Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

Europaudvalget 2013-14
SB 26 1
Offentligt

26/2013

Beretning om

revisionen af EU-midler i Danmark

i 2013

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

26/2013

Beretning om

revisionen af EU-midler i Danmark

i 2013

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Finansministeren, erhvervs- og vækstministeren, skatteministeren og fødevareministeren afgiver en redegørelse til beretnin-

gen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i januar 2015.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-2877

ISBN 978-87-7434-444-5

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 17. september 2014

BERETNING OM REVISIONEN AF EU-MIDLER I DANMARK I 2013

Revisionen af statsregnskabet for 2013 omfatter revision af EU-midler, dvs. både de

midler, som Danmark modtager fra EU, og de midler, som Danmark afregner med EU,

dvs. told og landbrugsafgifter mv. samt moms- og BNI-bidrag.

EU-indtægterne er i statsregnskabet for 2013 opgjort til ca. 8,5 mia. kr., og EU-udgif-

terne er opgjort til ca. 21,6 mia. kr.

Statsrevisorerne konstaterer, at regnskaberne for EU-indtægter og EU-udgifter i

2013 er udarbejdet i overensstemmelse med de statslige regnskabsregler og gi-

ver et retvisende billede af indtægter og udgifter samt af den finansielle stilling

ved årets udløb. Forvaltningen af EU-midler i Danmark er generelt tilfredsstillen-

de, og transaktionerne er som helhed lovlige, formelt rigtige og i overensstem-

melse med Europa-Kommissionens og Ministerrådets bestemmelser.

Statsrevisorerne bemærker, at der er taget forbehold for rigtigheden af regnskabet for

Landdistriktsfondens projektstøtteordninger og betalinger, men at det ikke har givet

Rigsrevisionen anledning til at tage forbehold i den samlede erklæring for EU-midler.

Denne beretning omhandler især, hvordan Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fi-

skeri har arbejdet på at minimere risikoen for finansielle underkendelser (krav fra EU

om tilbagebetaling af uberettiget støtte) på arealordningerne under Garantifonden og

Landdistriktsfonden. Danmark modtager ca. 7,7 mia. kr. til de 2 landbrugsfonde, som

udgør de væsentligste EU-indtægter.

Statsrevisorerne finder det positivt, at de danske myndigheder i nogle sager har kun-

net begrænse underkendelsernes størrelse ved at gå aktivt i dialog med Europa-Kom-

missionen og ved at afgive supplerende oplysninger og beregninger.

Selv om ministeriet har forbedret kontrollen for arealordningerne, må Statsrevisorer-

ne konstatere, at der fortsat er risiko for, at landmænd får udbetalt tilskud for arealer,

der ikke er tilskudsberettigede, og dermed risiko for finansielle underkendelser.

Statsrevisorerne noterer sig, at kompleksiteten i de danske regler for græs- og natur-

arealer øger risikoen for underkendelser, fordi de indgår i Europa-Kommissionens

kontrol af, om støttebetingelserne er opfyldt. Reglerne er så komplekse, at landman-

den har svært ved at overholde dem, og kontrollen er vanskelig at udføre. Dette be-

mærkede Statsrevisorerne også, da de besigtigede de danske myndigheders EU-kon-

trol i april 2014. I den forbindelse noterede Statsrevisorerne sig, at komplekse EU-reg-

ler vanskeliggør en enkel og effektiv forvaltning, og at der både nationalt og i EU-regi

bør ske forenklinger og være større fokus på effekten af EU-støttede projekter.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

Beretning til Statsrevisorerne om

revisionen af EU-midler i Danmark

i 2013

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 7. Fi-

nansministeriet, § 8. Erhvervs- og Vækstministeri-

et, § 9. Skatteministeriet og § 24. Ministeriet for

Fødevarer, Landbrug og Fiskeri.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

Indholdsfortegnelse

Erklæring ....................................................................................................................... 1

1.1.

Rigsrevisionens erklæring om EU-midler i Danmark i 2013 ................................. 1

1.2.

Opfølgning fra tidligere beretninger om revision af EU-midlerne .......................... 4

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 7

2.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 7

2.2.

Baggrund .............................................................................................................. 9

2.3.

Afgrænsning, revisionskriterier og metode ......................................................... 12

Underkendelser på arealordningerne ......................................................................... 14

3.1.

Kommissionens anvendelse af underkendelser ................................................. 14

3.2.

Kommissionens baggrund for at give Danmark underkendelser på

arealkontrollen .................................................................................................... 16

Arealkontrollen ............................................................................................................ 20

4.1.

IMK og markblokke ............................................................................................. 21

4.2.

Telemålingen ...................................................................................................... 23

4.3.

Den fysiske kontrol.............................................................................................. 24

Indsatsen mod underkendelser................................................................................... 30

5.1.

Fødevareministeriets indsats mod underkendelser ............................................ 30

5.2.

Fokuseret risikobaseret forvaltning (scenarie 2) ................................................. 33

Bilag 1. NaturErhvervstyrelsens Interne Revisions revisionspåtegning .............................. 36

Bilag 2. Skatteministeriets Interne Revisions særlige revisionserklæringer vedrørende

EU’s egne indtægter ........................................................................................................... 38

Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 39

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

Beretningen vedrører finanslovens § 7. Finansministeriet, § 8. Erhvervs- og Vækst-

ministeriet, § 9. Skatteministeriet og § 24. Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og

Fiskeri.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Finansministeriet:

Bjarne Corydon: oktober 2011 -

Erhvervs- og Vækstministeriet:

Annette Vilhelmsen: oktober 2011 - august 2013

Henrik Sass Larsen: august 2013 -

Skatteministeriet:

Holger K. Nielsen: oktober 2012 - december 2013

Jonas Dahl: december 2013 - januar 2014

Morten Østergaard: januar 2014 - september 2014

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri:

Mette Gjerskov: oktober 2011 - august 2013

Karen Hækkerup: august 2013 - december 2013

Dan Jørgensen: december 2013 -

Beretningen har i udkast været forelagt Finansministeriet, Erhvervs- og Vækst-

ministeriet, Skatteministeriet og Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri,

hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ERKLÆRING

1. Erklæring

1.1. Rigsrevisionens erklæring om EU-midler i Danmark i 2013

1. Denne beretning handler om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013, dvs. revisionen

af de indtægter, som Danmark har modtaget fra EU, og de bidrag, som Danmark har betalt

til EU.

Første del af beretningen består af en erklæring om Danmarks samlede EU-indtægter og

EU-udgifter samt en opfølgning fra tidligere beretninger om revision af EU-midlerne.

Anden del handler om Rigsrevisionens undersøgelse af Ministeriet for Fødevarer, Landbrug

og Fiskeris (herefter Fødevareministeriet) arbejde med at forbedre arealkontrollen, så risi-

koen for at få underkendelser fra Europa-Kommissionen (herefter Kommissionen) minimeres

i fremtiden.

2. Rigsrevisionen udarbejder hvert år en erklæring om de danske EU-midler. Vores EU-er-

klæring for 2013 er baseret på egne revisioner af EU-midlerne og på revisioner udført af Na-

turErhvervstyrelsens Interne Revision og Skatteministeriets Interne Revision, som vi har re-

visionsaftaler med. Vi fører tilsyn med de 2 interne revisioner og har vurderet, at vi kan base-

re os på deres arbejde og på deres erklæringer om EU-midler på Fødevareministeriets og

Skatteministeriets områder. De interne revisioners erklæringer fremgår af bilag 1 og 2.

Endvidere baserer vi vores EU-erklæring på Det Godkendende Organs revision af de 2 land-

brugsfonde, Den Europæiske Revisionsrets (herefter Revisionsretten) revisionsbesøg i Dan-

mark og Kommissionens kontrolbesøg i Danmark.

I Danmark varetager en privat

revisor på Kommissionens veg-

ne revisionen af Garantifonden

og Landdistriktsfonden. Denne

revisor betegnes som

Det God-

kendende Organ.

Opgaven

varetages på nuværende tids-

punkt af Deloitte.

ERKLÆRING OM EU-MIDLER I DANMARK I 2013

Rigsrevisionen vurderer, at regnskaberne for EU-indtægter og EU-udgifter for 2013

er udarbejdet i overensstemmelse med de statslige regnskabsregler. Regnskaberne

giver et retvisende billede af indtægter og udgifter for regnskabsåret og for den finan-

sielle stilling ved regnskabsårets udløb.

På baggrund af resultaterne af revisionen er det Rigsrevisionens opfattelse, at de

transaktioner, der ligger til grund for regnskaberne for 2013 for EU-indtægter og EU-

udgifter, som helhed betragtet er lovlige, formelt rigtige og i overensstemmelse med

de bestemmelser, der er fastsat af Kommissionen og Ministerrådet.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ERKLÆRING

ANDRE VÆSENTLIGE REVISIONSBEMÆRKNINGER

Arealkontrollen

Undersøgelsen af arealkontrollen viser, at der fortsat er en risiko for finansielle under-

kendelser fra Kommissionen. Rigsrevisionens vurdering bygger på, at der er stor

sandsynlighed for, at der bliver udbetalt tilskud til landmændene for græsarealer og

afgræsning af naturarealer, som ikke er tilskudsberettigede. Det er vanskeligt for Na-

turErhvervstyrelsen at bedømme, om plejebestemmelserne for græs- og naturarea-

ler er overholdt.

NaturErhvervstyrelsen har iværksat en række initiativer, der skal forbedre kontrollen

for arealordningerne, herunder græs- og naturarealerne. Det er Rigsrevisionens vur-

dering, at Fødevareministeriet har iværksat en tilfredsstillende indsats i forhold til at

imødekomme underkendelsesrisikoen, men effekten af indsatsen kendes ikke endnu,

ligesom risikoen for fremtidige underkendelser ikke kan elimineres helt.

Fejl i regnskabet for Landdistriktsfondens projektstøtteordninger

Det Godkendende Organ (Deloitte) har taget forbehold for rigtigheden af Landdistrikts-

fondens regnskab for den del, der vedrører projektstøtten. Revisionen viste væsent-

lige fejl i 18 af 230 reviderede projekter. Fejlene vedrører manglende dokumentation,

utilstrækkelig sagsbehandling, manglende korrektioner af støttebeløb, medtagne ud-

gifter, der ikke var støtteberettigede, og manglende og ufuldkommen betalingsdoku-

mentation. Den forventede fejl i populationen udgør 6,9 mio. kr. ud af 326 mio. kr. Fejl-

procenten på det undersøgte område udgør 2,1 %, dvs. lidt over 2 %, som er det ni-

veau, Kommissionen accepterer.

Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter i Kommissionen vurde-

rer endvidere i sin årlige aktivitetsrapport, at fejlprocenten for betalinger under hele

det danske landdistriktsprogram for 2013 er på 6,6 %, og har derfor taget forbehold

for regnskabet på dette område.

Landdistriktsfondens projektstøtteordninger udgør kun en mindre del af de samlede

midler på Fødevareministeriets område. De opgjorte fejlprocenter fra Det Godkenden-

de Organ og Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter i Kom-

missionen giver derfor ikke Rigsrevisionen anledning til forbehold i den samlede er-

klæring om EU-midler.

Krydsoverensstemmelseskontrollen

Rigsrevisionen konstaterer, at der er truffet beslutning om en ny kontrolmodel for

krydsoverensstemmelseskontrollen (herefter KO-kontrollen). Fødevareministeriet har

oplyst, at der som led i vækstplanen fra april 2014 er aftalt en centralisering af KO-

kontrollen, så NaturErhvervstyrelsen fra 2015 alene vil have ansvar for KO-kontrol-

len på dyrevelfærds- og miljøområdet. Dermed bliver styrelsen den kontrollerende

myndighed for alle KO-kravene, sådan som Rigsrevisionen anbefalede i beretningen

om revisionen af EU-midler i Danmark i 2011.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ERKLÆRING

3. I statsregnskabet for 2013 har Finansministeriet opstillet en oversigt over de EU-indtægter,

som Danmark har modtaget fra EU via den danske stat, og de EU-udgifter, som Danmark

har bidraget med til EU. Rigsrevisionen har i tabel 1 gengivet statsregnskabets opgørelse

for at give et overblik over området.

Tabel 1. EU-indtægter og EU-udgifter i 2013

(Mio. kr.)

EU-indtægter:

Landbrugs- og strukturfonde

Den Europæiske Garantifond for Landbruget

Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

Den Europæiske Socialfond

Den Europæiske Regionalfond

Den Europæiske Fiskerifond

Ordninger uden for landbrugs- og strukturfonde

Forskning og udvikling

Undervisning

Transportinfrastruktur

Øvrige EU-indtægter

EU-indtægter i alt

EU-udgifter:

Formålsbestemte udgifter

Bidrag til Helsinki-Kommissionen

Bidrag til Det Europæiske Miljøkontor

Skatter og afgifter

Bidrag efter det fælles beregningsgrundlag for BNI

Bidrag efter det fælles beregningsgrundlag for moms

Andel af told og landbrugsafgifter fratrukket opkrævningsomkostninger

Medansvarsafgift, mælk

EU-udgifter i alt

Note: På grund af statsregnskabets afrundingspraksis summerer decimalerne ikke nøjagtigt op.

Kilde: Statsregnskabet for 2013.

16.151,9

3.281,2

2.167,7

38,2

21.641,2

1,9

0,2

21.639,0

2,2

50,6

4,5

133,1

223,4

8.512,0

6.876,0

806,9

168,2

126,7

122,8

188,1

8.100,5

Det fremgår af tabel 1, at den danske stat i 2013 samlet havde EU-indtægter på ca. 8,5 mia.

kr. og EU-udgifter på ca. 21,6 mia. kr.

EU-indtægterne fra landbrugs- og strukturfondene udgør hovedparten af de samlede EU-

indtægter og er i alt på 8,1 mia. kr. i 2013. I forhold til landbrugs- og strukturfondene fungerer

staten som mellemled i finansielle overførsler mellem EU og den endelige støttemodtager.

NaturErhvervstyrelsen under Fødevareministeriet varetager udbetalingen fra Den Europæ-

iske Garantifond for Landbruget (herefter Garantifonden), Den Europæiske Landbrugsfond

for Udvikling af Landdistrikterne (herefter Landdistriktsfonden) og Den Europæiske Fiskeri-

fond. Erhvervsstyrelsen under Erhvervs- og Vækstministeriet varetager udbetalingen fra Den

Europæiske Socialfond og Den Europæiske Regionalfond. Ordninger uden for landbrugs-

og strukturfonde omfatter tilskud under direkte forvaltning på i alt 188,1 mio. kr., hvor Kom-

missionen udbetaler tilskud direkte til statslige støttemodtagere. Øvrige EU-indtægter på i alt

223,4 mio. kr. er overførsler fra Kommissionen til staten.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ERKLÆRING

EU-udgifter er opdelt i

formålsbestemte udgifter

på 2,2 mio. kr. og

skatter og afgifter

på

21,6 mia. kr. Formålsbestemte udgifter udgør Danmarks direkte bidrag til programmer og

projekter uden for EU’s almindelige budget. Skatter og afgifter dækker Danmarks bidrag

til EU’s udgifter, som indgår i EU’s almindelige budget.

4. Kommissionens direkte udbetalinger til private og selvejende institutioner og organisatio-

ner indgår ikke i oversigten. Rigsrevisionens gennemgang af Kommissionens betalinger til

Danmark viser, at det drejer sig om ca. 2 mia. kr. i 2012, som fremgår af Kommissionens

opgørelse af ”EU-expenditure and revenue” for Danmark. Der er ikke udkommet en opgø-

relse for 2013 ved beretningens afgivelse.

5. Rigsrevisionen har i denne beretning fokus på Fødevareministeriets arbejde med at mini-

mere risikoen for at modtage underkendelser på arealordningerne under Garantifonden og

Landdistriktsfonden. Dette fokusområde har vi valgt, fordi arealordninger udgør de væsent-

ligste EU-indtægter, og vi finder, at der fortsat er risiko for store underkendelser.

Derudover har Rigsrevisionen også afgivet beretning om Danmarks udnyttelse af tilskud fra

EU’s fonde (nr. 23/2013), som har indgået i dette års arbejde med revisionen af EU-midler-

ne i Danmark.

