Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

Finansudvalget 2013-14
SB 20 1
Offentligt

20/2013

Beretning om

statens brug af konsulenter

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

20/2013

Beretning om

statens brug af konsulenter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2014

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Alle ministre afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i december 2014.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i marts måned – i dette tilfælde Endelig be-

tænkning over statsregnskabet 2013, som afgives i marts 2015.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-438-4

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 25. juni 2014

BERETNING OM STATENS BRUG AF KONSULENTER

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, om staten køber og anven-

der konsulentydelser på en hensigtsmæssig måde. Dette er den tredje undersøgelse

af statens forbrug af konsulenter i perioden 2007-2014. Køb af konsulentydelser sva-

rede i 2013 til minimum 12 % af statens samlede indkøb.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at der fortsat ikke er retvisende

tal for statens reelle forbrug af konsulenter. Beretningen viser, at statens for-

brug af konsulenter er væsentligt højere end de 3,6 mia. kr., der i 2013 er regi-

streret på de 2 indkøbskategorier, som Finansministeriet tager udgangspunkt

i, når de oplyser om statens forbrug af konsulenter.

Statsrevisorerne kritiserer, at statens konsulentkøb stadig kun i få tilfælde er

baseret på strategiske og dokumenterede overvejelser om, hvilke typer af op-

gaver der bedst løses af konsulenter.

Statsrevisorerne finder det positivt, at Rigsrevisionens gennemgang af 105 konsulent-

køb i 10 statslige virksomheder viser, at der kun var enkelte køb, hvor virksomheder-

ne anvendte konsulenter til opgaver, de selv burde kunne løse. Gennemgangen viser

dog også, at der er behov for fokus på regler for udbud og annoncering af indkøb af

konsulentydelser samt mere omkostningseffektiv adfærd ved køb under 500.000 kr.

Selv om den enkelte statslige virksomhed er den bedste til at vurdere, om anvendel-

sen af konsulenter er faglig og økonomisk fordelagtig, kan Finansministeriet efter

Statsrevisorernes vurdering med fordel indtage en mere aktiv rolle på et væsentligt

udgiftsområde.

Finansministeriet skal som koordinator for statslige indkøb skabe rammerne for spar-

sommelige og strategiske konsulentkøb i staten.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

Beretning til Statsrevisorerne om

statens brug af konsulenter

Denne undersøgelse er en statsrevisoranmodning, og

Rigsrevisionen afgiver derfor beretningen til Statsrevi-

sorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsre-

visorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører alle ministerområder på

finanslovens §§ 5-29.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og hovedkonklusion .................................................................................. 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 4

Statens anvendelse og køb af konsulenter ................................................................... 6

2.1.

Brug af konsulenter og årsagerne hertil ................................................................ 7

2.2.

Virksomhedernes procedurer for køb af konsulenter .......................................... 12

Viden om statens brug af konsulenter og udviklingen i forbruget heraf ...................... 19

3.1.

Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase ....................................................... 20

3.2.

Statens forbrug af konsulenter i perioden 2008-2013 ......................................... 22

3.3.

Præcis og styringsrelevant viden om konsulentforbrug ...................................... 29

Bilag 1. Statsrevisorernes spørgsmål ................................................................................. 34

Bilag 2. Metode ................................................................................................................... 35

Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 38

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

Beretningen vedrører alle ministerområder på finanslovens §§ 5-29. På alle mini-

sterområder er der foretaget nybesættelser af ministerposten i undersøgelsespe-

rioden 2008-2013. Rigsrevisionen har derfor valgt ikke at opliste alle ministre.

Beretningen har i udkast været forelagt alle ministerier, hvis bemærkninger er af-

spejlet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og hovedkonklusion

1. Denne beretning handler om statens brug af konsulenter. Rigsrevisionen har igangsat

undersøgelsen i efteråret 2013 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne.

2. Statsrevisorerne har bedt Rigsrevisionen undersøge, i hvilket omfang og på hvilken må-

de staten anvender private konsulenter i opgaveløsningen.

Formålet med undersøgelsen er at belyse statens brug af konsulenter med udgangspunkt i

udvalgte cases fra forskellige ministerier. Statsrevisorerne ønskede særligt at få belyst, hvil-

ke opgaver konsulenterne varetager på statens vegne.

Statsrevisorernes anmodning indeholdt 9 konkrete spørgsmål, der fremgår af bilag 1. Rigs-

revisionen har samlet Statsrevisorernes spørgsmål i følgende undersøgelsesspørgsmål:



Køber og anvender statslige virksomheder konsulenter på en hensigtsmæssig måde?

Har Finansministeriet og ressortministerierne retvisende informationer om statens brug

af konsulenter, og hvordan har konsulentforbruget udviklet sig i perioden 2008-2013?

Begrebet

virksomhed

bruges

i denne beretning om forvalt-

ningsenhederne på et minister-

område, fx myndigheder, insti-

tutioner, styrelser og departe-

menter.

Notat om tilrettelæggelsen af

en større undersøgelse

Rigsrevisionen udarbejdede på

baggrund af Statsrevisorernes

anmodning et notat om tilrette-

læggelsen af en større under-

søgelse af statens brug af kon-

sulenter. Statsrevisorerne til-

trådte notatet på deres møde i

november 2013.

HOVEDKONKLUSION

Rigsrevisionen har 2 gange tidligere undersøgt statens brug af konsulenter. Denne

tredje undersøgelse viser, at statens brug af konsulenter stadig kun i begrænset om-

fang er baseret på strategier og analyser af, hvilke typer opgaver der mest hensigts-

mæssigt bør løses af egne medarbejdere eller af konsulenter. Det finder Rigsrevisio-

nen utilfredsstillende. Rigsrevisionen finder samtidig, at der er behov for mere detal-

jeret ledelsesinformation om konsulentforbruget hos virksomhederne og på koncern-

niveau i ministerierne, hvis ministerierne skal kunne styre deres brug af konsulenter

mere strategisk. Særligt de virksomheder, som har et højt forbrug, bør sikre sig et

bedre overblik over deres brug af konsulenter, herunder overblik over udgifter og kon-

trakter, og hvilke typer opgaver konsulenterne løser.

Derudover finder Rigsrevisionen, at Finansministeriet – som koordinerende ministeri-

um på indkøbsområdet – bør stille krav til ministerierne om en mere strategisk tilgang

til konsulentkøb og generelt vejlede ministerierne, så der skabes gode rammer for ef-

fektive konsulentkøb.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionens gennemgang af 105 konsulentkøb i 10 virksomheder viser, at konsu-

lenterne både løser rådgivnings-, udviklings- og driftsopgaver. Konsulenterne er som

hovedregel rekrutteret til opgaver, som virksomhederne ikke selv har de rette kompe-

tencer til at løse, og hvor der ikke er behov for kompetencerne på længere sigt, eller

til opgaver, hvor der er behov for uvildighed. Der er dog også enkelte eksempler på,

at virksomhederne anvender konsulenter til opgaver, som de efter Rigsrevisionens

vurdering selv burde kunne løse.

Virksomhedernes beslutninger og vurderinger, der førte til konsulentkøb, var kun i få

tilfælde dokumenteret. Rigsrevisionen har også i de 2 tidligere beretninger konstate-

ret, at dokumentationen for beslutningen om at anvende konsulenter var mangelfuld

hos de virksomheder, der indgik i undersøgelserne. Rigsrevisionen finder det fortsat

utilfredsstillende, når virksomhederne ikke dokumenterer væsentlige beslutninger og

dispositioner vedrørende konsulentkøb.

Halvdelen af de undersøgte virksomheder har retningslinjer, der kan understøtte vel-

overvejede og hensigtsmæssige konsulentkøb. Da købene hovedsageligt sker decen-

tralt i virksomhedernes faglige enheder og dermed ikke nødvendigvis varetages af

medarbejdere med specifikke indkøbskompetencer, finder Rigsrevisionen, at det er

vigtigt, at virksomhederne har retningslinjer, der kan understøtte konsulentkøbene og

en ensartet praksis i virksomheden.

2 ud af 49 konsulentkøb med en kontraktværdi over EU’s tærskelværdi for udbud,

som er ca. 1 mio. kr., havde ikke været i udbud. Rigsrevisionen finder dog generelt,

at virksomhederne har fokus på deres pligt til at sende køb over EU’s tærskelværdi

i EU-udbud. Rigsrevisionen konstaterer desuden, at 4 ud af 10 konsulentkøb med

en kontraktsum på over 500.000 kr. ikke var blevet annonceret, som tilbudsloven fo-

reskriver. Endelig finder Rigsrevisionen, at virksomhederne i højere grad bør udnyt-

te mulighederne for at agere sparsommeligt i forbindelse med konsulentkøb under

500.000 kr. ved at afsøge markedet ud fra væsentlighedskriterier fastlagt af virksom-

heden. Det var kun sket i begrænset omfang i de sager, Rigsrevisionen har under-

søgt.

Finansministeriet tager udgangspunkt i 2 indkøbskategorier i Moderniseringsstyrel-

sens indkøbsdatabase, når ministeriet oplyser om statens brug af konsulenter. Virk-

somhedernes konsulentforbrug registreret på disse 2 indkøbskategorier var i 2013

på 3,6 mia. kr., hvilket er ca. 0,9 mia. kr. under niveauet i 2008. Opgørelsen på de

2 kategorier giver efter Rigsrevisionens vurdering ikke et retvisende og fyldestgøren-

de billede af statens brug af konsulenter. Det skyldes, at opgørelsen er behæftet med

usikkerhed, fordi det ikke altid er entydigt, hvordan konsulentkøbene skal registreres,

og fordi der er fejl i virksomhedernes registreringer af købene på de 2 indkøbskate-

gorier. Hertil kommer, at staten også har udgifter til konsulenter, der skal registreres

på andre indkøbskategorier i indkøbsdatabasen, og udgifter, der er undtaget fra ind-

købsdatabasen, fx Udenrigsministeriets udenrigstjeneste, statsfinansierede selvejen-

de institutioner og andre tilskudsområder, der ikke er omfattet af Statens Indkøbspro-

gram. Statens samlede konsulentforbrug er dermed væsentligt højere end de 3,6

mia. kr., der er registreret på de 2 indkøbskategorier, som Finansministeriet tager ud-

gangspunkt i. Det er dog ikke muligt at opgøre statens samlede udgifter til konsulen-

ter ud fra de data, der er tilgængelige, ligesom det ikke er muligt at afdække typen

af konsulentydelserne ud fra registreringerne. På den baggrund vurderer Rigsrevi-

sionen, at rapporteringen om indkøb af konsulenter til indkøbsdatabasen ikke er til-

strækkelig til at opnå tilfredsstillende viden om statens årlige indkøb af konsulenter.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Anbefaling

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet har et ansvar for, at der skabes mere sty-

ringsrelevant information på tværs af staten og bedre strategisk forankring af statens

brug af konsulenter. Rigsrevisionen anbefaler derfor:



at Finansministeriet sammen med ressortministerierne overvejer, hvordan der på

en administrativ enkel måde kan tilvejebringes mere retvisende, styringsrelevant

information om konsulentforbruget end den, der p.t. kan tilvejebringes via indkøbs-

rapporteringen.

1.2. Baggrund

3. Private konsulenter løser opgaver for staten i mange forskellige sammenhænge, fx rådgiv-

nings-, udviklings- og driftsopgaver. I undersøgelsen definerer vi en konsulent som en eks-

tern person med særlige kompetencer, som en virksomhed køber til at udføre en specifik op-

gave.

4. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt statens brug af konsulenter i beretning nr. 10/06

om statens køb af konsulentydelser og i beretning nr. 15/2009 om statens anvendelse af pri-

vate konsulenter. Sidstnævnte beretning blev udarbejdet på baggrund af en anmodning fra

Statsrevisorerne, da der havde været offentlig debat om, hvorvidt konsulenterne i nogle til-

fælde blev sat til at udføre opgaver, som de statslige virksomheder selv kunne udføre.

