Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

Beskæftigelsesudvalget 2014-15 (1. samling)
SB 17 1
Offentligt

17/2014

Beretning om

satspuljen

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

17/2014

Beretning om

satspuljen

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2015

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finansministeren, socialministeren, ministeren for sundhed og forebyggelse og beskæftigelsesministeren afgiver en redegø-

relse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i oktober 2015.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2014, som afgives i februar 2016.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-467-4

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 24. juni 2015

BERETNING OM SATSPULJEN

Satspuljen blev etableret ved lov i forbindelse med indførelsen af automatisk regule-

ring af overførselsindkomster i 1990. Overførselsindkomsterne reguleres med en sats-

reguleringsprocent, hvis størrelse fastsættes årligt af Finansministeriet på baggrund

af den almindelige lønudvikling. I perioden 1993-2010 blev satspuljen årligt forøget.

Siden har lønstigningerne på arbejdsmarkedet kun i et enkelt år i perioden 2011-2014

været så høje, at satspuljen blev forøget.

Den akkumulerede satspulje udgjorde i 2014 ca. 12,8 mia. kr. til forbedring af vilkåre-

ne for overførselsindkomstmodtagere og svage grupper på social-, sundheds- og ar-

bejdsmarkedsområdet. Fordelingen sker på finansloven efter en særskilt politisk pro-

ces ved de årlige satspuljeforhandlinger. Anvendelsen af satspuljen har imidlertid ud-

viklet sig, så de permanente bevillinger udgør ca. 94 % af den samlede satspulje. Det

efterlod i satspuljeforhandlingerne for 2015 ca. 0,8 mia. kr. til politisk prioritering.

Statsrevisorerne finder, at satspuljeordningen er unødigt kompleks og bureau-

kratisk. Der mangler et enkelt og præcist samlet overblik over, hvilke ordninger

satspuljen finansierer. Derfor er det usikkert, om det oprindelige formål om en

løbende omfordeling af overførselsindkomster tilgodeses, når kun ca. 6 % af

puljen omfordeles, mens de øvrige 94 % allerede er fordelt som permanente be-

villinger på finansloven.

Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende, at Finansministeriets arbejds-

processer ved opgørelsen af satsreguleringsprocenten og ved forvaltningen af

satspuljen ikke er tilstrækkeligt beskrevet og kvalitetssikret og er præget af ma-

nuelle arbejdsgange og stor personafhængighed. Det kan bl.a. medføre fejl i den

samlede oversigt over satspuljeordningerne.

Satspuljemidlerne anvendes i 10 ministerier, men mest i Ministeriet for Børn, Ligestil-

ling, Integration og Sociale Forhold, som administrerer ca. 63 %, mens Ministeriet for

Sundhed og Forebyggelse administrerer ca. 17 % og Beskæftigelsesministeriet ca.

13 %. Ministerierne følger stort set de almindelige regler for effektiv tilskudsforvaltning,

når det gælder projekt- og driftstilskud. Hovedparten (74 %) er imidlertid lovbundne

bevillinger og bloktilskud, og der aflægges typisk ikke et særskilt regnskab for de en-

kelte tilskud.

Statsrevisorerne bemærker, at ministerierne aldrig har foretaget en tværgåen-

de evaluering af den samlede satspulje, så det vides ikke, om formålet med sats-

puljen er indfriet.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

Beretning til Statsrevisorerne om

satspuljen

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 7. Fi-

nansministeriet, § 15. Ministeriet for Børn, Ligestil-

ling, Integration og Sociale Forhold, § 16. Ministe-

riet for Sundhed og Forebyggelse og § 17. Beskæf-

tigelsesministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................ 10

Finansministeriets forvaltning af satspuljen ................................................................ 12

2.1.

Vejledninger for administrationen af satspuljen .................................................. 13

2.2.

Validitet af satspuljedatabasen ........................................................................... 15

Opfølgning på satspuljemidlernes anvendelse ........................................................... 18

3.1.

Ministeriernes opfølgning .................................................................................... 19

3.2.

Tværgående opfølgning på satspuljens anvendelse .......................................... 25

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 27

Bilag 2. Udvalgte ordninger fra satspuljen .......................................................................... 28

Bilag 3. Satspuljens administrative processer .................................................................... 31

Bilag 4. Ordliste ................................................................................................................... 32

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet, § 15. Ministeriet for Børn,

Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, § 16. Ministeriet for Sundhed og Fore-

byggelse og § 17. Beskæftigelsesministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Finansministeriet:

Bjarne Corydon: september 2011 -

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold:

Manu Sareen: februar 2014 -

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse:

Nick Hækkerup: februar 2014 -

Beskæftigelsesministeriet:

Henrik Dam Kristensen: oktober 2014 -

Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Ministeriet for Børn, Li-

gestilling, Integration og Sociale Forhold, Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

og Beskæftigelsesministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om forvaltningen af satspuljen, herunder særligt, om det er gen-

nemsigtigt, hvad satspuljen anvendes til. Satspuljen har en væsentlig politisk og økonomisk

betydning, da puljen anvendes til at finansiere en bred vifte af initiativer inden for social-,

sundheds- og beskæftigelsesområdet. Satspuljen har dermed betydning for mange borgere,

offentlige virksomheder og private organisationer.

Satspuljen finansierer en lang række ordninger og projekttilskud. I 2014 havde satspuljen

samlet set en ramme på ca. 12,8 mia. kr. Satspuljen vokser løbende, da nye beløb tilføres

som følge af regulering af overførselsindkomsterne, når udviklingen i årslønnen overstiger

2 %. På baggrund af reguleringen kanaliseres der midler over i satspuljen, der – ifølge for-

målet med satspuljen – skal anvendes til at forbedre vilkårene for overførselsindkomstmod-

tagere og svage grupper. En væsentlig andel af satspuljen er disponeret til permanente ord-

ninger, men hvert år forhandler satspuljepartierne om nye initiativer, der skal igangsættes for

det puljebeløb, som er til rådighed. I den seneste forhandling, dvs. aftalen om udmøntning

af satspuljen for 2015, var der 834,5 mio. kr. at forhandle om.

Administrationen af de mange ordninger og underliggende projekttilskud fra satspuljen har,

siden ordningen blev etableret i 1993, udviklet sig til en omfattende opgave for ministerierne

og de mange modtagere af puljemidler. Finansministeriet har det overordnede ansvar for for-

valtningen af satspuljen. Ministeriet har bl.a. ansvaret for at beregne det årlige beløb, der er

til politisk forhandling, mens der er 10 ministerier, der udmønter midler fra satspuljen og bl.a.

har ansvaret for at følge op på de tilskud, der er bevilliget inden for deres respektive områ-

der. Set i forhold til puljens formål er det især Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og

Sociale Forhold, Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse, der

administrerer ordninger og projekter under puljen. De 3 ministerier har oplyst, at de i 2014

tilsammen administrerede i alt 5.661 projekter.

2. Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i oktober 2014. Satspuljens økono-

miske og politiske væsentlighed gør det relevant at undersøge forvaltningen af puljen, her-

under om der er åbenhed og gennemsigtighed om de mange ordninger, puljen finansierer.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integra-

tion og Sociale Forhold, Beskæftigelsesministeriet, Ministeriet for Sundhed og Forebyggel-

se samt Finansministeriet har en tilfredsstillende og gennemsigtig forvaltning af satspuljen.

Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Sikrer Finansministeriet en tilfredsstillende forvaltning af satspuljen, herunder et validt

grundlag for den årlige opgørelse af satspuljen?

Følger Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Beskæftigelses-

ministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse op på, hvad satspuljen anvendes

til?

Satspuljens samlede ramme

er summen af de midler, der er

tilført satspuljen i finansåret.

Satspuljens samlede størrelse

vokser, når puljen tilføres nye

midler.

Ordninger og projekttilskud i

satspuljen

Satspuljepartierne tildeler hvert

år midler fra satspuljen til et an-

tal ordninger, fx nye initiativer

på sundhedsområdet eller han-

dicapområdet. Under de enkel-

te ordninger bevilges projekt-

og driftstilskud. Fx blev der i af-

talen om udmøntning af sats-

puljen for 2015 oprettet en pul-

je på 12 mio. kr. til familier med

uhelbredeligt syge børn. Puljen

kan søges af institutioner, som

ønsker at udbyde aflastnings-

tilbud. Det er de enkelte tilskud,

der gives på baggrund af an-

søgninger til denne pulje, som

i denne undersøgelse betegnes

som projekt- og driftstilskud.

Satspuljepartierne,

der delta-

ger i de årlige forhandlinger om

udmøntningen af satspuljen, er

alle Folketingets partier undta-

get Enhedslisten. Det er sats-

puljekredsen, som træffer be-

slutning om midlernes anven-

delse, mens Folketinget god-

kender bevillingerne i forbin-

delse med vedtagelsen af

årets finanslov.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Finansministeriet som den overordnede ansvarlige for for-

valtningen af satspuljen og Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale

Forhold, Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse som

ansvarlige for udmøntningen og opfølgningen på satspuljemidlerne samlet set ikke

har en helt tilfredsstillende forvaltning af satspuljen.

Finansministeriets forvaltning af området er præget af mange manuelle arbejdsgan-

ge, som øger risikoen for fejl og har betydning for validiteten af de data, der bl.a. dan-

ner grundlag for den årlige opgørelse af satspuljen. Regeringen nedsatte i foråret 2014

en taskforce, der har til formål at foretage en kritisk gennemgang af den nuværende

valideringsproces og vejledning for administration af satspuljen. Desuden undersøger

taskforcen mulighederne for yderligere systemunderstøttelse og mulige tilpasninger

i satspuljeordningen.

Projektoversigt

Finansministeriet udarbejder en

oversigt over projektregistrerin-

ger, dvs. ordninger og underlig-

gende projekttilskud, der har

haft en bevilling i ét eller flere

af de seneste 6 år fra og med fi-

nansåret. Fx indeholder over-

sigten, som udsendes i foråret

2015, alle projektregistreringer

med bevillinger i ét eller flere

af årene 2014-2019.

Desuden indeholder oversigten

efterreguleringer og ompriorite-

ringer.

En ordning kan fx være Læge-

ordineret heroin, som i 2014

ifølge projektoversigten samlet

set har fået bevilget 66,3 mio.

kr.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at det eneste samlede og aktuelle overblik over,

hvad satspuljen anvendes til, er Finansministeriets projektoversigt. Oversigten er et

arbejdsredskab for ministerierne og skal desuden bidrage med information til offent-

ligheden om satspuljens anvendelse. Oversigten er svær at overskue og bidrager ik-

ke væsentligt til gennemsigtighed om de ordninger, satspuljen finansierer. På bag-

grund af data fra projektoversigten har Finansministeriet oplyst, at der i 2014 er 589

ordninger under satspuljen.

Undersøgelsen viser desuden, at den opfølgning på satspuljeordningerne, som Mini-

steriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Beskæftigelsesministeri-

et og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse foretager, varierer alt efter bevillings-

type. Hvad angår lovbundne bevillinger og bloktilskud, sker der primært en overord-

net opfølgning på de aktiviteter, der finansieres af puljemidlerne. Ministerierne kan ik-

ke følge det direkte forbrug af de satspuljemidler, der kanaliseres ud som bloktilskud

eller lovbundne bevillinger.

Set i lyset af at de lovbundne bevillinger og bloktilskud udgør 74 % af satspuljens

samlede anvendelse, er det væsentligt at være opmærksom på, at der ikke sker en

specifik opfølgning på anvendelsen for disse bevillingstyper. Det konkrete forbrug af

satspuljen for disse bevillingstyper kan ikke følges, og det er udelukkende en mere

overordnet opfølgning på aktiviteten og den generelle udvikling på området, som mi-

nisterierne følger – i det omfang, der foretages en opfølgning.

Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at ministerierne siden etableringen af sats-

puljen ikke har foretaget en tværgående evaluering af den samlede satspulje, herun-

der om ordningerne samlet set lever op til formålet med satspuljen – dvs. bidrager til

forbedring af vilkårene for overførselsindkomstmodtagere og svage grupper på social-,

sundheds- og beskæftigelsesområdet. Set i forhold til bredden og variationen i de for-

mål, satspuljemidlerne anvendes til, og de målgrupper, indsatserne er rettet mod, er

det efter Rigsrevisionens vurdering væsentligt, at der følges op på, om formålet med

satspuljen bliver indfriet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2. Baggrund

4. Rigsrevisionen har sat undersøgelsen i gang, bl.a. fordi satspuljen er blevet en ordning af

væsentlig økonomisk betydning. Samtidig er der stor politisk bevågenhed om satspuljeinitia-

tiverne, der dækker centrale fagområder inden for social-, sundheds- og beskæftigelsesom-

rådet. Satspuljen har særlig bevågenhed i forbindelse med de politiske forhandlinger op til

finanslovens vedtagelse. Oftest er de initiativer, som omtales i offentligheden, midlertidige

ordninger, men satspuljen finansierer også en lang række permanente ordninger, der typisk

ikke indgår i de årlige forhandlinger. Et eksempel på en permanent ordning er ”Merudgifter

til førtidspension”. Siden førtidspensionsreformen i 2003 er merudgifter hertil bl.a. finansieret

af midler fra satspuljen. Det drejer sig i 2014 om 2,1 mia. kr. og udgør således en relativt stor

andel af den samlede satspulje. De permanente ordninger har en stor tyngde i satspuljen.

