drift.

Undersøgelsen viser, at ministeriernes styring af selskabernes samfundsmæssige op-

gaver gennem konkrete mål og tilsyn – uanset organiseringsform – har understøttet,

at selskaberne løser disse opgaver. I enkelte tilfælde vurderer Rigsrevisionen dog, at

tilsynet ikke har været fuldt dækkende eller tilstrækkeligt dokumenteret.

Ejerskabsopgaven er i alle ministerier en opgave, der adskiller sig fra ministeriernes

øvrige forvaltningsopgaver. Undersøgelsen viser, at alle ministerier bør arbejde med

at forbedre dele af deres styring og tilsyn. Særligt Erhvervs- og Vækstministeriet bør

forbedre varetagelsen af ejerrollen, fx ved at indgå mere aktivt i målopstilling og styrke

tilsynet med selskabernes forretningsmæssige drift.

Folketingets adgang til information om selskaberne er den samme for de forskellige

selskabsformer. Folketinget har mulighed for at følge selskabernes udvikling i kraft

af krav om Finansudvalgets godkendelse af visse dispositioner og via Folketingets

mulighed for at stille spørgsmål til ministeren. Finansministeriet udgiver desuden en

årlig publikation om statens selskaber. Rigsrevisionens undersøgelse viser dog, at

den ikke er fuldstændig. Finansministeriet og ejerministerierne bør sammen sikre, at

alle statslige selskaber indgår i publikationen, da den udgør en væsentlig kilde til in-

formation. Muligheden for at følge med i selskaberne sikres endvidere i kraft af reg-

lerne om regnskab og revision.

1.2. Baggrund

5. Staten ejer direkte andele i følgende typer selskaber:



statslige aktieselskaber (staten er majoritetsaktionær)

aktieselskaber med statslig deltagelse (staten er minoritetsaktionær)

selvstændige offentlige virksomheder

selvstændige forvaltningsenheder

interessentskaber

selvstændig offentlig institution (DR).

6. I 2014 havde de statslige aktieselskaber og selvstændige offentlige virksomheder mv.

ifølge Finansministeriet en nettoomsætning på mere end 100 mia. kr. Statens realiserede

udbytteindtægter vedrørende 2014 forventes at være ca. 7,2 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

7. Selskaberne er uanset styreform kendetegnet ved, at de ikke indgår i det almindelige

ministerielle hierarki. I stedet er de underlagt en selvstændig ledelse med en bestyrelse og

en direktion, der udøver den strategiske og daglige ledelse af selskabet. Samtidig er det

fælles for selskaberne, at deres driftsøkonomi og formue er udskilt fra finansloven, og at de

ikke er underlagt de statslige budget- og bevillingsregler. Staten er dog på forskellig vis

økonomisk involveret i selskaberne. Staten har først og fremmest foretaget kapitalindskud

ved dannelsen eller på det tidspunkt, hvor staten involverede sig. Selskaberne repræsen-

terer væsentlige økonomiske og samfundsmæssige interesser, idet staten i flere tilfælde

har økonomiske engagementer, der knytter sig til selskabernes drift, fx kontraktbetalinger

og garantiforpligtelser. Samtidig har selskaberne ansvaret for væsentlige samfundsopga-

ver.

8. Den juridiske regulering af aktieselskaber følger af selskabsloven. De statslige aktiesel-

skaber er dermed organiseret på et privatretligt grundlag på lige fod med private aktiesel-

skaber. Aktieselskaberne er derudover med enkelte undtagelser omfattet af egne love eller

aktstykker.

De selvstændige offentlige virksomheder o.l. er oprettet ved og reguleres af separate sær-

love og ikke af en generel lov. Reguleringen sker således i den konkrete lovgivning, der

udarbejdes af ejerministerierne. En række af selskabslovens bestemmelser er som hoved-

regel gengivet i de særlove, der gælder for de selvstændige offentlige virksomheder o.l.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

9. Undersøgelsens revisionskriterier baserer sig på statens ejerskabspolitik, som er formule-

ret i publikationen ”Staten som aktionær” fra 2004. Publikationen har været den gældende

politik i den periode, Rigsrevisionen undersøger, og er samtidig i vidt omfang videreført i den

opdaterede ejerskabspolitik, som Finansministeriet offentliggjorde i april 2015.

Ifølge ”Staten som aktionær” gælder det overordnede princip, at den relevante minister skal

udvise et aktivt ejerskab. Det indebærer bl.a., at styringen af selskaberne er organiseret, så

staten følger selskaberne og sikrer, at de er effektive og løser deres opgaver ud fra de sek-

torpolitiske målsætninger, Folketinget har besluttet. Rigsrevisionen har derfor lagt til grund,

at Finansministeriet i ejerskabspolitikken bør sikre rammer, der gør ministerierne i stand til

at agere som aktive ejere. Herudover har Rigsrevisionen lagt til grund, at ejerskabspolitikken

bør indeholde en række styringsmæssige principper, der sikrer en vis ensartethed og gen-

nemskuelighed i styringen af organisationer, der ligner hinanden.

Revisionskriterierne baserer sig derudover på særlove og vedtægter for de enkelte selska-

ber samt på selskabsloven i forhold til de statslige aktieselskaber.

Metode

10. Undersøgelsen har særligt fokus på de selvstændige offentlige virksomheder, men ind-

drager også statslige aktieselskaber og andre lignende organiseringsformer til perspektive-

ring.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

11. Tabel 1 viser de 10 statslige selskaber, der indgår i Rigsrevisionens undersøgelse.

Tabel 1. Statslige selskaber, der indgår i Rigsrevisionens undersøgelse

Selskabstype

Ejerministerium

Nettoomsætning

i 2014

Mio. kr.

3.964

3.754

2.570

392

11.391

10.431

1.107

1.194

905

4.316

Ejerandel

100

Danske Spil A/S

Sund & Bælt Holding A/S

TV 2 Danmark A/S

DanPilot

DSB

Energinet.dk

Naviair

Eksport Kredit Fonden

Vækstfonden

Aktieselskab

Selvstændig offentlig

virksomhed

Selvstændig offentlig

virksomhed

Selvstændig offentlig

virksomhed

Selvstændig offentlig

virksomhed

Selvstændig forvalt-

ningsenhed

Selvstændig forvalt-

ningsenhed

Selvstændig offentlig

institution

Finansministeriet

Transportministeriet

Kulturministeriet

Erhvervs- og Vækst-

ministeriet

Transportministeriet

Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet

Transportministeriet

Erhvervs- og Vækst-

ministeriet

Erhvervs- og Vækst-

ministeriet

Kulturministeriet

Undersøgelsen af Sund & Bælt Holding A/S omfatter ikke de dele af selskabet, der vedrører etablering af Femern-forbindelsen.

Omsætningen i Eksport Kredit Fonden er defineret som præmieindtægter for egen regning.

Omsætningen for Vækstfonden er defineret som selskabets samlede finansielle indtægter.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Finansministeriets udkast til publikationen ”Statens selskaber” fra 2015. Oplysningerne

om DR er fra DR’s årsrapport for 2014.

12. Ud over de 5 ejerministerier indgår følgende tilsynsmyndigheder i undersøgelsen: Spille-

myndigheden (Skatteministeriet), Radio- og tv-nævnet (Kulturministeriet), Søfartsstyrelsen

(Erhvervs- og Vækstministeriet), Trafikstyrelsen (Transportministeriet), samt Energistyrelsen

og Energitilsynet (Klima-, Energi- og Bygningsministeriet). Finansministeriet indgår både

som ejer og som overordnet ansvarlig for ejerskabspolitikken for statslige selskaber.

13. 4 ud af 7 selvstændige offentlige virksomheder indgår i undersøgelsen. Nordsøenheden,

Finansiel Stabilitet og Fjordforbindelsen har været under etablering som selvstændige of-

fentlige virksomheder, mens undersøgelsen er gennemført, og indgår derfor ikke i beretnin-

gen. Endvidere indgår 3 statslige aktieselskaber, der er eneejede eller majoritetsejede. Der-

udover indgår 2 selvstændige forvaltningsenheder og DR, der har paralleller til de selvstæn-

dige offentlige virksomheder. DR er dog ifølge Finansministeriet ikke omfattet af statens

ejerskabspolitik. Forhold vedrørende DR indgår derfor alene til perspektivering i undersø-

gelsen.

14. Undersøgelsen baserer sig på særlove og vedtægter for de enkelte selskaber. Desuden

har Rigsrevisionen gennemgået materiale, der belyser ministeriets mål og rammer for sel-

skaberne, og materiale, der belyser ministeriets og tilsynsmyndighedernes tilsyn med sel-

skaberne (fx dagsordener, opfølgningsmateriale og mødereferater).

adskiller sig fra selskaber-

ne på følgende områder:



Folketinget vælger 6 ud af

11 bestyrelsesmedlemmer.

Kulturministeren vælger et

mindretal af bestyrelsesmed-

lemmerne.



Kulturministeren er ikke til-

delt rettighed til at afsætte

DR’s bestyrelsesmedlem-

mer, medmindre der er tale

om fx en pligttilsidesættelse

af væsentlig karakter.



Bestyrelsen – ikke general-

forsamlingen – er DR’s

øverste myndighed.



DR er primært finansieret

via licensmidler.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

INTRODUKTION OG KONKLUSION

15. Den svenske og den norske stat ejer væsentlig flere selskaber end den danske stat og

har indsamlet en række erfaringer på området. Erfaringerne fra Sverige og Norge er inddra-

get som perspektivering relevante steder i beretningen.

De metodiske overvejelser, herunder baggrunden for valg af de forskellige selskaber, er ud-

dybet i bilag 1. Bilag 2 indeholder en oversigt over de 10 udvalgte statslige selskabers for-

mål, bilag 3 indeholder en oversigt over datterselskaber og øvrige ejerandele i de 10 udvalg-

te selskaber, og bilag 4 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

16. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 2.

BOKS 2. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

17. Undersøgelsen af, hvordan ministerier og tilsynsmyndigheder i praksis følger op på ud-

valgte selskaber, er som udgangspunkt afgrænset til perioden 2012-2014. Undersøgelsen

strækker sig over en længere periode i forhold til den del, som handler om etableringen af

de enkelte selskaber. Her indgår materiale af ældre dato, der ligger til grund for beslutninger-

ne om at oprette selskaberne. DanPilot blev dog først etableret som selvstændig offentlig

virksomhed i december 2013.

18. Undersøgelsen handler om statens ejer- og tilsynsrolle og baserer sig på materiale ind-

hentet i ejerministerierne og i visse tilfælde i styrelser/tilsynsmyndigheder. Undersøgelsen

er ikke baseret på revision af materiale indhentet i selskaberne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

2. Statens ejerskabspolitik

Finansministeriets ejerskabspolitik angiver, at aktieselskaber bør være udgangspunk-

tet, når staten etablerer selskaber, da reglerne og karakteren af ministeriets tilsyns-

pligt er klarere for disse selskaber. Politikken beskriver dog også, at alternative orga-

niseringsformer som fx selvstændige offentlige virksomheder kan anvendes under

særlige omstændigheder. Staten har i de senere år i stigende grad benyttet sig af

disse alternative organiseringsformer, og Rigsrevisionens undersøgelse viser, at det

er besluttet at etablere flere selvstændige offentlige virksomheder. Rammerne for dis-

se selskabsformer har ikke været tilstrækkeligt tydeligt beskrevet i den hidtidige ejer-

skabspolitik. Dermed har det været op til de enkelte ministerier at udarbejde indivi-

duelle styringsgrundlag, når de har oprettet alternative selskaber med risiko for, at

der ikke er taget stilling til alle relevante forhold.

Statens ejerskabspolitik er blevet opdateret i april 2015. Formålet med opdateringen

har bl.a. været at præcisere rammerne for de alternative selskabsformer. Set i for-

hold til det stigende antal selvstændige offentlige virksomheder finder Rigsrevisio-

nen det utilfredsstillende, at Finansministeriet ikke har sikret, at dette er sket langt

tidligere.

Folketinget har mulighed for at følge selskabernes udvikling i kraft af krav om Finans-

udvalgets godkendelse af visse dispositioner og via Folketingets mulighed for at stil-

le spørgsmål til ministeren. Folketinget kan på den måde få adgang til de oplysninger,

som ejerministeren har adgang til. Herudover udgiver Finansministeriet årligt en publi-

kation om statens selskaber. Publikationen er imidlertid ikke fuldstændig, idet mindst

et statsligt aktieselskab, Eksport Kredit Finansiering A/S, ikke indgår.

Muligheden for at følge med i selskaberne sikres endvidere i kraft af reglerne om af-

læggelse af regnskab og revision. Selskaberne følger uanset organiseringsform års-

regnskabsloven. Rigsrevisionen kan gennemføre større undersøgelser af både stats-

lige aktieselskaber og selvstændige offentlige virksomheder mv. Der er dog forskel

på, hvilken årlig revision der foretages. Den årlige revision af selvstændige offentlige

virksomheder foretages af Rigsrevisionen i samarbejde med private revisorer efter

principperne i god offentlig revisionsskik. Den årlige revision af statslige aktieselska-

ber sker efter bestemmelserne i selskabsloven og foretages af private revisorer.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

Statens ejerskabspolitik

”Staten som aktionær” udgjor-

de fra januar 2004 til april 2015

statens ejerskabspolitik. Forud

for ”Staten som aktionær” blev

publikationen ”Statslige aktie-

selskaber – tilsyn, ansvar og

styring” offentliggjort. Denne

udgør et forarbejde til ejer-

skabspolitikken. Forarbejdet

behandler og fortolker regel-

grundlaget for selskaberne og

statens ejerskab.

Statens ejerskabspolitik er

kommet i en opdateret udgave

i april 2015.

Alle 3 publikationer er udarbej-

det af et tværministerielt ud-

valg med Finansministeriet

som formand.

19. Rigsrevisionen har med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål undersøgt, om

Finansministeriet har udarbejdet klare og dækkende rammer, som kan lægges til grund for

dannelsen af selskaber og ved udøvelsen af ejerskabet. Vi har undersøgt, om staten har

en dækkende ejerskabspolitik, der beskriver, hvilke organiseringsformer der kan anvendes

og baggrunden for at anvende dem. Herudover har vi undersøgt, om ejerskabspolitikken

beskriver de centrale principper, der bør gælde for styringen af de forskellige selskabsfor-

mer. Endelig har vi undersøgt rammerne for Folketingets indseende og mulighed for at

følge med i selskaberne.

2.1. Ejerskabspolitikkens rækkevidde

20. De overordnede styringsmæssige rammer og baggrunden for statens selskabsdannel-

ser fremgår af statens ejerskabspolitik.

Ejerskabspolitikken har til formål at præsentere de overordnede hensyn og principper, der

skal gælde, når staten etablerer selskaber og agerer som selskabsejer. Ejerskabspolitikken

er konkretiseret i en række retningslinjer og anbefalinger i forhold til den praktiske udøvel-

se af det statslige ejerskab. Politikken skal dermed også fungere som en praksisvejledning

i, hvordan staten skal forholde sig til valg af selskabsform, og hvordan staten skal agere som

ejer af selskaber.

21. Figur 1 viser de forskellige organiseringsformer, der findes mellem det ministerielle hie-

rarki og den private sektor.