5. I sommeren 2013 var der i medierne igen fokus på statens brug af konsulenter. Ét af de

emner, der var oppe, var, at statens forbrug af konsulenter havde været stigende i perioden

2010-2012. Efterfølgende bad Finansudvalget den 4. juli 2013 finansministeren oplyse, hvor-

for der var et øget forbrug, og hvad det øgede forbrug af konsulenter i staten var blevet brugt

til.

Finansministeren svarede i august 2013, at der ikke var grundlag for at konkludere, at der

generelt i staten var et stigende forbrug af konsulenter. Ministeren forklarede, at der i perio-

den 2008-2012 var et samlet fald i udgifterne til konsulenter på 738 mio. kr. (2012-priser).

Ministeren forklarede desuden, at der i 2010 var et ekstraordinært lavt forbrug, hvorfor for-

bruget kan synes stigende, hvis der kun ses på perioden 2010-2012. Endelig oplyste mini-

steren, at ministeriernes indrapportering til Moderniseringsstyrelsen ikke omfatter oplysnin-

ger om, hvilke ydelser der er leveret.

I forlængelse af debatten om udviklingen i forbruget af konsulenter i staten var niveauet for

forbruget af konsulenter et andet emne, der var fremme i medierne. Kritikken gik på, at for-

bruget var for højt. Finansministeren har tidligere forholdt sig til niveauet for forbruget af kon-

sulenter i et svar på et § 20-spørgsmål til ministeren i sommeren 2012 om statens milliard-

udgifter til konsulenter. Her svarede ministeren, at anvendelse af konsulenter i staten i en

række tilfælde både vil være fagligt og økonomisk fordelagtigt. Det afgørende er, at beslut-

ningen om eventuel anvendelse af konsulenter træffes på det rigtige grundlag. Det er ikke i

sig selv afgørende, hvor mange midler der anvendes til konsulenter, men hvad ministerier

og styrelser får for deres penge.

Et tredje emne, der var fremme i debatten om statens brug af konsulenter, var, om de rap-

porterede tal om forbruget af konsulenter fra ministerierne til Moderniseringsstyrelsen var

retvisende og viste det reelle forbrug af konsulenter i staten.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

6. På baggrund af medieomtalen vedrørende statens brug af konsulenter og de modsatret-

tede oplysninger, der kom frem i debatten, anmodede Statsrevisorerne på deres møde i sep-

tember 2013 Rigsrevisionen om at undersøge statens brug af konsulenter.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

7. I kap. 2 har vi undersøgt, om staten anvender og køber konsulenter på en hensigtsmæs-

sig måde. Revisionskriterierne i denne del af undersøgelsen er baseret på god praksis på

indkøbsområdet samt relevante regelsæt og retningslinjer vedrørende køb af tjenesteydel-

ser, herunder tilbudsloven og EU’s udbudsdirektiv. I kap. 3 har vi behandlet faktuelle forhold

vedrørende udviklingen i statens udgifter til konsulenter i perioden 2008-2013 og undersøgt,

hvordan Finansministeriet har fulgt op på ministeriets initiativer til reduktion af konsulentfor-

bruget i staten. Vi har desuden undersøgt, hvilke udfordringer der er i forhold til at skaffe vi-

den om statens brug af konsulenter, og hvad den viden kan bruges til. Revisionskriterierne

i denne del af undersøgelsen er baseret på cirkulære nr. 9112 af 20. marts 2012 om indkøb

i staten, principperne i regeringens ”Strategi for intelligent offentligt indkøb” og god praksis

i relation til ledelsesinformation i den offentlige sektor.

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 1.

BOKS 1. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

De 10 udvalgte virksomheder



SKAT (Skatteministeriet)



Vejdirektoratet (Transport-

ministeriet)



Rigspolitiet (Justitsministe-



8. Undersøgelsen er baseret på talmateriale og sagsdokumenter fra departementer og 10

udvalgte virksomheder, der indgår i undersøgelsen, samt interviews med de udvalgte virk-

somheder og en interesseorganisation.

Vi har desuden gennemført en spørgeskemaundersøgelse, hvor alle ministerier har svaret

på en række spørgsmål vedrørende styringen af konsulentkøb på koncernniveau.

Derudover har vi undersøgt 105 konsulentkøb fordelt på 10 udvalgte virksomheder for at få

indblik i konkrete indkøb af konsulenter og virksomhedernes praksis for indkøb af konsulen-

ter. Virksomhederne blev valgt ud fra ministeriets forbrug af konsulenter, så stikprøven bå-

de omfattede ministerier med et højt forbrug af konsulenter og ministerier med et mindre for-

brug af konsulenter. Vi ønskede derudover, at de ministerier, vi udtog til sagsgennemgang,

både repræsenterede ministerier, som hovedsageligt køber it-konsulentydelser, ministerier,

som hovedsageligt køber konsulentydelser, der ikke er it-relaterede, og ministerier med en

nogenlunde lige fordeling i køb af it-konsulentydelser og konsulentydelser, der ikke er it-re-

laterede. Virksomhedernes forbrug af konsulenter, som er rapporteret til Moderniseringssty-

relsen i 2013, fremgår af bilag 2.

Det er vigtigt at understrege, at det ikke har været muligt at udtage en repræsentativ stikprø-

ve af statens konsulentkøb. Rigsrevisionen har ved vurderingen af undersøgelsens resulta-

ter lagt til grund, at stikprøven ikke er repræsentativ.



riet)

Danmarks Meteorologiske

Institut (Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet)

Moderniseringsstyrelsen

(Finansministeriet)

NaturErhvervstyrelsen

(Ministeriet for Fødevarer,

Landbrug og Fiskeri)

Naturstyrelsen (Miljømini-

steriet)

Det Kongelige Teater (Kul-

turministeriet)

Danmarks Statistik (Øko-

nomi- og Indenrigsmini-

steriet)

Ministeriet for By, Bolig og

Landdistrikters departe-

ment.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

INTRODUKTION OG KONKLUSION

9. Vi har ikke efterprøvet priserne og kvaliteten i de konkrete konsulentkøb og kan ikke ud-

tale os om, hvorvidt virksomhederne havde kunnet få de respektive opgaver løst billigere el-

ler bedre. Vi har vurderet, om køb over EU’s tærskelværdi for udbud har været i EU-udbud,

og om kontrakter er blevet splittet op for at undgå udbud eller annoncering, men vi har ikke

forholdt os til, om selve annonceringen eller udbuddet har været håndteret hensigtsmæssigt.

Det har desuden været uden for undersøgelsens rammer og Statsrevisorernes spørgsmål

at revidere virksomhedernes styring af de opgaver, hvor konsulenterne indgår som resurse.

10. Undersøgelsen af statens udgifter til konsulenter omfatter perioden 2008-2013. Stikprø-

ven tager udgangspunkt i fakturaer betalt i 2013. Betalingerne er i nogle tilfælde knyttet til

konktrakter, der er indgået før 2013.

De anvendte metoder i Rigsrevisionens undersøgelse er uddybet i bilag 2. Bilag 3 indehol-

der en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

2. Statens anvendelse og køb af konsulenter

Brugen af konsulenter i staten er generelt ikke forankret i strategier, som fastlægger,

hvilke typer opgaver der fagligt og økonomisk mest hensigtsmæssigt varetages af

konsulenter, og hvilke opgaver ministerierne og virksomhederne selv bør varetage.

Enkelte af de 10 virksomheder, der indgår i undersøgelsen, har på afgrænsede om-

råder udarbejdet analyser af, hvilke opgaver konsulenter bør varetage, og hvilke op-

gaver egne medarbejdere bør varetage. Rigsrevisionen finder, at sådanne analyser

er med til at give et godt og kvalificeret beslutningsgrundlag for, hvordan opgaverne

løses mest hensigtsmæssigt.

De 10 virksomheder træffer beslutning om køb af konsulenter fra sag til sag. Virk-

somhederne dokumenterer kun i få tilfælde deres overvejelser om, hvorfor det er

hensigtsmæssigt at anvende en konsulent, og det finder Rigsrevisionen utilfredsstil-

lende.

Virksomhederne anvender konsulenter til en række meget varierede opgaver inden

for rådgivning, udvikling og drift. Ud fra den begrænsede dokumentation vurderer

Rigsrevisionen, at virksomhederne i hovedparten af købene anvender konsulenter

til opgaver, som virksomhedernes egne medarbejdere ikke har kompetencerne til,

og hvor der kun periodevis er behov for kompetencerne, eller hvor der er behov for

uvildighed. Virksomhederne anvender dog også i enkelte tilfælde konsulenter til op-

gaver, som virksomhederne selv burde have kompetencer til at løse.

Da konsulentkøbene hovedsageligt sker decentralt, bør virksomhederne sikre, at der

er klare retningslinjer for købene, som understøtter købene og en ensartet praksis

i virksomheden. Selv om halvdelen af virksomhederne har retningslinjer for køb af

konsulentydelser, viser Rigsrevisionens gennemgang af 105 konsulentkøb, at der er

en uens praksis for, hvordan virksomhederne begrunder, dokumenterer og gennem-

fører konsulentkøb.

2 ud af 49 køb med en kontraktsum over EU’s tærskelværdi for udbud havde ikke

været i udbud, som udbudsdirektivet foreskriver, og 4 ud af 10 konsulentkøb med en

kontraktsum over 500.000 kr. havde ikke været annonceret, som tilbudsloven fore-

skriver. For køb under 500.000 kr. havde virksomhederne kun i begrænset omfang

udnyttet mulighederne for at afsøge markedet, fx ved at indhente flere tilbud.

Finansministeriet vil igangsætte en dialog med de øvrige ministerier, der har til for-

mål at øge videndelingen og udformningen af lokale retningslinjer for konsulentkøb.

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet bør igangsætte dette arbejde snarest.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

11. I dette kapitel har vi undersøgt, om ministerierne

anvender

køber

konsulenter på en

hensigtsmæssig måde.

2.1. Brug af konsulenter og årsagerne hertil

12. Vi har i dette afsnit undersøgt, om staten

anvender

konsulenter på en hensigtsmæssig

måde med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål om, hvornår og hvorfor staten an-

vender konsulenter frem for fastansatte medarbejdere.

Vi har undersøgt, hvilke typer opgaver konsulentkøbene vedrører, og om købene er foreta-

get ud fra en strategisk afvejning af, hvilke typer opgaver der mest hensigtsmæssigt løses

af egne medarbejdere, og hvilke opgaver der mest hensigtsmæssigt løses af konsulenter.

Vi har desuden undersøgt, om virksomhederne har udarbejdet analyser af dette. Vi har lige-

ledes spurgt alle ministerier, om de har en strategi for køb af konsulenter.

Strategier på koncernniveau

13. I beretning nr. 10/06 om statens køb af konsulentydelser konkluderede Rigsrevisionen,

at hovedparten af de virksomheder, der indgik i undersøgelsen, ikke havde formuleret en

strategi for, i hvilke situationer de ønsker at købe konsulentydelser på det eksterne marked.

Nogle af virksomhederne havde dog formuleret en strategi for dele af virksomheden eller

for visse typer konsulentydelser. I beretning nr. 15/2009 om statens anvendelse af private

konsulenter konkluderede Rigsrevisionen, at 2 ud af de 3 undersøgte virksomheder kun

delvist havde en strategisk anvendelse af konsulenter. Vi har derfor i denne undersøgelse

spurgt alle ministerier, om de har en strategi på koncernniveau for anvendelse af konsulen-

ter.

7 ud af 20 ministerier har svaret bekræftende på, at de har en strategi for konsulentkøb

(Forsvarsministeriet, Miljøministeriet, Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter, Udenrigs-

ministeriet, Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold, Undervisnings-

ministeriet og Skatteministeriet). Skatteministeriet har i øvrigt oplyst, at ministeriet står foran

en mere grundlæggende overvejelse om tilrettelæggelsen af it-området, herunder anven-

delsen af konsulenter. Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet er i gang med at

udarbejde en strategi for anvendelse af konsulenter på hele ministerområdet. Styrelsen for

Arbejdsmarked og Rekruttering, der hører under Beskæftigelsesministeriet, har allerede

sin egen strategi for anvendelse af konsulenter.