Generelt er der kun lidt opmærksomhed i offentligheden om disse midler.

Figur 1 illustrerer forholdet mellem ordninger og projekttilskud under satspuljen.

Figur 1. Satspuljens ordninger og underliggende projekttilskud

SATSPULJEN

ORDNINGER

PROJEKTTILSKUD

Årlig forhandling om sats-

puljen

De 3 udvalgte ministerier, der

indgår i Rigsrevisionens under-

søgelse, er ansvarlige for de

decentrale politiske forhandlin-

ger om fordelingen af satspul-

jemidlerne, som foregår hvert

efterår. De politiske forhandlin-

ger munder ud i en aftale om

årets udmøntning af satspuljen.

Det er herefter ministeriernes

opgave at forvalte og udmønte

aftalen.

Kilde: Rigsrevisionen.

En satspuljeordning kan bestå af mange underliggende projekttilskud til forskellige aktører

og formål. Vi har i forbindelse med undersøgelsen anmodet Finansministeriet om at oplyse

det samlede antal ordninger under satspuljen. Finansministeriet har på den baggrund opgjort

antallet af ordninger til 589. Tallet er opgjort ud fra oplysningerne i projektoversigten og dæk-

ker over ordninger med en bevilling i mindst ét af årene 2013-2018.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har oplyst, at ministeriet i 2014

administrerede 4.436 satspuljefinansierede projekter fordelt på 288 ordninger. Ministeriet har

i sin opgørelse defineret ordninger som underkonti på finansloven for 2014. Beskæftigelses-

ministeriet administrerede 925 projekter fordelt på 81 ordninger i 2014. Ministeriet for Sund-

hed og Forebyggelse har oplyst, at ministeriet administrerede i størrelsesordenen 300 pro-

jekter fordelt på 60 ordninger – som er knyttet til de finanslovskonti, som fremgår af finans-

loven for 2014. Opgørelsen er forbundet med en vis usikkerhed, da der ikke ligger en sam-

let definition til grund for, hvordan en samlet opgørelse af henholdsvis antal ordninger og pro-

jekttilskud under satspuljen opgøres.

Satspuljen og ordningernes kompleksitet indebærer dermed en stor administrativ opgave bå-

de i Finansministeriet og i de ministerier, der skal forvalte opgaven. Det stiller krav til et sik-

kert forvaltningsgrundlag.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Intern revision

Rigsrevisionen kan aftale med

de enkelte ressortministre, at in-

terne revisorer udfører revisio-

nen af bestemte virksomheder

i samarbejde med Rigsrevisio-

nen. Rigsrevisionen har ansva-

ret for revisionen, men baserer

revisionen af virksomheden på

den interne revisors arbejde. En

aftale om intern revision mel-

lem Rigsrevisionen og en mini-

ster bygger på rigsrevisorlovens

§ 9.

Nedsættelse af en tværministeriel taskforce

5. I maj 2014 udsendte Finansministeriet en pressemeddelelse om, at der ikke var sket kor-

rekt tilbageførsel til satspuljen af midler fra ordninger, som var ophørt. Fejlen blev rettet, og

der blev tilbageført et engangsbeløb på 1,6 mia. kr. til satspuljen og tilført et varigt løft på 0,3

mia. kr. årligt. Denne korrektion af satspuljen blev tiltrådt af Folketingets Finansudvalg i maj

2014. Regeringen nedsatte på den baggrund en tværministeriel taskforce. Det fremgår af

kommissoriet for taskforcen af 30. september 2014, at opgaven er at foretage en kritisk gen-

nemgang af den nuværende valideringsproces og vejledning for administration af satspuljen.

Endvidere undersøger taskforcen mulighederne for yderligere systemunderstøttelse og mu-

lige tilpasninger i satspuljeordningen.

Ifølge kommissoriet kan anbefalingerne fra taskforcen drøftes i forhandlingerne om satspul-

jen for 2016.

6. Fra revisionens side har der løbende været fokus på forvaltningen af satspuljen. I en be-

retning fra 2002 har Rigsrevisionen undersøgt den daværende satsreguleringsordning, og i

2011, 2012 og igen i 2014/15 har Finansministeriets Koncernrevision set mere specifikt på

de forskellige processer i forvaltningen af satspuljen, jf. boks 1.

BOKS 1. FINANSMINISTERIETS KONCERNREVISIONS REVISION AF SATSPULJEN

Finansministeriets Koncernrevision har i en revision af Statens Administration i 2011 konstateret pro-

blemer med administrationen af satspuljen, herunder manglende systemunderstøttelse, manglende

vejledninger til forvaltningen og manglende konkrete arbejdsgangsbeskrivelser. På baggrund heraf

har Finansministeriet med afsæt i 2 handlingsplaner søgt at rette op på problemerne i 2012. Hand-

lingsplanerne skulle sikre en bedre håndtering af datagrundlaget for satspuljen, bl.a. skulle der etab-

leres en database. Endvidere var det centralt at kunne dokumentere interne forretningsgange og ud-

arbejde vejledninger til ministerierne vedrørende deres opgaver med valideringsprocessen og opgø-

relsen af indkomstoverførsler til brug for beregningen af nye midler til satspuljen. Finansministeriets

Koncernrevision fulgte i 2013 op på status for arbejdet med handlingsplanerne, hvor der fortsat blev

konstateret mangler. Arbejdet med de sidste udeståender i handlingsplanerne indgår i kommissoriet

for taskforcen.

Projekttilskud

vil ofte være

midlertidige bevillinger, fx til ud-

viklingsprojekter.

Driftstilskud

kan enten bevil-

ges midlertidigt eller permanent

fra satspuljen. Driftstilskud gi-

ves i denne sammenhæng til

forskellige institutioner, der ar-

bejder med foranstaltninger på

social-, sundheds- og beskæf-

tigelsesområdet.

Finansministeriets Koncernrevision har fra december 2014 til januar 2015 gennemført en re-

vision af udvalgte processer i styringen af satspuljen, som Statens Administration er ansvar-

lig for. Vi benytter resultaterne fra dette arbejde i beretningen.

Fordeling af satspuljen på bevillingstyper

7. Satspuljens mange bevillinger kan enten være permanent eller midlertidigt disponerede

midler. Det kan være:



projekttilskud

driftstilskud

lovbundne bevillinger

bloktilskud.

Lovbundne bevillinger

vedrø-

rer tilskud, hvor modtagerkred-

sen og tilskuddets størrelse el-

ler beregningsgrundlag er fast-

sat i lovgivningen. Modtager-

kredsen vil typisk være enkelt-

personer.

Ordninger, som udbetales

via bloktilskud,

udbetales som

en samlet bevilling til kommu-

ner og regioner. Der aflægges

typisk ikke særskilt regnskab

for bevillinger, der gives som

bloktilskud.

De permanente ordninger er ikke tidsafgrænsede og kan fx være driftstilskud, lovbundne be-

villinger eller midler overført via bloktilskuddet. De midlertidige tilskud kan fx være projekt-

tilskud eller driftstilskud.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

8. Figur 2 viser fordelingen af satspuljen på permanente og midlertidige bevillinger.

Figur 2. Permanente og midlertidige bevillinger i satspuljen

(Mio. kr.)

12.000

10.000

4.976

8.000

6.000

4.000

2.000

2.503

Permanente bevillinger

(lovbundne bevillinger)

Permanente bevillinger

(bloktilskud)

Permanente bevillinger

(lovbundne bevillinger i form af bloktilskud)

Permanente bevillinger

(projekt- og driftstilskud)

629

Midlertidige bevillinger

(bloktilskud)

Midlertidige bevillinger

(projekt- og driftstilskud)

1.944

1.940

94 %

Note: Tallene omfatter bevillinger i 2014 og er derfor ikke sammenlignelige med det akkumulerede

puljebeløb på 12,8 mia. kr., der udtrykker summen af de samlede nye beløb, som er tilført

satspuljen løbende. Alle tal er afrundede, og der forekommer derfor difference i forbindelse

med procentberegningen.

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af Statens Administrations projektoversigt fra den

16. september 2014, opgivet i 2014-pris- og lønniveau.

Det fremgår af figur 2, at de permanente bevillinger i 2014 udgør 94 % af den samlede sats-

pulje, mens 6 % er midlertidige bevillinger, dvs. er tidsbegrænsede.

9. Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold udmønter den største an-

del af satspuljen, idet ministeriet ifølge oplysninger fra Statens Administration (projektover-

sigten) i 2014 administrerede 7,7 mia. kr. af midlerne i den samlede satspulje. Ministeriet for

Sundhed og Forebyggelse administrerede 2,1 mia. kr. i 2014, mens Beskæftigelsesministe-

riet administrerede 1,5 mia. kr. samme år. Figur 3 viser fordelingen af satspuljemidlerne på

ministerierne.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Figur 3. Fordeling af satspuljemidler på ministerierne

Øvrige ministerier

Beskæftigelses-

ministeriet

13 %

Ministeriet for

Sundhed og

Forebyggelse

17 %

Ministeriet for Børn,

Ligestilling, Integration

og Sociale Forhold

63 %

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af Statens Administrations projektoversigt fra

den 16. september 2014, opgivet i 2014-pris- og lønniveau.

De 7 øvrige ministerier, der

forvalter satspuljemidler, er:



Justitsministeriet



Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet



Kulturministeriet



Ministeriet for By, Bolig og

Landdistrikter



Udenrigsministeriet



Undervisningsministeriet



Økonomi- og Indenrigs-

ministeriet.

Det fremgår af figur 3, at Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Be-

skæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse tilsammen forvalter stør-

stedelen af satspuljemidlerne. De øvrige ministerier forvalter tilsammen 7 % af satspuljemid-

lerne. Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold står alene for 63 % af

satspuljemidlerne.

Formålet med satspuljen

10. Satspuljen blev etableret i 1990, hvor Folketinget vedtog lov om satsreguleringsprocen-

ten (lov nr. 385 af 13. juni 1990), som betød, at der blev indført en automatisk regulering af

overførselsindkomsterne, der dog er afhængig af udviklingen i årslønnen på arbejdsmarke-

det. Loven er siden blevet ændret med lov nr. 373 af 28. maj 2003, som nu er gældende.

Formålet er ifølge § 5, stk. 2, i denne lov følgende:

”Puljebeløbet anvendes til foranstaltninger på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområ-

det med henblik på forbedring af vilkårene for overførselsindkomstmodtagere og svage grup-

per. Den nærmere anvendelse af puljebeløbet fastsættes på finansloven”.

11. Det fremgår ikke mere specifikt af satsreguleringsloven, hvad der forstås ved

svage grup-

per,

og det er ikke nærmere uddybet i lovbemærkningerne eller på anden vis defineret. Lige-

ledes er

foranstaltninger på social-, sundheds- og arbejdsmarkedsområdet med henblik på

forbedring af vilkårene

udelukkende præciseret i forhold til, at det også kan indebære fore-

byggende foranstaltninger mv., som det er angivet i lovbemærkningerne.

Formålet med satspuljen rummer hermed en stor fleksibilitet og giver rum for en bred fortolk-

ning af, hvilke tilskud og projekter der lever op til formålet. Beslutningen om, hvad satspul-

jen skal anvendes til, foregår i en særskilt politisk proces hvert år i forbindelse med satspul-

jeforhandlingerne. Boks 2 beskriver eksempler på de forskellige bevillingstyper.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

BOKS 2. EKSEMPLER PÅ SATSPULJEPROJEKTER INDEN FOR FORSKELLIGE BEVILLINGS-

TYPER

Driftstilskud



Støtte til frivillige organisationer.

En del af satspuljemidlerne går til en pulje, der støtter frivillige

organisationer med midlertidige tilskud. Eksempler på dette er Røde Kors’ frivillige integrationsar-

bejde og Dansk Flygtningehjælps landsdækkende frivillige integrationsarbejde.



Socialstyrelsen

modtager satspuljemidler til bl.a. drift af rådgivning til kommuner vedrørende ind-

satsen over for kriminelle unge og Videnscenter for Handicap, Hjælpemidler og Socialpsykiatri (per-

manent bevilling).



CABI – selvejende institution under Beskæftigelsesministeriet.

Formålet med CABI er at ind-

samle, udvikle og formidle metoder, viden, værktøjer og inspiration, så jobcentre og virksomheder

klædes på til at agere i praksis for at styrke det rummelige arbejdsmarked og den aktive beskæf-

tigelsesindsats (midlertidig bevilling).

Projekttilskud



Forsøg med lægeordineret heroin

på 5 klinikker i 5 forskellige kommuner til stofmisbrugere, hvor

alt andet er afprøvet. Formålet er at forbedre stofmisbrugernes sociale situation, begrænse illegale

stoffer, reducere kriminaliteten og reducere risikoadfærden. Ordningen kørte som forsøg fra 2010

til 2012, og er fra 2013 gjort permanent.