Det skal bemærkes, at Rigsrevisionens egne revisioner sammen med erklæringerne fra

NaturErhvervstyrelsens Interne Revision og Skatteministeriets Interne Revision er lagt til

grund for erklæringens generelle billede af området.

1.2. Opfølgning fra tidligere beretninger om revision af EU-midlerne

Fejl i regnskabet for Landdistriktsfondens projektstøtteordninger

6. Det Godkendende Organ tog i sin revisionsrapport for EU-året 2012 forbehold for rigtig-

heden af den del af regnskabet, der vedrører projektstøtteområdet under Landdistriktsfon-

den. Fejlprocenten blev opgjort til 8,3 %, da de estimerede fejl i regnskabet udgjorde 26,8

mio. kr. af det samlede regnskab på 321 mio. kr. Størstedelen af de beløbsmæssigt opgjor-

te fejl skyldtes i 2012 mangelfuld skiltning hos støttemodtagere om medfinansieringen fra

EU, hvor Det Godkendende Organ vurderede den samlede sanktion til 100 % af støttebe-

løbet.

7. Det Godkendende Organ har igen i 2013 taget forbehold for denne del af regnskabet.

Årsagen er, at der blev konstateret finansielle fejl i 18 af de 230 reviderede projekter. Fejl-

procenten er opgjort til 2,1 %, da de estimerede fejl i regnskabet udgjorde 6,9 mio. kr. af

det samlede regnskab på 326 mio. kr. Fejlprocenten er fortsat over Kommissionens grænse

på 2 %.

Det Godkendende Organs revision viste væsentlige fejl vedrørende manglende dokumen-

tation, utilstrækkelig sagsbehandling, manglende korrektioner af støttebeløb, medtagne ud-

gifter, der ikke var støtteberettigede, og manglende og ufuldkommen betalingsdokumenta-

tion.

8. Den faldende fejlprocent fra 8,3 % i 2012 til 2,1 % i 2013 er især et udtryk for, at Natur-

Erhvervstyrelsen har ændret praksis i vurderingen af sanktionen vedrørende manglende

skiltning om EU’s medfinansiering. NaturErhvervstyrelsen har udarbejdet nye retningslinjer

herfor, og ved alvorlige fejl kan der højst sanktioneres for 5 % af støttebeløbet, dog maks.

50.000 kr. Derudover har NaturErhvervstyrelsen oplyst, at den faldende fejlprocent er ud-

tryk for, at der er sket en forbedring i sagsbehandlingen og kontrollen som følge af imple-

mentering af handlingsplanen 2012-2013. Fødevareministeriet forventer yderligere forbed-

ringer, da der er foretaget omlægninger af den administrative kontrol, så ansøgere skal ind-

sende alle bilag til NaturErhvervstyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ERKLÆRING

9. Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter i Kommissionen vurderer

i sin årlige aktivitetsrapport, at fejlprocenten for betalinger under det danske landdistrikts-

program for 2013 er på 6,6 %, og at handlingsplanerne ikke dækker alle de identificerede

mangler og bør styrkes. Generaldirektoratet har derfor taget forbehold for regnskabet på det-

te område. Denne opgørelse af fejlprocenten er ikke sammenlignelig med Det Godkendende

Organs opgørelse af fejlprocenten. Fejlprocenten på de 6,6 % er sammensat af NaturEr-

hvervstyrelsens kontrolstatistik, der viser en fejlprocent på 3,3 % for Landdistriktsfonden,

samt resultater af de revisioner, som Kommissionen og Revisionsretten har gennemført i

Danmark inden for de seneste år.

Landdistriktsfondens ordninger udgør kun en mindre del af de samlede midler på Fødevare-

ministeriets område. De opgjorte fejlprocenter for Det Godkendende Organ og Generaldi-

rektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter i Kommissionen giver derfor ikke Rigs-

revisionen anledning til forbehold i den samlede erklæring om Fødevareministeriet.

Supplerende oplysning om KO-kontrollen fra 2011

10. I EU-beretningen for 2011 konkluderede Rigsrevisionen, at der i en række kommuner var

et urealistisk forhold mellem antallet af udførte KO-kontroller og antallet af fundne KO-over-

trædelser. NaturErhvervstyrelsen konstaterede samme udvikling og identificerede en ræk-

ke kommuner, der gennem flere år havde indberettet meget få eller ingen overtrædelser af

KO-kravene.

De danske myndigheder havde valgt, at de fleste KO-kontroller på miljøområdet blev gen-

nemført af kommunerne. Ifølge Fødevareministeriet indebar den valgte model, at ministe-

riet ikke havde mulighed for at føre tilsyn med kommunernes KO-kontrol. Efter Rigsrevisio-

nens opfattelse var der behov for, at organiseringen af KO-kontrollen blev genovervejet, så

der var en central myndighed, som havde det overordnede ansvar for kontrollen, så den blev

udført med en ensartet kvalitet.

11. Regeringen indgik i april 2014 en aftale om en vækstplan for fødevarer med Venstre,

Dansk Folkeparti, Liberal Alliance og Det Konservative Folkeparti. Som element i vækst-

planen indgik en beslutning om at centralisere KO-kontrollen i 2015.

12. Centraliseringen gennemføres, så kommunernes KO-kontrol vil blive overtaget af Natur-

Erhvervstyrelsen i 2015. NaturErhvervstyrelsen vil fremover stå for KO-kontrollen på dyre-

velfærds- og miljøområdet alene og bliver dermed den kontrollerende myndighed for alle

KO-krav. Styrelsen er i gang med at udmønte beslutningen.

13. Rigsrevisionen finder de iværksatte initiativer tilfredsstillende og vil følge op på den nye

kontrolmodel.

Konsolideret EU-regnskab

14. Vi omtalte i EU-beretningen for 2011, at vi sammen med Finansministeriet gennem de

seneste år har drøftet muligheden for at offentliggøre et konsolideret regnskab for EU-mid-

lerne i Danmark. Målet har været, at Finansministeriet aflægger et konsolideret EU-regnskab

vedrørende alle de EU-midler, der indgår i statsregnskabet. Det konsoliderede EU-regnskab

vil omfatte resultatopgørelse, balance og pengestrømsopgørelse samt noter med uddybende

oplysninger. Det konsoliderede EU-regnskab vil dermed belyse de forskellige finansielle as-

pekter af statens mellemværender med EU.

15. Første trin i udviklingen af det konsoliderede EU-regnskab har været at opstille et regn-

skab for EU’s landbrugstilskud under NaturErhvervstyrelsens forvaltning, som udgør hoved-

parten af statens indtægter. Dette skulle aflægges i foråret 2014 for regnskabsåret 2013.

Dernæst var planen i foråret 2015 at opstille et regnskab for 2014 for den samlede EU-til-

skudsforvaltning, herunder EU’s strukturfonde under Erhvervsstyrelsen.

Generaldirektoratet for Land-

brug og Udvikling af Landdi-

strikter

er med ca. 1.000 ansat-

te og under ledelse af en gene-

raldirektør ansvarlig for gen-

nemførelsen af landbrugspoli-

tikken og udviklingen af landdi-

strikterne i EU. Direktoratet ud-

arbejder årligt en aktivitetsrap-

port med bl.a. en vurdering af

EU-forvaltningen i de forskellige

medlemslande.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ERKLÆRING

16. Finansministeriet har i juni 2014 oplyst, at ministeriet på grund af en række udfordringer

er blevet forsinket og derfor ikke har aflagt et konsolideret EU-regnskab for 2013 for Land-

brugsområdet. Ministeriet forventer fortsat i foråret 2015 at kunne aflægge et konsolideret

EU-regnskab for 2014 for alle de EU-midler, der indgår i statsregnskabet.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

2. Introduktion og konklusion

2.1. Formål og konklusion

17. Rigsrevisionens fokusområde for EU-beretningen 2013 er at undersøge og vurdere Fø-

devareministeriets og NaturErhvervstyrelsens arbejde med at forbedre kontrollen med area-

ler, der modtager støtte fra EU’s landbrugsfonde, så risikoen for at få underkendelser fra

Kommissionen minimeres i fremtiden. NaturErhvervstyrelsen udbetaler støtte til arealer fra

Garantifonden og Landdistriktsfonden.

18. Kommissionen har gennem de senere år givet underkendelser til Danmark, fordi Kom-

missionen ved sine kontrolbesøg har konstateret svagheder i den danske kontrol med ud-

betalingen af arealstøtte. Den største underkendelse på arealordningerne modtog Danmark

efter Kommissionens besøg i 2004, der førte til en underkendelse på 750 mio. kr. i 2009 –

også kendt som hektarstøttedommen. Der er også efter 2009 givet større underkendelser

til Danmark på arealstøtteordningerne.

Rigsrevisionen anser arealstøtten som økonomisk risikofyldt, da den danske stat løbende

har modtaget større og mindre underkendelser fra Kommissionen. Derudover konstaterer en

konsulentanalyse, som NaturErhvervstyrelsen har fået udarbejdet i 2013, at der er risiko for

større fremtidige underkendelser, hvis ikke kontrollen med arealordningerne forbedres.

19. Formålet med undersøgelsen er at kortlægge og vurdere Fødevareministeriets arbejde

med at minimere risikoen for underkendelser. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Hvad er processen for og årsagerne til, at Kommissionen giver Danmark underkendelser

på arealordningerne?

Fungerer de danske kontroller, der skal understøtte udbetalingen af arealstøtte, hensigts-

mæssigt, og medvirker kontrollerne til at sikre, at udbetalingen af arealstøtte sker på et

korrekt grundlag?

Har Fødevareministeriet iværksat tilfredsstillende initiativer, der kan medvirke til at mind-

ske risikoen for underkendelser fra Kommissionen?

underkendelse

er en tilba-

gebetaling til Kommissionen.

Underkendelsen gives på bag-

grund af, at Kommissionen ved

sin revision i Danmark har fun-

det, at de danske myndigheders

kontrol med udbetaling af støt-

te ikke har levet op til EU’s reg-

ler og standarder.



Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Kommissionen har i perioden 2002-2013 givet Danmark underkendelser for ca. 1 mia.

kr. på arealkontrollen, hvoraf de 750 mio. kr. vedrører hektarstøttedommen. Under-

kendelserne er givet, fordi Kommissionen ved sine kontrolbesøg i Danmark har kon-

stateret mangler i arealkontrollen.

Rigsrevisionen konstaterer, at Kommissionen har fundet mangler i markbloksystemet,

telemålingen og ved den fysiske kontrol hos landmændene. Derudover har Kommis-

sionen fundet, at NaturErhvervstyrelsen ikke har sikret en kontrol, der tager højde for,

at alle støttebetingelser er overholdt af støttemodtagerne.

Undersøgelsen viser, at de danske myndigheder gennem dialog med Kommissionen

og ved at levere gode supplerende beregninger for den økonomiske risiko for EU’s

fonde i nogle sager har kunnet begrænse underkendelsernes størrelse.

Rigsrevisionen konstaterer, at der er sket en forbedring i arealkontrollen. NaturEr-

hvervstyrelsen har fra februar 2014 sikret, at alle markblokke er blevet opdateret in-

den for en 3-årig periode, og at kvaliteten i telemålingen er styrket ved bedre billeder

og en grundigere gennemgang. Det konstateres dog ved den interne kvalitetskontrol

af telemålingen, at der fortsat sker fejl, men at disse har haft begrænset økonomisk

betydning.

Rigsrevisionen vurderer, at der fortsat er risiko for underkendelser fra Kommissionen,

da der ved fysisk kontrol findes høje overdeklarationsprocenter og fejlprocenter på

støtteordninger, som vedrører græs- og naturarealer. Det giver en stor sandsynlighed

for, at der bliver udbetalt tilskud til landmændene for græs- og naturarealer, som ikke

er tilskudsberettigede. Det drejer sig særligt om græs- og naturordningerne under

Landdistriktsfonden og de særlige artikel 68-ordninger. Det er Rigsrevisionens vurde-

ring, at det for græs- og naturarealer er vanskeligt for NaturErhvervstyrelsen at be-

dømme, om plejebestemmelserne er opfyldt.

Undersøgelsen viser, at de danske regler for støtte til græs- og naturarealer er kom-

plekse, da reglerne indeholder en række krav til sikring af natur og miljø. Det giver en

høj grad af kompleksitet i de krav, der stilles til landmanden, som modtager støtte un-

der de enkelte ordninger. Rigsrevisionen konstaterer, at landmændene har svært ved

at overholde de nuværende regler, og at kontrollørerne ikke på tilstrækkelig vis kan

bedømme og kontrollere, om bestemmelserne, herunder krav til pleje af græs- og na-

turarealer, er overholdt eller ej. Kommissionen foretager også kontroller af, om de

danske regler er overholdt, når disse indgår i støttebetingelserne. Derfor medfører de

komplekse danske regler en øget risiko for underkendelser på arealordningerne.

Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Fødevareministeriet har iværksat en ræk-

ke initiativer, der skal forbedre kontrollen med arealordningerne. Rigsrevisionen kon-

staterer, at der er taget initiativ til forbedring af markbloksystemet, telemålingen og

den fysiske kontrol. Fødevareministeriet vil bl.a. styrke kontrollen med græs- og na-

turarealer gennem en mere differentieret kontrol. Det er Rigsrevisionens vurdering,

at disse initiativer er rettet mod de mangler, som Kommissionen har konstateret ved

sine besøg i Danmark, og de udfordringer, som Rigsrevisionen har konstateret i areal-

kontrollen.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

ANBEFALINGER

For at Fødevareministeriet i endnu højere grad kan nedbringe risikoen for og størrel-

sen af underkendelser, anbefaler Rigsrevisionen:



At Fødevareministeriet også fremadrettet har fokus på aktivt at indgå i dialog med

Kommissionen i underkendelsessagerne og komme med supplerende oplysninger

og beregninger, da det kan have indflydelse på størrelsen af den underkendelse,

som Danmark modtager fra Kommissionen.

At Fødevareministeriet overvejer, om de danske regler kan forenkles, samtidig

med at miljøhensynet i de danske regler fastholdes. Hvis de danske regler for spe-

cielt græs- og naturordninger, under hensyntagen til miljø, kan formuleres, så land-

mændene og kontrollørerne bedre er i stand til at vurdere, om betingelserne for

støtte er overholdt, så vil det mindske risikoen for uberettiget støtteudbetaling og

dermed underkendelser fra Kommissionen.



2.2. Baggrund

Arealkontrollen består af 3 kontroller

20. Kommissionen kritiserer i underkendelsessagerne mod Danmark den arealkontrol, der

udføres af NaturErhvervstyrelsen. Kommissionen finder, at der er svagheder i nogle af de

kontroller, som udføres, hvilket gør, at der er en høj risiko for, at der udbetales uberettiget

støtte til landbrugsarealer. Arealkontrollen består af flere kontroller, som samlet skal være

med til at sikre, at der udbetales korrekt støtte til landmændene. Arealkontrollen er opsat med

afsæt i Rådets forordninger og Kommissionens supplerende forordninger og vejledninger.

Der er også opstillet danske love og regler, der implementerer EU’s regler og fastlægger

fremgangsmåden for arealkontrollen i Danmark. Det er de danske myndigheders ansvar at

udforme arealkontrollen, så den fungerer effektivt og sikrer, at landmændene opfylder regler-

ne for at modtage støtte under de enkelte arealordninger.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

21. Figur 1 viser sammenhængen mellem de forskellige kontroller, der udføres i arealkon-

trollen.

Figur 1. Arealkontrollen

Kilde: Rigsrevisionen.

Figur 1 viser de forskellige kontroller, som indgår i den samlede arealkontrol. Kontrollen ud-

føres på landmændenes ansøgninger om arealstøtte, inden der sker udbetaling af støtte til

landmændene. Arealkontrollen består af følgende faser:



Landmanden indsender sin ansøgning digitalt til NaturErhvervstyrelsen via Fødevare-

ministeriets Internet Markkort (IMK), der bl.a. indeholder markkort, markblokke og forskel-

lige luftfotos.