Nogle af de ovennævnte ministerier har valgt at integrere strategi og retningslinjer. Ministe-

riet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold har fx en instruks for anvendelse af

konsulenter, der indeholder en strategi, en række retningslinjer og en procesbeskrivelse for

anvendelse af konsulenter.

14. De 7 ministeriers strategier nævner, at der kan være behov for at anvende konsulenter

til at løse specifikke opgaver, hvor det vurderes økonomisk og fagligt hensigtsmæssigt. Det

fremgår af alle 7 strategier, at konsulenter kan bidrage med kompetencer, tekniske løsnin-

ger mv., der ikke findes i ministeriet, og som der heller ikke er behov for på længere sigt.

Nogle af strategierne nævner foruden kompetencespørgsmålet også, at brugen af konsu-

lenter kan være begrundet i lovgivning og politiske aftaler, fx krav om eksterne evaluerin-

ger af indsatser, eller i tilfælde, hvor interne resurser ikke kan frigives til opgaven på grund

af kort deadline for opgavens løsning.

Kapitlet relaterer sig til de stats-

revisorspørgsmål, der handler

om de konkrete køb og anven-

delse af konsulenter i ministe-

rierne (statsrevisorspørgsmål

f, g, h og i).

Strategier og retningslinjer

for anvendelse af konsulenter

I denne beretning skelner vi mel-

lem strategier og retningslinjer

for anvendelse af konsulenter.

Med

strategier

henvises der til

virksomhedens generelle over-

vejelser eller analyser af, hvor-

dan virksomheden strategisk

anvender konsulenter hensigts-

mæssigt, fx ud fra forhold som

kompetencebehov, opgavetype

og virksomhedens kapacitet.

Med

retningslinjer

forstår vi et

regelsæt, der beskriver, hvor-

dan konsulentkøbet skal gen-

nemføres i praksis.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Strategierne lægger op til, at det strategiske behov for ekstern konsulentbistand skal vurde-

res i forhold til den konkrete opgave – dvs. at behovet for kompetencer internt på længere

sigt eller outsourcing af opgaver bliver vurderet i forbindelse med den konkrete opgave – og

ikke i forhold til ministeriets samlede opgaveportefølje. 2 af strategierne nævner dog, at kon-

sulenter som udgangspunkt ikke må varetage vedvarende opgaver, mens det fremgår af en

tredje strategi, at tjenesteydelser vedrørende udarbejdelse og implementering af større it-

systemer altid udføres af konsulenter, dog i visse tilfælde i samarbejde med ministeriets kon-

cern it. Derudover er der ikke i disse 3 strategier nævnt områder eller opgaver, som har sær-

lig strategisk betydning for ministerierne i forhold til, hvem der varetager opgaverne. De øv-

rige 4 strategier udpeger ikke specifikt opgaver eller områder, som på grund af strategiske

hensyn skal løses internt eller eksternt.

Strategisk tilgang til konsulentkøb i de 10 udvalgte virksomheder

15. Enkelte af de 10 udvalgte virksomheder har gennemført analyser af, hvilke opgaver der

mest hensigtsmæssigt løses af konsulenter eller af egne medarbejdere på udvalgte områ-

der.

Boks 2 viser, hvilke af de 10 virksomheder der inden for de senere år har udarbejdet ana-

lyser af, hvilke typer opgaver der mest hensigtsmæssigt bør løses af egne medarbejdere

eller af konsulenter.

BOKS 2. EKSEMPLER PÅ ANALYSER I DE UDVALGTE VIRKSOMHEDER

Vejdirektoratet

En konsulentvirksomhed har for Vejdirektoratet analyseret potentialet ved at besætte stillinger med

ansatte i Vejdirektoratet frem for at anvende konsulenter i opgaveløsningen. Analysen viste, at op til

36 konsulenter ville kunne fastansættes under mere favorable vilkår for Vejdirektoratet. Vejdirektoratet

har efterfølgende besluttet at oprette ca. 20 interne stillinger, der forventes opslået i 2014-2015, og

som Vejdirektoratet forventer vil give en årlig besparelse på ca. 6 mio. kr.

NaturErhvervstyrelsen

I forbindelse med den europæiske landbrugsreform har NaturErhvervstyrelsen beregnet, at der var

behov for 65 årsværk for at varetage implementeringen. NaturErhvervstyrelsen har valgt at fastan-

sætte medarbejdere til halvdelen af opgaven og købe konsulenter til den anden halvdel. Konsulen-

terne og de fastansatte medarbejdere løser dermed de samme opgaver, men NaturErhvervstyrelsen

vurderede, at styrelsen ikke med kort varsel kunne besætte alle stillinger med fastansat personale.

NaturErhvervstyrelsen har i en anden sag foretaget en analyse og valgt at fastansætte 4 tidligere it-

konsulenter til at varetage driften og udviklingen af et it-system. Det har ifølge NaturErhvervstyrelsen

betydet en årlig besparelse på 6 mio. kr.

SKAT

På udvalgte it-områder har SKAT gennemført analyser i forbindelse med implementeringen af et ef-

fektiviseringsprojekt. Disse analyser viste, at det kunne svare sig at oprette et antal stillinger frem for

at købe konsulenter til de pågældende opgaver. I 2014 forventes 9 stillinger etableret internt i virk-

somheden. Det vil ifølge SKAT give en besparelse på ca. 13 mio. kr. årligt.

Naturstyrelsen

I Naturstyrelsens strategi for udbud af konsulent- og laboratorieopgaver under det landsdækkende

overvågningsprogram for vandmiljø og natur har styrelsen kortlagt, hvilke opgaver der mest hensigts-

mæssigt varetages internt, og hvilke opgaver der mest hensigtsmæssigt varetages eksternt. Som

eksempel kan nævnes flagermusovervågning i 2013, som Naturstyrelsen på baggrund af et resurse-

estimat på 1.000 timer vurderede ville koste ca. 525.000 kr., hvis styrelsens egne medarbejdere skul-

le løse opgaven. Da det samtidig er en stærkt specialiseret opgave, fandt Naturstyrelsen, at styrel-

sen næppe selv kompetencemæssigt kunne løfte opgaven. Opgaven blev derfor udbudt og tildelt et

konsortium med en forskningsinstitution i spidsen til en pris på 220.000 kr.

Derudover har Naturstyrelsen oplyst, at styrelsen generelt gennemfører analyser af de store drifts-

opgaver af, hvilke dele af opgaven konsulenter skal varetage, og hvilke dele styrelsen selv skal va-

retage.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Det fremgår af boks 2, at 4 af virksomhederne inden for de senere år har udarbejdet ana-

lyser, som på udvalgte områder viser, hvilke typer opgaver der kan være relevante at løse

med konsulentbistand, og hvilke typer opgaver der bedst løses af egne medarbejdere. In-

gen af virksomhederne har udarbejdet tilsvarende analyser af hele virksomheden og har

generelt ikke strategier, der beskriver, hvilke typer opgaver egne medarbejdere henholds-

vis konsulenter mest hensigtsmæssigt løser.

Opgaver, som konsulenterne løser i de konkrete sager

16. Rigsrevisionens gennemgang af 105 konsulentkøb viser, at virksomhederne ikke kun

køber konsulenter til rådgivningsopgaver, men også til at udføre konkrete drifts- og udvik-

lingsopgaver. Vi har i boks 3 fordelt konsulentkøbene i forskellige kategorier for at give et

overblik over, hvilke typer opgaver konsulenterne har løst for virksomhederne i de 105 kon-

sulentkøb.

Fordeling af køb på opgave-

typer i Rigsrevisionens stik-

prøve

BOKS 3. OPGAVER, SOM LØSES AF KONSULENTER – BASERET PÅ 105 KONSULENTKØB

It-opgaver (53)

It-udviklingsopgaver (20)

Fx udvikling eller tilretning af faglige it-systemer, fx udviklingen af et inddrivelsessystem hos SKAT,

der understøtter inddrivelse af gæld til det offentlige.

It-rådgivning (18)

Fx teknisk rådgivning i forbindelse med et udbud på telefoniområdet, som Moderniseringsstyrelsen

fik konsulentbistand til.

It-driftsopgaver (15)

Fx drift af 2 systemer, der genererer statistiske data hos Danmarks Statistik.

Opgaver, som ikke er it-relaterede (52)

Teknisk opgaveløsning (23)

Fx rådgivning i forbindelse med brøndboring hos Naturstyrelsen og rådgivning i forbindelse med mo-

torvejsprojekter hos Vejdirektoratet.

Projektledelse, organisationsudvikling og juridisk bistand (14)

Fx bistand fra Kammeradvokaten til at udarbejde en vejledning om lokalplanpligt hos Naturstyrelsen

og bistand til udvikling af strategier og styringsmodeller for afgrænsede arbejdsområder hos Rigs-

politiet og NaturErhvervstyrelsen.

HR-opgaver (10)

Fx bistand fra erhvervspsykolog ved Det Kongelige Teater og rekruttering af nye ledere i NaturEr-

hvervstyrelsen og DMI.

Økonomiopgaver (5)

Fx støtte til at forbedre økonomistyringen hos Naturstyrelsen og DMI samt kortlægning af kommu-

nernes økonomistyring, som konsulenter gennemførte for Moderniseringsstyrelsen.

Note: Rigsrevisionens egen kategorisering. Kategoriseringen kan ikke sammenlignes med katego-

riseringen i Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase. Det bemærkes endvidere, at der kan

være overlap mellem kategorierne i det enkelte konsulentkøb. I disse tilfælde har Rigsrevisio-

nen vurderet, hvilken type opgave købet primært vedrører.

Kilde: Rigsrevisionen.

10 %

19 %

17 %

13 %

22 %

14 %

It-udviklingsopgaver

It-rådgivning

It-driftsopgaver

Teknisk opgaveløsning

Projektledelse, organisations-

udvikling og juridisk bistand

HR-opgaver

Økonomiopgaver

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af boks 3, at virksomhederne på it-området anvendte konsulenter til opgaver,

der vedrørte udvikling, rådgivning og drift. I forhold til de opgaver, der ikke er it-relaterede,

anvendte virksomhederne primært konsulenterne til teknisk opgaveløsning, men også til

projektledelse, organisationsudvikling og juridisk bistand. Virksomhederne anvendte i min-

dre omfang konsulenterne til HR-opgaver og økonomiopgaver. I stikprøven er der både kon-

sulentkøb, der vedrører korte afgrænsede opgaver, og køb, der vedrører længerevarende

opgaver, hvor konsulenterne har arbejdet for virksomhederne gennem flere år, fx i forbin-

delse med udvikling og drift af it-systemer.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Årsager til, at virksomhederne anvender konsulenter

17. Da virksomhederne generelt ikke dokumenterer, hvorfor det har været nødvendigt at

købe konsulenter, har vi ud fra interviews og opgavebeskrivelserne i kontrakterne vurderet,

hvad der ligger til grund for konsulentkøbet. Vi har i den forbindelse vurderet, om konsulent-

købet skyldtes behov for tilførsel af viden og kompetencer, hasteopgaver, manglende løn-

sum/resurser, legitimering, uvildig vurdering mv., og om opgaven kunne være løst af egne

medarbejdere i virksomheden.

18. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at virksomhederne i hovedparten af konsulentkø-

bene har valgt at benytte konsulentbistand, fordi opgaven ligger uden for virksomhedens

kompetenceområde, samtidig med at der er tale om en afgrænset opgave. Dette vedrørte

fx konsulentkøb, der havde karakter af kortvarige hasteopgaver, hvor det har været effek-

tivt at indhente ekstern bistand til at løse det pågældende problem, eller køb, hvor en mid-

lertidig opgave havde et stort omfang eller var geografisk spredt, så det ifølge virksomhe-

den var hensigtsmæssigt at bruge konsulenter med de rette kompetencer eller med lokal-

kontorer flere steder i landet. Derudover var der køb, hvor virksomhederne havde behov for

uvildig bistand. Det var fx køb, hvor eksterne parter, fx Folketinget eller EU, havde stillet

krav om ekstern evaluering af et projekt, eller køb, hvor virksomheden var part i sagen og

derfor ønskede en konsulent til at lede et møde eller udarbejde en uvildig analyse.