Bedre overgang til voksenlivet

har til formål at styrke efterværnsindsatsen for nuværende og tidli-

gere anbragte unge (midlertidig bevilling).



Arbejdsmiljøforskningsfonden

er finansieret af satspuljemidler. Fonden uddeler midlertidige til-

skud til forskningsprojekter inden for arbejdsmiljø (permanent bevilling).

Lovbundne bevillinger



Merudgifter til førtidspension.

Denne bevilling dækker over en lang række initiativer som følge

af førtidspensionsreformen i 2003, og derfor er finansieringen indbudgetteret på flere konti på de

relevante ministerområder (permanent bevilling).



Supplerende dagpenge

(permanent bevilling).

Bloktilskud til kommuner og regioner



Udvidet behandlingsret i voksenpsykiatrien.

Patienter fik fra 2010 ret til at lade sig behandle på

klinikker, hospitaler eller selvejende institutioner, som regionen har aftaler med, hvis bopælsregi-

onen ikke kan tilbyde behandling inden for 2 måneder (permanent bevilling).



Ophævelse af aldersgrænsen for tilskud til psykologhjælp.

En evaluering af området fra 2011

viste, at det ikke var alle, der var i behandling under tilskudsordningen til psykologhjælp, der fak-

tisk levede op til ordningens tildelingskrav. Evalueringen viste dog, at behandlingen havde god ef-

fekt. Derfor blev det i satspuljeforhandlingerne besluttet at udvide ordningens målgruppe ved at op-

hæve aldersgrænsen (midlertidig bevilling).



Ledighedsydelse.

Ordning, der indebærer udvidet ret til ferie og barsel for bl.a. folk i fleksjob (per-

manent bevilling).

Eksemplerne i boks 2 viser, hvor forskelligt sigtet kan være med initiativer inden for satspul-

jen, og hvor stor variation der er med hensyn til, hvilken indsats og målgruppe initiativerne

retter sig mod.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Beregningen af årets disponible satspulje

12. Satsreguleringsloven fastsætter principperne for de beregninger, der ligger til grund for

det årlige puljebeløb, som kan anvendes til nye initiativer. Figur 4 illustrerer fordelingen af

satspuljemidler.

Figur 4. Tilførsel af nye midler til satspuljen

OVERFØRSELSINDKOMSTER

SATSPULJEN

MODTAGERE

Folkepension, kontanthjælp,

førtidspension, dagpenge mv.

Midler fra satspuljen

går bl.a. til forebyggende

indsatser over for børn og

unge, hjemløse, forskning

i arbejdsmiljø og tilskud

til psykologbehandling.

Udvikling i årsløn > 2 %

Kilde: Rigsrevisionen.

Satsreguleringsprocenten

den procent, udvalgte indkomst-

overførsler reguleres med år-

ligt. Den er fastsat i lov nr. 373

af 28. maj 2003. Finansministe-

ren bekendtgør hvert år i au-

gust årets satsreguleringspro-

cent.

Det fremgår af figur 4, hvordan satspuljen tilføres midler på baggrund af regulering af over-

førselsindkomsterne, hvis udviklingen i årslønnen på arbejdsmarkedet overstiger 2 %, tilfø-

res satspuljen nye midler. I de år, hvor lønudviklingen ikke overstiger 2 %, er der dermed ik-

ke grundlag for at tilføre nye midler.

Satspuljens størrelse afhænger dermed af tilførsel af midler fra denne regulering og udvik-

lingen i årslønnen. Beløbet, der tilføres puljen, kan ikke overstige 0,3 % af de samlede of-

fentlige udgifter til overførselsindkomster, der er reguleret med satsreguleringsprocenten.

Overførselsindkomsterne, der indgår i beregningen, er bl.a. folkepension, kontanthjælp, før-

tidspension og dagpenge. Modtagerne af midler fra satspuljen er en lang række offentlige

virksomheder og private organisationer, som får bevilget midler, fx i form af midlertidige pro-

jekttilskud eller permanente driftstilskud. Midler fra satspuljen går bl.a. til forebyggende ind-

satser over for børn og unge, hjemløse, forskning i arbejdsmiljø og tilskud til psykologbe-

handling.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

13. Figur 5 viser udviklingen i den samlede (akkumulerede) satspulje, og hvordan den er vok-

set frem til 2014, hvor puljen udgør ca. 12,8 mia. kr.

Figur 5. Udviklingen i den samlede satspulje (2014-pris- og lønniveau)

(Mia. kr.)

14.000

12.778

12.778 12.778

12.000

10.133

9.442

8.739

8.271

7.629

6.961

6.291

5.613

4.913

4.182

3.418

2.653

11.439

10.794

12.061 12.061

10.000

8.000

6.000

4.000

2.000

600

1.911

1.233

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Statens Administration.

Det fremgår af figur 5, at der siden 1993 er tilført midler i de fleste år, men i enkelte år har

lønstigninger på arbejdsmarkedet ikke været så høje, at de gav grundlag for overførsel af

nye midler til satspuljen. Det er således ikke hvert år, der tilføres nye midler til satspuljen.

Det årlige forhandlingsgrundlag

14. Årets satspulje, som politikerne skal tage stilling til i forbindelse med satspuljeforhand-

lingerne, rummer – ud over de nye midler, som puljen tilføres fra reguleringen af overførsels-

indkomsterne – også uforbrugte midler fra tidligere år, der ikke er anvendt, og som derfor

skal føres tilbage til satspuljen. Tabel 1 viser princippet for beregningen af det puljebeløb,

der er til disposition hvert år.

Uforbrugte satspuljemidler

afsat til et konkret initiativ/for-

mål skal – medmindre andet af-

tales med partierne – tilbage-

føres til satspuljen senest 4 år

efter det år, hvor den pågæl-

dende bevilling er forudsat an-

vendt.

Tabel 1. Beregning af puljebeløb til rådighed ved satspuljeforhandlingerne for perioden 2015-2018

(Mio. kr.)

Samlet satspuljeramme (det akkumulerede puljebeløb)

+ eventuelt nyt puljebeløb (beløb, som lægges oven i satspuljen)

÷ midler bundet i aktuelle satspuljeprojekter (eksisterende bevilligede ordninger)

= difference mellem samlet satspuljeramme og bevilligede ordninger

+ uforbrugte midler, bevillingsændringer, korrektioner mv. (fra tidligere år tilbageføres til satspuljen)

= Årets satspuljebeløb til forhandling

12.969,0

12.555,6

413,4

421,1

834,5

Er baseret på 2015-pris- og lønniveau. Derfor er der en afvigelse i forhold til de 12,8 mia. kr., som fremgår af beretningens

pkt. 1, og som er baseret på 2014-pris- og lønniveau.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Statens Administration.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

15. Revisionskriterierne har udgangspunkt i principperne for god offentlig forvaltning, herun-

der principperne i ”good governance”, der bl.a. handler om gennemsigtighed og ansvarlig-

hed i forvaltningen, jf. definitionen fra OECD. OECD anbefaler, at rigsrevisioner forpligter den

offentlige forvaltning til at sikre en god regeringsførelse ved bl.a. at sikre åbenhed om de be-

slutninger, der ligger til grund for udmøntningen af statens midler. Vi fokuserer derfor i den-

ne undersøgelse på, at der er en tilfredsstillende forvaltning og åbenhed om, hvad satspul-

jen bliver anvendt til. Det betyder, at vi, ud over de formelle rammer for forvaltningen, også

ser på, om det er tydeligt for offentligheden, hvad satspuljen bliver anvendt til, og hvilke re-

sultater, aktiviteter mv. anvendelsen af midlerne resulterer i.

Undersøgelsen baserer sig i forlængelse heraf på principperne for god tilskudsforvaltning,

som fremgår af Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning fra juni 2011. Det

fremgår bl.a., at tilskudsmidlerne skal anvendes efter hensigten, og at administration og for-

valtning skal tilrettelægges hensigtsmæssigt, herunder at ministerierne sikrer, at der er op-

stillet klare mål og resultatkrav for anvendelsen af tilskudsmidlerne, og at der følges op på,

om midlerne går til formålet. Desuden skal der følges op på aktiviteten, resultaterne og regn-

skabet.

16. Kap. 2 handler om, hvorvidt Finansministeriet har sikret en tilfredsstillende forvaltning af

satspuljen. Revisionskriterierne er baseret på:



om Finansministeriet ud over det formelle forvaltningsgrundlag har udarbejdet vejlednin-

ger for styringen af satsreguleringsordningen, herunder om der er klare interne arbejds-

gangsbeskrivelser for administrationen af puljen

om Finansministeriet har et validt datagrundlag for opgørelsen af satspuljen, herunder

om ministeriets oversigt over satspuljeprojekter indeholder valide data, der kan anvendes

som udgangspunkt for en opgørelse af den årlige satspulje.



Denne del af undersøgelsen er afdækket via interviews med Finansministeriet og ved gen-

nemgang af lovgivningen samt gennemgang af ministeriets vejledninger og interne arbejds-

gangsbeskrivelser på området. Hertil kommer bidrag fra Finansministeriets Koncernrevision,

som har gennemført en revision af satspuljeadministrationen fra december 2014 til januar

2015.

17. Kap. 3 handler om Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forholds, Be-

skæftigelsesministeriets og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses opfølgning på anven-

delsen af satspuljemidlerne. Revisionskriterierne er baseret på:



om ministerierne følger op på, hvad satspuljemidlerne anvendes til, herunder om de føl-

ger op på alle bevillingstyper, der finansieres af satspuljen, såvel midlertidige som perma-

nente drifts- og projekttilskud, lovbundne bevillinger og bloktilskud

om ministerierne foretager tværgående evaluering eller vurdering af satspuljens anven-

delse.



Denne del af undersøgelsen omfatter gennemgang af dokumentation fra ministerierne ved-

rørende deres opfølgning på satspuljemidlerne, herunder forskellige typer af ordninger og

underliggende tilskud samt interviews med ministerierne. I de enkelte sager, der vedrører pro-

jekt- og driftstilskud, tager vurderingen afsæt i de rammer, der er givet for god tilskudsforvalt-

ning, som fremgår af Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning fra juni

2011. Ministeriernes opfølgning i de enkelte sager er sammenholdt med ministeriets even-

tuelle retningslinjer på området.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen reviderer løbende statslige tilskud og har tidligere udarbejdet beretninger,

som omhandler både forvaltningen af tilskud og satspuljeordningen. Der kan i den forbin-

delse henvises til beretningen om satsreguleringsordningen fra 2002. Ligeledes omfattede

beretningen om forvaltningen af statslige tilskud fra 2013 også i et vist omfang tilskud fra

satspuljen. Senest i forbindelse med beretningen om revision af statsregnskabet for 2013 er

der rapporteret om revisionen af statslige tilskud.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 3.

BOKS 3. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

18. Vi har valgt at afgrænse undersøgelsen til de 3 ministerier med størst relevans i forhold

til satspuljen. Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Beskæftigel-

sesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse udmønter den største økonomi-

ske andel af satspuljen og er samtidig som udgangspunkt ansvarlige for de decentrale poli-

tiske forhandlinger om fordelingen af satspuljemidlerne, som foregår hvert efterår. Finansmi-

nisteriet er ansvarlig for den overordnede administration af satspuljen og er endvidere res-

sortansvarlig for lovgivningen vedrørende satspuljen.

I de tilskudssager, der er udvalgt til gennemgang i de 3 ministerier, og som fremgår af kap. 3,

afgrænser undersøgelsen sig fra en egentlig kvalitativ vurdering af de mål, tilskudsmodta-

gerne opstiller, og tilsvarende den opfølgning, ministerierne foretager. Dvs. vi har undersøgt,

om ministerierne har opstillet mål, men vi har ikke vurderet, om målene fx er relevante og

målbare. Undersøgelsen tager udelukkende udgangspunkt i en mere kvantitativ opgørelse

af, bl.a. hvor mange af tilskudsmodtagerne der opstiller mål.

Vi afgrænser os endvidere fra at undersøge den konkrete valideringsproces i de enkelte mi-

nisterier.

19. Undersøgelsen afgrænser sig fra det igangværende arbejde i Finansministeriets task-

force vedrørende satspuljen i forhold til de mere tekniske og systemunderstøttende dele af

forvaltningen, herunder bl.a. mulighederne for bedre systemunderstøttelse i fx bevillings- el-

ler regnskabssystemet, som er et væsentligt element i taskforcens opgaver.

Bilag 1 uddyber metoden, herunder hvordan tilskudssagerne er udvalgt til gennemgang. Bi-

lag 2 viser en oversigt over de udvalgte ordninger og antallet af tilskudssager i de 3 ministe-

rier. Bilag 3 viser satspuljens administrative processer. Bilag 4 indeholder en ordliste, der

forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

FINANSMINISTERIETS FORVALTNING AF SATSPULJEN

2. Finansministeriets forvaltning af satspuljen

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Finansministeriets forvaltning af satspuljen ik-

ke er helt tilfredsstillende. Finansministeriet har udarbejdet vejledninger og arbejds-

gangsbeskrivelser for forvaltningen af satspuljen, men der er fortsat behov for at for-

bedre og tydeliggøre vejledninger for centrale processer.