NaturErhvervstyrelsen udfører administrativ kontrol via digital krydskontrol og manuel

sagsbehandling. Den digitale krydskontrol udføres for alle ansøgninger, mens den manu-

elle sagsbehandling udføres for ansøgninger, hvor der er konstateret afvigelser mellem

ansøgningens og IMK’s oplysninger i krydskontrollen.

På baggrund af den administrative kontrol foretages der udbetaling af arealstøtte til ca.

95 % af ansøgerne.

Ca. 5 % af ansøgningerne udvælges til 5 %-kontrollen, der består af følgende faser:



Telekontrollørerne foretager telemåling af alle markerne i de udvalgte ansøgninger.

Telemålingen skal målrette den fysiske kontrol.



Der udføres opfølgende fysisk kontrol hos landmændene.



Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

22. Den samlede arealkontrol skal sikre, at udbetalingen af arealstøtte til landmændene sker

på baggrund af EU’s regler og de danske regler. Kommissionen giver underkendelser på

baggrund af en vurdering af, om de enkelte kontroller i den danske arealkontrol er effektive i

forhold til at sikre, at udbetaling sker på et korrekt grundlag, der er i overensstemmelse med

EU’s regler og de danske regler på området.

Udvikling i underkendelser i perioden 2002-2013

23. NaturErhvervstyrelsen har udarbejdet en opgørelse over de samlede underkendelser på

Garantifonden og Landdistriktsfonden, som Danmark og de øvrige EU-lande har modtaget

fra Kommissionen i perioden 2002-2013. Figur 2 viser underkendelser opgjort i % af den

samlede udbetalte støtte til de enkelte medlemslande i perioden 2002-2013.

Figur 2. Underkendelser i % af den samlede udbetalte støtte for hvert enkelt EU-land i perioden 2002-2013

Grækenland

Tyskland

Østrig

Sverige

Holland

Spanien

Luxembourg

Storbritannien

Slovenien

Rumænien

Slovakiet

Danmark

Tjekkiet

Bulgarien

Frankrig

Estland

Belgien

Litauen

Ungarn

Letland

Finland

Cypern

Italien

Polen

Malta

Irland

Kilde: NaturErhvervstyrelsen.

Det fremgår af figur 2, at der er stor spredning i den procentvise størrelse af underkendel-

serne i forhold til den samlede udbetalte støtte mellem EU-landene. Der er lande, som får

relativt store underkendelser, fx Grækenland, men der er også lande, som har fået meget

små underkendelser i forhold til støtteudbetalingen. Danmark ligger tæt på gennemsnittet,

der er på 1,4 %, idet Danmark har fået underkendelser på ca. 1,2 % af den udbetalte støtte

i perioden 2002-2013.

24. Danmark har samlet haft underkendelser på ca. 1.142 mio. kr. i perioden 2002-2013.

Underkendelser på arealordningerne udgør 998,1 mio. kr. eller 87 % af det samlede beløb.

Portugal

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

25. NaturErhvervstyrelsen har også opgjort udviklingen i størrelsen af de danske underken-

delser på arealordningerne i perioden 2002-2011. Kommissionen har endnu ikke udført kon-

trol med arealordninger for støtteårene 2012 og 2013. Dermed er underkendelser for disse

år ikke medtaget. Figur 3 viser udviklingen i underkendelserne på arealordningerne i perio-

den 2002-2011. I figuren er underkendelserne fordelt på støtteår.

Figur 3. Udviklingen i underkendelser på arealordningerne i perioden 2002-2011

(Mio. kr.)

300

250

200

150

100

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Kilde: NaturErhvervstyrelsen.

Det fremgår af figur 3, at underkendelserne har været stærkt faldende i perioden, og at un-

derkendelserne siden 2008 har ligget på et væsentligt lavere niveau end tidligere. Hektar-

støttedommen, der gav en underkendelse på 750 mio. kr., blev afgivet i 2009, men vedrørte

støtteårene 2002, 2003 og 2004. Den samlede underkendelse er derfor fordelt over de 3 år

og præger dermed tabellen markant for disse år.

På trods af det store fald i underkendelser fra 2002 til 2011 skønner NaturErhvervstyrelsen,

at der fortsat er et behov for forbedring af arealkontrollen, hvis Danmark ikke i fremtiden skal

modtage store underkendelser fra Kommissionen.

2.3. Afgrænsning, revisionskriterier og metode

Afgrænsning

26. Arealkontrollen udføres på alle de arealstøtteordninger, som NaturErhvervstyrelsen admi-

nistrerer under Garantifonden og Landdistriktsfonden. Vi har udvalgt de ordninger, der har

størst finansiel væsentlighed, og hvor vi har vurderet, at fremtidige underkendelser vil have

store økonomiske konsekvenser for Danmark.

27. For Garantifonden har vi i undersøgelsen haft fokus på enkeltbetalingsordningen (her-

efter EB-ordningen), der er den største ordning, og hvor der i 2013 blev udbetalt 6,7 mia. kr.

Ligeledes har vi haft fokus på den særlige arealstøtte under artikel 68, der bl.a. gives til eks-

tensivt landbrug og pleje af permanente græsarealer. Under artikel 68-ordningerne blev der i

2013 udbetalt 135,7 mio. kr.

Der blev også udbetalt arealstøtte under Landdistriktsfonden. Vi har i undersøgelsen haft

fokus på de 3 ordninger til miljøvenligt jordbrug, omlægningsstøtte til økologi og miljøbetin-

get landbrug, der er de beløbsmæssigt væsentligste arealordninger under landdistriktspro-

grammet. I beretningen betegner vi dem under ét som LDP-ordninger. Der blev i 2013 udbe-

talt støtte under de arealbaserede LDP-ordninger for i alt 239,6 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INTRODUKTION OG KONKLUSION

28. Vi har i vores afgrænsning af undersøgelsen valgt kun at have fokus på at undersøge de

dele af arealkontrollen, hvor Kommissionen har haft kritik og givet underkendelser. Dermed

vil vi i undersøgelsen primært have fokus på IMK og markblokkene, telemålingen samt den

fysiske kontrol, mens vi ikke vil se nærmere på den administrative kontrol.

Revisionskriterier og metode

29. Formålet med undersøgelsen er at kortlægge og vurdere Fødevareministeriets arbejde

med at minimere underkendelser. Derfor ligger revisionskriterierne i forlængelse af de regler

og principper, som Kommissionen lægger til grund for sine vurderinger af medlemslandenes

forvaltning af EU’s regler.

Kommissionen giver underkendelser, hvis de nationale myndigheder ikke på tilfredsstillende

vis har etableret de kontroller, der er beskrevet i EU’s regler. Det kan fx være et system til

registrering af landmændenes arealer. Reglerne fremgår af Rådets forordning om fælles reg-

ler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte til landmændene og om fast-

læggelse af visse støtteordninger for landmændene.

Undersøgelsen tager udgangspunkt i, om Fødevareministeriet og NaturErhvervstyrelsen

efterlever EU’s regler og de danske regler på området.

I undersøgelsen har vi også lagt vægt på, om Danmark har etableret de kontroller, som er

fastlagt i EU’s regler. Derudover har vi set på, om NaturErhvervstyrelsen med sine forbed-

ringsinitiativer imødekommer de kritikpunkter, som Kommissionen har lagt til grund for at

give underkendelser til Danmark.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

30. Vi har i beretningens kap. 3 undersøgt årsagerne til, at Danmark modtager underken-

delser fra Kommissionen på arealordningerne. Resultaterne er blevet brugt til at vurdere, om

arealkontrollen fungerede hensigtsmæssigt i 2013, og om den sikrer, at der foretages udbe-

taling af arealstøtte på et korrekt grundlag. Dette er beskrevet i kap. 4. Derudover har vi i

kap. 5 foretaget en vurdering af, om Fødevareministeriet har tilrettelagt en tilfredsstillende

indsats, der kan sikre en forbedring af arealkontrollen og imødegå risikoen for fremtidige un-

derkendelser.

31. Vi har foretaget interviews med medarbejdere i NaturErhvervstyrelsen, som enten arbej-

der med revisionsbesøg fra Kommissionen og Revisionsretten, arbejder på at styrke styrel-

sens kontrol med arealstøtten eller foretager sagsbehandling af ansøgningerne. Derudover

har vi gennemgået 4 sager fra Kommissionen, hvor der er givet underkendelser, og gennem-

gået de initiativer til forbedringer af arealkontrollen, der er opstillet på baggrund af den kon-

sulentanalyse, som NaturErhvervstyrelsen har fået udarbejdet i 2013.

I forbindelse med undersøgelsen af de forskellige kontroller, som foretages på ansøgninger

om arealstøtte, har vi gennemgået disse med de relevante medarbejdere. Vi har endvidere

gennemgået 24 sager, hvoraf der i 12 af sagerne er udbetalt støtte fra både Garantifonden

og Landdistriktsfonden.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

UNDERKENDELSER PÅ AREALORDNINGERNE

3. Underkendelser på arealordningerne

Underkendelserne på arealordningerne gives, når Kommissionen vurderer, at der er

udbetalt støtte til arealer, der ikke er berettiget hertil. Årsagerne er hovedsageligt:



at IMK og markblokke ikke har været opdaterede og derfor har medtaget ikke-

støtteberettigede arealer

at telemålingen ikke har været præcis nok til at foretage en korrekt opgørelse af

de støtteberettigede arealer

at kontrollørerne ikke har haft tilstrækkelige kompetencer til at vurdere arealernes

støtteberettigelse

at de danske regler ikke har harmoneret med EU’s regler.



Undersøgelsen viser, at de danske myndigheder gennem dialog med Kommissionen

og ved at levere gode supplerende beregninger for den maksimale risiko for EU’s

fonde har kunnet begrænse underkendelsernes størrelse.

3.1. Kommissionens anvendelse af underkendelser

32. I dette afsnit beskriver vi Kommissionens procedure for at give underkendelser, hvorfor

underkendelser gives som flatrate og baggrunden for, at Danmark har fået underkendelserne.

Underkendelser gives på baggrund af Kommissionens kontrol i de enkelte medlems-

lande

33. Kommissionen foretager årligt kontrol med støttebeløb, der er blevet udbetalt i de tidli-

gere år til medlemslandene. Planlægningen af kontrolbesøgene sker ud fra en risikoanalyse

af samtlige landbrugsudgifter fordelt på fonde, ordninger og lande. På baggrund af denne

risikoanalyse planlægger Kommissionen sine kontrolbesøg for det kommende år. Den kon-

trol, som Kommissionen foretager, kaldes overensstemmelseskontrol og har til formål at ude-

lukke udgifter, som ikke er i overensstemmelse med fællesskabets regler. Kommissionens

kontrol sker altid som en efterprøvning af den administrative forvaltning og kontrol, der er ud-

ført af de nationale myndigheder.

Når Kommissionen anslår de beløb, der skal udelukkes, sker det med afsæt i de regelstri-

dige forholds omfang. Kommissionen tager i den forbindelse hensyn til overtrædelsens art og

grovhed samt til den økonomiske skade, der er påført fællesskabet.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

UNDERKENDELSER PÅ AREALORDNINGERNE

34. Figur 4 viser processen, der går i gang, når Kommissionen finder grundlag for at give en

underkendelse til et medlemsland.

Figur 4. Processen for underkendelser

Trin 1

Danmark modtager en rapport fra Kommissionen.

De danske myndigheder besvarer Kommissionens rapport.

Trin 2

Bilateralt møde mellem Kommissionen og de danske myndigheder.

Trin 3

De danske myndigheder sender supplerende oplysninger og beregninger til Kommissionen.

Trin 4

Kommissionen meddeler forslag til beslutning om underkendelsens størrelse. De danske myn-

digheder kan ved uenighed med Kommissionen forelægge forslaget for forligsorganet.

Kommissionen træffer endelig beslutning om underkendelse med afsæt i forligsorganets afgø-

relse og de danske myndigheders svar.

Forligsorganet

benyttes i un-

derkendelsesager, hvor der er

uenighed mellem Kommissio-

nen og medlemslandet om de

forhold, som lægges til grund

for underkendelsen og dens

størrelse. Forligsorganet afgi-

ver en indstilling i sagen. Kom-

missionen er ikke forpligtet til

at følge forligsorganets indstil-

ling.

Trin 5

Trin 6

Kilde: Rigsrevisionen.

Figur 4 viser trinene i en underkendelsessag. I trin 1 meddeler Kommissionen i sin rapport

til Danmark, hvis der er en risiko for, at der er udbetalt støtte til arealer, der ikke overholder

EU’s og de danske regler. Kommissionen meddeler også de korrigerende foranstaltninger,

der skal træffes, for at medlemslandet overholder reglerne i fremtiden. I trin 2 afgiver med-

lemslandet svar på rapporten og kommer med supplerende oplysninger. Herefter vil Kom-

missionen i trin 3 indkalde til et bilateralt møde, hvor Kommissionen og medlemslandet vil

forsøge at nå til enighed om overtrædelsens omfang og den økonomiske skade, der er på-

ført EU-budgettet, og eventuelt størrelsen af en økonomisk underkendelse. I trin 4 skal med-

lemslandet efterfølgende sende sine supplerende oplysninger til Kommissionen. Kommis-

sionen meddeler i trin 5 sin beslutning om underkendelsens størrelse til medlemslandet.

Ved uenighed mellem Kommissionen og medlemslandet kan afgørelsen bringes op i forligs-

organet, som vil udtale sin holdning i sagen. I trin 6 træffer Kommissionen sin endelige af-

gørelse om underkendelsens størrelse. Det sker på baggrund af de oplysninger, som Kom-

missionen har modtaget fra medlemslandet, og eventuelt konklusionerne fra forligsorganet.

Hovedparten af Kommissionens underkendelser gives som flatrate

35. Kommissionen opgør som udgangspunkt underkendelsernes størrelse ud fra en vurde-

ring af den finansielle risiko for fællesskabet. Hvis den finansielle risiko ikke kan fastslås, an-

vendes en fast korrektion – de såkaldte flatrate-underkendelser. En flatrate-underkendelse

kan anvendes, selv hvor der ikke er påvist et konkret tab for fællesskabet. Det er nok, at

Kommissionen vurderer, at der foreligger en risiko for tab.

36. Kommissionen anvender i væsentligt omfang systemrevision som metode til at vurdere,

om de nationale myndigheder har tilrettelagt en tilfredsstillende forvaltning og har tilfredsstil-

lende kontrolsystemer til at efterleve EU’s regler. Denne metode gør det svært at opgøre det

konkrete beløb, som skal udelukkes fra regnskabet. Kommissionen anvender derfor ofte flat-

rate, hvor der foretages en fast korrektion i forhold til ordningens beløbsmæssige størrelse.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

UNDERKENDELSER PÅ AREALORDNINGERNE

Vurderingen af, hvor stor flatrate-korrektionen skal være, afhænger af omfanget af fejl og

mangler i de forskellige kontroller i arealkontrollen. Kontrollerne opdeles i hovedkontroller og

støttekontroller. Hovedkontroller er fx, om der er etableret et markbloksystem til registrering

af landmændenes arealer, mens støttekontroller er administrative funktioner, der skal sikre

en korrekt behandling af ansøgningerne, fx procedurer, der sikrer, at ansøgningen udfyldes

korrekt og indeholder de krævede oplysninger.

37. I henhold til Revisionsrettens seneste opgørelse udgør flatrate-underkendelserne 92 %

af de givne underkendelser til medlemslandene.

BOKS 2. ANVENDELSE AF FLATRATE-KORREKTIONER

Flatrate på 25 %

gives, når medlemslandet ikke har noget kontrolsystem, eller når kontrolsystemet er

yderst mangelfuldt, samt når der er bevis for talrige uregelmæssigheder og stor forsømmelighed med

hensyn til at bekæmpe ukorrekte eller svigagtige fremgangsmåder.

Flatrate på 10 %

gives, når én eller flere af hovedkontrollerne ikke foretages eller foretages så dårligt

eller så sjældent, at de er ineffektive med hensyn til at fastslå en ansøgnings retmæssighed.

Flatrate på 5 %

gives, når alle hovedkontroller foretages, men ikke i det antal og med den hyppighed

og grundighed, der er krævet i forordningerne.