19. I flere af konsulentkøbene var der tale om opgaver, der økonomisk set var omfattende

og med lange kontraktperioder. I de køb finder Rigsrevisionen, at det er særligt væsentligt,

at virksomhederne foretager analyser af, om opgaven bedst og billigst løses internt eller

via konsulentbistand, fordi der her kan være et økonomisk potentiale i at bruge egne med-

arbejdere eller rekruttere medarbejdere frem for at bruge konsulenter, som eksemplet fra

NaturErhvervstyrelsen i boks 2 viser. Virksomhederne bør i disse typer køb især dokumen-

tere, hvilke økonomiske og faglige overvejelser der fører til beslutningen om at anvende

eksterne konsulenter frem for at udvide kompetencegrundlaget i virksomheden. Virksom-

hederne havde kun i begrænset omfang udarbejdet denne type analyser eller dokumen-

teret overvejelserne i de konkrete sager.

20. I en række andre konsulentkøb vurderer Rigsrevisionen, at der var tale om opgaver,

som virksomhederne burde have kompetencer til at løse, men hvor der i den konkrete si-

tuation var gode forklaringer på, at opgaven blev løst med bistand fra en konsulent. Fx har

Naturstyrelsen benyttet konsulentbistand til at rette op på en dårlig regnskabsforvaltning i

en situation, hvor der var akut behov for assistance med at få aflagt et rigtigt regnskab. I et

andet eksempel benyttede Danmarks Statistik konsulentbistand til en konkret udviklings-

opgave i forbindelse med, at en fastansat medarbejder med ekspertise inden for området

havde barselsorlov.

21. Endelig vurderer Rigsrevisionen, at der i enkelte konsulentkøb burde have været kom-

petencer i virksomheden til at løse hele eller dele af opgaven. Opgaverne i disse køb ved-

rørte strategiarbejde, tilrettelæggelse af mål- og resultatstyring, økonomistyring, ledelses-

information, organisering og it-drift.

En enkelt virksomhed oplyser, at enkelte af konsulentkøbene har været nødvendige for at

løfte den samlede opgaveportefølje set i forhold til den samlede resursebelastning. Rigs-

revisionen bemærker, at vurderingen er baseret på, om virksomheden selv har egne med-

arbejdere med tilsvarende kompetencer, eller om det ville være en naturlig del af virksom-

hedens opgavevaretagelse, fordi virksomheden allerede varetager lignende opgaver og

dermed kunne have fået kompetencerne ved rekruttering. Rigsrevisionens vurdering tager

dermed ikke udgangspunkt i, om den pågældende virksomhed kunne frigøre resurser in-

ternt eller finde eventuel finansiering på lønsummen til rekruttering.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Lønsum kontra øvrige driftsmidler

22. Rigsrevisionen har via interviews undersøgt, om virksomhederne har kendskab til kon-

sulentkøb, hvor købet er sket, fordi der ikke er/var lønsum i virksomheden til at ansætte yder-

ligere fastansat personale. Det er Rigsrevisionens vurdering, at der kan være et uheldigt in-

citament til at benytte konsulentbistand, hvis virksomhederne er tæt på eller har overskredet

deres lønsumsloft. Lønsumsloftet sætter en begrænsning for, hvor stor en andel af driftsmid-

lerne der må anvendes til lønudgifter. Udgifter til konsulenter dækkes af driftsmidlerne og på-

virker således ikke lønsummen.

23. 2 virksomheder har oplyst, at lønsumsstyringen i staten har betydning for deres omfang

af konsulentkøb. SKAT oplyser således, at den manglende lønsum – sammen med de mar-

kante personalereduktioner gennem de senere år – er en væsentlig årsag til konsulentkøb.

Vejdirektoratet fik i 2009 udarbejdet en konsulentrapport, der bl.a. viste, at konverteringen

af konsulentbistand til interne stillinger ville betyde et forhøjet lønforbrug på 22,2 mio. kr.,

men samtidig reducere driftsudgifterne med 28,6 mio. kr., svarende til en nettobesparelse

på 6,4 mio. kr. På daværende tidspunkt var det dog ikke muligt, da Vejdirektoratet mangle-

de lønsum til at gennemføre anbefalingen. Vejdirektoratet har dog en forventning om, at der

kan realiseres driftsbesparelser ved at konvertere konsulentbistand til interne stillinger. Vej-

direktoratet har derfor truffet beslutning om at afprøve dette ved at oprette ca. 20 interne stil-

linger, som Vejdirektoratet forventer opslået i 2014-2015.

Resultat

24. Over halvdelen af ministerierne har ikke strategier på koncernniveau for brug af konsu-

lenter. De 7 ministerier, der har strategier for brug af konsulenter, har ikke i strategien fast-

lagt, hvilke typer opgaver der mest hensigtsmæssigt udføres af enten virksomhedens egne

medarbejdere eller af konsulenter. Rigsrevisionen finder, at ministerier og virksomheder med

et væsentligt konsulentforbrug bør styrke de strategiske overvejelser om, hvilke typer opga-

ver der mest hensigtsmæssigt bør løses af egne medarbejdere, og hvilke typer opgaver der

mest hensigtsmæssigt løses af konsulenter.

Konsulenterne løser en bred vifte af opgaver for virksomhederne inden for rådgivning, ud-

vikling og drift. Der er både tale om mindre køb af kort varighed og køb, der økonomisk set

er omfattende med lange kontraktperioder.

Det er generelt ikke dokumenteret, hvilke overvejelser virksomhederne har gjort sig i forhold

til brug af konsulenter både på kort og på langt sigt. Det er dog Rigsrevisionens vurdering,

at virksomhederne i hovedparten af købene primært har anvendt konsulenterne til opgaver,

som virksomhedernes egne medarbejdere ikke havde kompetencerne til, og hvor der kun

periodevis er behov for kompetencerne, eller hvor der var behov for uvildighed. Rigsrevisio-

nen har dog i de gennemgåede køb også fundet enkelte eksempler, hvor konsulenter løser

opgaver, som virksomheden efter Rigsrevisionens vurdering selv kunne have løst.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

2.2. Virksomhedernes procedurer for køb af konsulenter

25. Vi har i dette afsnit undersøgt, om virksomhederne

køber

konsulenter på en hensigts-

mæssig måde med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål om, hvorvidt virksomhe-

derne har etableret hensigtsmæssige procedurer for konsulentkøb, som sikrer omkostnings-

bevidste indkøb og overholdelse af regler og interne retningslinjer på området.

Retningslinjer for køb af konsulenter

26. Konsulentkøb gennemføres som hovedregel decentralt i de faglige enheder i de 10 virk-

somheder, som indgår i vores sagsgennemgang. Det er dermed ikke nødvendigvis medar-

bejdere med specifikke indkøbskompetencer eller erfaringer med køb af konsulenter, der

gennemfører købene. Det kan derfor være hensigtsmæssigt for virksomhederne at udarbej-

de retningslinjer, der kan understøtte, at konsulentkøbene er velovervejede, og at reglerne

på området overholdes. Der er dog ikke formelle krav om, at virksomhederne skal have spe-

cifikke retningslinjer for konsulentkøb.

27. Figur 1 viser de emner, som Rigsrevisionen finder, at virksomhederne bør medtage i ret-

ningslinjerne, hvis de skal være med til at understøtte, at virksomhederne er omkostnings-

bevidste og lever op til reglerne på området, når de køber konsulenter.

Figur 1. Faser ved køb af konsulenter

Fase 1: Grundige overvejelser før købet

Fase 2: Gennemførelse af selve købet

• Har ministeriets/virksomhedens egne medar- • Hvordan skal bestilleren forholde sig ved køb

af konsulenter for beløb under 500.000 kr., fx

bejdere kompetencer til selv at løse opgaven?

indhentning af flere tilbud?

• Er det bedst og billigst at købe en konsulent?

• Hvordan sikrer bestilleren, at tilbudsloven og

• Er der på langt sigt bedre økonomi i at an-

EU’s udbudsregler overholdes?

skaffe kompetencer internt?

• Hvordan sikrer bestilleren, at indkøbscirkulæ-

• Er der klar hjemmel, hvis konsulenten skal

ret (herunder anvendelse af fællesstatslige

varetage myndighedsopgaver e.l.?

indkøbsaftaler) overholdes?

• Hvordan og af hvem følges der op på konsu-

lentkøb (fx hvem der samler data om bl.a. pris

og erfaringer med konsulenterne, leverance-

styring, kvalitetsstyring mv.)?

Fremgår det klart, hvem der har bemyndigelse til og ansvar for beslutninger og

godkendelser vedrørende konsulentkøb?

Fremgår det klar, hvordan beslutninger og væsentlige dispositioner skal dokumenteres?

Kilde: Rigsrevisionen.

Figur 1 viser indkøbsprocessen i forhold til de overvejelser, Rigsrevisionen mener, virksom-

hederne bør gøre sig inden selve købet, og emner, som virksomhederne bør medtage, og

som kan understøtte, at selve købet sker efter reglerne og under hensyn til sparsommelig-

hed og god styring af købet. I de følgende afsnit gennemgår vi de enkelte emner i figuren

og oplyser, i hvilket omfang virksomhederne har retningslinjer for køb af konsulenter og i gi-

vet fald, om kravene er indarbejdet heri.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

28. Undersøgelsen viser, at 9 ud af 10 virksomheder har retningslinjer for indkøb. Heraf har

5 virksomheder særlige retningslinjer for konsulentkøb. Tabel 1 viser, i hvilket omfang virk-

somhedernes retningslinjer adresserer de emner, som Rigsrevisionen har skitseret i figur 1.

Tabel 1. Oversigt over indholdet i de undersøgte virksomheders retningslinjer

Ministeriet for By, Bolig og

Landdistrikter (departementet)

Fase 1: Grundige overvejelser før købet

Har ministeriets/virksomhedens egne medarbejdere

kompetencer til selv at løse opgaven?

Er det bedst og billigst at købe en konsulent?

Er der på langt sigt bedre økonomi i at anskaffe

kompetencer internt?

Er der klar hjemmel, hvis konsulenten skal varetage

myndighedsopgaver e.l.?

Fase 2: Gennemførelse af selve købet

Hvordan skal bestilleren forholde sig ved køb af

konsulenter for beløb under 500.000 kr.?

Hvordan sikrer bestilleren, at tilbudsloven og EU’s

udbudsregler overholdes?

Hvordan sikrer bestilleren, at indkøbscirkulæret (her-

under anvendelse af fællesstatslige indkøbsaftaler)

overholdes?

Hvordan og af hvem følges der op på konsulentkøb?

Krav, der dækker begge faser

Fremgår det klart, hvem der har bemyndigelse til og

ansvar for beslutninger og godkendelser vedrørende

konsulentkøb?

Fremgår det klart, hvordan beslutninger og væsent-

lige dispositioner skal dokumenteres?

(X) henviser til, at emnet er delvist opfyldt i retningslinjerne.

(X)

Markeringerne afspejler de retningslinjer, der var gældende pr. maj 2014 i SKAT, NaturErhvervstyrelsen og Ministeriet for

By, Bolig og Landdistrikter. Retningslinjerne er dermed opdateret, efter at de køb, som Rigsrevisionen har gennemgået, blev

iværksat.

Kilde: Rigsrevisionen.

Tabel 1 viser først de 5 virksomheder, der har særlige retningslinjer for køb af konsulenter.

De næste 4 virksomheder i tabellen har oplyst, at de har retningslinjer for indkøb generelt,

og at konsulentkøb er dækket af disse retningslinjer. Der var ikke nedskrevne retningslinjer

for indkøb, herunder køb af konsulenter, i Moderniseringsstyrelsen.