Figur 1. Organiseringsformer mellem det ministerielle hierarki og den private sektor

INDEN FOR STATSREGNSKABET

UDEN FOR STATSREGNSKABET

PRIVAT SEKTOR

Organiseringsformer med

bestyrelser

De forskellige organiserings-

former uden for det ministeri-

elle hierarki er karakteriseret

ved, at de ledes af en besty-

relse, som efter nærmere fast-

satte regler har ansvaret for

organisationen.

I enkelte tilfælde, fx Domstols-

styrelsen og Det Kongelige Te-

ater, findes der bestyrelser for

institutioner inden for det mini-

sterielle hierarki (dvs. inden for

statsregnskabet).

Der findes en række konkrete

begrundelser for dette. I de

nævnte tilfælde skyldes det

dels hensynet til domstolenes

uafhængighed af statsmagten,

dels ønsket om at sikre teatret

kulturel og ledelsesmæssig

indsigt på højt niveau.

Statslig

Stats-

Statslig

myndighed virksomhed myndighed

med

bestyrelse

Selvstændig

offentlig

virksomhed/

selvstændig

forvaltnings-

enhed

Statsligt

aktie-

selskab

Statsligt

børsnoteret

aktie-

selskab

Privat

selskab

Kilde: Rigsrevisionen.

Organiseringsformerne til venstre i figuren (markeret med blå) er placeret inden for det mi-

nisterielle hierarki. Disse organiseringsformer er omfattet af statens budget- og bevillings-

regler og er dermed inden for statsregnskabet. Der har de senere år været en række eksem-

pler på, at ministerier for disse typer organiseringsformer har etableret bestyrelser med for-

skellige beføjelser. Rigsrevisionen finder det afgørende, at ministerierne nøje vurderer, hvil-

ke beføjelser disse bestyrelser skal tildeles set i sammenhæng med, at ministeren fortsat

er den øverste ansvarlige.

De organiseringsformer, der er markeret med grøn i figuren, er alle uden for det ministerielle

hierarki. Det er i forhold til disse organiseringsformer, at staten optræder som ejer.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

22. I ”Staten som aktionær” fremgår det, at anbefalingerne og overvejelserne primært ved-

rører statslige aktieselskaber, herunder børsnoterede statslige aktieselskaber. Det fremgår

desuden af ejerskabspolitikken, at en række af overvejelserne og anbefalingerne samtidig

har relevans for andre dele af den offentlige sektor. Det gælder bl.a. de selvstændige forvalt-

ningsenheder, hvis forhold til den statslige forvaltning på nogle punkter svarer til forholdet

mellem forvaltningen og et statsligt aktieselskab. Ud over dette eksempel redegøres der i

publikationen ikke yderligere for ejerskabspolitikkens rækkevidde i forhold til, hvilke selskabs-

former der er omfattet af anbefalingerne. Ejerskabspolitikken nævner således ikke i den sam-

menhæng de selvstændige offentlige virksomheder.

23. Finansministeriet har oplyst, at statens ejerskabspolitik omfatter de selskaber, som ind-

går i publikationen ”Statens selskaber”, som beskriver udviklingen i alle de statslige selska-

ber.

24. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at de 2 selvstændige forvaltningsenheder, Eksport

Kredit Fonden og Vækstfonden – og derudover DR, som er en selvstændig offentlig institu-

tion – for første gang indgik i publikationen ”Statens selskaber” i 2013. Begrundelsen for det-

te er, at Eksport Kredit Fonden, Vækstfonden og DR ifølge Finansministeriet på visse områ-

der fungerer på forretningsmæssige/selskabslignende vilkår.

Kulturministeriet har oplyst, at ministeriet ikke betragter DR som et selskab, der bør være

omfattet af ejerskabspolitikken. Finansministeriet er enig heri. DR indgår derfor ikke i publika-

tionen ”Statens selskaber” fra 2014 og fremover. Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden ind-

går fortsat i publikationen. Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at ministeriet anser sta-

tens ejerskabspolitik som den styringsmæssige ramme for sine selskaber, men at der inden

for denne ramme er mulighed for at tilpasse tilsynet til den enkelte virksomhed. Fx finder mi-

nisteriet, at visse af politikkens anbefalinger har sine begrænsninger, hvad angår de lovgiv-

ningsmæssige rammer, som Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden agerer inden for, idet

lovgrundlaget for de 2 virksomheder blev vedtaget før udarbejdelsen af ejerskabspolitikken.

Rigsrevisionen vurderer på baggrund heraf, at det har været uklart, hvordan selskaberne, der

indgår i publikationen ”Statens selskaber”, har været omfattet af statens ejerskabspolitik. Fi-

nansministeriet har i den nye politik tydeliggjort dette.

25. Rigsrevisionens undersøgelse viser derudover, at Erhvervs- og Vækstministeriet ejer

et statsligt aktieselskab, Eksport Kredit Finansiering A/S, som ikke indgår i publikationen

”Statens selskaber”. Det er uklart, om statens ejerskabspolitik omfatter dette selskab.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

26. Figur 2 viser udviklingen i statslige selskaber fordelt på forskellige selskabsformer.

Figur 2. Statslige selskaber i 2003, 2009 og 2014

2003

Selvstændig offentlig

virksomhed

Aktieselskab

2009

Interessentskab

Selvstændig forvaltningsenhed

2014

Selvstændig offentlig

institution (DR)

Anpartsselskab

Note: DR, Vækstfonden, Eksport Kredit Fonden og Eksport Kredit Finansiering A/S indgår i opgørel-

sen for alle 3 år. Aktieselskab dækker over alle aktieselskaber, hvor staten ejer aktier, uanset

ejerandelen. Antallet er opgjort pr. 31. december i de 3 udvalgte år.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af tal fra publikationen ”Statens selskaber” for 2004 og 2010 samt

Rigsrevisionens undersøgelse.

Valg af ejerministerium

træf-

fes konkret i forhold til det en-

kelte selskab.

Selskaberne tilknyttes som ho-

vedregel det ejerministerium,

som selskabet har en faglig/

sektorpolitisk tilknytning til.

Ejerskabsopgaven i forhold til

aktiebesiddelser i børsnotere-

de aktieselskaber varetages

dog altid af Finansministeriet.

I Sverige og Norge er ejerska-

bet for et flertal af selskaberne

samlet i ét ministerium (Finans-

departementet eller Nærings-

og Fiskeridepartementet (sva-

rende til det danske erhvervs-

ministerium)) ud fra et ønske

om at styrke ejerrollen.

I nogle tilfælde er ejerskabet

placeret i andre ministerier ud

fra en faglig/sektorpolitisk vur-

dering som i Danmark.

Det fremgår af figur 2, at der i alt var 29 statslige selskaber i 2003, 31 statslige selskaber i

2009 og 31 statslige selskaber i 2014. Aktieselskaberne udgør den største andel af de stat-

slige selskaber i alle 3 år. Antallet af statslige aktieselskaber er dog faldet fra 2003 til 2014.

Det skyldes bl.a., at staten har solgt sine aktier i nogle selskaber, hvor staten alene ejede

andele af aktierne, fx Scandlines AG. Figuren viser derudover, at de alternative selskabsfor-

mer, herunder særligt selvstændige offentlige virksomheder, udgør en stigende andel af sta-

tens samlede selskabsportefølje. Ved etablering af nye statslige selskaber har ejerministe-

riet i de senere år fortrinsvis benyttet sig af formen selvstændige offentlige virksomheder.

Det er desuden i 2015 besluttet også at omdanne Finansiel Stabilitet A/S til en selvstændig

offentlig virksomhed og at etablere en ny selvstændig offentlig virksomhed, Fjordforbindel-

sen, der har ansvaret for at etablere en broforbindelse ved Frederikssund.

Resultater

27. Finansministeriet udarbejdede ”Staten som aktionær” i 2004. Publikationen er primært

rettet mod statslige aktieselskaber, som også udgør størstedelen af statens selskabsporte-

følje. Selvstændige offentlige virksomheder har imidlertid i de seneste år været den foretruk-

ne form, når staten har etableret nye selskaber. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der

er planer om at etablere flere selvstændige offentlige virksomheder. Rigsrevisionens under-

søgelse viser også, at der i praksis er uklarhed om, hvordan alle de selskaber, som indgår

i publikationen ”Statens selskaber”, er omfattet af ejerskabspolitikken. Finansministeriet har

de seneste 2 år arbejdet med at opdatere statens ejerskabspolitik og har i april 2015 offent-

liggjort en opdateret politik. Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Finansministeriet

ikke langt tidligere har opdateret ejerskabspolitikken.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

2.2. Baggrunden for, at staten danner selskaber mv.

28. Rigsrevisionen har undersøgt, om ejerskabspolitikken beskriver formålene med og be-

grundelserne for brugen af de forskellige organiseringsformer.

De statslige selskaber er organiseret på en måde, hvor det traditionelle ministerielle hierar-

ki er brudt, og selskaberne er tildelt særlige frihedsgrader og selvstændigt ansvar. Rigsre-

visionen finder det derfor væsentligt, at ejerskabspolitikken er tydelig omkring statens over-

ordnede formål med at etablere selskaber. Rigsrevisionen har desuden undersøgt, hvad der

er formålet med at vælge de specifikke selskabsformer.

29. Det fremgår af ejerskabspolitikken, at aktieselskabsformen bør være udgangspunktet,

når staten etablerer forretningsmæssig virksomhed, og at alternative selskabsformer gene-

relt ikke kan anbefales. Det skyldes bl.a., at omfanget og karakteren af ministerens tilsyns-

pligt ofte vil være mere uklar end den tilsynspligt, der gælder i forhold til aktieselskaber, li-

gesom der kan være uklarhed om de regler, virksomheden er underlagt.

Det fremgår dog samtidig af statens ejerskabspolitik, at alternative selskabsformer som selv-

stændige offentlige virksomheder, selvstændige forvaltningsenheder eller interessentskaber

i visse tilfælde kan være nødvendige. Det gør sig gældende, hvor der er tale om en forret-

ningsmæssig aktivitet, men hvor det samtidig vurderes nødvendigt at fastholde en tæt poli-

tisk kontrol med et statsligt selskab, som ikke umiddelbart er forenelig med de styringsrela-

tioner, der bør gælde for aktieselskaber.

30. Ejerskabspolitikken angiver formålet med og en række begrundelser for at oprette aktie-

selskaber. Det overordnede formål med at etablere statslige aktieselskaber er at øge fokus

på kommercielle forhold og økonomisk værdiskabelse. Ifølge statens ejerskabspolitik er det

erfaringen, at aktieselskabsformen medfører større effektivitet, lavere priser og bedre kvali-

tet, der stemmer overens med forbrugernes efterspørgsel. Statens ejerskabspolitik angiver

4 hovedbegrundelser for at etablere statslige aktieselskaber. Begrundelserne omhandler

samtidig fordelene ved at være organiseret uden for det ministerielle hierarki, jf. boks 3.

BOKS 3. HOVEDBEGRUNDELSER FOR AT ETABLERE AKTIESELSKABER

Aktieselskaber er den rigtige organiseringsform for forretningsmæssige aktiviteter

Hovedaktiviteter af forretningsmæssig karakter vurderes mest hensigtsmæssigt at etablere uden for

det statslige hierarki.

En professionel bestyrelse giver øget værdi

I aktieselskabsformen inddrages den private sektors kompetencer via en professionel bestyrelse,

som har indgående kommerciel forståelse og fokus på økonomisk værdiskabelse. Disse forhold

vurderes ikke at være kernekompetencer i den offentlige forvaltning.

Økonomiske frihedsgrader giver øget effektivitet

Aktieselskabsformen sikrer, at der opnås økonomiske frihedsgrader, som ikke er mulige inden for det

statslige budget- og bevillingssystem, herunder især muligheden for at kunne foretage egen låntag-

ning til finansiering af investeringer, der er kommercielt rentable. Dette forventes at føre til øget ef-

fektivitet og kundeorientering.

Klar adskillelse mellem forretningsmæssige mål og politiske målsætninger

Aktieselskabsformen sikrer en klar måladskillelse mellem det forretningsmæssige sigte, dvs. effektivi-

tet og værdiskabelse, på den ene side og politiske målsætninger på den anden side. Den klare mål-

adskillelse opnås ved, at ledelsen altovervejende vil fokusere på driften af virksomheden, mens for-

valtningen fokuserer på de overordnede politiske hensyn.

Kilde: ”Staten som aktionær” fra 2004.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

Ejerskabspolitikken angiver, at de alternative selskabsformer kan anvendes, hvis det af for-

skellige grunde ikke er relevant at etablere et statsligt aktieselskab, men ejerskabspolitikken

angiver ikke et eget formål med at etablere disse selskabsformer. Ejerskabspolitikken angi-

ver dog visse begrundelser for at etablere selskaber i en af de alternative former, jf. boks 4.

BOKS 4. BEGRUNDELSER FOR ALTERNATIVE ORGANISERINGSFORMER

Særlove giver fleksibilitet

De alternative selskabsformer er etableret ved særlove. Det giver fleksibilitet til at etablere de øn-

skede styringsrelationer mellem ministerium og selskab, fx ved ønske om tættere politisk kontrol.

Håndtering af tjenestemandsproblematik

Selvstændige offentlige virksomheder anvendes ved omdannelsen af en statsvirksomhed, der be-

skæftiger et større antal tjenestemænd. Tjenestemænd kan ikke ansættes direkte i aktieselskaber,

men kan ansættes i en selvstændig offentlig virksomhed o.l.

Opgaver af en vis forvaltningsmæssig karakter

Nogle af de alternative selskabsformer har opgaver af en vis forvaltningsmæssig karakter eller er ka-

rakteriseret ved, at staten giver driftstilskud eller garanterer for virksomhedens forpligtelser. Aktie-

selskabsformen er derfor ikke relevant, selv om de har forretningsmæssige aktiviteter. Disse sel-

skabsformer organiseres som selvstændige forvaltningsenheder.

Et skridt på vejen mod aktieselskabsformen

Alternative selskabsformer som selvstændige offentlige virksomheder og selvstændige forvaltnings-

enheder kan ses som en gradvis udvikling mod aktieselskabsformen. Dette var tilfældet med det

tidligere Post Danmark, som først var en selvstændig offentlig virksomhed og siden blev et aktiesel-

skab.

Kilde: ”Staten som aktionær” fra 2004.

Resultater

31. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at statens ejerskabspolitik redegør for formålet

med at etablere selskaber uden for det ministerielle hierarki. Politikken anbefaler aktiesel-

skabsformen ved etablering af statslige selskaber med forretningsmæssig virksomhed, da

dette kan føre til, at selskabet bliver ledet effektivt og skaber værdi for ejeren. Ejerskabspoli-

tikken angiver, at alternative selskabsformer generelt ikke kan anbefales, og at de alene

skal anvendes, hvis det af forskellige årsager ikke er muligt at benytte aktieselskabsformen.

2.3. Centrale principper for styringen af de forskellige selskabsformer

32. Rigsrevisionen har undersøgt, om ejerskabspolitikken fastlægger centrale principper for

styringen, når staten optræder som selskabsejer.

De centrale principper for styringen bør efter Rigsrevisionens vurdering omfatte principper

for ministerens forpligtelser som ejer og omfatte principper for, hvordan ansvaret fordeles

mellem minister og selskabets ledelse. Herudover bør ejerskabspolitikken angive, hvordan

staten sikrer sig, at selskaberne løser deres samfundsmæssige opgaver og samtidig har en

effektiv forretningsmæssig drift.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

33. Ejerskabspolitikken angiver som et væsentligt princip, at staten skal være en aktiv ejer for

at sikre, at selskabernes resurser udnyttes bedst muligt, jf. boks 5.