Flatrate på 2 %

gives, når et medlemsland har foretaget hovedkontroller på passende vis, men helt har

undladt én eller flere støttekontroller.

Kilde: Kommissionen.

3.2. Kommissionens baggrund for at give Danmark underkendelser på arealkon-

trollen

38. I dette afsnit undersøger vi, hvilke erfaringer der kan drages ud fra 4 underkendelses-

sager fra Kommissionen. Vi vurderer endvidere, om Danmark har haft en hensigtsmæssig

strategi vedrørende behandlingen af underkendelsessagerne.

4 underkendelsesager vedrørende arealkontrollen

39. Vi har gennemgået 4 underkendelsessager vedrørende arealkontrollen for at besvare

spørgsmålet om, hvilke forhold der er afgørende for, at Kommissionen giver underkendelser

på arealordningerne. Det drejer sig om følgende sager:



underkendelse på 750 mio. kr. fra 2009 som følge af Kommissionens revision af hektar-

støtten for perioden 2002-2004

underkendelse på 151,3 mio. kr. fra 2010 vedrørende EB-ordningen for 2005 og 2006

underkendelse på 85,3 mio. kr. fra 2013 som følge af Kommissionens revision af EB-ord-

ningen og LDP-ordningerne for perioden 2007-2009

underkendelse på 24,9 mio. kr. fra 2014 som følge af Kommissionens revision af EB-ord-

ningen og LDP-ordningerne for 2010 og 2011.

Hektarstøttedommen for arealstøtten udbetalt i perioden 2002-2004

Underkendelsesbeløb

40. Den største underkendelse, som Danmark har fået, er hektarstøttedommen på 750 mio.

kr. fra 2009. Hovedparten af underkendelsen, dvs. ca. 741 mio. kr., blev givet som følge af

manglende opfyldelse af regler for pleje af udtagne arealer.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

UNDERKENDELSER PÅ AREALORDNINGERNE

Årsager til underkendelsen

41. Ved besøg på en række af de udtagne arealer fandt Kommissionen, at disse var blevet

for naturlignende efter mange års udtagning uden krav om vedligeholdelse af plantedækket

gennem slåning e.l. Kommissionen stillede sig derfor tvivlende over for, om arealerne fortsat

var landbrugsarealer, der umiddelbart kunne inddrages i landbrugsproduktion igen. Kommis-

sionen fandt i nogle tilfælde, at dele af de udtagne arealer var anvendt på en måde, som ik-

ke var i overensstemmelse med bestemmelserne for udtagning, fx lå der byggeaffald på nog-

le af markerne. Kommissionen fandt derfor, at de danske regler om pleje af braklagte area-

ler ikke havde afspejlet EU’s regler korrekt.

Kommissionen kritiserede endvidere, at kontrollen af arealerne i for stor udstrækning var ble-

vet gennemført som telemåling ud fra satellitbilleder, der havde for ringe billedkvalitet.

42. De danske myndigheder valgte at indbringe sagen for Retten, som er første instans i

EU-domstolssystemet, men Retten gav i 2012 Kommissionen medhold i kritikken af kontrol-

len med hektarstøtten i Danmark. Danmark valgte at appellere afgørelsen til EU-Domstolen.

Det forventes, at dommen foreligger i efteråret 2014.

Revision af EB-ordningen for 2005 og 2006

Underkendelsesbeløb

Kommissionen gennemførte revisionsbesøg vedrørende EB-ordningen i 2006. På baggrund

af revisionsbesøget blev der i 2010 givet en underkendelse på 151,3 mio. kr.

Årsager til underkendelsen

43. Kommissionen kritiserede bl.a., at IMK og markbloksystemet indeholdt for store ikke-

støtteberettigede arealer, og fandt, at dette kunne have resulteret i, at der var udbetalt støtte

til ikke-støtteberettigede arealer. Ligeledes konstaterede Kommissionen, at NaturErhverv-

styrelsen i telemålingen og den opfølgende fysiske kontrol havde godkendt udtagne area-

ler, udyrkede arealer og permanente græsarealer, der ikke opfyldte betingelserne for støtte.

44. De danske myndigheder medgav over for Kommissionen, at der i årene 2005 og 2006

var svagheder i IMK, markbloksystemet, telemålingen og den fysiske kontrol, men at risikoen

for EU-fonden var af begrænset omfang og ikke kunne begrunde en flatrate-korrektion i det

foreslåede omfang.

Forhandling med Kommissionen

45. På baggrund af de konstaterede mangler varslede Kommissionen i 2010 en samlet flat-

rate-underkendelse på ca. 296 mio. kr. for perioden 2005-2006. Underkendelsen bestod af

en flatrate på 5 % for arealbaseret støtte til permanente græsningsarealer, udtagne arealer

og ikke-dyrkede arealer, der blev vurderet som risikofyldte, og en fast korrektion på 2 % for

resten af arealerne, som blev vurderet som mindre risikofyldte.

46. For at begrænse omfanget af underkendelsen valgte de danske myndigheder for første

gang at indgå forhandlinger med Kommissionen om størrelsen af underkendelsen. Efter et

omfattende analysearbejde af den maksimale risiko for fonden lykkedes det at overbevise

Kommissionen om at nedbringe underkendelsen fra 296 mio. kr. til 151 mio. kr. Den store

nedbringelse skal bl.a. ses i sammenhæng med, at de danske myndigheder foretog en præ-

cis beregning af de områder, hvor der var risiko for fonden, dvs. arealer med permanente

græsarealer, udtagne arealer og ikke-dyrkede arealer. De øvrige områder, hvor Kommissio-

nen ville give en flatrate på 2 %, blev i stedet givet som en mindre beløbsmæssig underken-

delse, da de danske myndigheder kunne påvise, at disse områder havde en begrænset risi-

ko for fonden.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

UNDERKENDELSER PÅ AREALORDNINGERNE

Revision af EB-ordningen og LDP-ordningerne i perioden 2007-2009

Underkendelsesbeløb

47. Kommissionen gennemførte revision af EB-ordningen og LDP-ordningerne i perioden

2007-2009. På baggrund af revisionsbesøget blev der i 2013 givet en underkendelse på

85,3 mio. kr.

Årsager til underkendelsen

48. Kommissionen konstaterede, at markbloksystemet igen indeholdt et stort antal blokke

med ikke-støtteberettigede arealer, hvilket øgede risikoen for uretmæssige udbetalinger.

Kommissionen konstaterede endvidere, at kontrollørerne ikke i alle tilfælde var klar over,

hvordan de skulle vurdere, om arealerne var støtteberettigede. Dette vedrørte bl.a. de dan-

ske regler om permanente græsarealer, hvor der er et krav om, at arealer med mindre end

50 % græs og græsmarkplanter ikke er støtteberettigede.

Endelig konstaterede Kommissionen, at en del af de græsmarker, som udelukkende var ble-

vet godkendt ved telemålingen i 2007, ikke var støtteberettigede. Efter Kommissionens vur-

dering medførte de manglende opfølgende besøg på græsmarkerne i 2007, at de danske

myndigheder ikke konstaterede alle fejlene på græsmarkerne. Kommissionens antagelse

byggede på, at der i 2008, hvor de danske myndigheder havde indført en systematisk græs-

opfølgning, var fundet mange fejl. Som følge heraf havde de danske myndigheder forhøjet

kontrolprocenten i overensstemmelse med Kommissionens regler.

49. Kommissionen besluttede en flatrate-korrektion på 10 % for EB-ordningen i 2007 på

grund af den manglende systematiske græsopfølgning, svarende til ca. 61 mio. kr. For 2008

blev korrektionen nedsat til 2 %, da de danske myndigheder havde strammet op på kontrol-

len med systematiske besigtigelser af græsmarker, en forøgelse af kontrolprocenten og en

inkludering af græsarealer som risikoparameter i udvælgelsen af arealer til fysisk kontrol.

Revision af EB-ordningen og LDP-ordningerne for 2010 og 2011

Underkendelsesbeløb

50. Kommissionen gennemførte i 2012 revision af de arealbaserede støtteordninger under

EB-ordningen og LDP-ordningerne for 2010 og 2011. NaturErhvervstyrelsen indgik i en dia-

log med Kommissionen, og på den baggrund nåede Kommissionen i 2014 frem til en under-

kendelse på 24,9 mio. kr.

Årsager til underkendelsen

51. Kommissionen påpegede især svagheder ved markblokregisteret og den fysiske kon-

trol (telemålingskontrol og kontrol på stedet).

Kommissionen konstaterede endvidere, at den fysiske kontrol på stedet i 2010 og 2011 ikke

i alle tilfælde var i overensstemmelse med forordningens krav. Selv om de danske kontrol-

lører havde fratrukket arealer, som ikke opfyldte støttebetingelserne, konstaterede Kommis-

sionen, at der var yderligere arealer, som ikke opfyldte støttebetingelserne.

Kommissionen fandt også, at kontrollørerne ved den fysiske kontrol hos landmændene ikke

i alle tilfælde havde forholdt sig til de græsarealer, hvor der i telemålingen blev konstateret

tvivl om støtteberettigelse.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

UNDERKENDELSER PÅ AREALORDNINGERNE

Drøftelser med Kommissionen

52. Som led i de bilaterale drøftelser med Kommissionen udarbejdede de danske myndig-

heder et udkast til beregning af den økonomiske risiko for Garantifonden og Landdistrikts-

fonden og et forslag til underkendelsens størrelse. På baggrund af de konstaterede svag-

heder ved markblokke og ved den fysiske kontrol var de danske myndigheders beregning

baseret på en flatrate-underkendelse på 2 % af den udbetalte støtte for 2010 og 2011 for

arealer med permanent græs. Det svarede til 24,4 mio. kr.

53. Kommissionen var enig i dette forslag til en flatrate-underkendelse, da Kommissionen

anerkendte de foranstaltninger, som Danmark havde truffet som opfølgning på den fysiske

kontrol af græsmarkerne.

Danmark går i stigende grad i dialog med Kommissionen for at nedbringe underken-

delsernes størrelse

54. Revisionsretten finder i sin særberetning nr. 7 i 2010, at Kommissionens principper for

tildelingen af flatrate-underkendelser er problematiske. Revisionsretten begrunder dette med,

at Kommissionen ikke skal bevise, at der har fundet uretmæssige betalinger sted, men alene

konstatere svagheder i de nationale kontrolsystemer. Kommissionen kan derfor på baggrund

af få observerede fejl pålægge medlemslandet en stor flatrate-korrektion. Revisionsretten

finder, at Kommissionen bør overveje i højere grad at anvende statistiske stikprøver, når der

konstateres systemsvagheder, så fejlstørrelsen kan beregnes ved ekstrapolering af fejlen til

hele populationen.

Kommissionen har hertil oplyst, at en mere præcis beregning af det finansielle tab for EU-

budgettet forudsætter et aktivt samarbejde med medlemslandene. Det er kun det enkelte

medlemsland, der har alle de nødvendige oplysninger til at foretage sådanne beregninger.

EU-Domstolen har endvidere bekræftet, at det ikke er op til Kommissionen at sætte nøjag-

tige tal for tabene, men snarere op til medlemslandene at påvise, hvis Kommissionens op-

gørelse af tab ikke er korrekt.

55. Vi har konstateret, at NaturErhvervstyrelsen i stigende grad indgår aktivt i en dialog med

Kommissionen om størrelsen af underkendelserne. Erfaringerne har vist, at det er muligt at

komme i en konstruktiv dialog med Kommissionen og opnå resultater, hvor underkendelser-

nes størrelse begrænses. Det kræver, at styrelsen kan levere velunderbyggede beregninger

af den maksimale risiko for fondene.

Det er derfor Rigsrevisionens anbefaling, at NaturErhvervstyrelsen fortsat bør indgå i en ak-

tiv dialog med Kommissionen i sager om underkendelser.

Resultat

56. Undersøgelsen viser på baggrund af gennemgangen af de 4 underkendelsessager på

arealkontrollen i perioden 2002-2011, at der er givet underkendelser, fordi arealkontrollen af

forskellige årsager ikke i alle tilfælde har fundet ikke-støtteberettigede arealer. IMK og mark-

bloksystemet har ikke været opdaterede og har derfor medtaget ikke-støtteberettigede area-

ler. Telemålingen har ikke været præcis nok til at foretage en korrekt opgørelse af de støtte-

berettigede arealer, hvilket øger risikoen for underkendelser, hvis kontrollen afsluttes uden

opfølgende fysisk besigtigelse. Kontrollørerne har haft vanskeligt ved at vurdere arealernes

støtteberettigelse, hvilket især gælder de specielle regler for græsarealer under EB-ordnin-

gen, hvor det ikke i tilstrækkelig grad er kontrolleret, om EU’s regler og de danske regler er

overholdt.

Rigsrevisionen konstaterer, at NaturErhvervstyrelsen har haft succes med at indgå i en aktiv

dialog med Kommissionen om underkendelsernes beløbsmæssige størrelse. Det har bety-

det, at Danmark har modtaget en mindre underkendelse, end Kommissionen først havde

foreslået.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

4. Arealkontrollen

Undersøgelsen af arealkontrollen viser, at der er sket forbedringer, men at der er be-

hov for fortsatte initiativer til forbedring af arealkontrollen.

Undersøgelsen viser, at markblokkene ikke har levet op til Kommissionens best prac-

tice for opdatering i 2012 og 2013, men at NaturErhvervstyrelsen for ansøgningsåret

2014 har sikret, at markblokkene lever op til den 3-årige turnus for opdatering.

Rigsrevisionen konstaterer, at kvaliteten i telemålingen er blevet forbedret, da den

bygger på et bedre billedmateriale og en mere grundig gennemgang. Der følges op

på næsten alle telemålinger med fysisk besøg hos landmanden. Den interne kvalitets-

kontrol af telemålingen viser dog, at der fortsat sker fejl, men at fejlene har begrænset

økonomisk betydning. Rigsrevisionen vurderer på den baggrund, at der fortsat er be-

hov for at styrke kvaliteten i telemålingen.

Den fysiske kontrol viser, at nogle arealstøtteordninger har meget høje overdeklara-

tionsprocenter og fejlprocenter i den tilfældige stikprøve, og at der dermed statistisk

set også vil være mange fejl hos de landmænd, der ikke er kontrolleret. Det drejer sig

især om de arealstøtteordninger, hvor der indgår betingelser for plantedækket og ple-

je af græs- og naturarealer. Rigsrevisionen finder, at det medfører en øget risiko for

fremtidige underkendelser.

NaturErhvervstyrelsens Interne Revisions genkontrol viser, at der fortsat sker kontrol-

lørfejl i den fysiske kontrol. Der er derfor behov for en mere ensartet vurdering og et

kompetenceløft i kontrollørernes arbejde, hvis risikoen for underkendelser fra Kom-

missionen skal mindskes. Rigsrevisionen finder det i den forbindelse tilfredsstillende,

at NaturErhvervstyrelsens Interne Revision arbejder på at øge antallet af genkontrol-

ler, så længe der er høje overdeklarationsprocenter og fejlprocenter på nogle areal-

ordninger.

Undersøgelsen viser, at de danske regler for græs- og naturarealer er komplekse, da

reglerne indeholder en række krav til sikring af natur og miljø. Det giver en høj grad

af kompleksitet i de krav, der stilles til landmændene, som modtager støtte fra græs-

og naturordninger. Rigsrevisionen konstaterer, at landmændene har svært ved at

overholde de nuværende regler, og at kontrollørerne ikke på tilfredsstillende vis kan

bedømme og kontrollere, om bestemmelserne, herunder krav til plantedækket på

græs- og naturarealer, er overholdt eller ej. Kommissionen foretager også kontrol af,

om de danske regler for støtte er overholdt, når disse indgår i støttebetingelserne.

Derfor medfører de komplekse danske regler en øget risiko for underkendelser på

arealordningerne.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

Rigsrevisionen anbefaler, at Fødevareministeriet overvejer, om de danske regler kan

forenkles, samtidig med at natur- og miljøhensynet i de danske regler fastholdes. Hvis

de danske regler for specielt græs- og naturordninger, under hensyntagen til miljø,

kan formuleres, så landmændene og kontrollørerne er bedre i stand til at vurdere, om

betingelserne for støtte er overholdt, så vil det mindske risikoen for uberettiget støtte-

udbetaling og dermed underkendelser fra Kommissionen.