Én af de centrale opgaver i forvaltningen er beregningen af satsreguleringsprocenten.

Finansministeriet har udarbejdet en bekendtgørelse om beregning af satsregulerings-

procenten, men har ikke udarbejdet en konkret arbejdsgangsbeskrivelse af, hvordan

de beregninger, der ligger til grund for satsreguleringsprocenten, foretages, herunder

fx, hvordan beregningen af udviklingen i årslønnen kvalitetssikres. Rigsrevisionen pe-

ger på, at fx fejl i beregningsgrundlaget ved opgørelsen af det årlige puljebeløb og op-

gørelsen af satsreguleringsprocenten kan have store konsekvenser, og at det derfor

er væsentligt, at arbejdsprocesser mv. er klart beskrevet, da der ellers er en øget risi-

ko for fejl i forvaltningen.

Undersøgelsen viser desuden, at Finansministeriets administration af de data, der bl.a.

danner grundlag for den årlige opgørelse af satspuljen, er præget af mange manu-

elle arbejdsgange, hvilket øger risikoen for fejl. Valideringen, som skal sikre dataenes

rigtighed, er sårbar på grund af mange manuelle indtastninger. Processen er samti-

dig præget af stor personafhængighed frem for en systembaseret sikkerhed. Finans-

ministeriet har oplyst, at det er en del af opgaven for den tværministerielle taskforce

kritisk at gennemgå de eksisterende vejledninger og administrative procedurer, her-

under bl.a. også arbejdsgange i valideringsprocessen.

Undersøgelsen viser endvidere eksempler på, at oplysningerne i den samlede over-

sigt over satspuljeordningerne er fejlbehæftede. Det skaber usikkerhed om anvendel-

sen af oversigten som et redskab til at danne et samlet overblik over satspuljens be-

villinger.

20. Dette kapitel handler om, hvorvidt Finansministeriet sikrer en tilfredsstillende forvaltning

af satspuljen, herunder om forvaltningen er understøttet af vejledninger og arbejdsgangsbe-

skrivelser. Vi ser desuden på, om Finansministeriet sikrer et validt grundlag for den årlige op-

gørelse af satspuljen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

FINANSMINISTERIETS FORVALTNING AF SATSPULJEN

2.1. Vejledninger for administrationen af satspuljen

21. Vi har undersøgt, om Finansministeriet i tilstrækkeligt omfang har udarbejdet vejlednin-

ger og retningslinjer for styringen af satsreguleringsordningen. Vi har vurderet, om der er in-

terne arbejdsgangsbeskrivelser for forvaltningen af puljen, som sikrer, at den samlede op-

gørelse af satspuljen er korrekt. For at sikre en god forvaltningspraksis er det væsentligt, at

det er tydeligt, hvordan og på hvilket grundlag ministeriet forvalter de forskellige processer,

som opgaven med forvaltningen af satspuljen består af.

Figur 6 viser satspuljens forskellige processer. Der henvises i øvrigt til bilag 3 for uddybning

af de mere konkrete aktiviteter i de enkelte processer.

Figur 6. Administrative processer i forbindelse med satspuljen

Forberedelse

af årets satspulje

Validering af data –

foreløbig opgørelse

af satspuljen

Endelig opgørelse

af satspuljen

Udmøntning af

årets satspuljeaftale

Kilde: Rigsrevisionen.

Vejledninger for de forskellige processer i forvaltningen af satspuljen

22. Finansministeriet (Moderniseringsstyrelsen) har udarbejdet vejledningen om administra-

tion af satsreguleringsordningen, som ligger på deres hjemmeside. Vejledningen beskriver

de overordnede opgaver og ansvarsfordelingen ved administrationen af satspuljen.

23. Ud over denne vejledning har Finansministeriets departement og Statens Administration

udarbejdet en række eksterne og interne vejledninger, der beskriver arbejdsgangene for ad-

ministrationen af forskellige processer vedrørende forvaltningen af satspuljen. Vejledninger-

ne er i forskellig detaljeringsgrad, men dækker samlet set de væsentligste arbejdsprocesser.

Boks 4 viser en oversigt over de forskellige vejledninger mv.

BOKS 4. VEJLEDNINGER OG BEKENDTGØRELSER FOR FORVALTNINGEN AF SATSPULJEN

Satspuljeprocessen generelt



Vejledning om administration af satsreguleringsordningen (marts 2012, Moderniseringsstyrelsen)



Satspuljen – Opgaver, ansvar og proces (opdateret april 2015, Statens Administration)



Intern vejledning – satspulje (opdateret marts 2015, Statens Administration).

Valideringsprocessen



Vejledning om validering af regnskabstal for indkomstoverførsler i satspuljen (maj 2014, Statens

Administration)



Vejledning om validering af projektoversigt, indmelding af uforbrugte midler og forslag til omprio-

ritering (april 2014, Statens Administration).

Opgørelse af satspuljen



Bekendtgørelse om beregning af satsreguleringsprocenten m.v.



Bekendtgørelse om satsreguleringsprocenten, tilpasningsprocenten og satstilpasningsprocenten

samt puljebeløbet for finansåret 2015.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

FINANSMINISTERIETS FORVALTNING AF SATSPULJEN

Opdatering af vejledninger

24. Finansministeriets Koncernrevision skriver i sin revisionsrapport fra februar 2015, at en

opdatering af Moderniseringsstyrelsens vejledning om administration af satsreguleringsord-

ningen indgår i taskforcens arbejde. Derudover har Statens Administration ultimo 2014 fore-

lagt et udkast til en opdateret vejledning om ”Satspuljen – Opgaver, ansvar og proces” for

departementet, men har oplyst, at den opdaterede vejledning afventer resultaterne af task-

forcens arbejde. Finansministeriet forventer, at arbejdet giver anledning til flere ændringer,

som skal indarbejdes i vejledningen.

25. Det fremgår videre af revisionsrapporten fra Finansministeriets Koncernrevision, at Sta-

tens Administration følger ”Intern vejledning – satspulje” fra 2012 med visse afvigelser, sær-

ligt vedrørende beregningen af satspuljen. Finansministeriets Koncernrevision har i revisions-

rapporten bemærket, at det er afgørende, at Statens Administration opdaterer den interne

vejledning omkring beregning af satspuljebeløb, da det er af grundlæggende betydning for

administrationen af satspuljen og rigtigheden af det satspuljebeløb, der er til rådighed i pul-

jeåret til nye initiativer. Statens Administration har opdateret den interne vejledning i april

2015.

Beregning af satsreguleringsprocenten

26. Vores undersøgelse viser, at rammerne for beregningen af satsreguleringsprocenten

fremgår af bekendtgørelsen om beregning af satsreguleringsprocenten m.v. og udgør det

nuværende grundlag for en beskrivelse af, hvordan beregningen foretages. Finansministe-

riet har ikke udarbejdet særskilte beskrivelser af arbejdsgange i forbindelse med de bereg-

ninger, der ligger til grund for satsreguleringsprocenten, herunder fx, hvordan kvalitetssikrin-

gen af de faktorer, der indgår i beregningerne af udviklingen i årslønnen, foretages. Dette er

en af de helt centrale forvaltningsopgaver i processen for opgørelsen af den endelige sats-

pulje, som herved udelukkende er beskrevet via en årlig udstedt bekendtgørelse og ellers

beror på erfaringer og personafhængighed i forvaltningen, da der ikke er skriftlige arbejds-

gangsbeskrivelser at forholde sig til. Manglende præciseringer af, hvordan fx beregninger

foretages, kan øge risikoen for fejl, og i dette tilfælde kan selv en decimalfejl få store kon-

sekvenser for den samlede opgørelse af satspuljen.

Resultater

27. Undersøgelsen viser, at Finansministeriet har udarbejdet vejledninger og retningslinjer

for de forskellige processer i forbindelse med administrationen af satspuljen. Undersøgelsen

viser dog, at vejledningerne har manglet en opdatering, og at der i arbejdet er sket afvigel-

ser fra arbejdsgangsbeskrivelserne i vejledningerne. Samtidig viser undersøgelsen, at der er

centrale arbejdsprocesser, hvor der har manglet konkrete arbejdsgangsbeskrivelser. Finans-

ministeriet har dog opdateret vejledningerne i marts og april 2015.

28. Hvad angår beregningen af satsreguleringsprocenten, kan Rigsrevisionen konstatere, at

Finansministeriets departement ikke har udarbejdet en særskilt beskrivelse af, hvordan be-

regningerne, der ligger til grund for satsreguleringsprocenten, foretages, herunder hvordan

udviklingen i årslønnen kvalitetssikres. Konsekvensen kan være risiko for fejl i beregningen,

hvis det ikke er tydeligt for den enkelte sagsbehandler i Finansministeriet, hvordan beregnin-

gen skal foretages. Manglende arbejdsgangsbeskrivelser kan dermed øge risikoen for fejl.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

FINANSMINISTERIETS FORVALTNING AF SATSPULJEN

2.2. Validitet af satspuljedatabasen

29. Vi har undersøgt, om Finansministeriet har et validt datagrundlag for opgørelsen af sats-

puljen. Det er væsentligt, at ministeriets database over satspuljen indeholder valide data, og

at ministeriet sikrer, at databasen kan anvendes som grundlag for opgørelse af den årlige

pulje, der er til rådighed.

Satspuljedatabasen

30. Satspuljedatabasen indeholder en oversigt over det samlede antal ordninger under sats-

puljen og administreres af Statens Administration. Databasens oplysninger anvendes til at

opgøre den akkumulerede pulje og den endelige beregning af årets disponible satspulje.

Det fremgår af Finansministeriets Koncernrevisions revisionsrapport, at Statens Administra-

tion har konstateret en række problemer med den systemunderstøttende del af satspuljen.

Statens Administration har på den baggrund udarbejdet en oversigt over alle konstaterede

fejl og mangler og har involveret en ekstern leverandør til at løse de konkrete problemer. Det

drejer sig bl.a. om følgende 2 problemer:



En rapport fra databasen var behæftet med fejlberegninger som følge af forkerte afrun-

dinger. Statens Administration har efterfølgende løst problemet og har fået den ekster-

ne leverandør til at udvikle et andet rapportudtræk, der løste problemerne med afrundings-

fejl.

Statens Administration havde konstateret, at der var væsentlige brister i den logfunktion,

som skal registrere de handlinger, sagsbehandlerne foretager i databasen. Finansmini-

steriet har oplyst, at der er igangsat et arbejde, der skal rette op på dette problem.



Validering af data

31. Statens Administration har behov for en række oplysninger fra ministerierne, når den år-

lige satspulje er budgetteret på finansloven. Formålet med at indhente oplysningerne er pri-

mært at kunne følge, hvad beløbene fra satspuljen benyttes til, og hvornår uforbrugte mid-

ler eventuelt skal tilbageføres til puljen. Der er udarbejdet en skabelon, som ministerierne

skal anvende, når oplysningerne om de udmøntede satspuljeprojekter skal rapporteres til

Statens Administration. Boks 5 viser, hvilke oplysninger ministerierne skal fremsende i for-

bindelse med oprettelsen af nye satspuljebevillinger.

BOKS 5. OPLYSNINGER, DER SKAL ANGIVES FOR NYE SATSPULJEBEVILLINGER

Ministerierne skal bl.a. fremsende oplysninger om:

Hvilken finanslovskonto beløbet ønskes anvendt på.

Hvilket formål beløbet er bevilget til (en summarisk anførelse af relevant anmærkningstekst).

Hvilket indsatsområde initiativet retter sig mod.

En kort beskrivelse af projektet/initiativet.

Hvilken varighed det enkelte initiativ har.

Størrelsen af beløbet i aftaleåret og eventuelle budgetoverslagsår. Hvis bevillingen er permanent

(fx lovbestemt bevilling) anføres dette.



Om der tidligere er givet bevillinger til samme formål.



Bevillingstype, dvs. en angivelse af, om initiativet er en lovbunden bevilling, om det er en reservati-

onsbevilling, en driftsbevilling eller anden bevilling. For så vidt angår reservationsbevillinger angi-

ves endvidere, om disse er omfattet af tilsagnsordningen.



Om en del af bevillingen går til finansiering af et anlægsaktiv.



Endvidere skal ministerierne oplyse et skøn over, hvor meget der skal bruges til administration af ini-

tiativet. Normalt kan maks. 3 % af årets bevilling overføres til ministeriernes administration.

Kilde: Moderniseringsstyrelsens vejledning om administration af satsreguleringsordningen.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

FINANSMINISTERIETS FORVALTNING AF SATSPULJEN

32. For at sikre valide data anmoder Statens Administration hvert forår de enkelte ministe-

rier om at validere de oplysninger, som Statens Administration har registreret om de forskel-

lige ordninger. En korrekt registrering i databasen er en forudsætning for, at opgørelsen af

det samlede puljebeløb bliver korrekt. Undersøgelsen viser, at Finansministeriet ikke beder

ministerierne om at oplyse det aktuelle forbrug på de forskellige ordninger. Finansministeri-

et har oplyst, at der dog anmodes om indmelding af uforbrugte midler på bevillinger med vi-

dereførelsesadgang. Det er alene bevillinger, som er aftalt ved udmøntningen, der valideres.