BOKS 5. AKTIVT EJERSKAB

Et aktivt ejerskab indebærer bl.a. følgende:



Ministeriet forvalter ejerskabet under ansvar for Folketinget.

Ministeriet skal udpege en kompetent bestyrelse.

Ministeriet har en nedskrevet styringsmodel for selskabet.

Ministeriet tager aktivt stilling til selskabets udvikling, mål og resultater, risikostyring mv.

Ministeriet fører et overordnet økonomisk tilsyn med selskabet.

Kilde: ”Staten som aktionær” fra 2004.

34. I forhold til hvordan ansvaret skal fordeles mellem ejerministeriet og selskabets ledelse

(bestyrelse og direktion), angiver ejerskabspolitikken, at armslængdeprincippet er det cen-

trale princip, jf. boks 6.

BOKS 6. ARMSLÆNGDEPRINCIPPET

Princippet indebærer, at det er selskabets ledelse, der har et selvstændigt ansvar for at lede selskabet

og træffe beslutninger om selskabets drift og udvikling.

Ejerministeriet skal normalt ikke påtage sig den faktiske ledelse af statslige selskaber.

Kilde: ”Staten som aktionær” fra 2004.

35. Ejerskabspolitikken angiver desuden, hvordan staten kan sikre sig, at selskaberne løser

deres samfundsmæssige opgaver og samtidig har en effektiv forretningsmæssig drift. Prin-

cippet om indkapsling er centralt i forhold til dette, jf. boks 7.

BOKS 7. INDKAPSLING AF SEKTORPOLITISKE HENSYN

Sektorpolitiske målsætninger og hensyn skal så vidt muligt isoleres og adskilles fra selskabets forret-

ningsmæssige drift, fx gennem sektorlovning, i kontrakter og via koncessioner. Statens ejerskabs-

politik anvender i den forbindelse begrebet indkapsling. Indkapslingen skal sikre, at selskaberne og

ministerierne, der udøver ejerskabet, kan koncentrere sig om at forfølge de forretningsmæssige mål-

sætninger, sideløbende med at staten gennem sædvanlig myndighedsudøvelse fører tilsyn med, at

selskaberne efterlever gældende (sektor)lovgivning og/eller indgåede kontrakter.

Kilde: ”Staten som aktionær” fra 2004.

De 3 principper, der følger af ejerskabspolitikken, gælder for alle organiseringsformer. Ejer-

skabspolitikken angiver imidlertid kun, hvordan principperne skal praktiseres i forhold til de

statslige aktieselskaber. For de selvstændige offentlige virksomheder og selvstændige for-

valtningsenheder angiver ejerskabspolitikken ikke tilstrækkeligt tydeligt, hvordan ansvarsfor-

delingen skal tilrettelægges, og hvordan sektorpolitiske hensyn skal håndteres, hvis ikke det

er muligt at indkapsle de sektorpolitiske hensyn.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

Resultater

36. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Finansministeriets ejerskabspolitik beskriver en

række centrale principper for styringen af statens selskaber. Principperne angiver, at staten

skal være en aktiv ejer, uanset hvilke organiseringsformer staten vælger. Ejerskabspolitikken

indeholder også principper for, hvordan ansvaret generelt skal fordeles mellem ministeren

og selskabets ledelse (bestyrelse og direktion), og for håndteringen af sektorpolitiske mål-

sætninger og forretningsmæssige hensyn i de statslige aktieselskaber.

Ejerskabspolitikken beskriver dog ikke tilstrækkeligt tydeligt, hvordan principperne om an-

svarsfordeling og håndtering af sektorpolitiske målsætninger og hensyn skal praktiseres i

forhold til de selvstændige offentlige virksomheder og selvstændige forvaltningsenheder.

Dette har betydning, da disse organiseringsformer netop oprettes i de tilfælde, hvor der er

behov for at etablere en særlig ansvarsfordeling mellem ministeriet og selskabet, og i til-

fælde hvor der er behov for at håndtere særlige sektorpolitiske hensyn.

2.4. Folketingets mulighed for at følge udviklingen i selskaberne

37. Rigsrevisionen har undersøgt, hvilke muligheder Folketinget har for at følge udviklingen i

de forskellige selskaber. Vi har i den sammenhæng undersøgt, hvordan Finansministeriet

og ministerier, der varetager ejerskab af selskaber, orienterer Folketinget om udviklingen i

selskaberne. Det omfatter også adgangen til oplysninger om selskaberne via offentligheds-

loven samt regnskabsaflæggelse og revision af selskaberne.

Fastlæggelse af rammerne om offentlighed og indblik i selskaberne bør efter Rigsrevisio-

nens opfattelse ske under hensyntagen til omfanget af de statslige interesser i selskabet.

Det betyder, at adgangen til oplysninger om selskaberne bør være stigende med graden af

statslige interesser. Statslige interesser kan både være økonomiske interesser/forpligtelser

og samfundsmæssige opgaver.

Oplysninger til Folketinget

38. Ejerministerierne udøver deres ejerskab af selskaber under parlamentarisk kontrol. Fol-

ketinget træffer beslutning om etableringen af selskaber og vil også efter etableringen være

involveret, idet ministeren skal tilvejebringe hjemmel til at foretage visse dispositioner ved-

rørende selskaberne. Det gælder fx køb og salg af aktier, som skal godkendes af Finans-

udvalget. Spørgsmålet om, hvordan Folketinget i øvrigt skal orienteres om og have adgang

til oplysninger om selskaberne, er der ikke fastsat særlige retningslinjer for.

Folketinget og Folketingets udvalg kan imidlertid stille spørgsmål til ministeren om selska-

berne på samme måde, som det er muligt i alle andre forhold, der vedrører ministerens res-

sort. Folketinget kan på den måde få adgang til de oplysninger, som ejerministeren har ad-

gang til. Ejerministerens adgang til oplysninger er betinget af statens ejerandel. For 100 %

statsligt ejede selskaber har ministeren fuld adgang til oplysningerne. Er der flere ejere

(aktionærer), er ministerens adgang til information som udgangspunkt begrænset til den

samme information, som de øvrige ejere har adgang til.

39. Finansministeriet har desuden siden 2004 årligt offentliggjort publikationen ”Statens sel-

skaber”. Publikationen redegør for udviklingen i de selskaber, som staten helt eller delvist

ejer. Publikationen omfatter både aktieselskaber, selvstændige offentlige virksomheder og

fra 2013 også selvstændige forvaltningsenheder.

Det fremgår af ”Statens selskaber” fra 2004, at publikationen er udarbejdet ud fra et ønske

om større åbenhed og gennemsigtighed. Publikationen erstattede et årligt orienterende akt-

stykke, som finansministeren i ca. 10 år havde sendt til Folketingets Finansudvalg.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

40. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at et statsligt selskab, Eksport Kredit Finansiering

A/S, som er ejet af Erhvervs- og Vækstministeriet, ikke indgår i ”Statens selskaber”. Finans-

ministeriet har oplyst, at Finansministeriet vil undersøge, om der er flere selskaber o.l., som

bør indgå i publikationen. Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Finansministeriet og ejer-

ministerierne sammen sikrer, at publikationen omfatter alle statslige selskaber, da publika-

tionen er en væsentlig kilde til information på selskabsområdet.

Publikationen beskriver med udgangspunkt i udvalgte finansielle nøgletal selskabernes re-

sultater og forretningsmæssige udvikling. Publikationen redegør ikke for, i hvilket omfang

selskaberne har realiseret deres finansielle målsætninger. Samtidig indeholder publikatio-

nen ikke oplysninger om, i hvilket omfang de selskaber, som har samfundsmæssige opga-

ver, løser deres opgaver. Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet bør overveje om publi-

kationen bør indeholde oplysninger om, i hvilket omfang selskaberne løser deres samfunds-

mæssige opgaver. Ministeriet er samtidig enig med Rigsrevisionen i, at publikationen ”Sta-

tens selskaber” bør udbygges, så den også indeholder oplysninger om selskabernes finan-

sielle mål. Dette fremgår derfor af den nye ejerskabspolitik.

I Sverige publiceres informationer om selskabernes mål og resultater, jf. boks 8.

BOKS 8. OFFENTLIGHED OM SELSKABERNES FINANSIELLE MÅL OG RESULTATER

I Sverige har regeringen fastsat overordnede finansielle mål tilpasset de enkelte selskaber. Der af-

rapporteres årligt på de overordnede mål i en offentlig rapport. Målene omfatter typisk selskabets

kapitalstruktur, rentabilitet og udbyttepolitik.

Kilde: Näringsdepartementet i Sverige.

Offentlighedsloven

41. Rammerne for adgangen til oplysninger fra selskaberne følger af lovgivningen, dvs. of-

fentlighedsloven. Der er samtidig fastsat specifikke bestemmelser i de konkrete love, som

vedrører selskaberne.

42. Hovedprincippet i offentlighedsloven er, at selskaber – uanset organiseringsform – som

staten har en direkte eller indirekte ejerandel på mere end 75 %, er omfattet af loven. Det

gælder dog ikke børsnoterede selskaber. Herudover kan ejerministeren efter forhandling med

justitsministeren fastsætte regler om, at offentlighedsloven ikke skal anvendes for selskabet

eller for dele af selskabets aktiviteter, hvis selskabet i altovervejende grad er konkurrence-

udsat og ikke driver forvaltningsvirksomhed.

Regnskabsaflæggelse og revision af selskaberne

43. Års- og delårsrapporter er en væsentlig kilde til information om et selskabs udvikling og

økonomiske stilling for selskabets ejere og andre interessenter. De statslige selskaber skal

aflægge regnskab i henhold til årsregnskabsloven. De største statslige selskaber skal udar-

bejde årsrapporter, der svarer til de årsrapporter, børsnoterede selskaber skal udarbejde.

De store statslige selskaber forventes tillige at aflægge kvartalsrapporter.

44. Revisionsordningen for selskaberne afhænger af organiseringsformen. Den årlige revi-

sion af statslige aktieselskaber sker efter selskabsloven og udføres af en privat statsautori-

seret revisor. Revisionen sker efter internationale standarder og i henhold til dansk revisor-

lovgivning. Rigsrevisionen foretager ikke årlig revision af de statslige aktieselskaber, men

kan kræve regnskaber til gennemgang i henhold til rigsrevisorloven. Det betyder, at Rigs-

revisionen kan undersøge selskaberne og afgive beretninger til Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STATENS EJERSKABSPOLITIK

God offentlig revisionsskik

er en norm for offentlig revision,

der har sit grundlag i rigsrevi-

sorlovens § 3, som fastlægger,

at revisionen af de virksomhe-

der og aktiviteter, der falder in-

den for lovens område, skal

omfatte 3 aspekter, som be-

tegnes finansiel revision, juri-

disk-kritisk revision og forvalt-

ningsrevision.

Ved

finansiel revision

efter-

prøver revisor, om regnskabet

er rigtigt, dvs. uden væsentlige

fejl og mangler.

Ved

juridisk-kritisk revision

efterprøver revisor, om de dis-

positioner, der er omfattet af

regnskabsaflæggelsen, er i

overensstemmelse med med-

delte bevillinger, love og andre

forskrifter samt med indgående

aftaler og sædvanlig praksis.

Ved

forvaltningsrevision

vur-

derer revisor, om der er taget

skyldige økonomiske hensyn

ved forvaltningen af midler og

ved driften af virksomheder.

For selvstændige offentlige virksomheder og selvstændige forvaltningsenheder udføres re-

visionen typisk i et samarbejde mellem Rigsrevisionen og en privat revisor. Revisionen sker

ligesom for aktieselskaber efter internationale standarder for revision og i tillæg hertil efter

god offentlig revisionsskik (GOR). GOR indebærer, at der ud over finansiel revision også

udføres juridisk-kritisk revision og forvaltningsrevision.

Resultater

45. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Folketinget har mulighed for at følge udviklingen

i selskaberne, bl.a. via spørgsmål til ministeren og via Finansministeriets årlige publikation

om ”Statens selskaber”. Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet sammen med ejermini-

sterierne bør sikre, at publikationen indeholder alle selskaber. Ministeriet bør desuden over-

veje, om publikationen bør udbygges, så den ud over oplysninger om selskabernes finan-

sielle mål også indeholder oplysninger om samfundsmæssige opgaver.

Muligheden for at følge med i selskaberne sikres endvidere i kraft af reglerne om aflæggelse

af regnskab og revision. Revisionsordningen er forskelligt tilrettelagt for de forskellige orga-

niseringsformer. Den årlige revision af selvstændige offentlige virksomheder foretages af

Rigsrevisionen i samarbejde med private revisorer efter principperne i god offentlig revisions-

skik. Den årlige revision af statslige aktieselskaber sker efter bestemmelserne i selskabslo-

ven og foretages af private revisorer.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

3. Styringsgrundlag for udvalgte selskaber

Ejerministerierne har på grundlag af selskabslovens bestemmelser etableret hensigts-

mæssige styringsgrundlag for aktieselskaberne, Danske Spil A/S og TV 2 Danmark

A/S. Som forudsat i statens ejerskabspolitik har selskabets ledelse det overordnede

ansvar for selskabet. Styringsgrundlaget beskriver samtidig, hvad ejerministeriet for-

venter, at selskaberne leverer både forretningsmæssigt og i forhold til de samfunds-

mæssige opgaver. Ministerierne har også opstillet mål for de forretningsmæssige

præstationer for de 2 selskaber, der begge skal skabe afkast.

For de selvstændige offentlige virksomheder o.l. og for Sund & Bælt Holding A/S

har ejerministerierne etableret et særskilt styringsgrundlag på baggrund af det lov-

grundlag, der er for hvert selskab. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at styrings-

grundlaget i nogle tilfælde bygger på en ansvarsfordeling, der svarer til ansvarsfor-

delingen i statslige aktieselskaber. I andre tilfælde er ministeren tildelt adgang til at

give selskabet instrukser om generelle eller specifikke spørgsmål. Det betyder efter

Rigsrevisionens opfattelse, at der kan være uklarhed om, hvor tæt ministeren for-

ventes at være på de enkelte selvstændige offentlige virksomheder, og hvor stort

råderum bestyrelserne har.

For flere af de selvstændige offentlige virksomheder o.l. er ejerministerierne samti-

dig i mindre grad tydelige om forventningerne til de forretningsmæssige præstatio-

ner. Det kommer ikke mindst til udtryk i de selskaber, der skal hvile i sig selv og ikke

er presset af konkurrence på et marked. I disse selskaber bør ministerierne efter

Rigsrevisionens vurdering i dialog med bestyrelsen opstille mål for, at selskaberne

skal drives omkostningseffektivt. Dette er hidtil kun sket i begrænset omfang. Fi-

nansministeriet har i den opdaterede ejerskabspolitik angivet, at ministerierne i sam-

arbejde med selskaberne fremover skal opstille mål på bl.a. dette område.

De undersøgte selskaber har – med en enkelt undtagelse – hjemmel til at oprette dat-

terselskaber. Datterselskaberne løser i flere tilfælde samfundsmæssige opgaver. De

styringsmæssige rammer for de selvstændige offentlige virksomheders datterselska-

ber kan i nogle tilfælde forbedres. Det gælder bl.a. rammerne for, om ministeriet skal

involveres, hvis det statslige selskab ønsker at sælge datterselskaber, der løser sam-

fundsmæssige opgaver.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Udvalgte statslige aktiesel-

skaber



Danske Spil A/S



Sund & Bælt Holding A/S



TV 2 Danmark A/S.

