Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

Statsrevisorerne 2013
8
Offentligt

Notat til Statsrevisorerne om

tilrettelæggelsen af en større

undersøgelse af statens brug

af konsulenter

November

2013

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

TILRETTELÆGGELSESNOTAT TIL STATSREVISORERNE

Tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

31. oktober 2013

RN 1106/13

Indledning

1. Statsrevisorerne anmodede på deres møde den 11. september 2013 om en undersøgelse

af statens brug af konsulenter. Dette notat beskriver, hvordan en eventuel større undersøgel-

se vil kunne tilrettelægges.

Undersøgelsen kan gennemføres, så Rigsrevisionen kan afgive en beretning til Statsreviso-

rerne i juni 2014.

BOKS 1. STATSREVISORERNES SPØRGSMÅL

Statsrevisorerne ønsker følgende belyst:

Udviklingen i konsulentforbruget og årsagerne hertil – overordnet i staten

a) Hvor mange penge anvender staten på private konsulenter fordelt på konsulentkategorierne it

og ej it, og hvilke forklaringer ligger bag udviklingen i konsulentforbruget?

Registreringen af konsulentindkøb på centralt niveau

b) Rapporterer statslige virksomheder konsekvent til Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase,

og er tallene i databasen retvisende?

c) Er indrapporteringen om indkøb af private konsulenter tilstrækkelig til at kunne opnå et tilfreds-

stillende vidensniveau om statens årlige indkøb af private konsulenter?

d) Hvordan har Finansministeriet fulgt op på ministeriets initiativer til reduktion af konsulentforbru-

get i staten, som blev udmeldt i 2012, herunder negative budgetreguleringer og krav om, at insti-

tutionerne udarbejdede handlingsplaner for effektivisering og prioritering af arbejdsopgaverne?

Indkøbet af konsulenter – baseret på cases/sager

e) Er registreringer af konsulentindkøb tilstrækkelige og retvisende?

f) Er der etableret hensigtsmæssige procedurer for konsulentindkøb, som sikrer omkostningsbe-

vidste indkøb og overholdelse af regler og interne retningslinjer på området?

g) Tager ministerierne skyldige økonomiske hensyn ved indkøb af konsulentydelser, dvs. indkøber

ministerierne konsulentydelserne efter gældende regler og interne retningslinjer, fx rammeaftaler

og tærskelværdier for udbud?

Den konkrete anvendelse af konsulenter – baseret på cases/sager

h) Hvornår og hvorfor anvendes konsulenter frem for fastansatte medarbejdere?

i) Er der eksempler på uhensigtsmæssig brug af konsulenter, fx varetagelse af opgaver, som burde

kunne varetages af fastansatte eller manglende hjemtagning af tilbud?

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

II.

Rigsrevisionen har også tidlige-

re på Statsrevisorernes anmod-

ning undersøgt aspekter vedrø-

rende konsulenters uafhængig-

hed og kompetencer i forbindel-

se med evaluering af Udenrigs-

ministeriets udviklingsbistand, jf.

beretning nr. 12/2009 om Dan-

marks bistand til Tanzania.

I perioden 2010-2012 har Rigs-

revisionen ligeledes berørt em-

net køb og brug af konsulenter i

beretninger til Statsrevisorerne

om revisionen af statsregnska-

bet vedrørende Transportmini-

steriet, Økonomi- og Erhvervs-

ministeriet, Forsvarsministeriet

og Ministeriet for Videnskab,

Teknologi og Udvikling (univer-

sitetsområdet).

Baggrund

2. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt statens brug af konsulenter i beretning nr. 10/2006

om statens køb af konsulentydelser og i beretning nr. 15/2009 om statens anvendelse af pri-

vate konsulenter. Sidstnævnte blev udarbejdet efter anmodning fra Statsrevisorerne. Stats-

revisorerne bemærkede til denne beretning, at de generelt forventer, at statslige virksomhe-

der, der i stort omfang eller ofte anvender private konsulenter, baserer anvendelsen af kon-

sulenter på grundige strategiske og økonomiske overvejelser om, hvorfor en opgave mest

hensigtsmæssigt løses af private konsulenter.

3. Statens brug af konsulenter har løbende været et emne, der har haft offentlighedens be-

vågenhed, bl.a. i sommeren 2013. Finansudvalget har ligeledes i juli 2013 stillet spørgsmål

til finansministeren om udviklingen i statens brug af konsulenter.