Moderniseringsstyrelsen

NaturErhvervstyrelsen

Det Kongelige Teater

Danmarks Statistik

Vejdirektoratet

Naturstyrelsen

Rigspolitiet

SKAT

DMI

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Det Kongelige Teater har oplyst, at teatret ændrer sin indkøbsvejledning, så den medtager

Rigsrevisionens anbefalinger. Rigspolitiet har oplyst, at Rigsrevisionens anbefalinger vil ind-

gå i det videre arbejde med at sikre en strategisk styring af Rigspolitiets indkøb gennem eta-

blering af en kontraktstyringsorganisation, der skal sætte rammerne for indkøb, herunder

rammerne for køb af konsulenter. Rigspolitiet forventer at have retningslinjer for køb af kon-

sulentydelser klar medio 2014, og at retningslinjerne skal understøtte beslutningsprocessen

omkring køb af konsulenter, indtil Rigspolitiet forankrer en samlet strategisk styring af anven-

delsen af konsulenter i den nye kontraktstyringsorganisation.

Finansministeriet har oplyst, at ministeriet har igangsat et arbejde med at udarbejde kon-

cernfælles retningslinjer for ministeriet for køb af konsulentydelser, der skal sikre, at købe-

ne i ministeriets koncern sker på den mest effektive og hensigtsmæssige måde. Finansmi-

nisteriet har desuden oplyst, at ministeriet vil gå i dialog med de øvrige ministerområder med

henblik på at understøtte videndeling på tværs af de statslige institutioner og udformning af

lokale retningslinjer for konsulentkøb, hvor der måtte være behov herfor. I den forbindelse

vil ministeriet drøfte, om rapporteringer, der kan koordineres på de enkelte ministerområder,

kan bidrage til styringsrelevant information om konsulentkøb. Ministeriet har oplyst, at dia-

logen med de øvrige ministerområder forventes igangsat, når Finansministeriets interne ret-

ningslinjer er endeligt udarbejdet.

Grundige overvejelser før købet

29. Statsrevisorerne har tidligere bemærket, at de generelt forventer, at statslige virksom-

heder, der i stort omfang eller ofte anvender private konsulenter, baserer anvendelsen af

konsulenter på grundige strategiske og økonomiske overvejelser om, hvorfor en opgave

mest hensigtsmæssigt løses af private konsulenter.

Undersøgelsen viser, at de 5 virksomheder, der har særlige retningslinjer for køb af konsu-

lenter, har fastsat krav til, hvilke overvejelser bestilleren bør foretage forud for et eventuelt

konsulentkøb. I alle disse retningslinjer fremgår det bl.a., at det skal undersøges, om kom-

petencerne findes hos egne medarbejdere i virksomheden, inden man går videre med kon-

sulentkøbet, jf. tabel 1. Vejdirektoratet har dog ikke et specifik krav til, at bestilleren skal vur-

dere, om det er bedst og billigst at benytte en konsulent til den pågældende opgave, og om

der er bedre økonomi i at anskaffe kompetencerne internt på langt sigt. Rigsrevisionen be-

mærker dog samtidig, at de virksomheder, der i deres retningslinjer har fokus på, om det er

bedst og billigst at købe en konsulent, kan være mere konkrete i deres anvisninger af, hvor-

dan bestilleren i praksis skal vurdere, om det er bedst og billigst at købe ekstern konsulent-

bistand. Tabellen viser endvidere, at de 4 virksomheder, der alene har generelle retnings-

linjer for indkøb, ikke har fastsat krav om overvejelser før købet.

Undersøgelsen viser endvidere, at ingen af de 10 virksomheder i deres retningslinjer har

præciseret, hvilke opgaver konsulenterne ikke må varetage, fx myndighedsopgaver og øko-

nomiske dispositioner. Vejdirektoratet angiver dog i sine retningslinjer, at der skal være en

særlig instruktionsbeføjelse, hvis konsulenter skal varetage økonomiske dispositioner.

Gennemførelse af selve købet

30. Retningslinjerne skal også bidrage til at sikre, at reglerne på området overholdes i for-

hold til det konkrete køb. Virksomhedernes køb af konsulenter er omfattet af de generelle

regler for annoncering og udbud. Køb over 500.000 kr. skal således annonceres i henhold

til tilbudsloven, og køb over EU’s tærskelværdi for tjenesteydelser skal i udbud i henhold til

EU’s udbudsregler.

I beretning nr. 15/2009 om sta-

tens anvendelse af private kon-

sulenter bemærker Statsreviso-

rerne, at de generelt forventer,

at statslige virksomheder, der

i stort omfang eller ofte anven-

der private konsulenter, base-

rer anvendelsen af konsulenter

på grundige strategiske og øko-

nomiske overvejelser om, hvor-

for en opgave mest hensigts-

mæssigt løses af private kon-

sulenter.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Der er ikke formelle regler for, om og hvordan virksomhederne skal indhente flere tilbud på

opgaver under 500.000 kr. Efter Rigsrevisionens opfattelse kan indhentning af flere tilbud

dog bidrage til en sparsommelig tilgang til konsulentkøb og sikre, at valget af leverandør sker

under hensyntagen til pris og kvalitet. Der kan være en bagatelgrænse for, hvornår en virk-

somhed vurderer, at der er økonomi i at afsøge markedet for køb under 500.000 kr. Det vil

derfor være relevant for virksomheden at tage stilling til, hvilke væsentlighedskriterier der

er gældende for virksomhedens køb under 500.000 kr. Rigsrevisionen finder endvidere, at

overvejelser, der ligger til grund for ikke at indhente flere tilbud, også er relevante at notere

på sagen.

31. Undersøgelsen viser, at retningslinjerne i hovedparten af virksomhederne indeholder

præciseringer af reglerne i udbudscirkulæret og tilbudsloven, og at 5 af virksomhederne har

fastsat krav om, at relevante indkøb skal foretages på fællesstatslige indkøbsaftaler.

5 virksomheder har krav om, at der ved konsulentkøb under 500.000 kr. skal indhentes fle-

re tilbud. Kravene om flere tilbud varierer i forhold til, hvilke beløbsstørrelser der er tale om.

I Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter skal alle køb i princippet konkurrenceudsættes,

mens fx Det Kongelige Teater har valgt et væsentlighedskriterium på 25.000 kr. I enkelte

retningslinjer kan princippet om at indhente flere tilbud fravælges, hvis der fx er tale om et

mindre køb eller en hasteopgave. Naturstyrelsen har i sine retningslinjer præciseret, at fra-

vigelser fra de til enhver tid fastlagte beløbsgrænser for indhentning af flere tilbud skal god-

kendes af den person i den øverste ledelse, der har ansvaret for økonomi og regnskab.

32. Kun 4 virksomheder har retningslinjer for, hvem der har ansvaret for styringen af og op-

følgningen på køb af konsulenter. Fx har Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter angivet,

at det skal overvejes, om konsulenten har leveret brugbare resultater, og om virksomhe-

dens egen projektstyring har været tilfredsstillende.

33. 6 virksomheder har i deres retningslinjer præciseret, hvem der har bemyndigelse til og

ansvar for beslutninger og godkendelser vedrørende konsulentkøb. Ingen af de øvrige virk-

somheder har en præcisering af dette ud over de generelle dispositionsbeføjelser, der frem-

går af deres regnskabsinstruks o.l.

Rigsrevisionen finder, at det er væsentligt, at virksomhederne dokumenterer væsentlige

beslutninger og dispositioner. Dokumentationen af konsulentkøbet skal sikre, at der fore-

tages grundige faglige og økonomiske overvejelser forud for et konsulentkøb, og at beslut-

ninger og dispositioner vedrørende købet er tilgængelige, fx hvis nye medarbejdere skal

kunne finde tilbage i sagens historik, hvis der anmodes om aktindsigt, eller hvis en klage

vedrørende virksomhedens køb indbringes for Klagenævnet for Udbud. Rigsrevisionen fin-

der ikke, at dokumentationsopgaven nødvendigvis er administrativ tung. Dokumentationen

kan fx ske ved at journalisere analyser og indstillinger til ledelsen undervejs i processen.

Undersøgelsen viser, at alle de 5 virksomheder, der har særlige retningslinjer for køb af

konsulenter, stiller krav om, at overvejelserne forud for konsulentkøbet skal dokumenteres.

Rigsrevisionen finder dog ikke, at kravene i alle tilfælde omfatter hele indkøbsprocessen.

Fx er der ikke alle steder krav om dokumentation vedrørende gennemførelsen af købet.

Rigsrevisionen finder, at Naturstyrelsens retningslinjer er et godt eksempel på, hvordan der

på en administrativ enkel måde kan stilles krav til dokumentation, jf. boks 4.

Beløbskategorier

Der er forskellige regelsæt for

køb af konsulenter, alt efter

hvor stort konsulentkøbet er.

Der er ingen formelle regler for

køb under 500.000 kr.

Køb mellem 500.000 kr. og

EU’s tærskelværdi for tjeneste-

ydelser skal annonceres, hvil-

ket indebærer, at myndigheden

som minimum offentliggør en

annonce, der bl.a. indeholder

en beskrivelse af opgaven, til-

delingskriterier og eventuelle

krav til tilbudsgiveren.

Køb over EU’s tærskelværdi

for tjenesteydelser skal i ud-

bud.

EU’s tærskelværdi for tjene-

steydelser var i 2012 og 2013

968.383 kr. I 2014 er tærskel-

værdien 998.019 kr.

Klagenævnet for Udbud

et uafhængigt klagenævn, hvis

hovedopgave er at tage stilling

til, om de offentlige ordregivere

har overtrådt udbudsdirektivet

eller tilbudsloven. Klagenæv-

nets afgørelser kan ikke indbrin-

ges for anden administrativ myn-

dighed, men nævnets afgørel-

ser kan indbringes for domsto-

lene.

BOKS 4. EKSEMPEL FRA NATURSTYRELSEN PÅ KRAV TIL DOKUMENTATION

”Såfremt det ikke fremgår af projektbeskrivelsen eller andet, skal der udarbejdes et notat eller beslut-

ningsreferat om de overvejelser, der ligger til grund for beslutningen om køb af konsulenter. Tjekli-

ste kan ligeledes anvendes. Notat eller udfyldt tjekliste skal journaliseres”.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

Rigsrevisionens gennemgang af 105 konsulentkøb

Grundige overvejelser før købet

34. Alle 10 virksomheder i undersøgelsen har over for Rigsrevisionen givet udtryk for, at de

forud for køb af konsulentbistand i praksis foretager en behovsanalyse i forhold til økonomi

og kompetencer internt i virksomheden.

35. Rigsrevisionens gennemgang af de 105 konsulentkøb viser, at virksomhederne kun i få

tilfælde har dokumentation for, hvorfor de vælger at anvende en konsulent, hvordan konsu-

lenten udvælges, hvilke ændringer der aftales undervejs og eventuel efterfølgende opfølg-

ning og evaluering af større sager. Virksomhederne har således generelt ikke dokumenteret

de behovsanalyser, der ligger til grund for beslutningen om at anvende en konsulent. Virk-

somhederne har bl.a. ikke dokumenteret, om de har undersøgt, om deres egne medarbejde-

re kan varetage opgaven, eller om der er økonomiske og/eller faglige fordele ved, at en kon-

sulent løser opgaven.

Rigsrevisionens tidligere beretninger om statens køb af konsulentydelser (nr. 10/06) og sta-

tens anvendelse af private konsulenter (nr. 15/2009) viste ligeledes, at virksomhederne i

mange af de gennemgåede køb ikke havde dokumentation for beslutningen om at anvende

private konsulenter. Finansministeriet oplyste i forbindelse med sidstnævnte beretning, at

ministeriet antog, at centrale dele af den interne proces, der fører til køb af konsulentydel-

ser, normalt er skriftligt dokumenteret. Ministeriet fandt det på den baggrund unødigt at op-

stille særlige skriftlige dokumentationskrav for anvendelse af private konsulenter i disse si-

tuationer.