Udvalgte selvstændige of-

fentlige virksomheder o.l.



Energinet.dk



DanPilot



DSB



Naviair



Eksport Kredit Fonden



Vækstfonden.

46. Rigsrevisionen har med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål undersøgt, om

ejerministerierne ud fra Finansministeriets rammer og det lovgrundlag, der eksisterer for

det enkelte selskab, har tilrettelagt en hensigtsmæssig styring af udvalgte statslige aktie-

selskaber, selvstændige offentlige virksomheder o.l. Rigsrevisionen har herunder under-

søgt, hvad der er baggrunden for og formålet med selskabsdannelserne.

Herudover har vi undersøgt, hvordan styringen af det enkelte selskab er tilrettelagt. Det om-

fatter en undersøgelse af, hvordan ansvaret fordeler sig mellem minister og selskabets le-

delse, og en undersøgelse af de mål, der er opstillet for selskabet. Da en del af selskaber-

nes opgaver varetages i datterselskaber, har Rigsrevisionen også undersøgt, hvilke ram-

mer der er opstillet for datterselskaberne.

3.1. Baggrunden for valg af organiseringsform

47. Rigsrevisionen har undersøgt, om oprettelsen af de statslige selskaber, herunder valg

af den konkrete styringsform, er sket i overensstemmelse med de principper og begrundel-

ser, der fremgår af statens ejerskabspolitik.

48. Baggrunden for at etablere statslige selskaber fremgår typisk af bemærkninger til op-

rettelseslove, aktstykker eller af ministeriets interne notater. I visse tilfælde, særligt for de

selskaber, som er etableret for længe siden, er disse forhold ikke så tydeligt beskrevet. Rigs-

revisionen har derfor også bedt ejerministerierne redegøre for baggrunden for de valgte or-

ganiseringsformer.

Aktieselskaber

49. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at TV 2 Danmark A/S oprindeligt blev etableret som

en offentlig institution, men siden blev omdannet til et statsligt aktieselskab med det sigte, at

selskabet skulle privatiseres. Det fremgår imidlertid af medieaftalen for perioden 2015-2018,

der blev indgået mellem alle Folketingets partier i juni 2014, at det offentlige ejerskab til TV

2 Danmark A/S skal bevares, og at det skal varetages i form af statens direkte ejerskab til

100 % af aktierne i selskabet.

Danske Spil A/S har været et statsligt aktieselskab siden dannelsen i 1948 og opfylder en

lang række af de karakteristika, som gælder for private aktieselskaber, hvor den væsentlig-

ste er, at selskabet sælger sine ydelser på et marked og har til formål at skabe et afkast.

Sund & Bælt Holding A/S blev i 1991 etableret som statsligt holdingaktieselskab. Af forar-

bejderne til oprettelsesloven fremgår det, at holdingselskabsformen blev valgt for at sikre,

at der kunne overføres bygherreerfaring mellem de enkelte selskaber (Storebælt og Øre-

sundsbroen) og drages nytte af fælles viden. Holdingselskabsformen blev desuden valgt

for at undgå, at der opbygges større administration i de respektive broselskaber, og for at

sikre, at økonomien i de underliggende anlægsprojekter kunne holdes adskilt. Det fremgår

ikke af lovforarbejderne, hvorfor aktieselskabsformen er valgt. Rigsrevisionen vurderer, at

Sund & Bælt Holding A/S har en række karakteristika, der minder om selvstændige offent-

lige virksomheder, idet Transportministeriet fx har sikret sig større indflydelse på selskabet,

end hvad der er normalt for statslige aktieselskaber. Transportministeriet har oplyst, at Sund

& Bælt Holding A/S er etableret, inden selvstændige offentlige virksomheder blev introdu-

ceret som organiseringsform. Ministeriet har ikke overvejelser om at ændre organiserings-

formen for Sund & Bælt Holding A/S, da den nuværende form ifølge ministeriet er velfunge-

rende.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

I Sverige og Norge er aktieselskaber den fremherskende selskabsform, jf. boks 9.

BOKS 9. ÉN LOV – FOR ALLE

Den svenske og norske stats selskabsportefølje udgøres overvejende af aktieselskaber.

I Sverige reguleres statslige selskaber som udgangspunkt alene af den svenske selskabslov. Dette

gør lovkomplekset enklere, fordi alle de statslige selskaber skal følge de samme lovbestemmelser i

selskabsloven. De konkrete bestemmelser om virksomheden fremgår ligesom i Danmark af vedtæg-

terne.

I Norge reguleres langt de fleste statslige selskaber ligeledes af selskabsloven, idet hovedparten er

aktieselskaber. Det tilstræbes så vidt muligt ikke at oprette nye særlovsselskaber for at undgå dob-

beltregulering.

Kilde: Näringsdepartementet i Sverige og Nærings- og Fiskeridepartementet i Norge.

Selvstændige offentlige virksomheder mv.

50. Det fremgår af forarbejderne til oprettelseslovene for de 4 udvalgte selvstændige offent-

lige virksomheder, at selskaberne opfylder flere af de betingelser, der også gælder for at

kunne være et aktieselskab. Der er dog herudover for hvert af selskaberne angivet konkrete

begrundelser for, at aktieselskabsformen ikke er valgt.

DSB blev etableret som en selvstændig offentlig virksomhed, fordi selskabet beskæftiger

et stort antal tjenestemænd, som ikke vil kunne ansættes direkte som tjenestemænd i et

statsligt aktieselskab.

Energinet.dk blev oprettet som en selvstændig offentlig virksomhed, fordi selskabet har an-

svaret for el- og gastransmissionsnettet, som udgør central infrastruktur, og fordi der er tale

om et monopolselskab, hvis indtægter opkræves fra elforbrugerne.

Transportministeriet har oplyst, at Naviair er etableret som en selvstændig offentlig virksom-

hed, da denne selskabsform giver ministeriet mere kontrol med virksomheden. Dette er væ-

sentligt, da der er et politisk ønske om at have kontrol med eget luftrum.

Erhvervs- og Vækstministeriet har oplyst, at DanPilot blev etableret som en selvstændig of-

fentlig virksomhed, da DanPilot har forsyningspligt på lodsområdet, hvilket er en væsentlig

samfundsopgave.

Flertallet af de selvstændige offentlige virksomheder er således etableret med den begrun-

delse, at de er ansvarlige for central infrastruktur og/eller forsyningssikkerhed, hvorfor sta-

ten har brug for mere kontrol med disse, end aktieselskabsformen lægger op til.

51. Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden er begge oprettet som selvstændige forvaltnings-

enheder. De er ikke fonde som defineret i fondslovgivningen, selv om det fremgår af navnet.

Det fremgår af forarbejderne til lovgrundlaget, som ligger til grund for at etablere de selv-

stændige forvaltningsenheder, at styringsformen på visse områder minder om aktieselskabs-

formen, herunder at bestyrelserne er tiltænkt et selvstændigt ansvar, som svarer til det, der

gælder for aktieselskaber, og at enhederne har forretningsmæssige aktiviteter.

Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden er ifølge Erhvervs- og Vækstministeriet imidlertid op-

rettet som forvaltningsenheder, da de som udgangspunkt ikke skal give udbytte til staten, og

da de løser opgaver, der har forvaltningslignende karakter.

52. Både for aktieselskaber og for selvstændige offentlige virksomheder er der anvendt nog-

le begrundelser, der mere generelt handler om baggrunden for at danne selskaber.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at begrundelserne kan genfindes i ejerskabspolitikken,

jf. boks 10.

BOKS 10. BEGRUNDELSER FOR SELSKABSDANNELSER

Selskabets hovedaktivitet er af forretningsmæssig karakter, hvilket er hensigtsmæssigt at etablere

uden for det statslige hierarki.

Frihed fra de statslige retningslinjer (typisk på budget- og bevillingsområdet) forventes at føre til øget

effektivitet og kundeorientering.

Når staten etablerer selskaber, indføres den ledelsesform, som kendes fra aktieselskaber. Der væl-

ges en professionel bestyrelse, hvilket forventes at føre til mere effektiv drift og gavne selskabets

forretningsmæssige udvikling.

I visse tilfælde er selskabsdannelsen begrundet med, at der eksisterer et behov for at adskille kon-

krete faglige beslutninger fra det politiske niveau. Denne begrundelse har primært indgået i begrun-

delsen, da Erhvervs- og Vækstministeriet etablerede Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af relevant lovgivning, vedtægter og dokumentation fra ejermini-

sterierne.

Resultater

53. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at oprettelsen af de statslige selskaber mv. generelt

følger de principper og begrundelser, der fremgår af statens ejerskabspolitik. Undersøgelsen

viser, at organiseringen uden for det ministerielle hierarki gennemgående anvendes, hvor

ejerministeriet ønsker at effektivisere og kundeorientere enheder, der har forretningsmæs-

sige aktiviteter. Frihed fra de statslige budget- og bevillingsregler og indførelse af en profes-

sionel bestyrelse er anført som centrale elementer, som skal bidrage til øget effektivisering.

Undersøgelsen af baggrunden for at benytte de forskellige former viser, at aktieselskabsfor-

men er brugt, hvor det handler om at etablere selskaber, der især har et forretningsmæssigt

sigte, og som eventuelt kan privatiseres på sigt. Dette er dog ikke tilfældet for Sund & Bælt

Holding A/S, som har en række ligheder med de selvstændige offentlige virksomheder. Sund

& Bælt Holding A/S blev oprettet, inden den organisationsform blev introduceret. Selvstæn-

dige offentlige virksomheder o.l. er benyttet i tilfælde, hvor disse har ansvaret for centrale

samfundsmæssige opgaver, som staten ønsker at have større grad af kontrol med.

3.2. Fordeling af ansvar mellem ejerministeriet og selskabets ledelse

54. Rigsrevisionen har med udgangspunkt i det formelle styringsgrundlag (love og vedtæg-

ter) undersøgt, om ejerministeriet har sikret, at fordelingen af ansvaret mellem ejeren og sel-

skabets ledelse (dvs. bestyrelse og direktion) er klart beskrevet og tilpasset ejerministeriets

valg af organiseringsform.

Konkret har Rigsrevisionen undersøgt, i hvilket omfang ledelsen i selskabet er tildelt selv-

stændigt ansvar til at lede selskabet og forfølge økonomiske mål, hvor det er sigtet (dvs. i

forhold til aktieselskaber). Samtidig har Rigsrevisionen undersøgt, om ejerministerierne, i

de tilfælde hvor staten har ønske om mere kontrol i selvstændige offentlige virksomheder

o.l., har sikret sig øget adgang til indflydelse.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

55. Udgangspunktet er ifølge ejerskabspolitikken, at aktieselskaberne alene skal tænke for-

retningsmæssigt, dvs. skabe så stort afkast som muligt, og de sektorpolitiske hensyn skal

indkapsles i lov, koncession, public service-kontrakt e.l. Direktion og bestyrelse skal derfor

gives armslængde til at drive selskabet med henblik på at skabe størst muligt afkast.

Undersøgelsen viser, at Danske Spil A/S’ og TV 2 Danmark A/S’ bestyrelse og direktion er

tildelt armslængde som forudsat i selskabsloven, dvs. bestyrelse og direktion er tildelt selv-

stændigt ansvar til at lede selskabet. Undersøgelsen viser også, at rammerne for Sund &

Bælt Holding A/S på et centralt punkt adskiller sig herfra. Transportministeren er således i

lov om Sund & Bælt Holding A/S tildelt adgang til en øget indflydelse på selskabet, idet mi-

nisteren har adgang til at give selskabet generelle eller specielle instrukser for udøvelsen

af selskabets virksomhed i sager af væsentlig betydning. Transportministeriet har oplyst, at

ministerens særlige beføjelser i forhold til Sund & Bælt Holding A/S er begrundet i, at bro-

erne er etableret ved hjælp af statsgaranterede lån, og at staten også garanterer for væ-

sentlige dele af selskabets øvrige økonomiske forpligtelser. Rigsrevisionens undersøgelse

viser, at det ikke er nærmere præciseret, hvordan ministerens generelle adgang skal prak-

tiseres, og hvilke konsekvenser det har for fordelingen af ansvar mellem ministeren og sel-

skabets bestyrelse.

56. Ifølge ejerskabspolitikken er udgangspunktet ligeledes for de selvstændige offentlige

virksomheder, at de skal følge selskabslovens princip om armslængde mellem ejer og be-

styrelse. Det skal dog ske under hensyntagen til muligheden for at fastholde en tæt politisk

kontrol med selskabet, som netop har været begrundelsen for valget af selvstændig offent-

lig virksomhed som organiseringsform.

Undersøgelsen viser, at Erhvervs- og Vækstministeriet og Transportministeriet ikke har ind-

sat bestemmelser i lovgrundlaget for DanPilot og Naviair, der præciserer ministeriets mu-

lighed for tættere kontrol med disse. Styringsgrundlaget for DanPilot og Naviair er således

etableret ud fra selskabslovens princip om armslængde mellem ejer og selskabets ledelse

uden undtagelser, dvs. ud fra en forudsætning om, at ejeren udøver sine beføjelser på det

årlige virksomhedsmøde.

For Energinet.dk afholdes der ikke et årligt virksomhedsmøde (eller en årlig generalforsam-

ling). Klima-, energi- og bygningsministeren er i stedet tildelt en mere vidtgående beføjelse

til at træffe beslutning om ethvert forhold vedrørende Energinet.dk (dog bortset fra ansæt-

telse og afskedigelse af direktionen). Det fremgår af forarbejderne til lov om Energinet.dk,

at det forudsættes, at ministeren ikke træffer beslutning i et sådant omfang, at der herved

sker en overtagelse af den faktiske ledelse af Energinet.dk fra bestyrelse og direktion. Be-

stemmelsen indebærer, at ministeren i praksis træffer beslutninger, som svarer til de be-

slutninger, der normalt træffes af en generalforsamling, men at ministeren ikke træffer be-

slutninger vedrørende den daglige drift af Energinet.dk. Klima-, Energi, og Bygningsmini-

steriet finder på den baggrund ikke, at der er tale om en undtagelse fra armslængdeprincip-

pet. Rigsrevisionen har dog noteret sig, at ministeren inden for nærmere fastsatte rammer

skal godkende Energinet.dk’s investerings- og finansieringsplaner, hvilket er en undtagelse

fra armslængdeprincippet.

I forhold til DSB anvendes armslængdeprincippet, men transportministeren har på visse om-

råder nogle særlige beføjelser. Det gælder for DSB’s adgang til at investere over et vist øko-

nomisk niveau, DSB’s adgang til at optage lån og for selskabets engagementer i udlandet.

57. Undersøgelsen viser, at rammerne for Vækstfonden tager udgangspunkt i armslængde-

princippet. I forhold til Eksport Kredit Fonden har erhvervs- og vækstministeren instruktions-

beføjelse i forhold til fondens direktør i forbindelse med eksportpolitiske spørgsmål. Samti-

dig har staten sikret sig direkte indflydelse på enheden via 3 repræsentanter i Eksport Kre-

dit Fondens bestyrelse. Denne ordning med embedsmænd i bestyrelsen kan ikke genfin-

des i statens øvrige selskaber.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Resultater

58. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der er etableret et styringsgrundlag, hvor arms-

længdeprincippet er etableret uden begrænsninger og i overensstemmelse med ejerskabs-

politikken for 2 af aktieselskaberne, Danske Spil A/S og TV 2 Danmark A/S.