57. I dette kapitel vil vi undersøge og vurdere de kontroller, som NaturErhvervstyrelsen har

etableret for at sikre en hensigtsmæssig arealkontrol, der lever op til EU’s regler. I kapitlet er

der særligt fokus på de kontroller, som Kommissionen har kritiseret, og som har givet anled-

ning til underkendelser.

Gennemgangen vedrører:



IMK og markblokke

telemåling

den fysiske kontrol.

4.1. IMK og markblokke

58. I dette afsnit vurderer vi, om NaturErhvervstyrelsen på tilfredsstillende vis har sikret, at

der er en database (IMK), som indeholder alle danske landbrugsarealer og lever op til Kom-

missionens kvalitetskriterier. Databasen er et centralt redskab til ansøgningen om arealstøtte

og den efterfølgende kontrol af, om der bliver udbetalt korrekt støtte til landmændene.

En del af markblokkene indeholder ikke-støtteberettigede arealer

59. NaturErhvervstyrelsen administrerer IMK, som er en geografisk database. Databasen

indeholder markblokkene, tilsagnslag, forskellige ortofotos (flyfotos), marker og andre geo-

grafiske lag. IMK indeholder alle oplysninger om markblokkene og de arealer, som er støtte-

berettigede under de forskellige ordninger under Garantifonden og Landdistriktsfonden. IMK

indeholder i alt 324.000 markblokke primo februar 2014.

60. Kommissionen har konstateret mangler ved IMK og markbloksystemet, da der blev fun-

det arealer i markblokkene, som uretmæssigt var angivet som støtteberettigede. En del af de

fejl, der blev fundet, kunne henføres til, at markblokkene ikke er blevet opdateret med jævne

mellemrum.

61. Kommissionen har opstillet en best practice for opdatering af markblokke. Det indebæ-

rer, at IMK ikke bør indeholde markblokke, som ikke er opdateret inden for de seneste 3 år.

Kommissionen og NaturErhvervstyrelsen har derudover opstillet nogle kvalitetskriterier, som

markblokkene skal opfylde. Disse fremgår bl.a. af den årlige test af markblokkene, der er ud-

arbejdet af Kommissionen, og af NaturErhvervstyrelsens interne kvalitetspolitik fra 2012.

IMK bruges både af landmændene ved deres ansøgninger om arealstøtte og i NaturErhverv-

styrelsens kontrol med ansøgningerne. Det er derfor vigtigt, at IMK og markblokkene er op-

daterede, så landmændene har det bedste udgangspunkt for at ansøge om arealstøtte, og

så NaturErhvervstyrelsen efterfølgende kan foretage den administrative kontrol, telemålingen

og den fysiske kontrol på et opdateret grundlag.

62. Undersøgelsen viser, at ca. 10 % af markblokkene i 2012 og ca. 20 % af markblokkene i

2013 ikke var opdateret inden for 3 år ved ansøgningsrundens begyndelse. Rigsrevisionen

finder det ikke tilfredsstillende og vurderer, at det medfører en øget underkendelsesrisiko for

disse år.

markblok

viser et areal, der

har naturlige grænser i form af

markskel, veje e.l. En markblok

indeholder flere marker, der kan

tilhøre forskellige landmænd.

Markblokken har et samlet are-

al og et støtteberettiget areal.

tilsagnslag

angiver det are-

al inden for en markblok, hvor

der kan opnås støtte under

LDP-ordningerne. Tilsagnet

har typisk en varighed på om-

kring 5 år.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

Undersøgelsen viser også, at NaturErhvervstyrelsen i 2013 har igangsat en proces med at

få opdateret markblokkene, så de lever op til en 3-årig turnus for opdatering. Styrelsen har

ud fra en vurdering af risiko udliciteret opdateringen af de markblokke, som skønnes at være

mindre risikofyldte, til en privat virksomhed. De risikofyldte markblokke opdateres af styrel-

sen selv, og opdateringen af de udliciterede markblokke godkendes også endeligt af styrel-

sen. Undersøgelsen viser, at alle markblokkene forud for ansøgningsrunden i 2014 er opda-

teret inden for en 3-årig periode, og at Kommissionens best pratice dermed er overholdt.

Rigsrevisionen finder, at det er positivt, at markblokkene fremadrettet opdateres inden for en

3-årig periode, og at det vil give et bedre grundlag for ansøgerne af arealstøtte og den efter-

følgende kontrol.

NaturErhvervstyrelsen arbejder med at sikre kvalitet og opdatering af markblokke

63. NaturErhvervstyrelsen har opstillet en intern kvalitetspolitik med retningslinjer for data-

kvaliteten af markblokkene, der skal sikre, at markblokkene lever op til EU’s regler og natio-

nale bestemmelser.

64. Rigsrevisionen vurderer, at kvalitetspolitikken understøtter NaturErhvervstyrelsens arbej-

de med at imødegå risikoen for underkendelser i forhold til IMK og markblokkene. Der er i

kvalitetspolitikken foretaget en klar ansvarsfordeling mellem enheder i styrelsen og fastsat

handlinger, der skal følge op på, om markblokkene overholder regler og standarder.

65. Kommissionen har en årlig test til at vurdere, om markblokkene har en tilfredsstillende

kvalitet. I testen udtager Kommissionen en stikprøve på 800 markblokke. NaturErhvervstyrel-

sen udfører selv testen og vurderer, om markblokkene i registret lever op til 7 kvalitetspara-

metre, der er opstillet af Kommissionen. Testen har været udført på markblokkene i Danmark

i 2012 og 2013.

Resultaterne af testen i de enkelte medlemslande indsendes til Kommissionen sammen med

en handlingsplan, der viser, hvilke initiativer de nationale myndigheder vil tage for at styrke

kvaliteten.

66. Undersøgelsen viser, at markblokkene i Danmark hverken kunne bestå testen i 2012 el-

ler 2013. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at de primære årsager er, at der har været en del

gamle markblokke, hvor der ikke har været overensstemmelse mellem det angivne areal og

det areal, der er fundet under testen. Derudover har markblokkene indeholdt ikke-støttebe-

rettigede arealer, eller der har været problemer med markblokkenes grænser.

67. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at testen er et nyt redskab i kvalitetsarbejdet, og at

Kommissionen foreløbigt betragter testen som et læringsredskab, hvor der skal ske forbed-

ring fra år til år. Testen kan bruges til systematisk opfølgning og opsamling af viden omkring

forskellige typer af problemer med markblokkene.

Resultat

68. Undersøgelsen viser, at ikke alle markblokkene ved ansøgningsrunderne for arealstøt-

te i 2012 og 2013 var opdateret inden for 3 år. Rigsrevisionen vurderer, at dette medfører en

underkendelsesrisiko for disse år. Rigsrevisionen konstaterer dog, at markblokkene lever op

til den 3-årige turnus for opdatering for ansøgningsåret 2014. Rigsrevisionen finder dette

tilfredsstillende.

Gennemgangen viser også, at markblokkene ikke har bestået den årlige kvalitetstest fra

Kommissionen i 2012 og 2013. Kvalitetstesten er et nyt redskab, og Rigsrevisionen vurde-

rer, at den 3-årige opdateringsperiode vil medvirke til, at markblokkene kan klare den årlige

kvalitetstest bedre.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

4.2. Telemålingen

69. I dette afsnit vurderer vi kvaliteten af NaturErhvervstyrelsens telemåling og de tiltag, der

indtil primo 2014 er blevet implementeret for at imødegå Kommissionens kritik af telemålin-

gen.

NaturErhvervstyrelsen har arbejdet på at mindske fejlene i telemålingen

70. NaturErhvervstyrelsen er ansvarlig for telemålingen i Danmark. Der udvælges årligt ca.

5 % af ansøgningerne på EB-ordningen og LDP-ordningerne til telemåling. Det svarer til, at

der bliver kontrolleret ca. 2.500 landmænd og 20.000 markblokke. Af EU-forordningerne

fremgår det, at der stilles en række krav, når telemålingen bruges som målemetode. Der

skal således foretages en visuel bedømmelse og billedtolkning af alle satellitbilleder og luft-

fotos for at opmåle arealerne og bestemme plantedækket på markerne. Desuden skal der

foretages en opfølgende fysisk kontrol på stedet for alle marker, hvor billedtolkning ikke gi-

ver mulighed for at kontrollere, om oplysningerne i ansøgningen er nøjagtige.

71. Kommissionen har i sin gennemgang af telemålingen kritiseret, at billedmaterialet var i

for ringe kvalitet. Kommissionen finder, at det for græsarealer og udtagne arealer ikke var

muligt at skelne, om græs og andre afgrøder på arealerne var støtteberettigede. I hektarstøt-

tedommen byggede Kommissionens vurdering også på, at kontrollen med de udtagne area-

ler blev foretaget på grundlag af billeder i en for dårlig kvalitet.

72. Rigsrevisionen konstaterer, at NaturErhvervstyrelsen i 2013 har indkøbt nye satellitbil-

leder i en bedre kvalitet. Vurderingen af arealerne baseres endvidere på flere billedsæt, der

er taget på forskellige tidspunkter af året. Dette giver mulighed for at se arealernes udvikling

fra foråret og hen over sommeren. Det giver et indblik i udviklingen af plantedækket på græs-

og naturarealer og arealer med andre afgrøder.

Der er også indført arbejdsrutiner, som sikrer, at telekontrolløren gennemgår billedmateria-

let mere grundigt og fx undersøger, om der er foretaget en korrekt afgrænsning af marker-

ne. Telekontrolløren vurderer også, om der er arealer, som ikke er støtteberettigede. Hvis der

er usikkerhed om støtteberettigelsen, udtages ansøgningen til fysisk kontrol. Det er én tele-

kontrollør, der gennemfører kontrollen med, om afgrænsning af marker og fradrag for area-

ler er korrekte. Kontrolløren udvælger også, hvilke arealer der skal udtages til fysisk kontrol.

En anden telekontrollør godkender efterfølgende den førstes arbejde.

73. Kommissionens kritik af den manglende systematiske græskontrol i 2007 har medført, at

ganske få kontroller udelukkende afsluttes i telemålingen. I 2013 gav det anledning til, at kun

2,9 % af de udvalgte landmænd, der modtog enkeltbetaling ved telemålingen, blev afsluttet.

Af de landmænd, som blev udvalgt til den fysiske kontrol, blev der foretaget besigtigelse på

55 % af markerne. De resterende 45 % af markerne blev godkendt ved telemåling. Rigsrevi-

sionen konstaterer således, at næsten alle de kontrollerede landmænd og ca. halvdelen af

markerne bliver fulgt op med fysisk besigtigelse, fordi NaturErhvervstyrelsen vurderer, at risi-

koen for underkendelser er for høj, hvis landmændene kun kontrolleres via telemålingen.

74. NaturErhvervstyrelsen foretager årligt en intern kvalitetskontrol af telemålingen. Kvali-

tetskontrollen bygger på ca. 4-5 % af årets telemålinger. I kvalitetskontrollen bliver de for-

skellige arbejdsopgaver i telemålingen kontrolleret én gang til for den udvalgte stikprøve.

Det drejer sig bl.a. om gennemgang af kontrollen med, om markafgrænsninger, fradrags-

arealer og beslutning om fysisk besigtigelse er korrekte. Rigsrevisionens gennemgang vi-

ser, at der fortsat sker fejl i telemålingen. I 2012 var fejlprocenten på 13 % og i 2013 på 11 %

ved den interne kvalitetskontrol. I den interne kvalitetskontrol blev der fundet en række digi-

taliseringsfejl samt andre fejl og mangler ved telemålingen. Fejlene havde i de fleste tilfælde

ikke betydning for udbetalingen til landmanden.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

75. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at styrelsen med den nyligt implementerede 3-årige

turnus for opdatering af markblokkene har fået et meget strammere administrations- og ind-

tegningsgrundlag. Dette skal bidrage til at reducere fejl i telemålingen. Derudover skal imple-

menteringen af en ny græsscreening i telemålingen bidrage til, at flere fradragsarealer spot-

tes.

Resultat

76. Undersøgelsen viser, at der er igangsat en række initiativer til at forbedre telemålingen.

Det vedrører både indkøb af bedre billedmateriale til kontrollen, men også større grundighed

i kontrollen. NaturErhvervstyrelsens interne kvalitetskontrol viser trods de iværksatte initia-

tiver, at der fortsat er mange fejl i telemålingen, men et fåtal af disse har indtil nu haft betyd-

ning for udbetalingen. Rigsrevisionen vurderer, at styrelsen fortsat bør have fokus på at si-

kre en tilstrækkelig kvalitet i telemålingen.

4.3. Den fysiske kontrol

77. I dette afsnit vurderer vi resultaterne af den fysiske kontrol. Vi vurderer endvidere, om

NaturErhvervstyrelsen udvælger de mest risikofyldte landmænd til kontrol. Endelig ser vi på

den nuværende kvalitet i kontrollørernes arbejde ud fra de gennemførte genkontroller fore-

taget af NaturErhvervstyrelsens Interne Revision.

Meget høje fejlrater i den tilfældige stikprøve på arealordningerne

78. Den fysiske kontrol er tilrettelagt som en opfølgning på telemålingen. De tvivlsspørgsmål,

der er fundet ved telemålingen, bruges som grundlag for den fysiske besigtigelse. En meget

vigtig del af kontrollen er at vurdere arealernes tilstand, og om de afgrøder mv., der er på

arealerne, er støtteberettigede. Særligt regler for plantedække under de enkelte støtteord-

ninger er en vigtig del af den fysiske kontrol. For LDP-ordningerne og artikel 68-ordningerne

skal det endvidere vurderes, om plejebetingelser i tilsagn er overholdt, fx bestemmelser om

anvendelsen af plantebeskyttelsesmidler og gødning.

79. Resultaterne af den fysiske kontrol bliver årligt opgjort i en kontrolstatistik, der sendes

til Kommissionen. I kontrolstatistikken er det opgjort, hvor meget areal de kontrollerede land-

mænd har ansøgt om, og hvor meget areal kontrollørerne ikke har godkendt ved kontrollen.

Tallene er både opgjort i hektar og beløb. Resultaterne er endvidere opdelt på de kontroller,

der er blevet udvalgt tilfældigt, og de kontroller, der er blevet udvalgt ved en risikoanalyse.

80. Kontrolresultaterne vurderes i forhold til

overdeklarationsprocenten

fejlprocenten.

Ved overdeklarationsprocenten forstås den procentandel af støttebeløbet til arealet, der ikke

er godkendt i kontrollen. Fejlprocenten angiver den procentandel af de kontrollerede land-

mænd, hvor der er fundet fejl.

81. Boks 3 viser et eksempel på beregning af overdeklarationsprocenten og fejlprocenten.

BOKS 3. BEREGNING AF OVERDEKLARATIONSPROCENT OG FEJLPROCENT FOR EB-ORD-

NINGEN FOR 2012 FOR DEN TILFÆLDIGE STIKPRØVE

I 2012 havde de kontrollerede landmænd i den tilfældige stikprøve samlet ansøgt om 29.621 hektar,

svarende til et beløb på 85.280.976 kr. Ved kontrollen fandt NaturErhvervstyrelsen, at der var anmeldt

et areal på 156 hektar for meget i ansøgningerne, svarende til et støttebeløb på 416.238 kr. Overde-

klarationsprocenten kan dermed beregnes til 0,48 % (416.238 kr./85.280.976 kr. × 100).

I 2012 var der 531 landmænd, der indgik i den tilfældige stikprøve vedrørende EB-ordningen. Ved

kontrolbesøg blev det konstateret, at 184 landmænd ikke overholdt alle støttebetingelserne for EB-

ordningen. Fejlprocenten kunne derfor beregnes til 34,65 % (184/531 × 100).

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

82. Kommissionen har en grænse for acceptabel overdeklaration på 2 % af beløbene i den

tilfældige stikprøve. En overdeklarationsprocent på over 2 % i den tilfældige stikprøve vurde-

res at være et udtryk for, at der også må være en høj overdeklaration i den ikke-undersøgte

del af populationen. Kommissionen ser det derfor som et alvorligt problem med høje over-

deklarationsprocenter i den tilfældige stikprøve, da det indikerer, at der er store ikke-støtte-

berettigede arealer, som har modtaget støtte.