Der er dog enkelte sager, hvor virksomhederne har inddraget og dokumenteret økonomiske

overvejelser i forbindelse med beslutningen om, at opgaven skal varetages af konsulenter.

Boks 5 viser et eksempel fra DMI.

BOKS 5. EKSEMPEL PÅ ØKONOMISKE OVERVEJELSER VED KONSULENTKØB HOS DMI

DMI vurderede i en sag, at det var billigere og mere effektivt at anvende en elmægler end at varetage

opgaven selv. DMI har et stort elforbrug og kan derved spare væsentlige omkostninger til el, hvis DMI

køber el til den rigtige pris. Det kræver dog, at elpriserne følges løbende for at vide, hvornår det er for-

delagtigt at indgå aftaler om levering af el. DMI vurderede, at det ville være for resursetungt for DMI

at varetage den opgave i sammenligning med omkostningen til en elmægler. Derfor anvender DMI i

denne sag en konsulent, der overvåger elmarkedet på vegne af flere virksomheder.

Fordeling af køb i Rigsrevi-

sionens stikprøve på be-

løbskategorier

44 %

47 %

36. I sagsgennemgangen har Rigsrevisionen ikke fundet eksempler på, at konsulenter va-

retager myndighedsopgaver uden hjemmel i lovgivningen eller træffer afgørelser, som inde-

bærer økonomiske dispositioner.

Krav til gennemførelsen af købet

37. Der er p.t. kun én fællesstatslig indkøbsaftale på konsulentområdet, som de statslige

virksomheder har pligt til at anvende. Aftalen omhandler konsulentbistand vedrørende Mi-

crosoft-programmel. Ingen af de 105 konsulentkøb i Rigsrevisionens stikprøve var omfattet

af den fællesstatslige indkøbsaftale på konsulentområdet.

38. Ud af de 105 konsulentkøb var 49 konsulentkøb

over tærskelværdien for EU-udbud.

19 køb har været i EU-udbud, mens 28 er købt på ministeriernes egne rammeaftaler eller

SKI-aftaler, hvilket afløfter udbudspligten. Der er 2 køb, der ikke har været i EU-udbud, men

som burde have været det.

10 %

Under 500.000 kr.

Over 500.000 kr.

(annoncering)

Over 1.000.000 kr.

(EU-udbud)

Note: Afrunding betyder, at

summen ikke giver 100 %.

Kilde: Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

39. Rigsrevisionens gennemgang af sagerne viser, at 10 konsulentkøb har en kontraktsum,

der ligger

over tærskelværdien for annoncering.

Ud af de 10 konsulentkøb, der har en sam-

let værdi mellem 500.000 kr. og tærskelværdien for EU-udbud, er 6 købt på SKI-aftaler, eg-

ne rammeaftaler mv., der har afløftet annonceringspligten. De øvrige 4 konsulentkøb burde

have været annonceret. Disse køb vedrører kontrakter, hvor der ikke er fastsat en kontrakt-

sum, idet kontrakten giver adgang til at trække på konsulenter efter behov.

40. I erkendelse af at reglerne om kontraktberegning kan opleves som komplekse af virk-

somhederne, har Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen i december 2013 udgivet ”Vejledning

om kontraktberegning”. I boks 6 er vist et uddrag af vejledningen.

BOKS 6. UDDRAG AF ”VEJLEDNING OM KONTRAKTBEREGNING”, HVOR DER IKKE ER

FASTSAT EN KONTRAKTSUM

Når værdien af en kontrakt ligger under udbudsdirektivernes tærskelværdier, men over 500.000 kr.,

skal ordregivere følge reglerne om annoncering i tilbudslovens afsnit II for vareindkøbs- og tjeneste-

ydelseskontrakter. Værdien for kontrakter, som er omfattet af tilbudsloven, skal beregnes på samme

måde, som når ordregiver beregner en kontraktværdi, som skal i EU-udbud. Det er anført i forarbej-

derne til tilbudsloven, at ordregiver skal følge de samme principper om kontraktberegning, som gæl-

der for udbudsdirektivet, når kontrakten er omfattet af tilbudsloven, jf. lovforslag nr. 152/2006.

Særligt om fast levering af tjenesteydelser

Der gælder særlige beregningsregler for tjenesteydelseskontrakter, hvor der ikke er fastsat en sam-

let pris, fx en fast aftale om konsulentrådgivning. Er kontrakten tidsbegrænset, er det den anslåede

værdi for hele løbetiden, der er afgørende. Kontrakter om specifik assistance til et bestemt projekt

skal vurderes ud fra et skøn over, hvor meget assistance der er nødvendig for projektets udførelse,

fx hvor lang tid ordregiver forventer projektet vil løbe. Er kontrakten tidsubegrænset, eller har den en

løbetid på over 48 måneder, skal den samlede kontraktværdi beregnes ud fra den månedlige værdi

ganget med 48.

Kilde: ”Vejledning om kontraktberegning”, Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, december 2013.

Rigsrevisionen vurderer, at manglende fokus på reglerne for kontraktberegning kan være år-

sag til, at annonceringsreglerne ikke er overholdt i enkelte køb. Da sagerne generelt er dår-

ligt dokumenteret, har vi dog ikke haft mulighed for at vurdere, hvilke overvejelser virksom-

hederne har gjort sig i forhold til kontraktberegning af disse køb.

41. Sagsgennemgangen viser, at der var 46 konsulentkøb med en samlet kontraktsum

un-

der 500.000 kr.

Heraf var der 7 konsulentkøb, hvor virksomhederne havde indhentet flere

tilbud eller på anden måde havde afsøgt markedet. Derudover var 9 konsulentkøb foretaget

i relation til eksisterende aftaler, fx SKI-aftaler, brug af Kammeradvokaten o.l. I de øvrige 30

konsulentkøb havde virksomhederne valgt en konsulent uden at afprøve prisen på marke-

det. I figuren er vist de 30 konsulentkøb fordelt på beløbskategorier. Flere af virksomheder-

ne har oplyst, at de anvender faste konsulenter, som regelmæssigt løser opgaver for virk-

somhederne, fx support- og vedligeholdelsesopgaver hos den konsulent, der forestod udvik-

lingen af et it-system. Én virksomhed nævner, at den har gengangere i form af mindre kon-

sulenthuse på opgaver, som de større konsulenthuse normalt ikke byder ind på. Andre virk-

somheder nævner, at deres gengangere har en særlig ekspertise i forhold til deres kerne-

ydelse, og at de derfor anvendes jævnligt, eller at konsulenterne tidligere har været anvendt

til en tilsvarende opgave med et tilfredsstillende resultat.

Virksomhederne oplyser, at det kan være velbegrundet, at der ikke indhentes flere tilbud.

Det kan fx skyldes, at der er tale om en mindre opgave, hvor de administrative omkostnin-

ger overstiger den mulige gevinst ved at indhente flere tilbud, at virksomhederne har et godt

kendskab til markedet, eller at leverandøren har særlige forudsætninger for at løse opga-

ven.

30 konsulentkøb under

500.000 kr. i Rigsrevisionens

stikprøve, hvor der ikke er

indhentet tilbud – fordelt på

beløbskategorier

< 100.000 kr.

100.000-199.999 kr.

200.000-299.999 kr.

300.000-399.999 kr.

400.000-499.999 kr.

Kilde: Rigsrevisionen.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATENS ANVENDELSE OG KØB AF KONSULENTER

42. Gennemgangen af konsulentkøbene under 500.000 kr. efterlader et indtryk af, at det er

tilfældigt fra sag til sag, om der indhentes tilbud.

43. Endelig viser gennemgangen af de 105 konsulentkøb, at der kun i begrænset omfang var

en systematisk opfølgning på købene, og at opfølgningen generelt ikke var dokumenteret. I

enkelte sager har dokumentationen bestået af mailkorrespondancer om den leverede ydelse

eller referater fra møder, hvor ydelsen diskuteres. Ikke alle køb er dog afsluttet, og der kan

således være nogle af købene, der først evalueres, når opgaven er leveret, eller når kontrak-

ten udløber.

Resultat

44. Konsulentkøbene er generelt mangelfuldt dokumenteret i alle de 10 virksomheder, der

indgår i undersøgelsen. Der er således ikke dokumentation for de økonomiske og faglige

overvejelser, som virksomhederne har gjort sig både på kort og på langt sigt, inden de kø-

ber en konsulent, og gennemførelsen af selve købene er ofte også mangelfuldt dokumen-

teret.

De virksomheder, der har udarbejdet særskilte retningslinjer for konsulentkøb, har flere re-

levante emner med, som medarbejderne skal forholde sig til forud for og i forbindelse med

gennemførelsen af konsulentkøb. De virksomheder, der alene har generelle retningslinjer

for indkøb, favner ikke helt de særlige forhold, som er relevante at forholde sig til ved køb

af konsulentydelser, fx strategiske overvejelser om kompetencebehov og opfølgning.

Da konsulentkøbene i stor grad gennemføres decentralt i virksomhederne, finder Rigsrevi-

sionen det væsentligt, at virksomhederne etablerer hensigtsmæssige retningslinjer for kon-

sulentkøb og sikrer, at de også efterleves i praksis. Finansministeriet vil gå i dialog med de

øvrige ministerområder for at understøtte videndeling og udformning af lokale retningslinjer

samt drøfte, om koordinering af rapporteringer af køb af konsulentydelser på de enkelte mi-

nisterområder kan bidrage til styringsrelevant information om konsulentkøb.

Rigsrevisionens gennemgang af 105 konsulentkøb viser, at der på trods af krav i retnings-

linjerne er en uens praksis for, hvordan virksomhederne begrunder, dokumenterer og gen-

nemfører konsulentkøb.

Bortset fra 2 køb har alle køb, der lå over grænsen for EU-udbud, været i EU-udbud eller

er købt på rammeaftaler/SKI-aftaler. 4 ud af 10 køb, der lå over annonceringsgrænsen, har

dog ikke været annonceret. Sagsgennemgangen viser endvidere, at virksomhederne kun i

begrænset omfang bruger mulighederne for at afsøge markedet, fx ved at indhente flere

tilbud ved køb under 500.000 kr., når det er relevant.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

3. Viden om statens brug af konsulenter og

udviklingen i forbruget heraf

Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase er ikke oprettet med det formål at tilveje-

bringe detaljerede oplysninger om konsulentkøb, men skal give Moderniseringssty-

relsen en indikation af områder med potentiale for at indgå fællesstatslige indkøbs-

aftaler. Indkøbsdatabasen er dog den eneste centrale kilde til oplysninger om mini-

steriernes forbrug af konsulenter, men databasen giver ikke tilstrækkelig og retvisen-

de viden om statens samlede konsulentforbrug. Det skyldes bl.a., at konsulentkøb

ikke kan rapporteres entydigt på de nuværende indkøbskategorier, og at rapporterin-

gerne til indkøbsdatabasen er fejlbehæftede. Dertil kommer, at ikke alle statslige køb

af konsulenter skal rapporteres til indkøbsdatabasen. Indkøbsdatabasen indeholder

derudover ikke information om, hvilke typer opgaver konsulenterne løser for virksom-

hederne.

Forbruget af konsulenter registreret på de 2 indkøbskategorier i indkøbsdatabasen,

som Finansministeriet tager udgangspunkt i, når ministeriet oplyser om statens brug

af konsulenter, var i 2013 på 3,6 mia. kr. Udgifterne registreret på de 2 indkøbskate-

gorier er faldet med ca. 0,9 mia. kr. siden 2008. Statens samlede forbrug af konsu-

lenter er dog væsentligt højere, da der også er andre indkøbskategorier, der kan in-

deholde konsulentkøb, ligesom køb foretaget af fx de statsfinansierede selvejende in-

stitutioner og Udenrigsministeriets udenrigstjeneste ikke skal rapporteres til indkøbs-

databasen og derfor ikke er medtaget i Finansministeriets tal.