Finansministeriet udarbejder således ikke en samlet oversigt, der viser årets aktuelle forbrug

på satspuljen. Projektoversigten anvendes dels som et arbejdsredskab til validering af data,

dels som en oversigt over satspuljens samlede bevillinger.

33. Undersøgelsen viser, at Statens Administration fortsat mangler systemunderstøttelse i

sin administration af data og er nødsaget til at anvende en række manuelle arbejdsgange

med deraf følgende risiko for fejl i de manuelle tastninger. Når Statens Administration mod-

tager de validerede projektoversigter fra ministerierne, indarbejder de ændringerne manuelt.

Der sker dermed ikke en automatisk indlæsning af de returnerede regneark i databasen. De

indtastede valideringer kommer til kontrol i ministerierne, som kan rette, hvis der er noget,

der er registreret forkert af Statens Administration, eller hvis der er misforståelser. Statens

Administration foretager ikke yderligere kontrol af de oplysninger, der indtastes manuelt. Fi-

nansministeriet har oplyst, at Statens Administration ikke udfører stikprøvekontrol af ministe-

riernes valideringer, men at det er det enkelte ministeriums ansvar, at alle oplysninger om

de enkelte ordninger er korrekte. I forbindelse med modtagelsen af ministeriernes validerings-

svar gennemser Statens Administration dog alle ministeriernes ændringer for åbenlyse fejl

og mangler.

Vejledning om validering af

projektoversigt, indmelding

af uforbrugte midler og for-

slag til omprioritering

angiver,

at ministerierne bl.a. skal kon-

trollere, at puljeåret er korrekt,

at den aktuelle finanslovskonto

er angivet korrekt og fyldestgø-

rende, og at budgettallene i al-

le år er korrekt anført.

Krav om godkendelse

Et af kravene til ministerierne er

desuden, at deres validering be-

kræftes udført med en under-

skrift fra den ansvarlige kontor-

chef.

34. I forbindelse med revisionen i ministerierne vedrørende de ordninger vi har udvalgt i den-

ne undersøgelse, er der fremkommet eksempler på forskellige fejlregistreringer vedrørende

satspuljeordningerne i projektoversigten, dvs. hvor data dermed ikke er valideret eller kon-

trolleret korrekt i de enkelte ministerier. De forskellige fejl afspejler den øgede risiko, der er

forbundet med mange manuelle indtastninger. Boks 6 viser eksempler på fejlregistreringer

i projektoversigten.

BOKS 6. EKSEMPLER PÅ FEJLREGISTRERINGER I PROJEKTOVERSIGTEN

Et eksempel på en fejlregistrering er ordningen ”Rehabilitering af torturofre i Danmark” under Ministe-

riet for Sundhed og Forebyggelse. Ordningen, der er bevilliget som et bloktilskud, er ikke anført så-

dan, men anført med et aktuelt finanslovskontonummer i oversigten over satspuljeordninger. I Beskæf-

tigelsesministeriet optræder ordningen ”Initiativer til fremme af det rummelige arbejdsmarked” som en

permanent ikke lovbunden bevilling/ikke bloktilskud, men ordningen er et bloktilskud.

Tilsvarende har det vist sig, at oplysninger om den aktuelle finanslovskonto og i ét tilfælde en titel på

en af ordningerne er blevet korrigeret på baggrund af dialog med det ansvarlige ministerium. Fx i Be-

skæftigelsesministeriet, hvor Rigsrevisionen havde udvalgt ordningen ”Ledighedsydelse og virksom-

hedsservice” var titlen forkert. Under Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse er ordningen ”Læge-

ordineret heroin” opgivet med et forkert finanslovskontonummer.

I mange tilfælde har ministerierne heller ikke præciseret i oversigten, hvilken målgruppe ord-

ningen retter sig mod. Størstedelen af ordningerne er kategoriseret som ”øvrige initiativer”.

Det betyder, at oversigten ikke giver et dækkende billede af, hvad satspuljen anvendes til.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

FINANSMINISTERIETS FORVALTNING AF SATSPULJEN

Resultater

35. Undersøgelsen viser, at den projektoversigt, som Statens Administration udarbejder, er

en oversigt, som alene skal afspejle udmøntningen af satspuljefinansierede bevillinger i det

enkelte finansår. Det er ikke formålet med oversigten at vise det faktiske forbrug på satspul-

jebevillinger. Det betyder, at der ikke er viden om det aktuelle årlige forbrug på satspuljen.

De data, som projektoversigten indeholder, og som danner grundlag for det samlede over-

blik over anvendelsen af satspuljen, er behæftet med en række fejl. Projektoversigten inde-

holder ikke i alle tilfælde korrekte informationer om de enkelte ordninger. En konsekvens her-

af kan være, at der opstår usikkerhed om, hvorvidt data er valide nok som grundlag for den

endelige opgørelse af satspuljen. En anden konsekvens kan være, at projektoversigten ikke

giver et samlet overblik over, hvordan satspuljebevillingerne er udmøntet i forskellige ordnin-

ger.

Endvidere kan Rigsrevisionen konstatere, at de mange manuelle arbejdsgange i administra-

tionen af data og databasen øger risikoen for fejl. Valideringsprocessen, som er central for

at sikre rigtigheden i databasen, er sårbar, da der er mange informationer, der skal indarbej-

des manuelt. Processen er samtidig præget af stor personafhængighed frem for en system-

baseret sikkerhed.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

3. Opfølgning på satspuljemidlernes

anvendelse

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at der ikke er særskilte krav til opfølgningen på

projekter, ordninger eller den samlede satspulje, men at opfølgningen følger ministe-

riernes normale praksis for de forskellige bevillingstyper. Opfølgningen på satspulje-

midlerne varierer alt efter bevillingstype. I størstedelen af de projekt- og driftstilskud,

Rigsrevisionen har undersøgt, følger ministerierne op på mål, resultater og økonomi.

For de lovbundne bevillinger og bloktilskud, som i 2014 udgør i alt 74 % af satspulje-

bevillingerne, er det generelle billede på tværs af ministerierne, at der primært sker

en overordnet opfølgning på aktivitetsniveau. Undersøgelsen viser, at der ikke sker

en specifik opfølgning på de konkrete satspuljetilskud, men typisk en generel opfølg-

ning for området, fx på udviklingen i antal af modtagere af en given ydelse.

Ministerierne har i mange tilfælde vanskeligt ved at følge op på forbruget af satspul-

jemidlerne på disse bevillingstyper, da der typisk ikke aflægges et særskilt regnskab

for de enkelte tilskud. Konsekvensen heraf bliver, at der mangler viden om det økono-

miske forbrug for disse satspuljefinansierede ordninger.

I mange tilfælde indgår satspuljen også som medfinansiering af en lovbunden bevil-

ling eller et bloktilskud, hvilket yderligere vanskeliggør opfølgningen. Samtidig øger

det risikoen for fejl, hvis der er uforbrugte midler, der eventuelt skal tilbageføres til

satspuljen. Det har særligt vist sig på Beskæftigelsesministeriets område, hvor det

for flere ældre ordninger ikke fremgår af anmærkningsteksten på finansloven, at kon-

toen også indeholder midler fra satspuljen. Rigsrevisionen vurderer, at det ville væ-

re hensigtsmæssigt for forvaltningen af satspuljemidlerne, hvis det de følgende år ef-

ter aftaleåret fremgik af anmærkningsteksten på finansloven, når der indgår satspul-

jemidler i finansieringen.

I Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning peges der på, at det er

hensigtsmæssigt at foretage en overordnet tværgående evaluering af tilskudsområ-

derne. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at ministerierne ikke siden etableringen

af satspuljen har foretaget en tværgående evaluering af den samlede satspulje, her-

under om formålet med puljen bliver indfriet.

Undersøgelsen viser endvidere, at der ikke findes et enkelt og gennemskueligt over-

blik over, hvad satspuljemidlerne anvendes til, herunder hvordan de er fordelt på fx

målgrupper, fagområder, bevillingstyper mv.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

36. Dette kapitel handler om, hvorvidt Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale

Forhold, Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger op på

satspuljeordningerne. Herudover har vi undersøgt, om ministerierne har en tværgående op-

følgning på den samlede anvendelse af satspuljen.

3.1. Ministeriernes opfølgning

37. Vi har undersøgt, om ministerierne følger op på anvendelsen af satspuljemidlerne i for-

hold til puljens mål, aktiviteter, resultater og økonomi vedrørende de enkelte projekttilskud

samt de lovbundne bevillinger og bloktilskud.

38. Figur 7 viser den samlede anvendelse af satspuljen fordelt på de forskellige bevillings-

typer.

Figur 7. Satspuljens fordeling på bevillingstyper

Drifts- og projekttilskud

26 %

Lovbundne bevillinger og bloktilskud

74 %

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af Statens Administrations projektoversigt fra

den 16. september 2014, opgivet i 2014-pris- og lønniveau.

Det fremgår af figur 7, at projekt- og driftstilskud udgør 26 % af bevillingerne under satspul-

jen, mens 74 % af bevillingerne er lovbundne og/eller fordeles via bloktilskuddet.

Opfølgning på drifts- og projekttilskud

39. Vi har undersøgt, hvordan ministerierne følger op på drifts- og projekttilskud under sats-

puljen, herunder særligt vedrørende tilskudsmodtageres mål for projektet og afrapportering

om målopfyldelsen. Det har vi undersøgt både i forhold til ministeriernes interne vejlednin-

ger for administration af tilskud og i forhold til opfølgningen i praksis. Der er ikke opstillet sær-

skilte krav eller rammer for opfølgningen på satspuljemidler, idet ministerierne følger deres

normale praksis for tilskudsforvaltning.

Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvaltning beskriver rammerne for god til-

skudsforvaltning. Det fremgår heraf, at ministerierne skal etablere procedurer for økonomisk

og aktivitetsmæssig opfølgning og for opfølgning med hensyn til de opnåede resultater. Vej-

ledningen angiver, at ”da

tilskud lægger beslag på en stor del af de offentlige udgifter, er det

vigtigt at evaluere, om man opnår de forventede samfundsmæssige effekter, og rapportere

om de opnåede resultater”.

Grundlaget for, at de enkelte ministerier kan følge anvendelsen

af satspuljen, er, at der stilles krav om afrapportering med hensyn til regnskab samt rappor-

tering om mål og resultater for de enkelte projekter.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

40. Vi har med udgangspunkt i ministeriernes interne vejledninger for administration af til-

skud undersøgt, hvilke krav ministerierne stiller til tilskudsmodtagerne i forbindelse med drifts-

og projekttilskud fra satspuljen, herunder til opstilling af mål og afrapportering på mål. I den

sammenhæng har vi undersøgt, i hvilken udstrækning ministerierne har indarbejdet princip-

perne fra vejledningen om effektiv tilskudsforvaltning i deres interne vejledninger. Det frem-

går af vejledningen, at opstillingen af mål og resultatkrav/succeskriterier er en forudsætning

for, at der kan foretages en evaluering af, om den fastsatte målsætning for ordningerne op-

fyldes, og om indsatsen har virket efter hensigten. Boks 7 beskriver rammerne for god til-

skudsforvaltning, som de fremgår af Finansministeriets vejledning.

BOKS 7. VEJLEDNING OM EFFEKTIV TILSKUDSFORVALTNING

Finansministeriet udsendte i 2011 ”Vejledning om effektiv tilskudsforvaltning”, der har til formål at sik-

re en god tilskudsforvaltning i de enkelte ministerier og styrelser og sikre, at ministerierne påtager sig

ansvar for:



at tilskudsmidlerne anvendes efter hensigten



at der opnås den størst mulige effekt af de udbetalte tilskudsmidler



at administration og forvaltning tilrettelægges hensigtsmæssigt.

En vigtig del af tilskudsadministrationen er opfølgningen på tilskudsmidlerne gennem afrapportering

og evaluering af tilskudsmodtager.

41. Alle 3 ministerier har udarbejdet interne vejledninger for deres forvaltning af tilskudsmid-

ler. Desuden har de 3 ministerier i deres administrative vejledninger angivet, at der stilles

krav om, at tilskudsmodtagerene skal udarbejde planer for afrapportering og evaluering af

de enkelte tilskud ud fra opstillingen af resultatmål. Ministerierne tilkendegiver, at kravene til

afrapportering vil variere alt efter tilskuddets størrelse. I Beskæftigelsesministeriets vejled-

ning er der angivet, hvilken beløbsgrænse hvorunder kravene til opfølgning kan fraviges. De

3 ministeriers vejledninger følger som udgangspunkt de rammer, der er udstukket i vejled-

ningen om effektiv tilskudsforvaltning. I Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og So-

ciale Forhold og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fremgår de mere konkrete rappor-

teringskrav, der skal stilles til tilskudsmodtager, i ansøgningsvejledninger eller tilsagnsbre-

ve, som ministeriet fremsender til tilskudsmodtager. Heraf fremgår også, hvilke kriterier der

skal ligge til grund for vurderingerne af tilskudsmodtagers faglige afrapportering og status-

rapporter.