For Energinet.dk, DSB, Eksport Kredit Fonden og Sund & Bælt Holding A/S har ejermini-

sterierne via det formelle styringsgrundlag etableret adgang til øget indflydelse. Adgangen

omfatter for nogle selskaber generelle beføjelser, som giver ministeren mulighed for at træffe

beslutning om alle selskabets anliggender, og for andre selskaber beføjelser og forpligtel-

ser på afgrænsede områder, fx i forhold til at godkende investeringsplaner. For Naviair, Dan-

Pilot og Vækstfonden er der ikke etableret særlig adgang til indflydelse for ejerministerierne.

Undersøgelsen viser således, at der er etableret forskellige modeller for, hvordan staten via

det formelle styringsgrundlag vil sikre sig øget indflydelse på de selvstændige offentlige virk-

somheder og Sund & Bælt Holding A/S. Rigsrevisionen vurderer, at det i nogle tilfælde in-

debærer, at det ikke er tydeligt formuleret, hvor tæt ejerministeren kan forventes at være

på selskabet, og hvor vidtrækkende bestyrelsens selvstændige kompetence til at lede sel-

skabet er.

3.3. Selskabernes overordnede formål

59. Rigsrevisionen har undersøgt, om ejerministerierne tydeligt har formuleret, hvad formå-

let med det enkelte selskab er, så det klart fremgår, hvordan selskabet skal sikre en effek-

tiv forretningsmæssig drift i sammenhæng med, at selskabet løser de samfundsmæssige

opgaver.

Statslige selskaber skal typisk tage hensyn til flere og i nogle tilfælde modstridende målsæt-

ninger. Fx kan samfundsmæssige målsætninger have indflydelse på selskabets mulighed

for at forfølge forretningsmæssige målsætninger. For at der kan skabes klarhed om, hvilke

målsætninger selskabet forfølger, er det ifølge ejerskabspolitikken væsentligt, at det er ty-

deligt formuleret, hvad formålet med selskabet er. En klar beskrivelse af formålet med sel-

skabet gør det tydeligt for selskabet og for omverdenen, hvad selskabet er sat i verden for,

og hvilke forventninger der kan stilles til selskabet.

60. Selskabets formål fremgår af den lov, der er vedtaget, da selskabet blev etableret, og

formålet skal samtidig ifølge selskabsloven angives i selskabets vedtægter.

Statslige aktieselskaber

61. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Danske Spil A/S og TV 2 Danmark A/S primært

har til formål at agere på et forretningsmæssigt grundlag ved at skabe afkast til staten. Dan-

ske Spil A/S’ formål er at foranstalte lotterier, væddemål og øvrige spil, og for TV 2 Danmark

A/S er formålet at drive medievirksomhed og anden hermed beslægtet eller relateret virk-

somhed. Selskabet skal herudover drive public service-programvirksomhed, hvis der er

meddelt tilladelse hertil efter lov om radio- og fjernsynsvirksomhed.

62. Sund & Bælt Holding A/S’ hovedformål er at eje aktierne i broselskaberne, som driver

de faste forbindelser over Storebælt og Øresund mv. Det fremgår ikke af lov om Sund &

Bælt Holding A/S’ eller selskabets vedtægter, at aktieselskabet skal drives forretningsmæs-

sigt på tilsvarende vis som de 2 øvrige aktieselskaber. Transportministeriet har oplyst, at

Sund & Bælt Holding A/S har til opgave at agere forretningsmæssigt inden for de gældende

rammer for fastsættelse af takster mv. Driften skal ske på forretningsmæssig vis, så selska-

bet sikrer en effektiv drift, der muliggør at tilbagebetale de lån, der blev optaget, da broerne

blev etableret, inden for den forudsatte tidsramme.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Selvstændige offentlige virksomheder og selvstændige forvaltningsenheder

63. Undersøgelsen viser, at de 4 selvstændige offentlige virksomheder (Energinet.dk, DSB,

DanPilot og Naviair) primært har et samfundsmæssigt formål, og at dette er angivet i ved-

tægterne. Naviair skal udføre luftfartstjenester i Danmark og i udlandet. Energinet.dk’s sam-

fundsmæssige formål er at sikre en effektiv drift og udbygning af den overordnede infrastruk-

tur på el- og gasområder og at sikre en åben og lige adgang for alle brugere af nettet. Dan-

Pilots samfundsmæssige formål er at foretage lodsninger inden for et fastsat varsel, jf. lods-

loven. DanPilot har forsyningspligt på opgaven. DSB skal drive jernbanevirksomhed i med-

før af lov om jernbanevirksomhed.

Det fremgår ligeledes af love og vedtægter for 3 af de selvstændige offentlige virksomhe-

der, at de skal drives på et forretningsmæssigt grundlag. I lovgrundlaget for Energinet.dk

fremgår dette ikke.

For Naviair og DSB skal begrebet forretningsmæssigt grundlag ifølge Transportministeriet

forstås således, at de skal skabe størst muligt afkast inden for lovens rammer. DSB’s af-

kast udloddes til staten, mens Naviairs overskud skal anvendes til at nedsætte selskabets

takster. For DanPilot betyder forretningsmæssigt grundlag ifølge Erhvervs- og Vækstmini-

steriet, at DanPilot i første omgang skal sigte efter et nulresultat og derfor drives omkost-

ningseffektivt. Det skyldes, at DanPilot i den nuværende lodslov har monopol på dele af

lodsmarkedet. Denne position skal ifølge ministeriet ikke udnyttes til at generere overskud

til staten. I takt med at der opnås en mere fri konkurrence på lodsmarkedet forventer Er-

hvervs- og Vækstministeriet, at DanPilot sidestilles med øvrige lodserier, hvorefter ministe-

riet i højere grad forventer, at DanPilot producerer det størst mulige overskud.

For Energinet.dk fremgår det ikke af vedtægter eller lovforarbejder, at Energinet.dk skal dri-

ves forretningsmæssigt. Det fremgår dog af lovforarbejderne til lov om Energinet.dk og be-

kendtgørelse om økonomisk regulering af Energinet.dk, at Energinet.dk skal drives omkost-

ningseffektivt.

64. Eksport Kredit Fondens og Vækstfondens formål er beskrevet i vedtægterne/lovgrund-

laget. Enhederne skal henholdsvis fremme innovation og fornyelse i erhvervslivet og sikre

dansk eksport konkurrencedygtige vilkår. Formålet søges opnået ved, at de selvstændige

forvaltningsenheder yder bistand til virksomheder (herunder til eksport), som har vanskeligt

ved at opnå garantier og tilstrækkelig finansiering på det almindelige marked.

Det fremgår ikke af vedtægterne, at de 2 selvstændige forvaltningsenheder skal drives for-

retningsmæssigt. I begge tilfælde fremgår det af lovforarbejderne, at de er stiftet med og har

mulighed for statslige indskud. På sigt er det imidlertid hensigten, at både Eksport Kredit

Fonden og Vækstfonden økonomisk skal balancere, så deltagelse i nye støtteaktiviteter er

finansieret via afkast fra de hidtidige aktiviteter.

65. Undersøgelsen viser, at ejerministerierne generelt ikke har formuleret, hvordan et even-

tuelt forretningsmæssigt formål skal forvaltes i sammenhæng med det samfundsmæssige

formål, fx hvis der er modsatrettede interesser.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

66. I Norge kategoriseres selskaberne afhængigt af, hvilket mål de skal forfølge, jf. boks

11.

BOKS 11. KATEGORISERING AF STATSLIGE SELSKABER I NORGE

Som en del af ejerskabspolitikken i Norge er de statslige selskaber kategoriseret inden for 4 katego-

rier. Kategoriseringen angiver samtidig, hvilke mål selskaberne primært skal forfølge:

Selskaber med forretningsmæssige mål.

Selskaber med forretningsmæssige mål og national forankring af hovedkontorfunktioner.

Selskaber med forretningsmæssige mål og andre specifikt definerede mål.

Selskaber med sektorpolitiske mål.

Udgangspunktet for kategoriseringen er statens begrundelser og mål for det statslige ejerskab. Kate-

gorierne har hver især betydning for den måde, ministerierne udøver ejerskabet på.

Kilde: Nærings- og Fiskeridepartementet i Norge.

Resultater

67. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der er angivet et overordnet formål for alle selska-

ber. For de selvstændige offentlige virksomheder o.l. og Sund & Bælt Holding A/S er der

primært tale om et samfundsmæssigt formål. Danske Spil A/S og TV 2 Danmark A/S skal

primært forfølge et forretningsmæssigt formål inden for hver deres forretningsområde.

Undersøgelsen viser også, at det ikke konsekvent er angivet, om selskaberne skal drives

forretningsmæssigt. Begrebet forretningsmæssigt grundlag kan ligeledes i praksis have for-

skellig betydning. I visse tilfælde betyder det, at selskaberne skal give afkast, i andre tilfæl-

de, at selskaberne skal hvile i sig selv.

Selv om ministerierne har formuleret det overordnede samfundsmæssige formål for selska-

berne er ministerierne imidlertid i mindre grad tydelige om, hvordan det forretningsmæssige

formål skal vægtes i forhold til det samfundsmæssige formål.

3.4. Mål for selskabernes samfundsmæssige opgaver

68. Rigsrevisionen har undersøgt, om ejerministeriet/tilsynsmyndigheden sammen med sel-

skaberne har udmøntet det overordnede formål i konkrete samfundsmæssige mål for sel-

skaberne. Fastsættelse af mål er én af ejerministeriets muligheder for at sikre sig indflydel-

se i selskabet.

69. Ifølge ejerskabspolitikken har ejeren pligt til at varetage eventuelle sektorpolitiske inte-

resser forsvarligt og forvalte ejerskabet, så det stemmer overens med de sektorpolitiske

(samfundsmæssige) målsætninger, som Folketinget har fastsat for selskabet.

Det er i den forbindelse væsentligt, at det er tydeliggjort, hvilke konkrete samfundsopgaver

selskabet skal løse.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

70. Tabel 2 viser, i hvilket omfang ministerierne har fastlagt konkrete sektorpolitiske mål for

selskaberne.

Tabel 2. Sektorpolitiske mål for selskaberne

Er selskabets sektorpolitiske

målsætninger konkretiseret?

Danske Spil A/S

Sund & Bælt Holding A/S

TV 2 Danmark A/S

Hvor er målsætningerne konkretiseret?

Spillelovgivningen.

Politiske aftaler.

Lov om TV 2 Danmark A/S, lov om radio- og fjernsynsvirk-

somhed og public service-tilladelse udstedt efter sidst-

nævnte lov.

Lodsloven.

Lov om jernbane og forhandlede trafikkontrakter indgået

med Transportministeriet.

Bekendtgørelser udstedt på baggrund af lov om elforsy-

ning, lov om naturgasforsyning og lov om vedvarende

energi.

Performance-plan, som er opstillet i medfør af de europæ-

iske luftfartsregler.

Administrationsbekendtgørelse for Eksport Kredit Fonden.

Bekendtgørelse om Vækstfondens virke.

DanPilot

DSB

Energinet.dk

Naviair

Eksport Kredit Fonden

Vækstfonden

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af relevant lovgivning, vedtægter og dokumentation fra ejerministerierne.

Det fremgår af tabel 2, at de sektorpolitiske mål er konkretiseret for alle de undersøgte sel-

skaber i bl.a. lovgivning og forhandlede kontrakter.

Resultater

71. Undersøgelsen viser, at der for alle selskaber er opstillet konkrete mål, og at ejermini-

sterierne dermed er med til at understøtte, at selskaberne løser de samfundsmæssige op-

gaver, som de er pålagt. Dette gælder uanset organiseringsform.

DR’s samfundsmæssige op-

gaver

er konkretiseret i en

public service-kontrakt, der er

indgået med Kulturministeriet.

3.5. Mål for selskabernes forretningsmæssige drift

72. Rigsrevisionen har undersøgt, om ejerministeriet har sikret, at der er opstillet mål for sel-

skabernes forretningsmæssige drift.

Det fremgår af ”Staten som aktionær”, at stillingtagen bl.a. til selskabets mål udgør et væ-

sentligt element i udøvelsen af ejerskabet, og ministeriet bør derfor i dialog med selskabets

ledelse sikre, at der er opstillet mål for selskabet.

For selskaber, der har et tydeligt formuleret forretningsmæssigt grundlag og sigter på at ska-

be afkast, vil fx mål for afkast efter Rigsrevisionens vurdering være relevant. For disse sel-

skaber bør ejeren desuden udarbejde en udbyttepolitik, der fastlægger rammerne og prin-

cipperne for, hvor stor en del af et eventuelt overskud der udloddes til udbytte til ejeren.

For selskaber – primært selvstændige offentlige virksomheder o.l. – som skal hvile i sig selv,

vil det efter Rigsrevisionens vurdering være relevant med mål, der sigter på en omkostnings-

effektiv drift. Dette følger bl.a. af selskabernes markedsposition, der ofte er præget af man-

gel på konkurrence, og hvor selskabet af den grund ikke har en naturlig tilskyndelse til at

agere omkostningseffektivt.

Mål for omkostningseffekti-

vitet

er særligt væsentligt for

selskaber, der er udsat for be-

grænset konkurrence og ikke

har mål om at skabe afkast til

staten. Der kan enten opstilles

konkrete måltal for effektivise-

ring eller opstilles overordnede

indikatorer for omkostningsef-

fektiviteten.

Kilde: Finansministeriets publi-

kation ”Statens ejerskabspoli-

tik” fra april 2015.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

73. Tabel 3 viser, om der er opstillet mål mv. for selskaberne.

Tabel 3. Mål mv. i de undersøgte selskaber

Er mål for den forretnings-

mæssige drift konkretiseret?

Selskaber, der skal skabe afkast:

Danske Spil A/S

TV 2 Danmark A/S

DSB

Selskaber, der skal hvile i sig selv:

Naviair

Sund & Bælt Holding A/S

Eksport Kredit Fonden

Vækstfonden

DanPilot

Energinet.dk

Har ejerministeriet været

involveret i opstilling af mål?

Delvist

Er der fastlagt en

udbyttepolitik?

Nej

Ja, i energipolitiske aftaler

Ikke relevant, da

selskaberne ikke skal

skabe afkast til staten

Ejerministerierne har oplyst, at selskaberne skal skabe det bedst mulige resultat inden for de givne rammer. På længere

sigt vil dette indebære, at selskaberne skal skabe afkast til staten.

Note: - betyder ikke relevant, da der ikke er opstillet mål.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af relevant lovgivning, vedtægter og dokumentation fra ejerministerierne.

Det fremgår af tabel 3, at selskabernes forretningsmæssige formål er konkretiseret i alle 3

selskaber, hvor selskaberne har et formål om at skabe afkast.

Kulturministeriet har været involveret i opstillingen af TV 2 Danmark A/S’ mål for overskuds-

grad, men har ikke været involveret i opstillingen af de øvrige mål for TV 2 Danmark A/S.

Finansministeriet og Transportministeriet har taget stilling til Danske Spil A/S’ og DSB’s mål.