De 10 udvalgte virksomheder følger ikke specifikt deres udgifter til konsulenter og

samler ikke systematisk viden om, hvilke opgaver konsulenterne varetager. Mere de-

taljeret viden om udgifter til og brug af konsulenter vil give såvel de underliggende

virksomheder som departementerne et bedre grundlag for strategiske beslutninger

vedrørende konsulentforbruget. Rigsrevisionen finder, at ensartede opgørelser af

virksomhedernes konsulentforbrug netop kunne være interessant i sammenhæng

med centrale nøgletal om resurseinput i virksomhederne, fx driftsbevilling og lønsum,

og at sådanne opgørelser bør kunne sammenlignes på tværs af staten og over tid.

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet har et ansvar for at fremme, at der kan

tilvejebringes et samlet overblik over statens brug af konsulenter på baggrund af da-

ta indsamlet på en administrativ enkel måde og i en form, som virksomhederne kan

bruge i eget styringsøjemed. Finansministeriet har efter Rigsrevisionens opfattelse

ligeledes et ansvar for at følge statens samlede brug af konsulenter.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Kapitlet er relateret til de stats-

revisorspørgsmål, der handler

om udviklingen i konsulentfor-

bruget og årsagerne hertil samt

Finansministeriets opfølgning

på budgetreduktioner i 2011 for

at mindske konsulentforbruget

(statsrevisorspørgsmål a, b, c,

d og e).

45. I dette kapitel har vi undersøgt, om Finansministeriet og ressortministerierne har retvi-

sende informationer om statens brug af konsulenter, og hvordan udgifterne til konsulenter

har udviklet sig i perioden 2008-2013. Det har vi undersøgt ved at se på kvaliteten af de ind-

købsdata, der er tilgængelige i Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase, som er det ene-

ste sted, hvor informationer om virksomhedernes konsulentforbrug samles på centralt ni-

veau. Derudover har vi undersøgt udviklingen i konsulentforbruget ud fra de data, der er til-

gængelige i indkøbsdatabasen. I denne del af undersøgelsen har vi også set på, hvilke ind-

købskategorier der anvendes til registrering af udgifter til konsulenter. Endelig har vi under-

søgt, hvilken viden om brugen af konsulenter der findes på virksomheds- og koncernniveau

og centralt hos Finansministeriet ud over den viden, der kan udledes af indkøbsdatabasen.

3.1. Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase

46. Statsrevisorerne har spurgt til, om statslige virksomheder konsekvent rapporterer til Mo-

derniseringsstyrelsens indkøbsdatabase, og om tallene er retvisende. Statsrevisorerne har

ligeledes spurgt til, om rapporteringen af indkøb af private konsulenter er tilstrækkelig til at

kunne opnå et tilfredsstillende vidensniveau om statens årlige indkøb af konsulenter.

Statens Indkøbsprogram

har

bl.a. til formål at effektivisere de

fælles statslige indkøbsområder

og fastlægge rammerne for sta-

tens fremtidige indkøbsstrategi.

Virksomhedernes rapportering

til Moderniseringsstyrelsens ind-

købsdatabase skal hjælpe Sta-

tens Indkøb til at indgå indkøbs-

aftaler for køb af varer og tjene-

steydelser på områder, hvor

virksomhedernes rapportering

vidner om en vis volumen i for-

bruget.

Effektiviseringen af det statsli-

ge indkøb sker ved, at Statens

Indkøb på baggrund af de rap-

porterede køb til indkøbsdata-

basen indgår nye eller fornyer

eksisterende fællesstatslige ind-

købsaftaler inden for en række

indkøbskategorier, fx pc’er, kon-

torvarer, sikkerhedssoftware og

konferencefaciliteter.

Kilde: Moderniseringsstyrelsen.

47. Hvert ministerområde har siden den 1. januar 2007 været forpligtet til at indberette op-

lysninger om indkøb af varer og tjenesteydelser, herunder konsulentkøb, til indkøbsdata-

basen for at understøtte udmøntningen af Statens Indkøbsprogram.

Bestemmelserne om ministeriernes rapportering af indkøb fremgår af cirkulære nr. 9112 af

20. marts 2012 om indkøb i staten (indkøbscirkulæret), jf. boks 7.

BOKS 7. INDKØBSCIRKULÆRET, § 2, STK. 5

Ministerierne skal registrere data for ministerområdets indkøb, herunder bl.a. ministerområdets an-

vendelse af de centralt koordinerede aftaler. Ministerierne skal hvert kvartal sikre, at data er tilgæn-

gelige for Moderniseringsstyrelsen, og give uddybende oplysninger om ministeriets indkøbsdata på

forespørgsel fra Moderniseringsstyrelsen. Moderniseringsstyrelsen udsender nærmere vejledning

herom.

48. Det er de statslige virksomheder, der skal kvalitetssikre, at rapporteringen af indkøbs-

data sker i overensstemmelse med Moderniseringsstyrelsens definition af indkøbskatego-

rier. Rapporteringen foregår ved, at virksomhederne manuelt registrerer en indkøbskategori

i forbindelse med, at en faktura registreres og godkendes i faktureringssystemet. Det er så-

ledes virksomhederne selv, der skal vurdere, hvilken indkøbskategori et køb hører under.

49. Ministerierne er ifølge Moderniseringsstyrelsens vejledning til indkøbscirkulæret forplig-

tet til at sikre, at indkøbsdata for ministeriets virksomheder samles, og at de er komplette,

retvisende og konsoliderede. Ministerierne skal kvartalsvis sikre og godkende, at data er til-

gængelige for Moderniseringsstyrelsen i Statens Koncernsystem (SKS) eller ved manuel

indsendelse. Det er således ministerierne, der har ansvaret for, at de underliggende virk-

somheder lever op til kravene i indkøbscirkulæret.

Der er p.t. kun én

fællesstats-

lig indkøbsaftale

vedrørende

it-konsulentydelser. Den vedrø-

rer konsulentassistance til Mi-

crosoft-programmel. Der har

tidligere også været en ram-

meaftale vedrørende it-strate-

gisk rådgivning og en vedrø-

rende it-sikkerhedsrådgivning.

Aftalerne blev dog anvendt i

mindre omfang end forventet.

50. Formålet med indkøbsdatabasen er ifølge Moderniseringsstyrelsen at understøtte effek-

tiviseringen af det offentlige indkøb og skabe grundlag for at indgå forpligtende fællesstats-

lige indkøbsaftaler. Moderniseringsstyrelsen har oplyst, at Statens Indkøb har behov for at

kunne vurdere, på hvilke indkøbsområder der kunne være potentiale i at indgå fællesstats-

lige indkøbsaftaler. Det er ifølge Moderniseringsstyrelsen ikke nødvendigt at have præcise

data for en bestemt tjenesteydelse, fx konsulentydelser. Moderniseringsstyrelsen har dog

behov for, at virksomhedernes registreringer om indkøb er retvisende, fordi data også an-

vendes til at opgøre, om virksomhederne bruger de statslige indkøbsaftaler, som de er for-

pligtet til at bruge.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Finansministeriet har oplyst, at det har vist sig svært at standardisere og indgå forpligtende

fællesstatslige indkøbsaftaler vedrørende konsulentydelser, der skal kunne anvendes af alle

ministerier. Det skyldes, at opgaverne ofte er komplekse og sagsspecifikke. Finansministe-

riet har dog oplyst, at ministeriet forventer at gennemføre foranalyser på konsulentområdet

i 2015 med henblik på eventuelt at indgå nye indkøbsaftaler på konsulentområdet i 2016.

51. Finansministeriet anvender også indkøbsdatabasen til at oplyse om statens brug af kon-

sulenter til fx Folketinget og medierne, da indkøbsdatabasen er det eneste sted, hvor data

om virksomhedernes brug af konsulenter samles. Statens Kontoplan er ikke tilstrækkeligt de-

taljeret til, at der kan trækkes regnskabsdata for konsulentkøb.

Rapporteringen til indkøbsdatabasen omfatter ikke oplysninger om, hvilke ydelser konsulen-

terne har leveret. I stedet for aggregeres tallene på overordnede indkøbskategorier, fx

kon-

sulentydelser (ej it)

it-konsulenter.

Kategoriseringen i indkøbsdatabasen er således ikke

tilstrækkelig specifik til, at det kan udledes, om et konsulentkøb fx har omhandlet analyse-

arbejde, rådgivning eller driftsopgaver som fx vandmålinger eller ingeniørarbejde.

52. Finansministeriet har oplyst, at ministeriet generelt vurderer, at den mest retvisende op-

gørelse i forhold til ministeriets opfattelse af begrebet konsulentydelser findes ved at tage

udgangspunkt i indkøbskategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter.

Det er derfor

disse 2 indkøbskategorier, Finansministeriet tager udgangspunkt i, når ministeriet oplyser

om statens brug af konsulenter. Der er dog ikke i vejledningen til indkøbsdatabasen en en-

tydig definition af konsulentydelser, og der er da også andre indkøbskategorier, som kan in-

deholde konsulentydelser, men som ikke indgår i Finansministeriets nuværende opgørelser

af konsulentforbruget. Det kommer vi nærmere ind på senere i dette kapitel.

Virksomhedernes registrering af konsulentkøb

53. For at undersøge, om ministeriernes rapportering er retvisende, udvalgte vi som ud-

gangspunkt 129 fakturaer, der var registreret på indkøbskategorierne

konsulentydelser (ej it)

eller

it-konsulenter

i de 10 virksomheder. Enkelte af fakturaerne vedrørte samme køb, og vi

har derfor i alt undersøgt 118 køb. 13 af de 118 køb (11 %) var dog ikke konsulentkøb og

var derfor fejlregistreret på de 2 indkøbskategorier. Vi har derfor i alt undersøgt 105 konsu-

lentkøb. 38 af de 105 konsulentkøb (36 %) vedrørte konsulentydelser, som burde have væ-

ret rapportereret på andre indkøbskategorier, da der var tale om opgaver, som ikke passe-

de til definitionerne af de 2 ovennævnte indkøbskategorier. Det var i særlig grad ved regi-

streringen af it-ydelser, at virksomhederne ikke havde brugt de rette indkøbskategorier.

Samlet var 51 af i alt 118 køb (43 %) rapporteret på indkøbskategorier, der ikke var den ret-

te i forhold til den ydelse, købene vedrørte. De forkerte registreringer forekom i alle de 10

virksomheder, vi undersøgte. Finansministeriet har hertil bemærket, at da særligt it-konsu-

lenter ofte vil være kombinerede køb, hvori der også indgår andre elementer, kan det ikke

undgås, at der til en vis grad er uklare snitflader mellem indkøbskategorierne. Rigsrevisio-

nen finder, at det høje niveau af fejlregistreringer understreger behovet for en bedre vejled-

ning til virksomhederne om, hvordan de skal registrere køb, hvor der indgår it-konsulenter,

og særligt hvordan kombinerede køb skal registreres.

Undersøgelsen viser, at der ikke sker en kvalitetssikring af anvendelsen af indkøbskatego-

rierne i virksomhederne, og at ministerierne ikke sikrer, at indkøbsdataene er retvisende og

fyldestgørende, inden de gøres tilgængelige for Moderniseringsstyrelsen. Moderniserings-

styrelsen foretager heller ikke en kontrol af de rapporterede data fra virksomhederne, fx ved

at analysere data for bemærkelsesværdige udsving i forbrug, som kan være en indikation

på fejl i de registrerede data. Virksomhederne har oplyst, at de fremadrettet vil sikre en bed-

re registreringspraksis.

Definition af indkøbskatego-

rier

5000 – konsulentydelser

(ej it)

Rådgivningsopgaver, analyse-

opgaver, konsulentopgaver,

forskning, oversættelse/tolk-

ning mv.

6200 – it-konsulenter

Rådgivning inden for it- og tele-

områder, herunder strategisk

rådgivning, sikkerhedsrådgiv-

ning, bodyshopping vedrøren-

de rådgivning, installering af

standardsoftware mv. Alle ydel-

ser, der kan købes på den for-

pligtende indkøbsaftale vedrø-

rende Microsoftkonsulentassi-

stance samt alle substituérbare

ydelser.