83. Rigsrevisionen har nedenfor foretaget en gennemgang af resultaterne af den fysiske

kontrol for de væsentligste arealordninger i perioden 2009-2013.

84. Tabel 2 viser udviklingen i overdeklarationsprocenten og fejlprocenten i den tilfældige

stikprøve for EB-ordningen, LDP-ordningerne og artikel 68-ordningerne i perioden 2009-2013.

Tabel 2. Overdeklarationsprocenten og fejlprocenten i den tilfældige stikprøve for EB-ordningen, LDP-ordningerne og

artikel 68-ordningerne i perioden 2009-2013

2009

Overdeklarationsprocenten på EB-ordningen

Fejlprocenten på EB-ordningen

Overdeklarationsprocenten på LDP-ordningerne

Fejlprocenten på LDP-ordningerne

Overdeklarationsprocenten på artikel 68-ordningerne

Fejlprocenten på artikel 68-ordningerne

2010

0,8

33,2

3,8

59,2

5,5

41,5

2011

0,8

39,7

9,7

45,7

3,0

45,0

2012

0,5

34,7

5,3

39,3

4,5

48,3

2013

1,0

29,2

5,1

36,6

4,9

46,6

0,9

39,9

3,0

53,8

Der mangler fortsat at blive behandlet 2 tilfældigt udvalgte sager på revisionstidspunktet.

Kilde: NaturErhvervstyrelsen.

Det fremgår af tabel 2, at overdeklarationsprocenten for den tilfældige stikprøve på enkelt-

betalingen ligger under 2 % og har været faldende over årene. For 2012 og 2013 var over-

deklarationsprocenten for EB-ordningen på henholdsvis 0,5 % og 1 %, mens fejlprocenten

var på henholdsvis 34,7 % og 29,2 %.

Overdeklarationsprocenten for den tilfældige stikprøve for alle LDP-ordningerne har været

stigende, og for alle år har den ligget over 2 %. For 2012 og 2013 var overdeklarationspro-

centen på henholdsvis 5,3 % og 5,1 %, og der var fejl hos henholdsvis 39,3 % og 36,6 % af

de kontrollerede landmænd.

85. For LDP-ordningen for pleje af græs, hvor der udelukkende gives støtte til pleje af græs-

arealer, har fejlraterne været meget høje i 2011, 2012 og 2013. I 2012 var overtrædelserne

så alvorlige, at tilskuddet bortfaldt for ca. 13 % af de kontrollerede landmænd. For ordningen

var overdeklarationsprocenten på 17 % i 2011, 9 % i 2012 og 11 % i 2013.

For artikel 68-ordninger er der ligeledes fundet høje overdeklarationsprocenter og fejlprocen-

ter for den tilfældige stikprøve. Overdeklarationsprocenten for disse ordninger var på 4,5 % i

2012 og 4,9 % i 2013, og fejlprocenten var på henholdsvis 48,3 % og 46,6 %.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

86. De mange fejl på græsordningerne under LDP-ordningerne og artikel 68-ordningerne har

NaturErhvervstyrelsen forklaret med, at landmændene har svært ved at overholde plejebe-

stemmelserne for ordningerne, jf. boks 4.

BOKS 4. FORKLARING PÅ DEN HØJE OVERDEKLARATIONSPROCENT OG FEJLPROCENT PÅ

DE FORSKELLIGE GRÆSORDNINGER UNDER LDP-ORDNINGERNE OG ARTIKEL 68-ORDNIN-

GERNE

For at få støtte under græsordningerne skal plantematerialet slås, fx til hø, og fjernes, eller arealet skal

være omfattet en drift med afgræsning i perioden 1. juni - 31. august i støtteåret. Derudover skal der

på artikel 68-ordningerne mindst være 50 % af arealet, der består af bestemte græsplanter. De kon-

staterede fejl hænger sammen med, at landmændene ofte foretager afgræsning med for få dyr i for-

hold til arealets størrelse. Hvis arealet er stort, og der vokser meget andet end græs, vælger dyrene

kun at æde det bedste græs. Plantevækster som sivarter o.l. vil derfor brede sig. Ved et kontrolbesøg

vil det betyde underkendelser på grund af manglende afgræsning af en del af det støtteberettigede

areal. På artikel 68-arealerne kan kontrolløren fx vurdere, at arealet består af mindre end 50 % græs-

markplanter. I dette tilfælde underkendes hele arealet.

87. Gennemgangen af kontrolstatistikken viser således, at der for artikel 68-ordningerne og

LDP-ordningerne er en meget høj fejlrate for den tilfældigt udvalgte stikprøve og dermed

sandsynligvis også mange fejl hos de landmænd, der ikke er kontrolleret. Rigsrevisionen

finder det ikke tilfredsstillende, at der er så store overdeklarationsprocenter og fejlprocenter,

da det indikerer, at der udbetales uretmæssig støtte til landmænd, som ikke er kontrolleret.

De danske regler er komplekse og svære at anvende for landmænd og kontrollører

88. Undersøgelsen viser, at Kommissionen ikke kun giver underkendelser på arealordninger

på baggrund af EU’s regler, men at det også skyldes, at Kommissionen skal vurdere, om de

danske regler bliver overholdt, når disse indgår i støttebetingelserne. For EB-ordningen er

de danske regler en udbygning og fortolkning af EU’s regler. De særlige danske krav for ple-

je af arealer under artikel 68-ordningerne og LDP-ordningerne er udformet for at bidrage til

opfyldelsen af nationale politiske miljø- og naturmål i forbindelse med implementeringen af

forskellige EU-direktiver. Derfor er der i de danske regler for støtte til græsarealer og natur-

arealer medtaget forskellige nationale natur- og miljøhensyn.

89. De gældende EU-regler for enkeltbetalingen definerer græsarealer (både permanent

græs og græs i omdrift) som arealer, der anvendes til dyrkning af græs og andet grøntfoder.

Dette har NaturErhvervstyrelsen fortolket som, at mindst 50 % af plantedækket på arealet

skal bestå af græs og andet grøntfoder. Græs og andet grøntfoder er i EU’s regler defineret

som urteagtige planter, der er egnet til afgræsning, hø eller ensilage. I NaturErhvervstyrel-

sens vejledning om enkeltbetaling er der en liste over de planter, som ikke er omfattet af

ovennævnte definition, og som derfor ikke må dominere på græsarealerne.

90. Af EU’s regler fremgår det, at der skal foregå en landbrugsaktivitet på græsarealerne.

NaturErhvervstyrelsen har udmøntet dette således, at der som minimum skal foretages slå-

ning af plantedækket én gang årligt. Slåningen af græsarealerne kan erstattes af afgræs-

ning med kreaturer. Foretager landmanden afgræsning af arealerne, skal de i henhold til de

danske regler fremstå som plejede. Græsarealer accepteres som plejede, hvis plantedæk-

ket ikke er mere end 40 cm højt.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

For artikel 68-ordningerne og LDP-ordningerne er der opstillet danske krav til plejebestem-

melserne. For at få støtte under artikel 68-ordningerne skal landmanden opfylde betingelser-

ne for at modtage enkeltbetaling. Derudover er der en række plejebestemmelser, fx krav til

afgræsning, slåning eller brug af plantebeskyttelsesmidler, der skal overholdes. LDP-ordnin-

gerne til pleje af græs- og naturarealer kan kombineres med EB-ordningen, hvorfor EB-ord-

ningens støttebetingelser ofte vil danne udgangspunkt for LDP-ordningerne. Under LDP-

ordningerne er der også krav til pleje af arealerne, det kan fx være afgræsning med kreatu-

rer, slåning af arealerne, gødningsforbrug og pleje af naturarealer.

For at forenkle reglerne og kontrollen og for at tage hensyn til arealer med højt naturindhold

er der på LDP-ordningerne i 2013 indført mulighed for, at en landmand med tilsagn kan væl-

ge, at arealerne skal afgræsses med mindst 1,5 kreaturer pr. hektar, i stedet for at arealerne

skal fremstå med tæt og lavt plantedække.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at en væsentlig årsag til de høje fejlrater på ordninger for

græs- og naturarealer er kompleksiteten i de danske regler. Rigsrevisionen finder, at det kan

være vanskeligt for både landmænd og kontrollører at anvende de danske regler som følge

af kompleksiteten. Dermed er det Rigsrevisionens vurdering, at en forenkling af de danske

regler omkring plejebetingelser kan gøre det lettere for både landmænd og kontrollører at an-

vende og overholde reglerne. Det er dog væsentligt, at en forenkling af reglerne tager hen-

syn til de særlige danske målsætninger om natur- og miljøhensyn.

For flere ordninger har risikokriterierne ikke været effektive

91. Kommissionen stiller krav om, at udvælgelsen af ansøgere til kontrol skal ske på grund-

lag af en risikoanalyse, så de arealer, hvor der er størst risiko for fejl, oftere udtages til kon-

trol. For at vurdere risikoanalysens effektivitet skal 20-25 % af stikprøven udtages tilfældigt,

mens den resterende del udtages på grundlag af udvalgte risikofaktorer.

92. Kommissionen har tidligere kritiseret, at Danmark ikke havde opstillet effektive risikokrite-

rier ved kontroludvælgelsen, idet der var flere fejl i den tilfældige udvælgelse end i den risi-

kobaserede udvælgelse. Endvidere fandt Kommissionen det kritisabelt, at der ikke var op-

stillet risikokriterier for permanente græsarealer.

93. Rigsrevisionens gennemgang viser, at risikokriterierne for EB-ordningen har været effek-

tive for alle årene fra 2008 til 2012. For LDP-ordningerne har risikokriterierne været effektive

i 2008, 2010 og 2012, men i 2009 og 2011 har det ikke være muligt at opstille effektive risiko-

kriterier. Overdeklarationsprocenten og fejlprocenten i 2009 og 2011 har således været hø-

jere i den tilfældige stikprøve end i den risikobaserede stikprøve.

94. For artikel 68-ordningerne har de risikobaserede kriterier heller ikke været effektive.

Overdeklarationsprocenten har for begge ordninger i 2012 været højere i den tilfældige end i

den risikobaserede stikprøve.

Rigsrevisionen finder, at de valgte risikokriterier ikke har været effektive, og at NaturErhverv-

styrelsen bør arbejde på at finde mere effektive risikokriterier.

NaturErhvervstyrelsens Interne Revision finder mindre fejl, der burde være fanget i

den oprindelige kontrol

95. I kap. 3 om underkendelser blev det vist, at underkendelserne særligt blev givet, fordi

kontrollørerne havde vanskeligt ved at vurdere, om græsarealerne og de udtagne arealer

var støtteberettigede.

96. NaturErhvervstyrelsen Interne Revision gennemgår ved den årlige genkontrol kontrollø-

rernes vurdering af støttebetingelserne. I genkontrollen undersøges det, om der i den oprin-

delige kontrol er foretaget en korrekt opmåling, og om der er foretaget kontrol af, om area-

lerne lever op til støttebetingelserne for de pågældende arealer.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

97. I 2012 blev der foretaget 20 genkontroller, og i 2013 blev der udført 25 genkontroller.

Resultaterne fremgår af tabel 3.

Tabel 3. Resultaterne af genkontrollerne for 2012 og 2013

2012

Areal

EB-ordningen

LDP-ordningerne

Artikel 68-ordningerne

0,34 %

2,25 %

0,40 %

Beløb

0,85 %

9,52 %

1,65 %

Areal

0,08 %

0,52 %

0,48 %

2013

Beløb

0,05 %

0,15 %

1,28 %

Kilde: NaturErhvervstyrelsens Interne Revision.

Tabel 3 viser den procentdel af arealet og tilsvarende beløb, som ikke blev fundet i forbindel-

se med den oprindelige kontrol. Af tabellen fremgår det, at der findes ekstra hektar og beløb,

som skulle være fratrukket i den ordinære kontrol. Det er dog begrænset, hvor mange eks-

tra ikke-støtteberettigede arealer, der findes ved genkontrollen. Det var kun ved LDP-ordnin-

gerne i 2012, at NaturErhvervstyrelsens Interne Revision fandt mange fejl i forhold til den

oprindelige kontrol.

98. I lighed med Kommissionen finder NaturErhvervstyrelsens Interne Revision, at det sær-

ligt er kontrollen med og bestemmelsen om, at der minimum skal være 50 % støtteberettige-

de græsplanter på arealerne, der giver problemer. Genkontrollen er baseret på meget få an-

søgere, hvilket gør, at resultaterne er meget påvirkelige over for enkelte fejl. Den høje fejl-

procent på LDP-ordningerne i 2012 kan fx tilskrives én ansøger.

99. Rigsrevisionen finder, at NaturErhvervstyrelsen bør øge antallet af genkontroller, så læn-

ge der er høje overdeklarationsprocenter og fejlprocenter på nogle støtteordninger. Flere

kontroller vil bidrage til en større erfaringsopsamling om, på hvilke områder kontrollørerne

har vanskeligt ved at vurdere, om støttebetingelserne er opfyldt. Rigsrevisionen finder det i

den forbindelse uheldigt, at der for 2013 kun blev gennemført 25 af de planlagte 45 genkon-

troller. Kommissionen har endvidere opsat et mål om, at der fra 2015 skal gennemføres ca.

30 genkontroller på EB-ordningen, herunder artikel 68-ordningerne, og ca. 20 genkontroller

på LDP-ordningerne.

Resultat

100. Undersøgelsen viser, at der på LDP-ordningerne og artikel 68-ordningerne er meget hø-

je overdeklarationsprocenter og fejlprocenter i den tilfældige stikprøve, og at der dermed

sandsynligvis også er mange fejl hos de landmænd, der ikke er kontrolleret. Rigsrevisionen

finder det ikke tilfredsstillende, da det indikerer, at der udbetales uretmæssig støtte til

landmændene.

Rigsrevisionen konstaterer, at de danske regler for pleje af græs- og naturarealer er kom-

plekse. Det kan være en væsentlig årsag til de høje fejlrater på disse ordninger, da land-

mændene og kontrollørerne har svært ved at anvende de danske regler. Dermed er det Rigs-

revisionens vurdering, at en forenkling af de danske regler omkring plejebetingelser kan gø-

re det lettere for både ansøgere og kontrollører at anvende og overholde reglerne. Det er

dog væsentligt, at en forenkling af reglerne tager hensyn til de særlige danske målsætnin-

ger om natur- og miljøhensyn.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

AREALKONTROLLEN

Undersøgelsen viser også, at risikokriterierne for LDP-ordningerne og artikel 68-ordningerne

ikke har været effektive, idet overdeklarationsprocenter og fejlprocenter i flere tilfælde har

været højere i den tilfældigt udvalgte stikprøve end i den risikobaserede stikprøve.

Rigsrevisionen konstaterer, at der findes fejl i de genkontroller, som NaturErhvervstyrelsens

Interne Revision gennemfører. Rigsrevisionen anbefaler, at der gennemføres flere genkon-

troller, så man får en større viden om og erfaringer med de fejl, der konstateres i den fysiske

kontrol, med henblik på at forbedre kontrollen.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INDSATSEN MOD UNDERKENDELSER

5. Indsatsen mod underkendelser

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Fødevareministeriet har stort fokus på at mini-

mere underkendelser, men at risikoen ikke kan elimineres helt, da Kommissionens

bedømmelser og krav til kontrolsystemet skærpes kontinuerligt.

Rigsrevisionen finder, at ministeriet har igangsat initiativer, som kan forbedre de ak-

tuelle mangler i kontrollerne, så de lever op til Kommissionens krav.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at indsatsen mod underkendelser er tilfredsstillende,

men at effekten af indsatsen ikke kendes endnu. Fødevareministeriet burde have væ-

ret bedre til at dokumentere baggrunden for sine valg og bør fremadrettet udarbejde

en strategi for det videre arbejde mod underkendelser. Rigsrevisionen finder også, at

der er et potentiale for yderligere forbedringer af den fysiske kontrol, ved at der sikres

bedre dokumentation for godkendte arealer.