42. I alle de sager vi har gennemgået, er der defineret et tydeligt formål med tilskuddet. Mi-

nisterierne har i langt hovedparten af sagerne opstillet krav til afrapportering og målopfølg-

ning (36 ud af 37 sager), hvilket typisk fremgår ved udmelding af en pulje eller i en særskilt

puljevejledning. Det fremgår også typisk i forbindelse med tilsagnsbrevet til tilskudsmodtager.

43. Størstedelen af tilskudsmodtagerne har i de udvalgte sager afrapporteret om målopfyl-

delsen (27 ud af 36 sager). Det sker typisk i forbindelse med årlige og/eller halvårlige status-

rapporter.

44. Gennemgangen af de udvalgte sager viser, at ministerierne i de fleste tilfælde foretager

en vurdering af den faglige afrapportering på projektet, som tilskudsmodtagerne indsender,

herunder en vurdering af, om målene er nået (ud af 27 sager med indsendte rapporter er 19

sager gennemgået af ministerierne). Men der er også sager (8), hvor afrapporteringerne ik-

ke vurderes. Boks 8 viser et eksempel på opfølgningen på et satspuljeprojekt.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

BOKS 8. EKSEMPEL PÅ OPFØLGNING PÅ ET SATSPULJEPROJEKT I MINISTERIET FOR

SUNDHED OG FOREBYGGELSE

Der er afsat ca. 15 mio. kr. fra satspuljen til en indsats på 2 ud af de i alt 4 julemærkehjem. Formålet

med tilskuddet er at udvikle samarbejdet mellem julemærkehjemmet og børnenes forældre.

Julemærkefonden har udarbejdet en beskrivelse af, hvordan midlerne vil blive anvendt og på hvilke

aktiviteter.

Ministeriet tildeler årligt midlerne med forbehold for vedtagelse af de kommende års finanslove. For-

ud for hvert års tildeling har ministeriet indhentet faglig og økonomisk status på projektet. Julemærke-

fonden skal hvert år indsende en ny ansøgning med henblik på tildeling af årets midler. Heri redegø-

res samtidig for årets resultater i projektet.

Som en del af de aftalte aktiviteter er der afholdt en midtvejskonference i april 2014.

Derudover evaluerer Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI) puljen og har udarbejdet en

midtvejsevaluering, som er afleveret til Sundhedsstyrelsen i september 2014 og ligger på sst.dk. Pro-

jektet slutter med udgangen af 2015, hvorefter det endeligt evalueres.

Opfølgning på lovbundne bevillinger og bloktilskud

45. Vi har undersøgt, hvordan ministerierne følger op på anvendelsen af lovbundne bevillin-

ger og/eller bloktilskud under satspuljen i forhold til aktiviteter, resultater og økonomi. Under-

søgelsen tager afsæt i de udvalgte ordninger på de enkelte ministerområder.

46. Undersøgelsen viser, at opfølgningen er forskellig alt efter bevillingstype, hvilket betyder,

at ministerierne ved bloktilskud og lovbundne bevillinger foretager en anden type opfølgning

end ved projekt- og driftstilskud.

Opfølgningen på anvendelsen af satspuljen for disse bevillingstyper, dvs. bloktilskud og lov-

bundne bevillinger, sker primært ved en overordnet opfølgning på aktiviteten på området. Un-

dersøgelsen viser, at det kan være vanskeligt for ministerierne at foretage en opfølgning på

det konkrete økonomiske forbrug. Alle 3 ministerier oplyser, at det stort set er umuligt at føl-

ge disse typer af tilskud ”krone for krone”.

47. Beskæftigelsesministeriet oplyser, at der er en række indbyggede begrænsninger i for-

bindelse med opfølgningen på lovbundne bevillinger og bloktilskud, og at der ikke bliver fo-

retaget en løbende beregning af de faktiske omkostninger for kommunerne, da det i mange

tilfælde er praktisk umuligt. Beskæftigelsesministeriet oplyser endvidere, at det kan være

svært at udskille/måle en selvstændig effekt af aktiviteterne mv., der er finansieret af sats-

puljen, da målgrupperne fx også bliver påvirket af kommunernes øvrige beskæftigelsesind-

satser såvel som de generelle konjunkturer på arbejdsmarkedet, hvilket også gør det van-

skeligt at isolere effekten af satspuljebevillingerne.

48. Der er enkelte tilfælde, hvor det faktiske forbrug registreres på en specifik konto i de kom-

munale regnskaber. I de tilfælde er det muligt tilnærmelsesvist at følge det faktiske forbrug.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

Ledsageordningen for han-

dicappede

Unge og voksne, der ikke kan

færdes alene på grund af deres

handicap, kan af kommunen

bevilges 15 timers ledsagelse

om måneden.

Ledsageordningen har til formål

at øge mennesker med handi-

caps selvstændighed, valgfri-

hed og ansvar for egen tilvæ-

relse. Ordningen skal give mu-

lighed for at deltage i aktivite-

ter uden for hjemmet.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har oplyst, at ministeriet i re-

lation til ledsageordningen for handicappede, jf. boks 9, har mulighed for at følge økonomi-

en via oplysninger fra den kommunale kontoplan, men at det generelt er vanskeligt at følge

anvendelsen af midlerne til specifikke ordninger. Det skyldes bl.a., at kommunerne som ho-

vedregel får kompensation for afledte administrative udgifter og for udgifterne til visitation og

sagsbehandling. Disse udgifter konteres ikke nødvendigvis sammen med de direkte udgif-

ter til en given ordning. Dette er bl.a. tilfældet for ledsageordningen.

BOKS 9. EKSEMPEL PÅ OPFØLGNING PÅ LEDSAGEORDNINGEN FOR HANDICAPPEDE

Ledsageordningen for handicappede er et lovbundent bloktilskud, hvortil der er oprettet en særskilt

konto i de kommunale regnskaber til registrering af udgifterne. Udgifterne for 2013 viser et forbrug

på 195,7 mio. kr. Der er i forbindelse med satspuljebevillingen til indførelse af ledsageordningen af-

sat midler til administration (HR, it, kontorhold mv.), som ikke nødvendigvis konteres sammen med

de direkte udgifter til ordningen.

49. Det generelle billede på tværs af ministerierne viser, at ministeriernes opfølgning typisk

retter sig mod aktiviteter, fx udviklingen i antal af modtagere af en given ydelse, nøgletalsana-

lyser for et område eller tilsvarende tilgængelige data på et område.

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold oplyser, at ministeriet ved

bloktilskud kan følge op ved at undersøge reglernes anvendelse, ved praksisundersøgelser,

monitorering af udviklingen i forhold til modtagere af sociale ydelser, nøgletalsanalyser el-

ler ved opfølgning på kommunernes udgifter generelt på socialområdet. Tilsvarende gør sig

gældende for ministeriets opfølgning på lovbundne bevillinger, hvor der herudover sker en

opfølgning på de aktiviteter, som er knyttet til den målgruppe, der er omfattet af det konkre-

te lovforslag.

50. Vi har, hvor det har været muligt, undersøgt de udvalgte ordninger via Finansministeri-

ets finanslovsdatabase og gennemgået anmærkningsteksterne med det formål dels at op-

nå viden om ordningen, dels at få identificeret, om der er midler i den enkelte ordning, som

er finansieret via satspuljen. Undersøgelsen viser, at for de udvalgte lovbundne ordninger

af ældre dato på Beskæftigelsesministeriets område fremgår det ikke af anmærkningstek-

sten, om ordningen finansieres af satspuljemidler, eller om ordningen delvist er finansieret

via midler fra satspuljen. Det er dog ikke et krav, at det i følgende år efter aftaleåret skal

fremgå af anmærkningsteksten på den enkelte finanslovskonto, om ordningen finansieres

af satspuljemidler.

Den manglende gennemsigtighed på finanslovskontoen kan få afgørende betydning. Ek-

sempler herpå er en række ordninger, hvor det ved en ekstraordinær gennemgang af sats-

puljebevillinger i 2014 viste sig, at der i et antal sager ved en fejl ikke var sket korrekt tilba-

geførsel til satspuljen, hvilket indebar en korrektion på i alt 1,6 mia. kr. En af årsagerne til,

at det skete, var bl.a. en kombination af ressortskift og manglende informationer om, at der

for en given ordning indgik midler fra satspuljen. I det tilfælde en sådan ordning nedlægges,

mangler der viden om, at en væsentlig andel af midlerne skal tilbageføres til satspuljen. En

viden, der kan være svær at få, når det ikke er angivet på finanslovskontoen, samtidig med

at kontoen overgår til et andet ressortministerium.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

Boks 10 viser et eksempel på en ordning, der er medfinansieret af satspuljen.

BOKS 10. EKSEMPEL PÅ EN LOVBUNDEN BEVILLING, HVORAF EN ANDEL ER SATSPULJE-

MIDLER

Størstedelen af de lovbundne bevillinger under Beskæftigelsesministeriet indeholder midler fra sats-

puljen og er karakteriseret ved, at de typisk er ordninger, der rækker langt tilbage i tiden. Samlet set

har de beløbsmæssigt en relativ stor bevilling, hvoraf satspuljemidlerne typisk kun udgør en mindre

procentdel. Af de udvalgte sager er 5 ud af de 6 ordninger på Beskæftigelsesministeriets område lov-

bundne bevillinger, som er karakteriseret ved, at de er fra midt i 90’erne eller starten af 00’erne.

Et eksempel er finanslovskonto 17.38.01. Dagpenge ved sygdom (lovbunden), der blev aftalt i 1996.

Ordningen har en samlet bevilling på ca. 5 mia. kr., og satspuljefinansieringen udgør 12,2 mio. kr.

(2014-pris- og lønniveau) af den samlede bevilling. Dette fremgår ikke af anmærkningerne på finans-

loven.

51. Ministeriet for Børn, Integration, Ligestilling og Sociale Forhold oplyser, at satspuljemid-

lerne også anvendes til at finansiere ændret lovgivning, både via bloktilskuddet og på stats-

lige lovbundne konti, og at en stor del af de midler anvendes til at finansiere justeringer af

eksisterende ordninger. I disse tilfælde er det oftest ikke muligt at isolere, hvor stor en del

af den efterfølgende udvikling i aktiviteten og udgifterne der kan henføres til satspuljefinan-

sierede regelændringer, idet udviklingen desuden påvirkes af løbende ændringer i demogra-

fi, målgruppe mv.

52. I de tilfælde, hvor Beskæftigelsesministeriet har ordninger, der har en samlet finansiering

fra satspuljen, har ministeriet bedre forudsætninger for at følge aktiviteterne i indsatsten. Be-

skæftigelsesministeriet oplyser, at ministeriet i forhold til ordningen ”Mentorstøtte og aktiv ind-

sats i ressourceforløb” (lovbunden, bloktilskud), der er fuldt finansieret af satspuljemidler, føl-

ger aktiviteten og udgiftsniveauet. Ordningen er et initiativ i sammenhæng med et større re-

formkompleks i forbindelse med førtidspensionsreformen.

53. I Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse er der eksempler på tilskud, der tidligere har

været midlertidige tilskud, hvor der har været en opfølgning inden for rammerne af effektiv

tilskudsforvaltning. Ministeriet har oplyst, at for de tilskud, der er overgået til bloktilskud, fo-

retages der ikke en specifik opfølgning på det enkelte tilskud eller ordninger finansieret af

satspuljen. Ministeriet følger overordnet den generelle udvikling på området – som stort set

udelukkende drejer sig om psykiatriområdet – ud fra udvalgte parametre. Omvendt er der til-

svarende eksempler på bloktilskud, der følges forholdsvist tæt inden for samme ministerom-

råde som følge af, at relevant statistik er til rådighed. Boks 11 viser eksempler på opfølgning

på bloktilskud.

Mentorordning og aktiv støt-

te i resurseforløb

Som led i ”Aftale om reform af

førtidspension og fleksjob” af

30. juni 2012 besluttede aftale-

partierne at indføre resursefor-

løb. Forløbene skal tilrettelæg-

ges individuelt og støttes med

fx tilbud om en mentor. Mentor-

støtte er en vigtig og integreret

bestanddel af resurseforløbet

og skal medvirke til at sikre, at

deltagerne motiveres og fast-

holdes i forløbet.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

BOKS 11. EKSEMPLER PÅ OPFØLGNING PÅ BLOKTILSKUD

Ophævelse af aldersgrænsen for tilskud til psykologhjælp

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse følger aktiviteten i antallet af udbetalte tilskud og deraf føl-

gende udgifter. Det sker på baggrund af en månedlig statistik fra Danske Regioner, hvoraf udviklin-

gen i udgifterne og antallet af patienter fremgår.

Rehabilitering af torturofre i Danmark

Ordningen blev oprettet i 2001 og blev i 2005 en del af bloktilskuddet til regionerne. Formålet er, at

regionerne opnår tilskud til de pladser, de køber på de centre, der står for behandling af torturofre. Mi-

nisteriet for Sundhed og Forebyggelse har oplyst, at der, før ordningen blev en del af bloktilskuddet,

løbende blev fulgt op på antallet og udnyttelsen af pladser. På nuværende tidspunkt har regionerne

driftsoverenskomst med centrene, og ministeriet foretager ikke særskilt opfølgning på tilskuddet.