En del af interessen vedrørende statens brug af konsulenter har været relateret til, om for-

bruget er for højt. Der findes dog ikke bestemmelser eller rammer, der foreskriver, hvad det

rigtige niveau for statens brug af konsulenter er. Om niveauet er hensigtsmæssigt, afhænger

efter Rigsrevisionens opfattelse af, om institutionerne overholder deres driftsbevillinger og

agerer omkostningsbevidst, når de køber konsulentydelser. Det mest hensigtsmæssige ni-

veau er dermed ikke en absolut størrelse.

4. De data, der findes på centralt plan om statens brug af konsulenter, stammer fra Statens

Indkøbs indkøbsdatabase. Her samles data om ministeriernes indkøb, herunder også indkøb

af konsulenter. Formålet med indkøbsdatabasen er at gøre det muligt for Statens Indkøb at

følge op på anvendelsen af fælles statslige indkøbsaftaler og forberede udbud af nye ind-

købsaftaler. Siden 2007 har alle ministerier skullet rapportere deres indkøb til Statens Ind-

køb, herunder også køb af konsulentydelser. Det er ministeriernes ansvar at rapportere data

om konsulentkøb på hele ministerområdet og sikre, at data er retvisende. Alle statslige insti-

tutioner er forpligtede til at give oplysninger om deres indkøb til Statens Indkøb, og det er mi-

nisteriernes pligt at sikre, at alle relevante institutioner under ministeriet lever op til rapporte-

ringskravet. Oplysninger i databasen er baseret på institutionernes regnskabsregistreringer

af udgifter til indkøb, og databasen indeholder ikke oplysninger om kontrakten eller opgaven,

fx løbetid.

Det er vigtigt at bemærke, at det kun er ministerier og underliggende institutioner, der skal

rapportere til indkøbsdatabasen. Selvstændige offentlige virksomheder og statsfinansierede

selvejende institutioner, fonde mv., der ikke er underlagt cirkulære om indkøb i staten, skal

ikke give data for indkøb til databasen. Desuden har Statens Indkøb valgt ikke at medtage

Udenrigsministeriets registreringer af udenrigstjenestens køb i indkøbsdatabasen, da disse

udgifter generelt ikke er relevante i forhold til Statens Indkøbsprogram. Indkøbsdatabasen

kan derfor

ikke

anvendes til at give et fuldstændigt billede af, i hvilket omfang konsulenter be-

nyttes til at løse statslige opgaver, men den kan bruges til at give et overblik over køb af kon-

sulenter i ministerier og underliggende institutioner og et billede af udviklingen i forbruget for

disse institutioner.

Regeringen etablerede i 2006

Statens Indkøb, som er en del

af Finansministeriets koncern.

Statens Indkøbs primære opga-

ve er at effektivisere dele af det

fællesstatslige indkøb. Det fæl-

lesstatslige indkøb vedrører ind-

køb af varer og tjenesteydelser,

der bruges af alle institutioner

på tværs af ministerområder.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

5. Figur 1 viser udviklingen i det samlede rapporterede indkøb af konsulenter i perioden

2008-2012 til statens indkøbsdatabase. Indkøbene er i indkøbsdatabasen fordelt på hen-

holdsvis konsulentydelser (ej it) og it-konsulenter. Vi viser derfor fordelingen på de 2 ind-

købskategorier og det samlede køb i figuren.

Figur 1. Udvikling i køb af konsulenter i perioden 2008-2012 (2012-priser)

(Mio. kr.)

5.000

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2008

Konsulentydelser (ej it)

2009

It-konsulenter

2010

2011

Samlet rapporteret indkøb

2012

Note: Statens Indkøb har oplyst, at opgørelserne rettes løbende, hvis ministerierne finder fejl i rapporte-

ringerne. Opgørelserne kan derfor have mindre afvigelser fra tidligere opgørelser. Tallene er ikke

afgrænset fra internt offentlige betalinger, dvs. tallene omfatter også betaling for ydelser mellem

offentlige myndigheder.

Kilde: Statens Indkøbs indkøbsdatabase, oktober 2013.

Ifølge registreringerne i indkøbsdatabasen faldt statens forbrug af konsulenter fra 4,5 mia. kr.

i 2008 til 3,8 mia. kr. i 2012. I 2010 var der tale om et markant fald i forhold til tidligere år, hvil-

ket betyder, at der er sket en stigning i forbruget, hvis man kun ser på perioden 2010-2012.

Der er udsving i fordelingen på konsulentkategorierne (ej it og it) i hele perioden 2008-2012.