Undersøgelsen viser, at der for alle 3 selskaber er udarbejdet en udbyttepolitik.

Blandt de selskaber, der skal hvile i sig selv, er det kun Energinet.dk, der er konkrete mål for.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at det ikke er ejerministeriet, der har formuleret måle-

ne, men at målene i stedet er formuleret i politiske aftaler. Transportministeriet og Erhvervs-

og Vækstministeriet har for Naviair, Sund & Bælt Holding A/S, Eksport Kredit Fonden og

Vækstfonden ikke opstillet eller sikret, at bestyrelserne har konkretiseret mål for omkost-

ningseffektiviteten i selskaberne/enhederne. Transportministeriet er dog i dialog med besty-

relserne for Naviair og Sund & Bælt Holding A/S om fremtidige mål. I forhold til DanPilot har

Erhvervs- og Vækstministeriet i dialog med bestyrelsen opstillet finansielle mål for 2016.

74. For Energinet.dk og Sund & Bælt Holding A/S er det i forlængelse af politiske aftaler be-

sluttet at iværksætte budgetanalyser, der bl.a. tager sigte på at forbedre selskabernes om-

kostningseffektivitet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Der er således løbende gennemført analyser af Energinet.dk’s omkostningseffektivitet. I

marts 2012 blev der indgået en politisk aftale om den danske energipolitik for perioden

2012-2020, som bl.a. medførte, at der skulle foretages et eftersyn af incitamenterne for

Energinet.dk til at være omkostningseffektiv. Analysen konkluderer bl.a., at Energitilsynets

tilsyn med, at Energinet.dk ikke opkræver for høje tariffer set i forhold til omkostningerne,

ikke indeholder et iboende incitament til omkostningseffektivitet. I forlængelse heraf har

Energinet.dk og Klima-, Energi og Bygningsministeriet iværksat en budget- og styringsana-

lyse, der bl.a. har til formål at identificere initiativer, der kan øge incitamenterne til omkost-

ningseffektivitet.

For Sund & Bælt Holding A/S er der medio 2014 indgået en politisk aftale om ”Vækstplan

2014”. Et finansieringselement i vækstplanen er, at statens betaling til A/S Storebælt (beta-

ling for jernbanetrafik) skal reduceres med 200 mio. kr. årligt. Samtidig blev det besluttet,

at der skulle gennemføres en budgetanalyse af Sund & Bælt Holding A/S’ driftsorganisation

for at undersøge mulighederne for at øge robustheden i selskabets økonomi.

I forhold til Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden fremgår det af lovforarbejderne, at en-

hederne på sigt skal hvile i sig selv. Erhvervs- og Vækstministeriet har dog ikke sammen

med de 2 enheder opstillet konkrete mål, hverken for hvornår enhederne forventes at hvile i

sig selv eller for omkostningseffektivitet.

I Sverige og Norge opstiller regeringen finansielle mål for de enkelte selskaber, jf. boks 12.

BOKS 12. FINANSIELLE MÅL FRA REGERINGEN I SVERIGE OG NORGE

I Sverige og Norge har regeringen udstukket overordnede finansielle mål for selskaberne, som tilpas-

ses til det enkelte selskab. I Sverige afrapporteres der årligt på de overordnede mål i en offentlig rap-

port. I Norge er målene ikke offentlige. Målene omfatter typisk selskabets kapitalstruktur, rentabilitet

og udbyttepolitik.

Kilde: Näringsdepartementet i Sverige og Nærings- og Fiskeridepartementet i Norge.

Resultater

75. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ledelsen i flertallet af de selskaber, som skal ska-

be afkast, selv har opstillet finansielle mål og fastlagt en udbyttepolitik. Undersøgelsen vi-

ser også, at ministerierne som hovedregel ikke har sikret, at der er opstillet tilstrækkelige

mål for de selskaber, der skal hvile i sig selv, dvs. primært de selvstændige offentlige virk-

somheder o.l. I den opdaterede ejerskabspolitik er der opstillet krav om, at ejerministerierne i

dialog med selskabernes bestyrelser skal opstille finansielle mål for selskaberne, fx mål for

omkostningseffektivitet.

Det er endvidere som led i politiske aftaler for 2 selskaber fundet nødvendigt at iværksætte

budgetanalyser med fokus på omkostningseffektivitet.

Baggrunden for at oprette

datterselskaber

Der kan være flere grunde til

at oprette datterselskaber, fx

for at sikre en formel adskillel-

se af monopolaktiviteter fra

konkurrenceudsatte aktiviteter

for at undgå krydssubsidiering.

I andre tilfælde har selskaber-

ne fundet det hensigtsmæssigt

at oprette datterselskaber for

at tilgodese forskellige forret-

ningsområder.

3.6. Statslige selskabers datterselskaber

76. Rigsrevisionen har undersøgt, i hvilket omfang selskaberne har oprettet datterselskaber,

og om selskaberne har haft hjemmel til at gøre det. Rigsrevisionen har desuden undersøgt,

om der er klare styringsmæssige rammer mellem ejerministeriet og de statslige selskaber

og deres datterselskaber.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Erfaringer med tilsyn med

datterselskaber

Rigsrevisionen gennemførte i

2011 en undersøgelse af Rej-

sekort A/S, som er et af DSB’s

datterselskaber. Undersøgel-

sen viste bl.a., at Trafikstyrel-

sen, som førte tilsyn med rej-

sekortprojektet på vegne af

Transportministeriet, havde

vanskeligheder ved at få de

nødvendige oplysninger til

brug for tilsynet.

77. I publikationen ”Statslige aktieselskaber – tilsyn, ansvar og styring” fra 2003, understre-

ges det, at det kan være væsentligt, at ejerministeriet i lov eller i selskabets vedtægter fast-

lægger styringsmæssige rammer for de statslige selskabers datterselskaber. Udskillelsen

af dele af et statsligt aktieselskabs virksomhed i et datterselskab kan ikke antages at ændre

karakteren af de pligter, der påhviler ministeren som aktionær.

De styringsmæssige rammer bør efter Rigsrevisionens opfattelse tage højde for, hvordan

ministeriet skal informeres om datterselskaber. Rammerne bør desuden beskrive, om der

er visse dispositioner, som kræver ministeriets godkendelse. Fx investeringer i udenland-

ske datterselskaber eller frasalg.

De styringsmæssige rammer er væsentlige, da nogle ministerier har oplyst, at flere datter-

selskaber løser samfundsopgaver. Enkelte datterselskaber har desuden en økonomi af en

størrelse, der kan påvirke moderselskabets økonomi.

Hjemmel

78. Aktieselskabernes adgang til at oprette datterselskaber følger af selskabslovens § 5.

Rigsrevisionen vurderer, at oprettelse af datterselskaber for de øvrige selskaber kræver

særskilt lovhjemmel.

79. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at alle de udvalgte selskaber – undtagen Vækst-

fonden – har lovhjemmel til at oprette datterselskaber.

6 ud af de 9 undersøgte selskaber ejer datterselskaber, herunder flere af de selvstændige

offentlige virksomheder. DanPilot og Eksport Kredit Fonden ejer ikke datterselskaber. De

udvalgte selskaber ejer samlet 30 datterselskaber, hvor hovedparten er organiseret som

aktieselskaber og enkelte som anpartsselskaber. Bilag 3 indeholder en oversigt over, hvil-

ke datterselskaber de enkelte selskaber ejer. Flere af datterselskaberne ejer også datter-

selskaber, fx Femern Landanlæg, der ejer Femern A/S. Endvidere har flere af selskaberne

minoritetsandele i bl.a. associerede virksomheder.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Vækstfonden ejer 2 kommanditselskaber, hvor

Vækstfonden samtidig har bestemmende indflydelse. Erhvervs- og Vækstministeriet har

oplyst, at selskaberne efter ministeriets vurdering ikke er datterselskaber. Rigsrevisionen

har noteret sig, at Vækstfonden har bestemmende indflydelse i kommanditselskaberne, og

finder, at ministeriet bør afklare, hvilken status kommanditselskaberne har.

De styringsmæssige rammer for datterselskaberne

80. Ministerierne har oplyst, at rammerne for adgangen til information fra datterselskaber

generelt er klare, idet ministerier, der ejer selskaber fuldt ud, kan bede selskaberne om op-

lysninger om hele koncernen og derfor også om datterselskaber. Samtidig har modersel-

skabet en generel orienteringspligt i forhold til ejerministeriet, der også omfatter information

om datterselskaberne. Rigsrevisionens undersøgelse viser dog, at ejerministerierne allige-

vel i flere tilfælde har fundet det nødvendigt at fastsætte bestemmelser, der præciserer, hvil-

ken information ministerierne skal have fra datterselskaberne. Transportministeren har fx i

forhold til DSB og Naviair præciseret, at ministeriet skal orienteres om sager, som antages

at have væsentlig økonomisk betydning eller politisk interesse, og om sager, som kan med-

føre væsentlige samfundsmæssige eller samfundsøkonomiske virkninger.

Undersøgelsen viser, at lovgrundlag og vedtægter for Danske Spil A/S og Sund & Bælt

Holding A/S indeholder bestemmelser om ministerens muligheder for indflydelse i og infor-

mation om datterselskaber. For TV 2 Danmark A/S er der ikke specificeret oplysninger i

særloven eller i vedtægterne.

Kommanditselskaber

er ken-

detegnet ved at have 2 typer

deltagere, dels én eller flere

komplementarer og dels én el-

ler flere kommanditister. Kom-

plementarerne hæfter person-

ligt og uden begrænsning for

virksomhedens forpligtelser,

mens kommanditisterne hæf-

ter begrænset for virksomhe-

dens forpligtelser. Komplemen-

tarerne har det forvaltnings-

mæssige ansvar for selskabet,

dvs. de har økonomisk og be-

stemmende indflydelse på sel-

skabet. Der knytter sig særlige

skattemæssige vilkår til sel-

skabsformen, og denne benyt-

tes typisk i forbindelse med in-

vesteringsvirksomhed.

Datterselskaber i Energi-

net.dk

For Energinet.dk fremgår det i

lov om Energinet.dk, § 20, at

ministeriet ud over at føre tilsyn

med Energinet også skal føre

tilsyn med, om de helejede dat-

terselskaber overholder loven.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

STYRINGSGRUNDLAG FOR UDVALGTE SELSKABER

Undersøgelsen af de selvstændige offentlige virksomheder viser, at der findes forskellige

bestemmelser for, hvordan ministeriet vil følge datterselskaberne. For nogle selskaber er

der fastsat bestemmelser, der angiver, hvad ministeriet skal informeres om og tage stilling

til, inden dispositionerne gennemføres. Fx kan Energinet.dk ikke afhænde den overordne-

de infrastruktur på el- og gasområdet eller ejerandele i datterselskaber, som driver denne

infrastruktur, uden at indhente tilladelse fra Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. DSB er

forpligtet til årligt at sende datterselskabernes investerings- og finansieringsplaner mv. til

Transportministeriet til orientering.

I andre tilfælde kan selskabet gennemføre dispositionerne og derefter orientere ministeriet.

Det gælder i DanPilot og Naviair, hvor bestyrelsen alene skal orientere ministeriet, hvis der

stiftes datterselskaber og erhverves eller frasælges datterselskaber.

Resultater

81. Alle de undersøgte selskaber, undtagen Vækstfonden, har hjemmel til at oprette datter-

selskaber. Vækstfonden ejer 2 kommanditselskaber, hvor Vækstfonden samtidig har be-

stemmende indflydelse. Ministeriet bør afklare, hvilken status disse selskaber har.

De styringsmæssige rammer for datterselskaberne er forskellige. I nogle tilfælde skal mo-

derselskabet have tilladelse af ejerministeriet til at oprette eller frasælge datterselskaber

mv. I andre tilfælde har bestyrelsen blot en pligt til at orientere ministeriet efterfølgende.

Rigsrevisionen anbefaler, at ministeriet i alle tilfælde sikrer præcise styringsmæssige ram-

mer for datterselskaberne, ikke mindst hvis disse varetager samfundsmæssige opgaver el-

ler kan få væsentlig økonomisk betydning for moderselskabet. Ministeriet bør i den forbin-

delse sikre, at selskabet ikke kan frasælge datterselskaber med samfundsmæssige opga-

ver, uden at ministeriet forudgående er blevet involveret.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

TILSYNET MED SELSKABERNE

4. Tilsynet med selskaberne

Som led i et aktivt ejerskab er det væsentligt, at ejeren sikrer, at der vælges en kom-

petent bestyrelse, og at tilsynsmyndighederne fører et dækkende tilsyn med selska-

berne.

De udvalgte ejerministerier har fulgt regeringens fællesprocedure for valg af besty-

relser. Proceduren har til formål at understøtte, at der vælges kompetente bestyrel-

ser i selskaberne.

Som hovedregel har tilsynsmyndighederne ført et dækkende tilsyn med selskaber-

nes samfundsmæssige opgaver. Dette sker uanset organiseringsform. I enkelte til-

fælde, særligt på Erhvervs- og Vækstministeriets område, vurderer Rigsrevisionen

dog, at tilsynet ikke har været fuldt dækkende eller tilstrækkeligt dokumenteret.

Ejerministerierne har uanset organiseringsform ført et overordnet økonomisk tilsyn,

der betyder, at ejerne generelt har fulgt selskabernes økonomiske udvikling. Mini-

sterierne har også fulgt op på de forretningsmæssige mål for de selskaber, der skal

skabe afkast til staten.

For hovedparten af de selskaber, som er karakteriseret ved, at de skal hvile i sig

selv, har ministerierne ikke ført et dækkende tilsyn med, om selskaberne bliver dre-

vet omkostningseffektivt.

82. Rigsrevisionen har med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål undersøgt, om

ejerministerierne og tilsynsmyndighederne fører et dækkende tilsyn med udvalgte selska-

bers samfundsmæssige opgaver og forretningsmæssige drift.

Det fremgår af statens ejerskabspolitik, at et aktivt ejerskab indebærer, at ejerministerierne,

dvs. ministeren, skal udpege en kompetent bestyrelse, der matcher de problemstillinger og

udfordringer, selskaberne står over for.

Endvidere fremgår det, at et aktivt ejerskab indebærer, at ejerministerierne fører et overord-

net økonomisk tilsyn med selskaberne. Rigsrevisionen har i den forbindelse undersøgt, om

tilsynet også er strategisk målrettet selskabernes forretningsmæssige mål og vilkår, uanset

om selskabet skal skabe et afkast til staten, eller om selskabet skal drives omkostningsef-

fektivt.

83. Tabellen i bilag 2 viser de udvalgte selskabers overordnede formål, herunder selska-

bernes specifikke forretningsmæssige såvel som samfundsmæssige formål.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

TILSYNET MED SELSKABERNE

4.1. Valg af bestyrelser

84. Rigsrevisionen har undersøgt, om ejerministeriet benytter procedurer, der understøtter,

at der kan vælges kompetente bestyrelser i selskaberne.

85. Et væsentligt styringsparameter for ejerministerierne er valg af selskabets bestyrelse,

der sammen med direktionen har ansvaret for den strategiske ledelse af selskabet.

Ministeriet har ansvaret for at vælge/udpege en bestyrelse med en sammensætning og kom-

petenceprofil, der matcher det marked og de udfordringer, som selskabet står over for.