Udbygning af opsøgende psykiatriteams og tvungen opfølgning

Indsatsen vedrørende tvungen opfølgning har været evalueret med positive resultater og anbefalin-

ger om at gøre det permanent. Desuden har Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse fulgt op på re-

gionernes aktiviteter med opsøgende psykiatriteams og tvungen opfølgning via en række målsætnin-

ger og krav om afrapportering fra regionerne. Efter at ordningen er overgået til bloktilskud, følger mi-

nisteriet ikke længere specifikt op på ordningen.

Resultater

54. Undersøgelsen viser, at der ikke er fastsat særlige krav til opfølgningen på satspuljefi-

nansierede ordninger og projekttilskud. Ministeriernes opfølgning følger deres sædvanlige

praksis på tilskudsområdet. Det betyder, at der er forskel på ministeriernes opfølgning på de

forskellige bevillingstyper under satspuljen. Det varierer derfor, hvilken tilgængelig viden der

er vedrørende aktiviteter, resultater og effekt af en given indsats under satspuljen.

Ved projekt- og driftstilskud kan der fx følges op gennem regnskaber og statusrapporter, hvil-

ket ikke på tilsvarende vis er muligt ved opfølgningen på lovbundne bevillinger og/eller blok-

tilskud. Undersøgelsen viser, at ministerierne i de tilskudssager (projekt- og driftstilskud),

Rigsrevisionen har gennemgået, i det store hele foretager en tilfredsstillende opfølgning på

mål, aktiviteter, resultater og økonomi.

I det omfang ministerierne følger op på lovbundne bevillinger og bloktilskud, viser de eksem-

pler, der er gennemgået i undersøgelsen, at det primært er aktiviteten på den enkelte ord-

ning, ministerierne følger, når de ser på anvendelsen af satspuljen for disse bevillingstyper.

Undersøgelsen viser, at ministerierne har vanskeligt ved at følge det konkrete økonomiske

forbrug, når satspuljen anvendes til at finansiere lovbundne bevillinger og bloktilskud. Dette

skyldes, at der typisk ikke aflægges et særskilt regnskab for det enkelte tilskud. Konsekven-

sen bliver en manglende viden om det konkrete forbrug på satspuljefinansierede ordninger

og dermed det faktiske træk fra satspuljen. Det er derfor i mange tilfælde svært at identifice-

re, om der er uforbrugte midler på disse bevillingstyper, som burde tilbageføres til satspul-

jen.

Undersøgelsen viser videre, at det ikke er et krav, at det skal fremgå af anmærkningerne på

den enkelte finanslovskonto, om der fra tidligere år er midler fra satspuljen, som medfinan-

sierer en given ordning. Rigsrevisionen har fundet eksempler på ældre ordninger på Beskæf-

tigelsesministeriets område, hvor det ikke fremgår af anmærkningerne på finansloven, om

ordningen indeholder midler fra satspuljen. Det kan især være et problem ved ressortskift,

hvis en tilskudsordning nedlægges, eller hvis formålet med loven eller målgruppen ændres,

så det ikke længere indfrier formålet med satspuljen. I de tilfælde kan det være vanskeligt

at identificere og indhente information om, at der er midler i den pågældende ordning, som

eventuelt bør tilbageføres til satspuljen. Et aktuelt eksempel på, hvordan det kan være årsag

til fejl, er fx i forbindelse med en ekstraordinær validering i foråret 2014, hvor det blev kon-

stateret, at der ikke var sket korrekt tilbageførsel af samlet set 1,6 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

3.2. Tværgående opfølgning på satspuljens anvendelse

55. Vi har undersøgt, om der ud over en opfølgning på projekt- og ordningsniveau sker en

overordnet og tværgående opfølgning på anvendelsen af den samlede satspulje, fx om der

sker en evaluering af de samlede satspuljefinansierede indsatser for et udvalgt fagområde,

en bestemt målgruppe eller vedrørende større og mere permanente indsatsområder.

Tværgående evaluering af den samlede satspulje

56. Som det er konstateret i pkt. 54 følger ministerierne i vid udstrækning op på økonomi, mål

og resultater på projektniveau. På ordningsniveau er det mere forskelligt, hvilken opfølgning

der foretages. Generelt foretager ministerierne en vurdering af, om de enkelte projekttilskud

opfylder det specifikke formål for den konkrete indsats. Om ministerierne foretager konkrete

evalueringer af ordningerne er typisk afhængigt af en politisk prioritering i forbindelse med

satspuljeforhandlingerne.

57. Vi henviser til, at det fremgår af Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsforvalt-

ning, at ”Ud

over evalueringen af de enkelte tilskudsordninger kan der være behov for, at til-

skudsmyndigheden med større mellemrum foretager en overordnet og tværgående evalue-

ring af ministeriets samlede tilskudsområde. Det kan være som led i en strategisk vurdering

af, om tilskudsordningerne er den bedste måde, hvorpå de langsigtede mål for områdets ud-

vikling opnås”.

En tværgående evaluering i tråd med anbefalingerne i effektiv tilskudsforvaltning kan bidra-

ge til, at ministerierne foretager en overordnet vurdering af, hvordan anvendelsen af satspul-

jemidlerne lever op til formålet med satspuljen. Samtidig kan det danne grundlag for fremti-

dige prioriteringer ud fra en viden om, hvilke målgrupper der tilgodeses og med hvilken ef-

fekt set i forhold til at forbedre vilkårene for overførselsindkomstmodtagere og svage grupper

inden for social-, sundheds- og beskæftigelsesområdet. Rigsrevisionen er i den sammen-

hæng opmærksom på de meget forskellige typer af indsatser, satspuljen finansierer, og som

en overordnet tværgående evaluering vil skulle tage hensyn til.

58. Finansministeriet og de øvrige ministerier har ikke siden etableringen af satspuljen fore-

taget en overordnet og tværgående evaluering af det samlede tilskudsområde, dvs. den sam-

lede satspulje, herunder om satspuljen samlet set lever op til formålet.

Undersøgelsen har dog vist et enkelt eksempel på en evaluering af satspuljemidlernes an-

vendelse inden for et særligt indsatsområde. Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og

Sociale Forhold, herunder Socialstyrelsen, har søgt at samle op på tværs af en række ud-

valgte satspuljeprojekter. De har således foretaget en analyse af evalueringer af satspulje-

projekter, som er afsluttet i perioden april/maj 2011 - marts 2012. Opsamlingen har haft til

formål kort at beskrive resultaterne af projekterne og vurdere effekten af indsatsen på bor-

gerniveau. Men derudover er der ikke andre eksempler på, at de enkelte ministerområder

foretager en tværgående evaluering eller analyse af et særligt indsatsområde, en målgrup-

pe e.l. finansieret af satspuljemidler ud over ordningsniveau.

59. Undersøgelsen viser, at satspuljen finansierer en bred vifte af initiativer, hvor der kan væ-

re stor forskel på den målgruppe, initiativerne retter sig mod. De eksempler på forskellige

satspuljefinansierede indsatser, der fremgår af undersøgelsen, jf. bl.a. boks 2, synliggør bred-

den i satspuljen og de indsatser, den finansierer. Puljen finansierer fx seksualundervisning

i folkeskolen, supplerende dagpenge, merudgifter til førtidspension, opstartsstøtte til kommu-

nerne vedrørende lønudgifter til etablering af rehabiliteringsteam og tilskud til psykologbe-

handling. Det understreger samtidig vigtigheden af at sikre opfølgning på, om satspuljen an-

vendes efter formålet. Både på projekt- og ordningsniveau, men også hvordan puljen sam-

let set eventuelt opdelt efter fagområder e.l. indfrier formålet og dermed bidrager til en for-

bedring af vilkårene for overførselsindkomstmodtagere og svage grupper.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

OPFØLGNING PÅ SATSPULJEMIDLERNES ANVENDELSE

60. Ministeriet for Børn, Integration, Ligestilling og Sociale Forhold har oplyst, at der inden

for de seneste år i ministeriet er sat fokus på den indledende satspuljeproces for at sikre en

mere detaljeret beskrivelse af nye initiativer, både hvad angår målgruppen og formålet med

indsatsen, de konkrete mål og resultater, der forventes opnået, og oplysninger om økonomi

mv. Ministeriet har udviklet sin egen skabelon til beskrivelse af nye initiativer og en projekt-

model for udarbejdelsen med henblik på forhandlingen om, hvilke nye initiativer der iværk-

sættes. I Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse anvendes

den skabelon, som Finansministeriet har udarbejdet. Skabelonen indeholder mange af de

tilsvarende informationer, som er anvendt i Ministeriet for Børn, Integration, Ligestilling og

Sociale Forhold, men dog ikke på samme detaljeringsniveau.

Samlet oversigt over satspuljeinitiativer

61. Vores undersøgelse viser, at der ikke foreligger en oversigt, som på en enkel og gennem-

skuelig måde synliggør satspuljens samlede bevillinger på tværs af ministerområder. En tvær-

gående oversigt kan både medvirke til at sikre gennemsigtigheden for offentligheden vedrø-

rende, hvad satspuljen anvendes til, og medvirke til ministeriernes arbejde med forvaltningen

af satspuljen. Det vil desuden være et væsentligt og afgørende udgangspunkt for ministeri-

erne i forhold til at kunne foretage en overordnet tværgående evaluering.

Udarbejdelsen af en samlet oversigt over satspuljefinansierede bevillinger beror på det en-

kelte ministeriums initiativ til at udarbejde en oversigt. Finansministeriet har ikke fastsat krav

herom og har heller ikke udstukket rammer for udarbejdelse af en tværgående oversigt over

ordninger/bevillinger under satspuljen.

62. Formålet med en samlet oversigt er at bidrage til et enkelt og overskueligt overblik over

anvendelsen af satspuljen fordelt på fx fagområder, målgrupper og typer af indsatser. Finans-

ministeriet har oplyst, at satsreguleringsloven ikke tager stilling til fordelingen af midler mel-

lem områderne inden for formålet og således heller ikke indeholder krav om en bestemt for-

deling af midler. Rigsrevisionen er opmærksom herpå og peger udelukkende på hensynet

til gennemsigtighed om satspuljens anvendelse. Finansministeriet har i sit høringssvar op-

lyst, at der i forlængelse af taskforcens arbejde vil blive taget initiativ til at undersøge, om der

kan etableres et tværgående overblik over, hvordan satspuljens midler er fordelt på målgrup-

per, fagområder, typer af indsatser mv.

Resultater

63. Undersøgelsen viser, at Finansministeriet og de øvrige ministerier ikke siden etablerin-

gen af satspuljen har foretaget en overordnet tværgående evaluering af den samlede sats-

pulje, der følger op på, om de satspuljefinansierede bevillinger samlet set indfrier formålet

med satspuljen. Ministerierne følger op på de enkelte ordninger under satspuljen i forhold

til deres specifikke formulerede formål, men ikke direkte i forhold til, fx hvordan resultater af

indsatserne har betydning for, om formålet med satspuljen indfries. Set i forhold til den sto-

re variation i de finansierede projekter, hvor satspuljen anvendes bredt og med stor variation

i formålsbeskrivelser, bliver det særligt væsentligt, at der foretages en tværgående evalue-

ring af den samlede satspulje.

Undersøgelsen viser desuden, at der mangler et enkelt og gennemskueligt overblik over,

hvad satspuljemidlerne anvendes til, så politikere og borgere/offentligheden kan se, hvor-

dan midlerne er fordelt på fx målgrupper, fagområder og typer af indsatser.

Rigsrevisionen, den 2. juni 2015

Lone Strøm

/Henrik Berg Rasmussen

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

METODE

Bilag 1. Metode

Undersøgelsen er baseret på møder med de udvalgte ministerier og gennemgang af skrift-

ligt materiale, herunder gennemgang af udvalgte tilskudssager fra Ministeriet for Børn, Lige-

stilling, Integration og Sociale Forhold, Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Sundhed

og Forebyggelse.

Udvælgelsen af ordninger og tilskudssager

Udvælgelsen af ordninger med underliggende tilskudssager er foretaget med afsæt i projekt-

oversigten fra Finansministeriet. Et af formålene med udvælgelsen har været at få belyst,

hvad satspuljemidlerne anvendes til, og i hvilket omfang ministerierne følger op på de for-

skellige tilskud under satspuljen. Der er derfor i udvælgelsen lagt vægt på at få en bred va-

riation på tværs af de forskellige typer, herunder både midlertidige og permanente tilskud,

der udmøntes som projekttilskud, driftstilskud, bloktilskud eller lovbundne bevillinger. De ud-

valgte tilskud fra Finansministeriets projektoversigt er derfor først og fremmest eksempler

på variationen i typer af tilskud under satspuljen og ikke en repræsentativ stikprøve af sats-

puljen. De ordninger og tilskudssager, der er gennemgået i undersøgelsen, er udvalgt ud

fra type af tilskud og økonomisk væsentlighed.