Faldet i konsulentforbrug fra 2008 til 2012 skyldes et fald i kategorien konsulentydelser (ej it).

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

6. Figur 2 viser fordelingen af konsulentforbruget på ministerområder for de indkøb, der er

registreret i Statens Indkøbs indkøbsdatabase.

Figur 2. Fordeling af konsulentforbruget på ministerområder i 2012

(Mio. kr.)

Statsministeriet

Ministeriet for Ligestilling og Kirke

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

Udenrigsministeriet

Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser

Økonomi- og Indenrigsministeriet

Social- og Integrationsministeriet

Kulturministeriet

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Erhvervs- og Vækstministeriet

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

Ministeriet for Børn og Undervisning

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

Transportministeriet

Beskæftigelsesministeriet

Finansministeriet

Forsvarsministeriet

Justitsministeriet

Miljøministeriet

Skatteministeriet

100

200

300

400

500

600

104

106

118

125

148

155

166

178

188

200

248

250

276

346

362

656

700

Note: Tallet for Udenrigsministeriet indeholder ikke udenrigstjenestens køb af konsulenter. Udenrigstjenestens udgifter indgår ikke i ind-

købsdatabasen, idet de ifølge Statens Indkøb generelt ikke er relevante i forhold til Statens Indkøbsprogram. Tallene er ikke af-

grænset fra internt offentlige betalinger, dvs. tallene omfatter også betaling for ydelser mellem offentlige myndigheder.

Kilde: Statens Indkøbs indkøbsdatabase, oktober 2013.

Det fremgår af figur 2, at 3 ministerområder hver især brugte over 300 mio. kr. i 2012. Det

drejer sig om Justitsministeriet, Miljøministeriet og Skatteministeriet. Skatteministeriets om-

råde brugte markant flest konsulentydelser – i alt 656 mio. kr. i 2012, hvilket svarer til 17 %

af det samlede registrerede forbrug. I den modsatte ende af spektret ligger Statsministeriet

og Ministeriet for Ligestilling og Kirke med et forbrug på henholdsvis 2 mio. kr. og 11 mio. kr.

i 2012.

III.

Tilrettelæggelsen af undersøgelsen

7. Formålet med undersøgelsen vil være at belyse statens brug af konsulenter med udgangs-

punkt i udvalgte cases fra forskellige ministerier og institutioner. Hovedfokus for undersøgel-

sen vil være at undersøge, hvilke opgaver konsulenterne varetager på statens vegne, hvilket

er relateret til Statsrevisorernes spørgsmål h) og i) om statens konkrete anvendelse af kon-

sulenter.

8. Undersøgelsen vil falde i 3 dele.

Første

del af undersøgelsen vil belyse omfanget af bru-

gen af konsulenter og udviklingen i forbruget af konsulenter i perioden 2008-2013 både sam-

let i staten og fordelt på ministerier med udgangspunkt i registreringer i Statens Indkøbs ind-

købsdatabase. Det er ikke muligt at rense databasens oplysninger fuldstændigt for offentlige

leverandører af konsulentydelser, men vi vil i vores analyse søge at anslå, hvor stor en an-

del af forbruget, der vedrører private konsulenter. Vi vil også i denne del af undersøgelsen

afdække, om der er særlige grunde til, at der var et markant fald i forbruget i 2010. I det om-

fang det er muligt, vil vi også estimere omfanget af køb af konsulenter i den del af staten,

hvor indkøb ikke registreres i indkøbsdatabasen. Vi vil desuden vurdere, om budgetregule-

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

ringerne vedtaget med finansloven for 2011 vedrørende mindreforbrug af konsulenter gene-

relt har ført til et tilsvarende mindreforbrug af konsulentydelser i ministerierne i forhold til for-

bruget i 2010. Statsrevisorernes spørgsmål d) berører elementer vedrørende ministeriernes

handlingsplaner for effektivisering og prioritering af kerneopgaver. Vi vil dog ikke i denne

undersøgelse undersøge, om institutionerne udarbejdede handlingsplaner for effektivise-

ring og prioritering af arbejdsopgaverne, da dette arbejde særligt var knyttet til udmøntnin-

gen af ”Effektiv administration i staten”, hvilket Rigsrevisionen har undersøgt som et tvær-

gående emne i beretning til Statsrevisorerne om revisionen af statsregnskabet for 2012.

Første del af undersøgelsen besvarer Statsrevisorernes spørgsmål a) og d) om primært ud-

viklingen i konsulentforbruget i staten og årsagerne hertil.