5.1. Fødevareministeriets indsats mod underkendelser

Fødevareministeriet har igangsat forskellige initiativer mod underkendelser

101. I undersøgelsen har vi haft fokus på, om Fødevareministeriets indsats mod underken-

delser er målrettet mod de svagheder, som Kommissionen har fundet i den danske arealkon-

trol.

102. Undersøgelsen viser, at Fødevareministeriet har fokus på arbejdet med at minimere

fremtidige underkendelser. Ministeriet arbejder for at sikre en omkostningseffektiv indsats,

som skal minimere underkendelsesrisiciene for EU’s landbrugsfonde. Det er ministeriets op-

fattelse, at underkendelser ikke helt kan elimineres på arealordningerne. Det skyldes bl.a., at

der løbende sker en skærpelse af kravene og udformning af ny best practice på baggrund

af kontrolbesøgene i medlemslandene.

103. Undersøgelsen viser, at arbejdet med at imødegå underkendelser omfatter en række

initiativer. I 2013 har et hovedinitiativ været en samlet analyse af risici for underkendelser

ved udbetalingen af EU-midler fra Garantifonden og Landdistriktsfonden. Analysen er udar-

bejdet af et konsulentfirma, der i samarbejde med NaturErhvervstyrelsen har opstillet 3 sce-

narier med en række initiativer til at imødegå underkendelser.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INDSATSEN MOD UNDERKENDELSER

På baggrund af konsulentanalysen er der igangsat initiativer, der er anslået til at koste ca.

165 mio. kr. fra 2013 til 2015. Initiativerne er igangsat i forlængelse af igangværende og af-

sluttede projekter. Fødevareministeriet og NaturErhvervstyrelsen har bl.a. gennemført ”Pro-

jekt Bedre Kontrol” i perioden 2010-2013 for at styrke kontrollen med udbetalingen af areal-

støtten, og departementet har skærpet tilsynet med opfølgningen på henstillinger fra kon-

trolmyndighederne. Derudover foretager ministeriet løbende vurderinger af, om reglerne for

eksisterende og nye ordninger under Landdistriktsfonden giver en øget risiko for underken-

delser.

Rigsrevisionen har i undersøgelsen primært haft fokus på de initiativer, der er igangsat på

baggrund af konsulentanalysen. Disse initiativer medfører væsentlige omkostninger for Fø-

devareministeriet. Initiativerne har derfor været drøftet med Finansministeriet, og der er gi-

vet en ekstra bevilling hertil.

104. Rigsrevisionen har fået oplyst, at Fødevareministeriet ikke har en samlet strategi for

arbejdet med at minimere risikoen for underkendelser. Rigsrevisionen finder, at ministeriet

bør udarbejde en samlet strategi, hvor koblingen mellem de strategiske overvejelser og de

iværksatte initiativer til forbedring af arealkontrollen synliggøres.

Konsulentrapporten opstiller 3 scenarier

105. For at imødekomme Kommissionens kritik af den udførte arealkontrol blev der i 2013

udarbejdet en konsulentanalyse, der skulle give en status på kvaliteten af kontrollen med

EU-midler, som bliver udbetalt under Garantifonden og Landdistriktsfonden, og komme med

forslag til forbedringer af kontrollen.

106. Konsulentfirmaet skulle på baggrund af sin analyse af arealkontrollen opstille 3 scena-

rier med forskellige initiativer, der kunne imødegå risikoen for at få underkendelser. Scena-

rierne indeholder forskellige initiativer til forbedring af kontrollen, har forskellige investerings-

og driftsomkostninger og forskellig påvirkning på den estimerede risiko for underkendelser.

Fødevareministeriet har oplyst, at konsulentanalysen er udarbejdet i et samarbejde mellem

ministeriet og konsulentfirmaet, hvor NaturErhvervstyrelsen har stillet med ekspertviden, og

konsulentfirmaet har leveret et systematisk og metodisk grundlag til analysen. Ministeriet er

enig med konsulentfirmaet i de problemer, som analysen peger på, og har bidraget til at op-

stille 3 scenarier. Scenarierne er ikke kun rettet mod arealkontrollen, men vedrører også KO-

kontrollen og projektstøtteordningerne. De 3 scenarier fremgår af tabel 4.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INDSATSEN MOD UNDERKENDELSER

Tabel 4. De 3 scenarier, der er opstillet af konsulentfirmaet

Forbedrings-

initiativer

(Antal)

Scenarie 1:

Risikobaseret

forvaltning

Der investeres i forbedringer med

fokus på at fastholde kvalitetsni-

veauet og samtidig styrke indsat-

sen over for risikofyldte ansøg-

ninger.

Der foretages en mere begræn-

set implementering af scenarie 1

med fokus på de initiativer, der

vurderes som uomgængelige.

Der investeres i forbedringer af

forvaltningen med fokus på at si-

kre, at Danmark har kvalitets-

standarder over det aktuelle ni-

veau i andre medlemslande og i

Kommissionens krav og best

practices.

Investerings-

omkostninger

(Mio. kr.)

Drifts-

omkostninger

(Mio. kr.)

Estimeret

reduktion af

underkendelser

(Mio. kr.)

27,4

59,6

104-156

Scenarie 2:

Fokuseret

risikobaseret

forvaltning

Scenarie 3:

Best-in-class

25,3

49,8

87-138

27,4

129,4

121-173

Kilde: Konsulentanalysen 2013.

Tabel 4 viser, at scenarie 1: Risikobaseret forvaltning indeholder 24 forbedringsinitiativer og

er det næstdyreste forslag. Scenarie 2: Fokuseret risikobasereret forvaltning indeholder 14

initiativer og er det billigste. Scenarie 2 er en begrænset implementering af scenarie 1. Sce-

narie 3: Best-in-class er det mest ambitiøse, men også det dyreste forslag. De 24 forbed-

ringsinitiativer i scenarie 3 er en yderligere styrkelse af forbedringsinitiativerne fra scenarie 1.

Derudover viser tabellen implementeringsomkostningerne og den estimerede reduktion af

underkendelserne ved hvert scenarie.

107. Fødevareministeriet har valgt at implementere scenarie 2. Ministeriet har oplyst, at det-

te scenarie er valgt ud fra en sammenvejning af implementeringsudgifterne og den forven-

tede sandsynlighed for effekt af de iværksatte initiativer på underkendelsesrisikoen. Ministe-

riet fandt, at scenarie 2 var rettet mod at forbedre de kontroller, hvor der blev vurderet at væ-

re et klart behov, og hvor risikoen for nye underkendelser blev vurderet til at være størst.

Samtidig har ministeriet vejet dette op mod merudgifterne ved at gennemføre tiltagene.

Undersøgelsen viser, at Fødevareministeriet ikke har dokumenteret sine overvejelser om

valget af scenarie 2.

108. Rigsrevisionen finder det tilfredsstillende, at Fødevareministeriet har iværksæt en ana-

lyse af svagheder ved arealkontrollen, men finder, at ministeriet burde have udarbejdet en

beskrivelse af baggrunden for til- og fravalget af de forskellige scenarier. Forbedringerne af

arealkontrollen kræver en stor økonomisk investering, hvilket efter Rigsrevisionens opfattel-

se kræver, at der foreligger dokumentation, som beskriver grundlaget for beslutningen. Rigs-

revisionen finder dog på bagrund af ministeriets efterfølgende redegørelse, at valget af sce-

narie 2 er baseret på hensigtsmæssige overvejelser.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INDSATSEN MOD UNDERKENDELSER

5.2. Fokuseret risikobaseret forvaltning (scenarie 2)

109. Det valgte scenarie 2 styrker arealkontrollen gennem 6 ud af de 14 initiativer. 4 af ini-

tiativerne er målrettet mod at styrke opdateringen af markblokkene, telemålingen og den fy-

siske kontrol, mens de 2 sidste initiativer, der vedrører arealkontrollen, omhandler den ad-

ministrative kontrol og implementering af et tværgående kvalitetssikrings- og ledelsesinfor-

mationssystem. De resterende 8 initiativer er rettet mod KO-kontrollen og projektstøtteord-

ningerne. Initiativerne skal gennemføres i perioden 2013-2015.

Investeringer i kvalitetsløft til markblokke, telemåling og den fysiske kontrol

110. Konsulentanalysen viser, at der er behov for at styrke markblokkene, så alle markblok-

ke bliver opdateret inden for 3 år. Markblokkene skal leve op til Kommissionens kvalitets-

standarder, og det skal sikres, at forslagene til ændringer i markblokkene bliver indarbejdet i

takt med indrapporteringerne fra landmænd og kontrollører. Et af initiativerne i scenarie 2 er

at sikre en 3-årig opdatering, og at kvaliteten af markblokkene forbedres. Fx er det målet, at

antallet af markblokke med flere ansøgere skal mindskes, hvilket skal styrke kvaliteten af

markblokkene. Det er analysens forventning, at implementering af initiativet vil have høj ef-

fekt på reduktionen i underkendelser.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at gennemførelsen af initiativet vil medvirke til at forbedre

kvaliteten af markblokkene.

111. Telemålingen og den fysiske kontrol styrkes i scenarie 2 gennem 3 initiativer. Det skal

være med til at imødekomme de henstillinger, som Kommissionen har givet på disse områ-

der. De 3 initiativer forbedrer kontrollen ved en differentieret kontrolindsats, konsolidering af

kvalitetsstandarderne i relation til telemåling og en styrkelse af viden om kvalitetssikring ved-

rørende den fysiske kontrol. Der er fokus på at optimere screening af markkortene i telemå-

lingen, så specielt marker med permanent græs kan identificeres og kategoriseres. Derud-

over er der fokus på, at landmanden ikke ændrer marker med permanent græs mellem støt-

teårene.

Den differentierede kontrolindsats skal øge fokus på risikofyldte sager, så der kan afsættes

mere tid til de vanskelige telemålingssager. Derudover er der også fokus på øget kvalitets-

sikring. Ved den fysiske kontrol vil initiativet indebære, at der benyttes 2 kontrollører i de til-

fælde, hvor der kan opstå vanskelige og skønsbetonede situationer. NaturErhvervstyrelsen

antager, at 40 % af de ca. 2.500 sager, der udvælges til 5 %-kontrollen, kan betegnes som

risikofyldte.

Telemålingen styrkes også gennem en øget resursetilførsel på 2,3 årsværk. Dette skal med-

virke til en konsolidering af kvalitetsstandarderne i relation til telemålingen. Kommissionen

har kritiseret styrelsen for, at kvaliteten af telemålingen ikke har været god nok. Konsulent-

analysen vurderer, at det med en resursetilførsel vil være muligt at overholde kvalitetsstan-

darderne, da der på nuværende tidspunkt er en underbemanding i telemålingen.

Det sidste initiativ vedrører den fysiske kontrol. Kontrollen skal styrkes ved at øge antallet

af dobbeltbemandede kontroller, og ved at der nedsættes et kvalitetsteam. Teamet skal un-

derstøtte kontrollørerne i deres arbejde ude hos landmændene og give mere faglig sparring.

Det skal højne kvalitetssikringen i den fysiske kontrol. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at

dobbeltbemandingen vil ske på vanskelige LDP- og græssager, og at den skal sikre en eks-

tra vurdering af sagerne og sikre, at en rutineret kontrollør deltager ved kontrollen.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INDSATSEN MOD UNDERKENDELSER

112. Det er Rigsrevisionens vurdering, at en mere differentieret kontrolindsats vil kunne med-

virke til at imødekomme de mangler, der er blevet konstateret af Kommissionen og i vores

undersøgelse af arealkontrollen. Initiativerne vil målrette kontrollen mod de arealer, hvor der

er udfordringer i forhold til at foretage en effektiv kontrol. Endvidere vil en større frekvens af

genkontroller styrke viden om fejl i de problematiske sager. Rigsrevisionen finder, at initiati-

verne vil styrke kvaliteten i telemålingen og den fysiske kontrol.

Det er endvidere Rigsrevisionens vurdering, at risikoen for at modtage underkendelser fort-

sat vil være størst på de ordninger, hvor der er opsat specifikke betingelser for støtten, her-

under pleje af natur- og græsarealer. Rigsrevisionen finder, at initiativet med 2 kontrollører i

vanskelige sager vil medvirke til at styrke kvaliteten i den fysiske kontrol.

Rigsrevisionen finder i sin gennemgang af de 24 kontrolsager, at det er vanskeligt at se do-

kumentation for, hvorfor kontrolløren godkender arealer. En øget dokumentation i kontrollen

kunne i tvivlssager være med til at styrke NaturErhvervstyrelsens bevis for godkendte area-

ler over for Kommissionen. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at en bedre dokumentation

fremadrettet vil blive indført i forhold til at sikre dokumentationen for godkendte tvivlsomme

græs- og naturarealer.

Indsats til forbedring af den administrative kontrol og en bedre tværgående kvalitets-

sikring og ledelsesinformation

113. Scenarie 2 indeholder endvidere et initiativ, der vedrører en forbedring af den admini-

strative kontrol, og som vil styrke kontrollen med landmændenes rådighed over arealer.

114. Det sidste initiativ i scenarie 2 vedrørende arealkontrollen skal give et sammenhæn-

gende tværgående kvalitetssikrings- og ledelsesinformationssystem. Konsulentanalysen har

konstateret, at der ikke er systematisk overblik over kvaliteten af kontrollen på de enkelte

områder, og at det i fremtiden kan udgøre en risiko for underkendelser. Kommissionen har

peget på, at Kommissionen i forbindelse med godkendelse af NaturErhvervstyrelsen som

udbetalingsmyndighed forventer, at styrelsen har et kvalitets- og ledelsesinformationssystem.

Det har dog ikke på nuværende tidspunkt ført til underkendelser.

115. Rigsrevisionen finder, at det er positivt, at implementering af scenarie 2 ikke kun har

fokus på at minimere den aktuelle risiko for underkendelser, men også har et fremadrettet

fokus. Dermed kan NaturErhvervstyrelsen med implementering af scenarie 2 også minimere

risikoen for underkendelser på den administrative kontrol og sikre behovet for et tværgående

fokus på ledelsesinformation og kvalitetssikring af kontrollen.

Initiativerne er udmøntet i handlingsplaner

116. Scenarie 2 er udmøntet i et overordnet projektinitieringsdokument og i handlingsplaner

for de 6 initiativer. Det overordnede projektinitieringsdokument skaber et overblik over de ini-

tiativer og handlingsplaner, der er igangsat mod underkendelser. Det fremgår af dokumentet,

hvor projekterne og de enkelte handlingsplaner er forankret i NaturErhvervstyrelsen.

117. Projektinitieringsdokumentet indeholder en tidsplan for leverancer, en opgørelse af re-

surser og økonomi, projektorganisation, risikoanalyse og en samlet forventning til projektets

resultater og effekter. For de igangsatte initiativer under arealkontrollen er der udarbejdet

særskilte handlingsplaner med tidsfrister. Det samlede projekt mod underkendelser forven-

tes afsluttet medio 2015, og der vil foreligge en afrapportering af effekten for de enkelte leve-

rancer primo 2016. Hovedformålet med projektet er at opnå en reduktion i størrelsen af un-

derkendelser efter 2015.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at den overordnede tilrettelæggelse af arbejdet med at ud-

mønte scenarie 2 er tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

INDSATSEN MOD UNDERKENDELSER

Resultat

118. Undersøgelsen viser, at Fødevareministeriet har igangsat initiativer til at forbedre areal-

kontrollen. I 2013 har udgangspunktet for arbejdet været en konsulentanalyse, som opstil-

ler 3 scenerier. Ministeriet har valgt scenarie 2, hvor 6 ud af 14 initiativer er målrettet mod at

sikre forbedring af arealkontrollen.

Gennemgangen af initiativerne i scenarie 2 viser, at disse har fokus på de dele af arealkon-

trollen, hvor Kommissionen har afgivet kritik, og de svagheder, vi har konstateret i vores un-

dersøgelse.

119. Rigsrevisionen konstaterer også, at Fødevareministeriet i sin tilgang til arbejdet med at

reducere underkendelser har haft fokus på at implementere de initiativer, som er vurderet

til at have størst effekt på at reducere underkendelser i fremtiden.