Vi har samlet set udvalgt 27 ordninger. Ud af de 27 ordninger er der udvalgt 37 underliggen-

de tilskudssager. De udvalgte ordninger og antallet af tilskudssager fremgår af bilag 2. Vi har

undersøgt de forskellige ordninger ved at interviewe ministerierne om, i hvilket omfang og

hvordan de følger op på ordningen og de enkelte projekt- og driftstilskud. Herudover har vi

foretaget en mere systematisk gennemgang af skriftligt materiale og dokumentation vedrø-

rende de udvalgte tilskudssager, hvor vi har foretaget en sagsgennemgang.

Metode til gennemgang af ordninger og tilskudssager

Gennemgangen af tilskudssagerne har helt overordnet baseret sig på principperne om god

tilskudsforvaltning, som fremgår af Finansministeriets vejledning om effektiv tilskudsadmini-

stration. Metodisk har det krævet en differentieret tilgang, idet der for lovbundne bevillinger

eller bloktilskud ikke – som for de øvrige tilskudstyper – foreligger sagsmateriale som fx regn-

skaber, projektbeskrivelser og faglige statusrapporter. Gennemgangen af lovbundne bevil-

linger og/eller bloktilskud har taget udgangspunkt i, om der sker en opfølgning på økonomi,

aktivitet og resultater. Afdækningen heraf er baseret på møder med ministerierne kombine-

ret med forskellig skriftlig dokumentation vedrørende ordningerne og opfølgningen. Gennem-

gangen af tilskudssager på de øvrige ordninger har haft særligt fokus på tilskudsyders krav

til opstilling af mål, tilskudsmodtagers afrapportering af mål og resultater samt tilskudsyders

opfølgning på den faglige afrapportering. Afdækningen af de forskellige temaer har baseret

sig på dokumenterne i den enkelte tilskudssag.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

UDVALGTE ORDNINGER FRA SATSPULJEN

Bilag 2. Udvalgte ordninger fra satspuljen

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

FL-konto/

tidligere

FL-konto

Permanente lovbundne tilskud (ikke-bloktilskud)

Bevilling i 2014

Aftaleår/

puljeår

Antal udvalgte

sager på

ordningen

Merudgifter til førtidspension

Permanente lovbundne bloktilskud

Ramme til Barnets reform

Ledsageordningen til handicappede

Permanente tilskud (ikke-lovbundne, ikke-bloktilskud)

Sociale tilbud til personer med sindslidelser

Driftsstøtte til brugerorganisationer mv. (ordningen er

permanent, men de 2 udvalgte sager er midlertidige til-

skud)

Midlertidige tilskud

Udvikling og etablering af børnehuse

Psykiatriaftale 2011-2014

Bedre overgang til voksenlivet – en styrkelse af efter-

værnsindsatsen

I alt

2.079,0 mio. kr.

305,0 mio. kr.

247,9 mio. kr.

51,6 mio. kr.

2002

2010

1998

2003

15.74.10

15.75.73

97,1 mio. kr.

11,0 mio. kr.

89,6 mio. kr.

32,5 mio. kr.

2.913,7 mio. kr.

2009

2012

2011

15.14.15

15.74.15

15.75.44

Refererer til flere forskellige FL-konti.

Ingen FL-konto, da det er indarbejdet i det generelle bloktilskud til kommunerne. Eventuel tidligere FL-konto er ikke oplyst.

Bevilling i 2013.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Statens Administrations projektoversigt, justeret efter ministeriets eventuelle korrektioner.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

UDVALGTE ORDNINGER FRA SATSPULJEN

Beskæftigelsesministeriet

FL-konto/

tidligere

FL-konto

Permanente lovbundne tilskud (ikke-bloktilskud)

17.32.01

17.38.01.20

17.19.78.20

17.56.02

Supplerende dagpenge

Fleksibel udtrædelsesordning for medhjælpende ægte-

fæller

Forbedring af sygedagpengeområdet (statslig refusion)

Permanente bloktilskud

Initiativer til fremme af det rummelige arbejdsmarked

Permanente lovbundne bloktilskud

Mentorstøtte og aktiv indsats i resurseforløb, reserve

vedrørende budgetgaranti

Ledighedsydelse (udvidet ret til ferie og barsel for bl.a.

folk i fleksjob)

Permanente tilskud (ikke-lovbundne, ikke-bloktilskud)

17.21.08.10

17.46.78.10

17.49.42.10

17.51.11.10

Arbejdsmiljøforskningsfonden

Midlertidige tilskud

Implementering af rehabiliteringsteams

Opsøgende indsats over for selvforsørgede

CABI (driftstilskud)

I alt

Bevilling i 2014

Aftaleår/

puljeår

Antal udvalgte

sager på

ordningen

100,7 mio. kr.

84,4 mio. kr.

12,2 mio. kr.

91,1 mio. kr.

1994

1996

2000

41,2 mio. kr.

30,9 mio. kr.

56,6 mio. kr.

22,4 mio. kr.

12,4 mio. kr.

16,7 mio. kr.

468,6 mio. kr.

2014

2001

2009

2013

2012

Refererer til flere forskellige tidligere FL-konti.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Statens Administrations projektoversigt, justeret efter ministeriets eventuelle korrektioner.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

UDVALGTE ORDNINGER FRA SATSPULJEN

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

FL-konto/

tidligere

FL-konto

Permanente bloktilskud

16.51.74

16.51.57

16.51.10.20

Udvidet behandlingsret i voksenpsykiatrien

Rehabilitering af torturofre i Danmark

Pulje til flere opsøgende og udgående teams i psykia-

trien (permanent fra 2014 og benævnt ”Udbygning af

opsøgende psykiatriteams og tvungen opfølgning”

Midlertidige bloktilskud

16.51.33

16.11.79.10

National handlingsplan for den ældre medicinske

patient

Ophævelse af aldersgrænsen for tilskud til psykolog-

behandling af personer med depression

Permanente tilskud (ikke-lovbundne, ikke-bloktilskud)

16.21.63

16.21.31

16.21.13

16.33.16

Lægeordineret heroin

Midlertidige tilskud

Pulje til fremme af seksuel og reproduktiv sundhed i

forhold til udsatte grupper, etniske minoriteter og unge

Forebyggende indsats for overvægtige børn og unge

Nationalt videnscenter for demens

I alt

5,2 mio. kr.

7,3 mio. kr.

6,4 mio. kr.

726,3 mio. kr.

2012

66,3 mio. kr.

2009

56,5 mio. kr.

51,7 mio. kr.

2012

452,4 mio. kr.

4,3 mio. kr.

2009

2001

Bevilling i 2014

Aftaleår/

puljeår

Antal udvalgte

sager på

ordningen

76,2 mio. kr.

2010

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Statens Administrations projektoversigt, justeret efter ministeriets eventuelle korrektioner.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

SATSPULJENS ADMINISTRATIVE PROCESSER

Bilag 3. Satspuljens administrative processer

Finansministeriets administrative processer i forvaltningen af satspuljen

Forberedelse

●

Kick off-møde

Forberedelse af forslag til

prioriteringsoplæg

Validering – foreløbig

opgørelse

Validering af projektover-

sigt

●

Validering af regnskabstal

for indkomstoverførsler

●

Udmøntningsprocent

●

Endelig opgørelse

Beregning af satsregule-

ringsprocenten

●

Opgørelse af den sam-

lede pulje

●

Regeringens endelige

prioriteringsoplæg

●

Udmøntning

Finansloven vedtages

Oversigt på Modernise-

ringsstyrelsens hjemme-

side (Økonomisk Admini-

strativ Vejledning)

●

Indbudgettering på finans-

loven

●

Politiske forhandlinger

i satspuljekredsen

Figuren viser, at Finansministeriet i forberedelsen af årets satspuljeproces informerer de re-

levante ministerier om rammer og milepæle på et kick off-møde. Parallelt hermed arbejder

de enkelte ministerier med forslag til, hvilke indsatser der kan indgå i regeringens priorite-

ringsoplæg, som skal fremlægges for Regeringens Økonomiudvalg.

Herefter følger en valideringsproces, hvor Finansministeriet, herunder Statens Administra-

tion, i samarbejde med de forskellige ministerier skal sikre, at de tal, der danner grundlaget

for beregningerne af årets satspulje, er rigtige. Bl.a. skal de opgøre uforbrugte midler i de en-

kelte ministerier. Efter validering af data kan der foretages en endelig beregning af satsre-

guleringsprocenten og en opgørelse af den samlede pulje, herunder årets disponible beløb

til forhandling. Samtidig er regeringens prioriteringsoplæg endeligt godkendt med henblik på

de politiske forhandlinger med de partier, der indgår i forhandlingerne om udmøntning af sats-

puljen.

De endelige prioriteringsoplæg godkendes af Regeringens Økonomiudvalg og danner ud-

gangspunkt for regeringens oplæg til satspuljeforhandlingerne. Oplægget er kvalificeret af

de enkelte ministerier med projektbeskrivelser og økonomiske beregninger, og de enkelte

ministre har haft mulighed for at give deres vurderinger og prioriteringer af initiativerne inden

den endelige forelæggelse for Regeringens Økonomiudvalg.

De politiske forhandlinger nedfældes i en aftale om, hvordan puljen skal udmøntes. Når den

politiske aftale er på plads, budgetteres de enkelte ordninger på finansloven under de enkel-

te ministerier, og informationerne om årets satspuljeaftale, beløb mv. offentliggøres på Mo-

derniseringsstyrelsens hjemmeside (Økonomisk Administrativ Vejledning). De bevillinger, der

udmønter satspuljeaftalen, tiltrædes af Folketinget med vedtagelsen af årets finanslov.

Statsrevisorerne beretning SB17/2014 - Bilag 1: Beretning om satspuljen

ORDLISTE

Bilag 4. Ordliste

Bloktilskud

Driftstilskud

Tilskud, der udbetales som en samlet bevilling til kommuner og regioner. Der aflægges

typisk ikke et særskilt regnskab for ordninger, som uddeles via bloktilskuddet.

Tilskud, der enten bevilges midlertidigt eller permanent fra satspuljen. Driftstilskud gives

i denne sammenhæng til forskellige institutioner, der arbejder med foranstaltninger på

social-, sundheds- og beskæftigelsesområdet.

Rigsrevisionen kan aftale med de enkelte ressortministre, at interne revisorer udfører re-

visionen af bestemte virksomheder i samarbejde med Rigsrevisionen. Rigsrevisionen har

ansvaret for revisionen, men baserer revisionen på den interne revisors arbejde. En af-

tale om intern revision mellem Rigsrevisionen og en minister bygger på rigsrevisorlovens

§ 9.

Vedrører tilskud, hvor modtagerkredsen og tilskuddets størrelse eller beregningsgrund-

lag er fastsat i lovgivningen. Modtagerkredsen vil typisk være enkeltpersoner.

Udtræk fra satspuljedatabasen, der indeholder alle ordninger, som har haft en bevilling

i ét eller flere af de 6 år fra og med finansåret før det indeværende finansår. Fx. skal pro-

jektoversigten, som udsendes i foråret 2015, indeholde alle ordninger med bevillinger i

ét eller flere af årene 2014-2019.

Er ofte midlertidige bevillinger, der fx går til udviklingsprojekter.

Det beløb, som tilføres satspuljen, hvis der har været en positiv udvikling i årslønnen,

som er højere end 2 %. Puljebeløbet udgør en procentdel, dog højst 0,3 %, af de sam-

lede offentlige udgifter i lønåret til indkomstoverførsler, der reguleres med satsregule-

ringsprocenten.

Oplæg, der danner udgangspunkt for regeringens oplæg til satspuljeforhandlingerne. Op-

lægget er kvalificeret af de enkelte ministerier med projektbeskrivelser og økonomiske

beregninger, og de enkelte ministre har haft mulighed for at give deres vurderinger og

prioriteringer af initiativerne.

Databasen indeholder data om alle ordninger under satspuljen og administreres af Sta-

tens Administration. Databasens oplysninger kan anvendes til at opgøre den akkumule-

rede pulje og den endelige beregning af årets disponible satspulje.

Hvert efterår er der politiske forhandlinger om fordeling af årets satspuljemidler. Forhand-

lingerne resulterer i en aftale om årets udmøntning af satspuljen.

Summen af de samlede midler, der er tilført satspuljeordningen hvert enkelt finansår

(summen af alle hidtidige bekendtgjorte puljebeløb). Den samlede størrelse af satspul-

jen vokser, når puljen tilføres nye midler, som følge af regulering af overførselsindkom-

ster.

Den procent, udvalgte indkomstoverførsler reguleres med årligt. Finansministeren be-

kendtgør hvert år senest i august måned årets satsreguleringsprocent.

Uforbrugte satspuljemidler afsat til et konkret initiativ/formål skal – medmindre andet af-

tales med partierne – tilbageføres til satspuljen senest 4 år efter det år, hvor den pågæl-

dende bevilling er forudsat anvendt.

Intern revision

Lovbunden bevilling

Projektoversigt

Projekttilskud

Puljebeløbet

Regeringens prioriteringsoplæg

Satspuljedatabasen

Satspuljeforhandling

Satspuljens samlede (akkumule-

rede) ramme

Satsreguleringsprocent

Uforbrugte midler