86. Valg til bestyrelser i statslige selskaber er omfattet af retningslinjerne for regeringens

ansættelsesudvalg. Det betyder, at nye bestyrelseskandidater (og valg eller genvalg af be-

styrelsesmedlemmer, som er godkendt under en tidligere regering) skal forelægges og god-

kendes af regeringens ansættelsesudvalg inden valg på generalforsamling/virksomheds-

møde.

87. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at ministerierne har taget stilling til, hvilke kom-

petencer der er behov for i den enkelte bestyrelse, og at disse typisk er angivet i selskabets

vedtægter og/eller forarbejderne til selskabets oprettelseslov. Fælles for bestyrelserne for

de udvalgte selskaber er, at de skal rumme erhvervsmæssige kompetencer på et højt le-

delsesmæssigt niveau og i en række tilfælde også kompetencer fra særlige brancher eller

funktioner. Fx er det angivet i bemærkninger til lov om Naviair, at det er hensigten, at besty-

relsen for Naviair samlet skal have generelle erhvervs- og ledelsesmæssige kompetencer

samt indsigt i luftfartsområdet.

88. Rigsrevisionen har gennemgået ministeriernes seneste valg af medlemmer i de udvalg-

te selskaber. Undersøgelsen viser, at ministerierne har søgt at finde kandidater, der lever

op til de kompetencer, ministeriet har fastlagt. Ministerierne har i enkelte tilfælde benyttet

rekrutteringsfirmaer. Valgene er afstemt i forhold til de øvrige bestyrelsesmedlemmers kom-

petenceprofiler og under hensyntagen til de særlige kompetencer, som er fastsat i selska-

bets vedtægter eller lovgrundlag.

Resultater

89. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ejerministerierne har benyttet procedurer, der

understøtter, at der kan udpeges kompetente bestyrelser i de udvalgte selskaber. Ministe-

rierne har fulgt regeringens fællesprocedurer for valg af bestyrelserne og har valgt kandi-

dater ud fra, hvad der konkret har været behov for set i forhold til bestyrelsens sammensæt-

ning i øvrigt.

Oplysninger til regeringens

ansættelsesudvalg

Når ejerministeriet indstiller

bestyrelsesmedlemmer til re-

geringens ansættelsesudvalg,

skal ministeriet udfylde et ske-

ma, der bl.a. indeholder oplys-

ninger om:



kandidatens erhvervserfa-

ring og erfaring fra bestyrel-

sesarbejde



hvilke erfaringer og kompe-

tencer kandidaten forventes

at bidrage med i bestyrelsen



de øvrige medlemmer af

bestyrelsen og deres kom-

petenceprofiler.

4.2. Tilsynet med selskabernes samfundsmæssige opgaver

90. Rigsrevisionen har undersøgt, om tilsynsmyndighederne fører et dækkende tilsyn med

selskabernes samfundsmæssige opgaver. Som led heri har vi undersøgt, om tilsynsmyndig-

hederne har udarbejdet en tilsynsplan, der angiver en fast mødestruktur og rapportering i

forhold til selskabernes samfundsmæssige opgaver, og om tilsynsmyndighederne følger

planen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

TILSYNET MED SELSKABERNE

91. Tabel 4 viser tilsynsmyndighedernes tilsyn med selskabernes samfundsmæssige op-

gaver.

Tabel 4. Tilsynsmyndighedernes tilsyn med selskabernes samfundsmæssige opgaver

Er der ført et dækkende til-

syn med selskabets sam-

fundsmæssige opgaver?

Danske Spil A/S

Sund & Bælt Holding A/S

TV 2 Danmark A/S

Tilsynsmyndighed

Grundlag for tilsyn

Spillemyndigheden

Transportministeriet

Radio- og tv-nævnet

Spillelovgivningen.

Politiske aftaler.

Lov om radio og fjernsyns-

virksomhed og public servi-

ce-tilladelse udstedt i med-

før heraf.

Lodsloven.

Lov om jernbane og forhand-

lede trafikkontrakter indgået

med Transportministeriet.

Bekendtgørelser udstedt på

baggrund af lov om elforsy-

ning, lov om naturgasforsy-

ning og lov om vedvarende

energi.

Performance-plan, som er

opstillet i medfør af de euro-

pæiske luftfartsregler.

Administrationsbekendtgø-

relse for Eksport Kredit Fon-

den.

Bekendtgørelse om Vækst-

fondens virke.

DanPilot

DSB

Delvist

Erhvervs- og Vækstministeriet

og Søfartsstyrelsen

Transportministeriet

Energinet.dk

Delvist

Energistyrelsen/

Energitilsynet

Naviair

Trafikstyrelsen

Eksport Kredit Fonden

Delvist

Erhvervs- og Vækstministeriet

Vækstfonden

Erhvervs- og Vækstministeriet

Energitilsynet fører som uafhængig myndighed tilsyn med monopolselskaberne i den danske energisektor for at sikre effektive

og gennemsigtige energimarkeder i Danmark. Energitilsynets opgaver i relation til Energinet.dk vedrører bl.a. godkendelse

af Energinet.dk’s metoder til at fastsætte tariffer.

Note: Delvist betyder, at der føres et tilsyn, som på visse punkter kan forbedres.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af dokumentation fra tilsynsmyndighederne.

Det fremgår af tabel 4, at der er ført et dækkende tilsyn med de samfundsmæssige opga-

ver for 6 af selskaberne. I forhold til Sund & Bælt Holding A/S og Vækstfonden er tilsynet

dog sket ud fra generelle tilsynsplaner og ikke ud fra planer, der er målrettet selskaberne.

Det fremgår videre af tabellen, at tilsynet med 3 selskaber kan forbedres. Det gælder for

Energistyrelsens tilsyn med Energinet.dk. Energistyrelsen har ført tilsyn med de samfunds-

mæssige opgaver, men Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Energistyrelsen ikke har

opdateret sin tilsynsplan i takt med, at Energinet.dk har udvidet sin opgaveportefølje. Der-

med har Energistyrelsen ikke haft en dækkende tilsynsplan i forhold til de samfundsmæs-

sige opgaver, styrelsen skal føre tilsyn med. Energistyrelsen har oplyst, at den grundlæg-

gende del af tilsynsplanen, som vedrører udviklings- og tilsynsmøder, er opdateret, og at

Energistyrelsen er i gang med at opdatere de øvrige dele af tilsynsplanen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

TILSYNET MED SELSKABERNE

Erhvervs- og Vækstministeriets tilsyn med Eksport Kredit Fonden er primært foregået via

ministeriets repræsentation i selskabets bestyrelse. Tilsynet er derudover foregået ved halv-

årlige statusmøder mellem Eksport Kredit Fondens direktør og bestyrelsesformand og mi-

nisteren/departementschefen. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der findes dokumen-

tation for, at møderne er afholdt. Drøftelserne ved møderne er imidlertid sparsomt dokumen-

teret, og det er derfor ikke muligt for Rigsrevisionen at vurdere, om der er ført et dækkende

tilsyn.

Endelig fremgår det af tabellen, at Erhvervs- og Vækstministeriets og Søfartsstyrelsens til-

syn med DanPilots samfundsmæssige opgaver kan forbedres. Søfartsstyrelsen har til op-

gave at føre tilsyn med, at lodserne har de fornødne certifikater, erfaring og uddannelse. Sty-

relsen har i nogle tilfælde gennemført tilsyn på baggrund af lodsernes egne indberetninger.

Styrelsen kan imidlertid ikke dokumentere et systematisk tilsyn. Erhvervs- og Vækstministe-

riet har oplyst, at styrelsen er i færd med at udarbejde et nyt koncept for gennemførelse og

dokumentation af et systematisk tilsyn på området. Erhvervs- og Vækstministeriet har der-

udover ikke ført tilsyn med DanPilots forsyningspligt i forhold til lodsninger. Erhvervs- og

Vækstministeriet har oplyst, at ministeriet har til hensigt at etablere et tilsyn med forsynings-

pligten i en kommende public service-kontrakt.

Resultater

92. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der som hovedregel er ført et dækkende tilsyn

med selskabernes samfundsmæssige opgaver. Tilsynet med Energinet.dk, Eksport Kredit

Fonden og DanPilot kan forbedres.

Eksempel på samfundsmæs-

sige mål, der ligger til grund

for tilsyn

Spillemyndigheden skal føre

tilsyn med, om Danske Spil

A/S efterlever lov om spil. For-

målet med loven er:



at holde forbruget af spil om

penge på et moderat niveau



at beskytte unge og eller an-

dre udsatte personer mod at

blive udnyttet gennem spil el-

ler udvikle afhængighed af

spil



at beskytte spillere ved at

sikre, at spil udbydes på en

rimelig, ansvarlig og gen-

nemsigtig måde



at sikre offentlig orden og

forhindre, at spil tjener som

støtte til kriminalitet.

4.3. Tilsynet med selskabernes forretningsmæssige drift

93. Ejerministeriet skal ifølge statens ejerskabspolitik gennemføre et overordnet økonomisk

tilsyn. Det indebærer, at ejeren skal følge selskabets økonomiske udvikling. Det overord-

nede økonomiske tilsyn skal praktiseres på baggrund af en tilsynsplan, der angiver en fast

mødestruktur og rapportering for det enkelte selskab.

Vi har derudover undersøgt, om tilsynet er målrettet selskabets specifikke forretningsmæs-

sige mål eller vilkår. For en del af selskaberne er det et mål, at selskabet skal skabe afkast

til staten. For andre selskaber er det et mål, at selskabet skal hvile i sig selv, og tilsynet bør

derfor tage sigte på, om selskabet drives omkostningseffektivt.

Radio- og tv-nævnet udtaler

sig om DR’s årlige redegørel-

ser for opfyldelse af public ser-

vice-kontrakten og fører tilsyn

med, om TV 2 Danmark A/S

lever op til deres public service-

forpligtelser i public service-til-

ladelsen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

TILSYNET MED SELSKABERNE

94. Tabel 5 viser tilsynsmyndighedernes tilsyn med selskabernes overordnede økonomi og

forretningsmæssige mål/vilkår.

Tabel 5. Tilsynsmyndighedernes tilsyn med selskabernes overordnede økonomi og forretningsmæssige mål/vilkår

Er der ført et overordnet

økonomisk tilsyn med sel-

skabet?

Selskaber, der skal skabe afkast:

Danske Spil A/S

TV 2 Danmark A/S

DSB

Selskaber, der skal hvile i sig selv:

Naviair

Sund & Bælt Holding A/S

Eksport Kredit Fonden

Vækstfonden

DanPilot

Energinet.dk

Nej

Transportministeriet

Erhvervs- og Vækstministe-

riet

Erhvervs- og Vækstministe-

riet

Erhvervs- og Vækstministe-

riet

Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet

Finansministeriet

Kulturministeriet

Transportministeriet

Er der ført et tilsyn, der er

målrettet selskabets forret-

ningsmæssige mål/vilkår?

Tilsynsmyndighed

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af dokumentation fra tilsynsmyndighederne.

Det fremgår af tabel 5, at alle ejerministerier har ført et overordnet økonomisk tilsyn med

selskaberne. Fx har Transportministeriet ført tilsyn med fokus på, at Sund & Bælt Holding

A/S genererer tilstrækkelig likviditet til at kunne tilbagebetale selskabets gæld. Finansmini-

steriets overordnede økonomiske tilsyn er dog ikke sket med udgangspunkt i en tilsynsplan,

der er specifikt målrettet Danske Spil A/S.

I forhold til de selskaber, der skal skabe et afkast til staten, viser tabellen, at alle 3 ejermini-

sterier har ført et målrettet tilsyn med, at selskaberne skaber et afkast. Fx har Transportmi-

nisteriet ført et tilsyn med DSB, der tager udgangspunkt i en strategisk tilsynsplan, der er

målrettet selskabets forretningsmæssige formål om at skabe et afkast til staten.

I forhold til de selskaber, der skal hvile i sig selv, har Klima-, Energi- og Bygningsministe-

riet og Transportministeriet ført tilsyn med henholdsvis Energinet.dk’s og Naviairs omkost-

ningseffektivitet.

Energinet.dk har således kvartalsvist forelagt et notat for klima-, energi- og bygningsmini-

steren, der omhandler selskabets effektiviseringsindsats og visse besparelser, som er be-

sluttet som led i politiske energiforhandlinger. Selskabets omkostningseffektivitet er samti-

dig drøftet fast på møder mellem Klima-, Energi- og Bygningsministeriet og selskabets le-

delse. Herudover er der, som tidligere nævnt, gennemført 2 eksterne analyser, som vedrø-

rer forbedring af Energinet.dk’s omkostningseffektivitet.

I forhold til de øvrige selskaber, der skal drives omkostningseffektivt, har ejerministeriet ikke

ført et tilsyn, der er målrettet selskabets omkostningseffektivitet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

TILSYNET MED SELSKABERNE

Erhvervs- og Vækstministeriet har dog i samarbejde med DanPilot udarbejdet økonomiske

mål, som gælder fra 2016 og skal udgøre rammen for ministeriets fremtidige tilsyn. Målene

omfatter bl.a. mål for at reducere omkostningerne.

Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden skal på sigt hvile i sig selv. Rigsrevisionens under-

søgelse viser, at Erhvervs- og Vækstministeriet ikke har ført et løbende tilsyn, der tager sigte

på, om Vækstfonden og Eksport Kredit Fonden bliver drevet omkostningseffektivt. I forhold

til Vækstfonden gennemføres der dog hvert 3. år en uafhængig evaluering af enheden. Eva-

lueringen omfatter bl.a. en sammenligning af Vækstfondens og lignende udenlandske orga-

nisationers omkostningseffektivitet.

Resultater

95. Undersøgelsen viser, at der uafhængigt af selskabsform har været ført et overordnet

økonomisk tilsyn med selskaberne. Ejerministerierne har således på et overordnet plan fulgt

selskabernes økonomiske udvikling.

For 4 ud af 9 selskaber har ejerministeriernes tilsyn ikke været målrettet selskabernes for-

retningsmæssige mål. Det gælder særligt for de selskaber, der ikke skal skabe afkast, og

hvor ministeriet bør følge op på, om selskaberne drives omkostningseffektivt.

Rigsrevisionen, den 2. juni 2015

Lone Strøm

/Lene Schmidt

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

METODE

Bilag 1. Metode

Vores undersøgelse omfatter en gennemgang af det statslige ejerskab af 10 selskaber.

Undersøgelsen omfatter 4 ud af 7 selvstændige offentlige virksomheder. Nordsøenheden,

Finansiel Stabilitet og Fjordforbindelsen har været under etablering som selvstændige of-

fentlige virksomheder, mens denne undersøgelse er gennemført, og indgår derfor ikke i

undersøgelsen. Undersøgelsen omfatter også 3 eneejede eller majoritetsejede statslige

aktieselskaber. I undersøgelsen indgår endvidere de 2 selvstændige forvaltningsenheder

Eksport Kredit Fonden og Vækstfonden, der minder om de selvstændige offentlige virk-

somheder. Endelig indgår også den selvstændige offentlige institution DR.

DR adskiller sig fra aktieselskaber, selvstændige offentlige virksomheder og selvstændige

forvaltningsenheder ved, at virksomheden ikke er etableret som et selskab. DR er tildelt en

særlig stilling og selvstændighed i forhold til staten ud fra et ønske om, at DR skal agere

uafhængigt i forhold til programplanlægning, men også i forhold til administrative og øko-

nomiske dispositioner. Kulturministeriet og Finansministeriet har besluttet, at DR ikke er

omfattet af ejerskabspolitikken, og DR indgår derfor kun i en del af beretningen til perspekti-

vering.