Rigsrevisionen finder ved gennemgangen af initiativerne, at den fysiske kontrol kan styrkes

yderligere ved en specialisering af de rutinerede kontrollører, der kan rådgive i vanskelige

græssager. Derudover kan kontrollørerne i den fysiske kontrol være bedre til at dokumente-

re godkendelse af vanskelige græsarealer. NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at styrelsen er

ved at indføre en ny procedure vedrørende dokumentation for de tvivlsomme græsarealer.

120. Rigsrevisionen finder samlet, at Fødevareministeriet har iværksat en tilfredsstillende

indsats i forhold til at imødekomme underkendelsesrisikoen. Den endelige effekt af initiati-

verne i scenarie 2 kan dog først vurderes i 2016, hvor alle initiativerne skal være implemen-

teret.

Rigsrevisionen, den 10. september 2014

Lone Strøm

/Morten Henrichsen

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

NATURERHVERVSTYRELSENS INTERNE REVISIONS REVISIONSPÅTEGNING

Bilag 1. NaturErhvervstyrelsens Interne Revisions revisionspåtegning

Til direktionen i NaturErhvervstyrelsen

Som Intern Revision for NaturErhvervstyrelsen (regnskabsførende institution 0032) har vi i

henhold til § 9-aftalen mellem rigsrevisor og ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri re-

videret årsrapporten for regnskabsåret 1. januar - 31. december 2013 for NaturErhvervsty-

relsen, Nyropsgade 30, DK 1780 København V. Revisionen er foretaget dels i årets løb, dels

i perioden februar-maj 2014. Samtidig med udstedelsen af denne revisionspåtegning udste-

der vi en rapport om resultatet af vores revision.

NaturErhvervstyrelsens ledelse har ansvaret for årsrapporten. Vores ansvar som § 9-revisor

er på grundlag af vores revision at udtrykke en konklusion om årsrapporten.

Den udførte revision

Vi har udført vores revision i overensstemmelse med internationale revisionsstandarder og

god offentlig revisionsskik. Kravene heri er, at vi tilrettelægger og udfører revisionen med

henblik på at opnå høj grad af sikkerhed for, at årsrapporten ikke indeholder væsentlig fejl-

information, og at NaturErhvervstyrelsens administrative struktur med rimelig sikkerhed er

egnet til at sikre, at tilskudsordninger forvaltes lovligt og formelt rigtigt i overensstemmelse

med love og bekendtgørelser samt de bestemmelser, der er fastsat af Kommissionen og

Rådet, herunder at det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem (IFKS) anvendes korrekt

og fungerer efter hensigten.

Revisionen omfatter stikprøvevis undersøgelse af information, der understøtter de i årsrap-

porten anførte beløb og oplysninger. Revisionen omfatter tillige stillingtagen til den af ledel-

sen anvendte regnskabspraksis og til de væsentlige skøn, som ledelsen har udøvet, samt

vurdering af den samlede præsentation af årsrapporten. Revisionen omfatter endvidere Na-

turErhvervstyrelsens forvaltning af EU-området, hvor hovedparten af den udførte finansielle

revision er foretaget af Det Godkendende Organ (Deloitte, Statsautoriseret Revisionspart-

nerselskab). Det er vores opfattelse, at den udførte revision giver et tilstrækkeligt grundlag

for vores konklusion.

Konklusion

Regnskabets rigtighed

Det er vores opfattelse, at regnskabet for EU-området, statsregnskabet § 24.21.01,

§ 24.21.02, § 24.23.03, § 24.23.04, § 24.23.05, § 24.23.33, § 24.23.50, § 24.24.05,

§ 24.26.30, § 24.42 med udgifter/tilskud på

8.694,6

mio. kr. og indtægter på

8.548,7

mio. kr.,

er udarbejdet i overensstemmelse med de statslige regnskabsregler. Regnskabet giver et

retvisende billede af udgifter/tilskud/indtægter for EU-området for dette regnskabsår og for

den finansielle stilling ved regnskabsårets udgang.

De underliggende transaktioners lovlighed og formelle rigtighed

På baggrund af Det Godkendende Organs revision og vores egne revisionshandlinger er det

vores vurdering, at de transaktioner, der ligger til grund for regnskabet for 2013 på EU-om-

rådet, som helhed betragtet er lovlige og formelt rigtige og i overensstemmelse med de be-

stemmelser, der er fastsat af Kommissionen og Rådet, herunder at det integrerede forvalt-

nings- og kontrolsystem (IFKS) anvendes korrekt og fungerer efter hensigten.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

NATURERHVERVSTYRELSENS INTERNE REVISIONS REVISIONSPÅTEGNING

Generelt

Det er vores opfattelse, at årsrapporten giver et retvisende billede af NaturErhvervstyrelsens

aktiver, passiver og finansielle stilling pr. 31. december 2013, samt at NaturErhvervstyrel-

sens administrative struktur med rimelig sikkerhed er egnet til at sikre, at tilskudsordninger

forvaltes lovligt og formelt rigtigt i overensstemmelse med love og bekendtgørelser samt de

bestemmelser, der er fastsat af Kommissionen og Rådet. Regnskabet indeholder ikke væ-

sentlige fejl og mangler, og de dispositioner, der er omfattet af regnskabsaflæggelsen, er i

overensstemmelse med meddelte bevillinger, love og andre forskrifter samt med indgåede

aftaler og sædvanlig praksis.

Supplerende oplysning vedrørende forståelse af regnskabet

Uden at tage forbehold herfor henleder vi opmærksomheden på Det Godkendende Organs

(Deloitte) forbehold for rigtigheden af regnskabet på ELFUL ikke-IFKS-relaterede populatio-

ner. Revisionen viser så væsentlige fejl vedrørende manglende dokumentation, utilstrække-

lig sagsbehandling, manglende korrektioner af støttebeløb, medtagne udgifter, der ikke er

støtteberettigede, og manglende og ufuldkommen betalingsdokumentation, at den forven-

tede fejl i populationen udgør 6,9 mio. kr.

København, den 2. juni 2014

Intern Revision

Vibeke Højmark

Revisionschef

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

SKATTEMINISTERIETS INTERNE REVISIONS SÆRLIGE REVISIONSERKLÆRINGER

VEDRØRENDE EU’S EGNE INDTÆGTER

Bilag 2. Skatteministeriets Interne Revisions særlige revisionserklæringer vedrø-

rende EU’s egne indtægter

SKATs opgørelse, afregning og regnskab for Danmarks bidrag i 2013 vedrørende EU’s

egne indtægter (Told)

Revisionen viste, at driftsenhedens § 38 – Regnskabsforvaltning af opgørelse og afregnin-

gen til EU – var ikke helt tilfredsstillende, selv om regnskabet var rigtigt, dvs. uden væsent-

lige fejl og mangler.

Følgende forhold blev lagt til grund for konklusionen:



At SKAT først fra august 2013 havde implementeret en metode/løsning, der kunne bidra-

ge til, at Danmark kan opfylde Kommissionens specifikationskrav til den månedlige op-

gørelse til EU. Der er stadig ikke foretaget endelig afstemning og tiltag til eventuelle ret-

telser som forudsat i rapport afgivet af SIR i december 2013.



At SKAT ikke havde foretaget den årlige regnskabsafstemning for finansårene 2012 og

2013.



At SKAT ikke havde identificeret årsagen til, at konto 97.69. Deponenter i statsregnska-

bet udviste en debetsaldo på 20,1 mio. kr. Normalt skal saldoen vises som en kreditsaldo.

Revisioner af SKATs opgørelse og afregning af Danmarks bidrag til EU’s egne indtæg-

ter på grundlag af moms og BNI for finansåret 2013

SIR afgav i henhold til aftale med Rigsrevisionen en særlig erklæring om, hvorvidt SKAT hav-

de opgjort og afregnet Danmarks bidrag til EU’s egne indtægter for så vidt angår momsbi-

drag og BNI-bidrag for finansåret 2012 korrekt. SKAT opgør og afregner Danmarks bidrag til

EU’s egne indtægter i henhold til Rådets forordning 1150/2000 (ændret ved forordningerne

2028/2004 og 105/2009) og Rådets forordning 1553/1989 samt Rådets afgørelse 436/2007.

Opgørelse og afregning af Danmarks bidrag til EU’s egne indtægter (moms- og BNI-bidrag)

varetages af SKAT, mens selve udgiften opføres på statsregnskabet under Finansministe-

riet § 7.51.11. SIR’s revisioner omfattede alene SKATs opgørelse og afregning.

Ved revisionerne gennemgik og vurderede SIR, om SKATs forretningsgange og interne

kontroller i videst muligt omfang sikrede, at fejl forebygges, opdages og rettes. Desuden

blev der foretaget substansrevision.

Det er SIR’s konklusion, at Danmarks bidrag til EU’s egne indtægter på grundlag af moms

og BNI for finansåret 2013 var opgjort og afregnet i overensstemmelse med de statslige

regnskabsregler og EU’s materielle og formelle regler.

Samlet var det SIR’s vurdering, at SKATs forvaltning af området var meget tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ORDLISTE

Bilag 3. Ordliste

Arealkontrol

Kontrol af, om det anmeldte areal i landmandens ansøgning er i overensstemmelse med

NaturErhvervstyrelsens oplysninger i markbloksystemet og de teleopmålte arealer. Der

foretages også kontrol af, om landmanden overholder støttebetingelserne under de are-

alordninger, der er søgt støtte på.

Den særlige miljøstøtte under artikel 68 har til hensigt at øge indsatsen på arealer, der

dyrkes med en særlig hensyntagen til miljøet. Grundlæggende gælder de samme be-

tingelser som under EB-ordningen, men derudover gælder der særlige betingelser, som

der kompenseres for med den særlige miljøstøtte. Støtten er 1-årig og bliver udbetalt

for samme periode som enkeltbetalingen. Der gives støtte til ekstensivt landbrug, pleje

af permanente græsarealer og energiafgrøder. Artikel 68-ordningerne ophører i 2015.

Den EU-fond, der finansierer udbetalinger af støtte under fiskeriudviklingsprogrammet.

Den EU-fond, der finansierer direkte landbrugsstøtte gennem enkeltbetalingen og arti-

kel 68-ordningerne.

Den EU-fond, der finansierer udbetalinger af støtte under landdistriktsprogrammet. Der

udbetales arealstøtte og støtte til projekter via fonden inden for specielt landbrugsom-

rådet.

Fonden skal styrke den sociale og økonomiske samhørighed i EU og udjævne de regio-

nale skævheder.

Fonden har til formål at fremme den økonomiske og sociale samhørighed og udligne

forskellene i levestandarden i EU.

Betegnelse for støtte til landmænd fra Den Europæiske Garantifond for Landbruget

(Landbrugsgarantifonden).

De fonde, som bidrager med EU-indtægter i Danmark, er: Garantifonden, Landdistrikts-

fonden, Den Europæiske Fiskerifond, Den Europæiske Socialfond og Den Europæiske

Regionalfond. EU-fondene er en del af EU’s budget og kan ikke betragtes som fonde i

traditionel juridisk forstand.

Indtægter, som Danmark modtager fra EU, betegnes EU-indtægter, mens de bidrag,

som Danmark betaler til EU, betegnes EU-udgifter.

Kommissionen kan afvise at finansiere det fulde støttebeløb, som medlemslandet har

udbetalt til landmændene, hvis landet ikke efterlever EU’s regler på området. Dette er

en EU-underkendelse.

En EU-underkendelse gives ofte som en såkaldt flatrate, hvor en fastsat procent af den

samlede udbetalte støtte inden for en ordning ikke bliver finansieret af EU-fonde.

Landbrugsarealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, både tilså-

ede og naturlige, og som indgår i bedriftens normale omdrift (rotationsdrift). Hvis et are-

al har været anmeldt med græs i omdrift 5 år i træk, skal arealet det efterfølgende år

tilsås med en anden afgrøde. Hvis dette ikke sker, bliver arealet til et permanent græs-

areal.

En hektar er et areal på 100 m × 100 m, dvs. 10.000 m² eller 0,01 km². Hektar bruges

ofte til at angive landområders areal.

Artikel 68-ordninger

Den Europæiske Fiskerifond

Den Europæiske Garantifond

for Landbruget

(Landbrugsgarantifonden)

Den Europæiske Landbrugsfond

for Udvikling af Landdistrikterne

(Landdistriktsfonden)

Den Europæiske Regionalfond

Den Europæiske Socialfond

EB-ordningen

(Enkeltbetaling)

EU-fonde

EU-indtægter og EU-udgifter

EU-underkendelse

Flatrate

Græs i omdrift

Hektar

Statsrevisorerne beretning SB26/2013 - Bilag 1: Beretning om revisionen af EU-midler i Danmark i 2013

ORDLISTE

Krydsoverensstemmelse

(KO)

En række nationale bestemmelser vedrørende miljø, folkesundhed, dyresundhed, plan-

tesundhed, dyrevelfærd og god landbrugs- og miljømæssig stand skal være opfyldt,

for at landmanden kan modtage enkeltbetaling. Endvidere gælder kravene støtte til are-

al- og dyrebaserede ordninger, som er finansieret af Landdistriktsfonden.

Denne sammenhæng mellem udbetaling og regeloverholdelse kalder EU krydsover-

ensstemmelse.

Er defineret som en planlagt kontrol med krydsoverensstemmelse, der er udtaget til kon-

trol på grundlag af en risikoanalyse og indgår i den ene procent af ansøgerne, der skal

kontrolleres i henhold til EU’s forordningskrav.

Er en samlet betegnelse for arealstøtteordninger, som udbetales under Landdistrikts-

fonden. Ordningerne yder støtte til pleje af arealerne, der tager hensyn til natur og mil-

jø. Der gives typisk et tilsagn om støtte til et areal for en periode på 5 år. LDP-ordnin-

ger omfatter bl.a. støtte til omlægning til økologi, miljøvenligt jordbrug og pleje af græs.

Et areal, der har naturlige grænser i form af markskel, veje e.l. En markblok indeholder

flere marker, der kan tilhøre forskellige landmænd. Markblokken har et samlet areal og

et støtteberettiget areal.

Et system, hvor arealet af de enkelte markblokke er registreret.

NaturErhvervstyrelsen har fået udarbejdet digitale markkort på baggrund af flyfotos, der

er geometrisk korrigeret, så afstande, arealer mv. er lige så akkurate som på et almin-

deligt kort. Disse betegnes ortofotos.

Landbrugsarealer, der anvendes til dyrkning af græs eller andet grøntfoder, både tilså-

ede og natur, og som har ligget med græs eller andet grøntfoder i mere end 5 år. Det

gælder også, hvis arealet har været pløjet og straks igen udlagt med græs eller andet

grøntfoder i løbet af en periode på 5 år.

Alle landbrugsarealer, der anvendes til landbrugsaktiviteter (inkl. græsarealer), er støtte-

berettigede under EB-ordningen. Ikke-støtteberettigede arealer er brandbælter, skel,

læhegn, naturarealer, fx hede, arealer med siv og andre vådbundsplanter, samt area-

ler, der ikke primært anvendes til landbrugsmæssige aktiviteter eller er beplantet med

juletræer.

Opmåling af landbrugsarealer ved hjælp af satellitfotos eller flyfotos (ortofotos).

Angiver det areal inden for en markblok, hvor der kan opnås støtte under LDP-ordnin-

gerne. Tilsagnet har typisk en varighed på omkring 5 år. Tilsagnslaget kan blive æn-

dret som følge af ansøgningens oplysninger eller resultaterne af den fysiske kontrol.

Laget slettes i IMK, når det sidste år af tilsagnsperioden udløber for arealet.

En tilbagebetaling til Kommissionen. Underkendelsen gives på baggrund af, at Kom-

missionen ved sin revision i Danmark har fundet, at de danske myndigheders kontrol

med udbetaling af støtte ikke har levet op til EU’s regler og standarder.

Krydsoverensstemmelseskontrol

(KO-kontrol)

LDP-ordninger

Markblok

Markbloksystemet

Ortofotos

Permanent græs

Støtteberettigede/ikke-støtte-

berettigede arealer

Telemåling

Tilsagnslag

Underkendelse