Anden

del af undersøgelsen vil tage udgangspunkt i en stikprøve af sager og have fokus

på, om udvalgte ministerier tager skyldige økonomiske hensyn ved indkøb af konsulent-

ydelser. Vi vil her vurdere, om staten bruger private konsulenter til at løfte opgaver på en

relevant måde. En relevant måde at bruge konsulenter på kan fx være at anvende konsu-

lenter til opgaver, hvor det ikke kan forventes, at institutionen har de fornødne kompetencer.

Dette bør dog være til en tidsmæssigt afgrænset opgave, da det ellers kan være mere hen-

sigtsmæssigt at ansætte personale end at købe ekstern bistand. Vi vil derfor undersøge

udstrækning og hyppighed af opgaver og undersøge, hvornår og hvorfor der er anvendt

konsulenter fremfor fastansatte i konkrete sager. Desuden vil vi undersøge, om ministeri-

erne kan dokumentere, at der er foretaget en samlet strategisk og økonomisk vurdering af

fordelene ved at anvende private konsulenter fremfor at anvende egne medarbejdere i de

konkrete sager. I den sammenhæng vil vi ligeledes undersøge forhold, som danner grund-

lag for hensigtsmæssige indkøb, nemlig ministeriernes procedurer for konsulentindkøb,

overholdelse af regler og interne retningslinjer, herunder statslige rammeaftaler og tærskel-

værdier for udbud.

Vi vil basere denne del af undersøgelsen på en stikprøve af sager primært fra 2012 og 2013,

der vil blive udvalgt på baggrund af bl.a. risiko og væsentlighed. Vi vil også sikre, at stikprø-

ven indeholder sager i forskellige beløbskategorier og med forskellig opgaveart. I udvælgel-

sen af sager vil vi desuden gøre brug af Rigsrevisionens erfaringer med ministerområderne

fra den løbende revision. Hvis vi finder uhensigtsmæssig brug af konsulenter i de sager, vi

gennemgår, fx at konsulenter varetager opgaver, som burde varetages af fastansatte, eller

manglende hjemtagning af tilbud, vil det blive inddraget i denne del af undersøgelsen.

Bemærk, at Rigsrevisionen som et tværgående emne i beretning til Statsrevisorerne om re-

visionen af statsregnskabet for 2012 har undersøgt, om de statslige virksomheder lever op

til kravene i ”Statens Indkøbspolitik”, og om de i øvrigt tager hensyn til sparsommelighed,

når de køber ind. Enkelte af de bilag, som Rigsrevisionen gennemgik i den forbindelse, ved-

rører køb af konsulentydelser, men undersøgelsen fokuserede ikke specifikt på køb heraf,

og undersøgelsens konklusioner har dermed et andet fokus.

Anden del af undersøgelsen besvarer Statsrevisorernes spørgsmål f), g), h) og i) om indkøb

og konkret anvendelse af konsulenter i staten.

10.

Tredje

del af undersøgelsen vil have fokus på registreringerne af konsulentindkøb. Dels

hvordan Finansministeriet følger op på ministeriernes registreringer og sikrer et tilfredsstil-

lende vidensniveau om indkøb af konsulenter i staten, dels om og hvordan ministerierne si-

krer, at registreringerne er retvisende og fyldestgørende.

Tredje del af undersøgelsen besvarer Statsrevisorernes spørgsmål b), c) og e) om registre-

ring og indkøb af konsulenter på centralt niveau.

Beløbskategorier

Der er forskellige regelsæt for

køb af konsulenter, alt efter om

der er tale om køb under

500.000 kr., køb mellem

500.000 kr. og EU's tærskel-

værdi for tjenesteydelser (p.t.

968.383 kr.) eller køb over EU’s

tærskelværdi for tjenesteydelser.

Opgaver mellem 500.000 kr. og

EU’s tærskelværdi skal annon-

ceres, hvilket indebærer, at myn-

digheden som minimum offent-

liggør en annonce, der bl.a. in-

deholder en beskrivelse af opga-

ven, tildelingskriterier og eventu-

elle krav til tilbudsgiveren. Køb

over tærskelværdien skal i ud-

bud.

Rigsrevisors notater til Statsrevisorerne 2013 nr. 8: Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af en større undersøgelse af statens brug af konsulenter

11. Rigsrevisionen vil, i det omfang vi afdækker god praksis, inddrage dette i undersøgelsen.

12. Rigsrevisionen skal for god ordens skyld understrege, at der undervejs vil kunne ske æn-

dringer i forhold til det skitserede oplæg.

Lone Strøm