Undersøgelsen omfatter en gennemgang af statens ejerskabspolitik fra 2004, som beskri-

ver rammer og regler for valg af styreform på selskabsområdet, herunder hvornår det er

mest hensigtsmæssigt at anvende aktieselskabsformen eller alternative selskabsformer.

Undersøgelsen er samlet baseret på en gennemgang af udvalgsarbejderne ”Erfaringer

med statslige aktieselskaber” fra 1993, ”Statslige aktieselskaber – tilsyn, ansvar og styring”

fra 2003 og ”Staten som aktionær” fra 2004. Finansministeriet har i april 2015 offentliggjort

en opdateret ejerskabspolitik.

Endelig er gennemgangen baseret på Finansministeriets årlige publikation ”Statens sel-

skaber”, der er udkommet siden år 2004 og indeholder en opgørelse over de selskaber

mv., staten ejer helt eller delvist.

Vi har i undersøgelsen foretaget en tværgående undersøgelse af grundlaget for oprettel-

sen af de forskellige selskaber. Vurderingen er dels foretaget ud fra et systemperspektiv

ved, at vi har undersøgt det overordnede grundlag i form af regler og rammebetingelser,

dels ud fra en vurdering af det specifikke beslutningsgrundlag, der ligger til grund for de

konkrete selskabsdannelser. Derudover har vi undersøgt, om staten som ejer og tilsyns-

myndighed sikrer de bedst mulige betingelser for, at selskaberne – herunder deres datter-

selskaber – drives forretningsmæssigt, samtidig med at samfundsmæssige opgaver og

hensyn tilgodeses. Endelig har vi undersøgt, om ejerministerierne og tilsynsmyndighe-

derne fører et dækkende tilsyn med udvalgte selskabers samfundsmæssige opgaver og

forretningsmæssige drift.

Undersøgelsen baserer sig på juridisk materiale i form af særlove for de enkelte selskaber

og vedtægter. Desuden har Rigsrevisionen gennemgået sagsmateriale, der belyser mini-

steriets mål og rammer for selskaber, samt sagsmateriale, der belyser ministeriets og til-

synsmyndighedernes tilsyn med selskaberne (fx dagsordener, opfølgningsmateriale og

mødereferater).

Vi har aflagt besøg i henholdsvis Sverige og Norge for at inddrage erfaringer i forhold til

anvendelsen af organiseringsformer, udformningen af ejerskabspolitikken, og hvordan sty-

ringen og tilsynet foregår. Både Sverige og Norge har en betragtelig portefølje af statslige

selskaber. Erfaringerne fra Sverige og Norge indgår alene som perspektivering.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

METODE

Vi har holdt møder med det svenske Finansdepartement om systemansvar og ejerskab af

henholdsvis Svenske Spel og Vattenfall. Vi har desuden holdt møde med Näringsdeparte-

mentet om ejerskab af Almi Företagspartner AB samt den svenske rigsrevision om forvalt-

ningsundersøgelser af de pågældende selskaber. I Norge har Rigsrevisionen holdt møde

med Nærings- og Fiskeridepartement om den statslige ejerskabspolitik, Kulturdepartemen-

tet om NRK (Norsk Rikskringskasting), der svarer til DR, og Samferdselsdepartement om

ejerskab af NSB (Norges Statsbaner).

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

DE 10 UDVALGTE STATSLIGE SELSKABERS FORMÅL

Bilag 2. De 10 udvalgte statslige selskabers formål

Selskabskategori

Aktieselskaber

med statslig ejer-

andel på 100 %.

Selskaber

Sund & Bælt

Holding A/S

Selskabets overordnede formål

Skal udøve ejerskab i A/S Storebælt, A/S Øre-

sund mfl.

Sund & Bælt Holding A/S ejer endvidere via

A/S Øresund halvdelen af Øresundsbro Kon-

sortiet.

Selskabets forret-

ningsmæssige formål

Hvile i sig selv.

Selskabets samfunds-

mæssige formål

Bl.a. sikre høj tilgæn-

gelighed på broerne

(dvs. passende priser

for brugerne – takst-

fastsættelse).

Public service-pro-

gramvirksomhed.

TV 2 Danmark

A/S

Drive medievirksomhed og anden hermed be-

slægtet eller relateret medievirksomhed. Sel-

skabet skal drive public service-programvirk-

somhed i henhold til tilladelse udstedt af Kul-

turministeren, og det skal ske på et forretnings-

mæssigt grundlag.

Skal foranstalte lotterier, væddemål og øvrige

spil samt anden virksomhed i forbindelse her-

med.

Skal udøve radio- og fjernsynsvirksomhed

samt online-virksomhed. Selskabet skal drive

public service-virksomhed over for hele be-

folkningen i henhold til public service-kontrak-

ten med kulturministeren.

Skal drive jernbanevirksomhed i medfør af lov

om jernbane og anden virksomhed, som lig-

ger i naturlig forlængelse heraf.

Skal bidrage til sejladssikkerheden ved at fo-

retage lodsninger i og uden for dansk farvand

på et forretningsmæssigt grundlag.

Skal skabe afkast.

Selskaber med

statslig ejerandel

over 50 % og un-

der 100 %.

Selvstændige of-

fentlige virksom-

heder o.l.

Danske Spil A/S

Skal skabe afkast.

Bl.a. holde forbruget

af spil om penge på

et moderat niveau.

Public service-pro-

gramvirksomhed.

Styrer efter et nulre-

sultat.

DSB

Skal skabe afkast.

Forsyningspligt – skal

stille togmateriel til rå-

dighed.

Forsyningspligt på

lodsområdet og sik-

ring af sejladssikker-

heden og miljøet i

danske farvande.

Drift og udbygning af

eltransmissionsnet-

værk.

DanPilot

Hvile i sig selv.

Energinet.dk

Skal opretholde og udbygge den danske infra-

struktur på el- og gasområdet og derved sikre

forsyningssikkerheden. Selskabet skal desu-

den overvåge og skabe vilkår for konkurren-

cen på energimarkederne samt understøtte

en effektiv indpasning af vedvarende energi.

Skal udføre luftfartstjenester i Danmark og i ud-

landet. Naviair kan endvidere udføre opgaver,

som ligger i naturlig forlængelse heraf.

Skal fremme vækst og fornyelse i små og mel-

lemstore virksomheder.

Skal forsikre danske virksomheder mod de

økonomiske og politiske risici, der kan være

ved at handle med andre lande. Herved hjæl-

per selskabet virksomhederne med at gøre

det muligt og attraktivt for andre at købe varer

fra Danmark.

Hvile i sig selv.

Naviair

Hvile i sig selv.

Luftfartstjenester, bl.a.

med henblik på flysik-

kerhed.

Erhvervsfremme.

Eksportkredit.

Vækstfonden

Eksport Kredit

Fonden

Hvile i sig selv.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af relevant lovgivning, vedtægter og dokumentation fra ejerministerierne samt publikationen ”Statens sel-

skaber” for 2013 og 2014.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

DATTERSELSKABER OG ØVRIGE EJERANDELE I DE 10 UDVALGTE SELSKABER PRIMO 2015

Bilag 3. Datterselskaber og øvrige ejerandele i de 10 udvalgte selskaber

primo 2015

Selskabskategori

DSB

Antal

datterselskaber

Datterselskaber, deres datterselskaber og de

statslige selskabers ejerandel



DSB Vedligehold A/S (100 %)



DSB Ejendomsudvikling A/S (100 %)



DSB Deutchland GmbH (100%) ejer VIAS

GmbH (50 %) og VIAS Logistik GmbH (50 %)



Kort og Godt A/S (100 %)



DSB Rejsekort A/S Holdingselskab (100 %)

ejer Rejsekort A/S (46,16 %)



DSB Sverige A/B (100 %) ejer DSB Uppland

AB (100 %) og DSB Småland AB (100 %)



BSD ApS (100 %)



Selskabet af 23.12.2014 A/S (100 %)



Rejseplanen A/S (48 %)



DSB Øresund Holding ApS (70 %).



Energinet.dk Lille Torup Gaslager Holding

A/S (ejer datterselskabet Energinet.dk Lille

Torup Gaslager A/S)



Energinet.dk Stenlille Gaslager Holding A/S

(ejer datterselskabet Energinet.dk Stenlille

Gaslager A/S)



Energinet.dk Stenlille Gaslager A/S



Energinet.dk Lille Torup Gaslager A/S



Energinet.dk Associated Activities A/S



Gaspoint Nordic A/S (50 % frasolgt primo

2015).



Naviair Surveillance A/S (100 %).

Øvrige ejerandele



I/S DigiTV (66,7 %)



Ritzaus Bureau A/S (36 %).

Eksport Kredit

Fonden

Energinet.dk



EMCC – European Market Coupling Com-

pany (20 %)



TSCNET Services GmbH (7,7 %)



Nord Pool Spot AS (18,8 %)



Dansk Gasteknisk Center A/S (15,6 %)



PRISMA European Capacity Platform GmbH

(7,3 %)



Capacity Allocation Service Company.

Eu S.A (7,1 %).

Naviair

Vækstfonden

DanPilot

TV 2 Danmark

A/S



NUAC HB I/S (50 %)



Entry Point North (25 %).



TV 2 BIB A/S (100 %)

TV 2 DTT A/S (100 %)

TV 2 NETWORKS A/S (100 %)

TV 2 RADIO A/S (100 %) (under likvidation).



I/S DigiTV (33,3 %) (via TV 2 DTT A/S)

Downtown DK ApS (35,3 %)

Take Offer Holding ApS (28,9 %)

BilZonen A/S (34,0 %)

FilmFyn A/S (25,2 %).

Sund & Bælt

Holding A/S



A/S Storebælt (100 %)



A/S Femern Landanlæg (100 %)

ejer Femern A/S (100 %)



BroBizz A/S (100 %)



Sund & Bælt Partner A/S (100 %)



A/S Øresund (100 %) ejer Øresundsbro

Konsortiet med Sverige (50 %).



Danske Lotteri Spil A/S (100 %)

Danske Licens Spil A/S (100 %)

Elite Gaming A/S (100 %)

CEGO A/S (60 %).

Danske Spil A/S

I alt

Erhvervs- og Vækstministeriet vil afklare status for 2 kommanditselskaber, som Vækstfonden ejer og har bestemmende indflydelse i.

Note: - betyder, at selskabet ikke har datterselskaber eller øvrige ejerandele.

Kilde: Selskabernes årsrapporter og hjemmesider samt oplysninger fra ejerministerierne.

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

ORDLISTE

Bilag 4. Ordliste

Armslængdeprincip

Relationen mellem selskabets ejerministerium og selskabets ledelse (bestyrelse og di-

rektion) skal ifølge statens ejerskabspolitik bygge på armslængdeprincippet. Det inde-

bærer, at det er selskabets ledelse, der har et selvstændigt ansvar for at lede selskabet

og træffe beslutninger om selskabets drift og udvikling. Ejerministeriet skal normalt ikke

påtage sig den faktiske ledelse af statslige selskaber.

Er et selskab, der er underlagt bestemmende indflydelse af et moderselskab i forhold til

virksomhedens økonomiske og driftsmæssige beslutninger. Bestemmende indflydelse

beror som hovedregel på, at modervirksomheden ejer mere end 50 % af stemmeret-

tighederne. Et datterselskab kan være alle typer juridiske selskaber, fx aktie- eller an-

partsselskab, interessentskab, kommanditselskab eller partnerskab.

Er statens politik for oprettelse og forvaltning af ejerskabet i forhold til statslige selskaber.

Betyder overordnet set, at selskabet har et mål om at skabe størst muligt overskud og

værdi inden for de rammer, som lovgivningen har fastlagt. Det forretningsmæssige for-

mål kan variere fra selskab til selskab. Selskabernes formål kan være at skabe afkast

eller hvile i sig selv.

Er en norm for offentlig revision, der har sit grundlag i rigsrevisorlovens § 3, som fast-

lægger, at revisionen af de virksomheder og aktiviteter, der falder inden for lovens om-

råde, skal omfatte 3 aspekter, som betegnes finansiel revision, juridisk-kritisk revision

og forvaltningsrevision.

Selskabets årlige regnskabsmæssige resultat bør over tid, når der ses bort fra forret-

ningen af egenkapitalen, balancere.

Interessentskabsformen er en stort set ureguleret virksomhedsform. Det særegne ved

interessentskabsformen er, at interessenterne hæfter solidarisk (og direkte) for selska-

bets forpligtelser. Der er således i modsætning til aktieselskabsformen ikke tale om be-

grænset hæftelse. Den konkrete konstruktion for et interessentskab kan i øvrigt aftales

inden for ret vide rammer.

Er kendetegnet ved at have 2 typer deltagere, dels én eller flere komplementarer, dels

én eller flere kommanditister. Komplementarerne hæfter personligt og uden begræns-

ning for virksomhedens forpligtelser, mens kommanditisterne hæfter begrænset for virk-

somhedens forpligtelser. Komplementarerne har det forvaltningsmæssige ansvar for

selskabet, dvs. de har økonomisk og bestemmende indflydelse på selskabet. Der knyt-

ter sig særlige skattemæssige vilkår til selskabsformen, og denne benyttes typisk i forbin-

delse med investeringsvirksomhed.

Rådgivning af skibets fører om navigering, sejlads og manøvrering, uanset om rådgiv-

ningen gives om bord på skibet eller fra land.

At opnå de ønskede resultater/den ønskede effekt ved at anvende færrest mulige om-

kostninger. Selskaberne bør således opfylde deres formål med færrest mulige omkost-

ninger.

Datterselskab

Ejerskabspolitik

Forretningsmæssigt formål

God Offentlig Revisionsskik

(GOR)

Hvile i sig selv

Interessentskab

Kommanditselskab

Lodsning

Omkostningseffektivitet

Statsrevisorerne beretning SB18/2014 - Bilag 1: Beretning om staten som selskabsejer

ORDLISTE

Samfundsmæssigt formål

Betyder overordnet set, at selskabet har samfundsmæssige opgaver inden for de ram-

mer, som lovgivningen har fastlagt. Samfundsmæssige opgaver benævnes i nogle sam-

menhænge også sektorpolitiske mål eller hensyn. Et samfundsmæssigt formål kan fx

være at levere offentlig transport i alle dele af landet.

Defineres som en juridisk person, der i henhold til lov varetager en bestemt del af den

offentlige forvaltning. Enheden har en selvstændig indtægt og formue. Selvstændige

forvaltningsenheder kan nedlægges ved lov, og det kan i den forbindelse bestemmes,

at formuen skal indgå i statsformuen.

DR er en selvstændig offentlig institution. DR er i lovgrundlaget tildelt en særlig stilling i

forhold til staten – ikke blot med hensyn til programlægning, men også med hensyn til

administrative og økonomiske dispositioner.

En virksomhed kan have status som en selvstændig offentlig virksomhed, hvis den vare-

tager en bestemt statslig opgave – i DSB’s tilfælde togtrafik – har selvstændig indtægt og

formue og fungerer uden for bevillingssystemet.

Et aktieselskab, hvortil den danske stat har samme forbindelse, som et moderselskab

har til et datterselskab.

Selvstændig forvaltningsenhed

Selvstændig offentlig institution

Selvstændig offentlig virksomhed

Statsligt aktieselskab