Kilde: Moderniseringsstyrel-

sens oversigt over fælles ind-

købskategorier for staten pr.

1. januar 2013.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

54. Rigsrevisionens opfølgning på beretning nr. 15/2009 om statens anvendelse af private

konsulenter handlede bl.a. om Finansministeriets arbejde med at sikre mere retvisende da-

ta i indkøbsdatabasen. Finansministeriet oplyste i Rigsrevisionens notat til Statsrevisorerne

af 20. januar 2012, at vejledningen til indkøbsrapporteringen var forbedret, bl.a. ved en ud-

videlse af listen over eksempler til indkøbskategorierne, herunder præcisering af eksempler

for henholdsvis

it-driftsydelser, it-konsulenter

øvrige it-tjenesteydelser.

De virksomheder,

vi har foretaget sagsgennemgang hos i forbindelse med denne beretning, har dog givet ud-

tryk for, at det fortsat er svært entydigt at fastlægge, hvilke indkøbskategorier konsulentkøb

mest retvisende skal rapporteres på. Det gælder især it-ydelser, der ofte købes som en sam-

let pakke, hvor både programmer, udstyr, udvikling og drift indgår i købet, og som derfor i

realiteten kan registreres på flere forskellige indkøbskategorier.

Køb af konsulenter uden for indkøbsdatabasen

55. Det er kun statslige virksomheder, som er omfattet af det statslige indkøbscirkulære, der

er forpligtet til at give oplysninger om deres køb af varer og tjenesteydelser, herunder kon-

sulenter, til Moderniseringsstyrelsen. Dermed indeholder indkøbsdatabasen ikke alle de kon-

sulentkøb, der sker for statslige midler.

56. Ud over de konsulentkøb, der rapporteres til indkøbsdatabasen, købes der også kon-

sulenter via offentlige tilskudsordninger, selvstændige offentlige virksomheder, statsfinan-

sierede selvejende institutioner mv. og Udenrigsministeriets udenrigstjeneste. Hertil kom-

mer, at nogle konsulentkøb registreres på andre indkøbskategorier end de 2 kategorier,

som Finansministeriet tager udgangspunkt i.

Resultat

57. Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase er ikke oprettet med det formål at tilveje-

bringe deltaljerede oplysninger om konsulentkøb, men skal bruges af Moderniseringssty-

relsen til at vurdere, hvilke indkøbsområder der har volumen og potentiale til fællesstatslige

rammeaftaler.

Indkøbsdatabasen er dog den eneste centrale kilde til data om statens køb af konsulenter,

men den giver ikke i sig selv et retvisende eller fyldestgørende billede af statens brug af

konsulenter. Det skyldes dels, at indkøbskategorierne til rapportering af konsulenter ikke er

entydige, hvorfor et konsulentkøb kan rapporteres på flere forskellige kategorier, dels at

rapporteringerne i indkøbsdatabasen er fejlbehæftede. Rigsrevisionens gennemgang af

virksomhedernes registreringer på indkøbskategorier viser, at knap halvdelen af stikprøven

var registreret på forkerte indkøbskategorier. Derudover er det ikke muligt at afdække ar-

ten af de konsulentydelser, virksomhederne køber, da registreringerne ikke indeholder dis-

se detaljer, og da rapporteringen sker på aggregeret niveau. Endelig er det ikke alle stats-

lige virksomheder, der skal rapportere deres køb til indkøbsdatabasen.

Indkøb, der ikke indgår i Mo-

derniseringsstyrelsens ind-

købsdatabase

Ud over indkøb i virksomheder

uden for statsregnskabet og via

de offentlige tilskudsordninger

indgår virksomhedernes an-

lægsudgifter heller ikke i ind-

købsdatabasen.

3.2. Statens forbrug af konsulenter i perioden 2008-2013

58. På trods af de udfordringer, der er med indkøbsdatabasen, har vi brugt tal fra databa-

sen til at undersøge udviklingen i de samlede udgifter til konsulenter i perioden 2008-2013.

Det skyldes dels, at der ikke findes opgørelser af statens forbrug af konsulenter andre ste-

der, dels at det er opgørelser fra indkøbsdatabasen, som Finansministeriet anvender, når

ministeriet oplyser om statens forbrug af konsulenter.

I forhold til forbruget af konsulenter i ministerier såvel som staten under ét finder Rigsrevi-

sionen ikke, at det er muligt at fastslå et hensigtsmæssigt niveau. Om niveauet er hensigts-

mæssigt, afhænger efter Rigsrevisionens opfattelse af, om virksomhederne agerer omkost-

ningsbevidst og overholder deres driftsbevillinger, når de køber konsulentydelser, ligesom

niveauet skal ses i relation til de opgaver, som ministeriet løser. Dertil kommer, at der ikke

findes bestemmelser eller rammer, der angiver et bestemt niveau for statens brug af kon-

sulenter.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

59. Vi har indledningsvist valgt at tage udgangspunkt i indkøbskategorierne

konsulentydel-

ser (ej it)

it-konsulenter,

fordi det svarer til Finansministeriets opgørelser, men vi vil lige-

ledes vise udviklingen i andre indkøbskategorier, der også indeholder konsulentkøb. Alle be-

løb er opgjort i 2013-priser, så udviklingen i forbrug over tid er korrigeret for løn- og prisud-

viklingen.

Ministeriernes forbrug i 2013

60. Ministeriernes rapporterede forbrug af konsulenter i perioden 2008-2013 er præget af en

del ressortændringer. Det er ikke muligt at tage højde herfor i indkøbsdatabasen. Vi har der-

for kun valgt at vise fordelingen af konsulentforbruget på ministerieniveau for 2013 og refere-

re til udviklingen i forhold til 2012. Figur 2 viser ministeriernes forbrug af ydelser på indkøbs-

kategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter

i 2013.

Figur 2. Ministeriernes forbrug af ydelser på indkøbskategorierne ”Konsulentydelser (ej it)” og ”It-konsulenter” i 2013

(Mio. kr.)

Skatteministeriet

Miljøministeriet

Justitsministeriet

Forsvarsministeriet

Finansministeriet

Erhvervs- og Vækstministeriet

Klima-, Energi- og Bygningsministeriet

Undervisningsministeriet

Beskæftigelsesministeriet

Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse

Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri

Økonomi- og Indenrigsministeriet

Kulturministeriet

Transportministeriet

Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold

Uddannelses- og Forskningsministeriet

Udenrigsministeriet

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

Kirkeministeriet

Statsministeriet

140

134

125

118

185

183

175

173

267

303

376

395

536

100

200

300

400

500

Konsulentydelser (ej it)

It-konsulenter

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase.

Det fremgår af figur 2, at der er stor forskel på forbruget af konsulenter i ministerierne. De

5 ministerier, der havde det største forbrug af konsulenter i 2013 – Skatteministeriet, Miljø-

ministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet og Finansministeriet – har samlet registre-

ret konsulentkøb på de 2 kategorier for ca. 1,9 mia. kr., hvilket svarer til godt halvdelen af

de samlede registrerede udgifter på de 2 kategorier i 2013.

Skatteministeriet havde det største forbrug af konsulenter i 2013, der samlet for de 2 ind-

købskategorier beløb sig til 536 mio. kr., hvoraf 96 % var udgifter til

it-konsulenter.

Miljø-

ministeriet, der havde det næststørste forbrug i 2013, brugte konsulenter for 395 mio. kr.,

hvoraf 83 % var udgifter til

konsulentydelser (ej it).

Justitsministeriet købte konsulenter for

376 mio. kr., Forsvarsministeriet for 303 mio. kr. og Finansministeriet for 267 mio. kr. i 2013.

I de 3 sidstnævnte ministerier er der en nogenlunde lige fordeling i udgifterne til henholds-

vis

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

61. Der er udsving i de enkelte ministeriers forbrug af konsulenter fra år til år. I forhold til

2012 er forbruget af konsulenter på de 2 kategorier samlet reduceret med 266 mio. kr.

(2013-priser), hvilket dækker over, at nogle ministerier har haft et større forbrug af konsu-

lenter og andre et mindre forbrug.

Skatteministeriet og Justitsministeriet har reduceret udgifterne med henholdsvis 124 mio. kr.

og 15 mio. kr. fra 2012 til 2013. Omvendt har Miljøministeriet, Forsvarsministeriet og Finans-

ministeriet øget deres udgifter med henholdsvis 31 mio. kr., 25 mio. kr. og 16 mio. kr. fra

2012 til 2013. Både i 2012 og 2013 var Skatteministeriet, Miljøministeriet, Justitsministeriet,

Forsvarsministeriet og Finansministeriet de ministerier, der havde det største forbrug af kon-

sulenter.

For både 2012 og 2013 har Statsministeriet det mindste forbrug af konsulenter blandt alle

ministerier.

Udviklingen i konsulentforbrug i staten i perioden 2008-2013

62. Figur 3 viser udviklingen i perioden 2008-2013 i det samlede konsulentforbrug, som mi-

nisterierne har rapporteret til indkøbsdatabasen på kategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter.

Figur 3. Udviklingen i konsulentforbrug i staten i perioden 2008-2013 (2013-priser)

(Mio. kr.)

4.800

4.529

4.000

3.200

2.569

3.609

2.400

1.960

1.862

1.747

1.600

800

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Konsulentydelser (ej it)

It-konsulenter

I alt (konsulentydelser (ej it) og it-konsulenter)

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Moderniseringsstyrelsens indkøbs-

database.

Det fremgår af figur 3, at det samlede rapporterede forbrug af konsulenter er faldet fra ca.

4,5 mia. kr. i 2008 til ca. 3,6 mia. kr. i 2013, svarende til et fald på 20 %.

63. De rapporterede udgifter til

konsulentydelser (ej it)

var stort set uændrede fra 2008 til

2009, men faldt med 520 mio. kr. fra 2009 til 2010 som følge af en generel reduktion i de

rapporterede udgifter på stort set alle ministerområder. Forbruget har siden været nedad-

gående og er for 2013 opgjort til ca. 1,9 mia. kr.

De samlede rapporterede udgifter til

it-konsulenter

faldt med 559 mio. kr. fra 2008 til 2010

og steg efterfølgende frem til 2012 for derefter af falde til ca. 1,7 mia. kr. i 2013.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Faldet fra 2008 til 2010 skyldtes især, at Forsvarsministeriet mere end halverede sine ud-

gifter til

it-konsulenter

fra 2008 til 2009, da 4 væsentlige it-projekter blev afsluttet i 2008, og

at SKAT ændrede rapporteringspraksis i både 2009 og 2010. Første ændring skete efter

1. kvartal 2009, hvor SKAT besluttede at rapportere nogle af it-konsulentudgifterne på 2 an-

dre kategorier end

it-konsulenter,

nemlig alle konsulentudgifter vedrørende it-drift på kate-

gorien

it-driftsydelser

og alle konsulentudgifter vedrørende it-udvikling på kategorien

øvrige

it-tjenesteydelser.

Anden ændring skete pr. 1. januar 2011, hvor SKAT besluttede igen at

rapportere alle konsulentudgifter vedrørende it-udvikling på

it-konsulenter

frem for på

øv-

rige it-tjenesteydelser,

som SKAT gjorde i 2009 og 2010. Konsulentforbrug vedrørende it-

drift blev fortsat rapporteret på

it-driftsydelser.

Ændringen betød, at det samlede rapportere-

de forbrug på

it-konsulenter

igen steg fra 2010 til 2011 og opvejede faldet fra 2008 til 2010.

64. I registreringerne i indkøbsdatabasen indgår også de udgifter, som statslige institutioner

afholder, når de køber ydelser hos en anden offentlig institution. Moderniseringsstyrelsen

skønner, at statens køb af konsulentydelser hos offentlige eller halvoffentlige institutioner i

2013 udgjorde ca. 15 % af forbruget registreret på kategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter,

svarende til ca. 541 mio. kr. Moderniseringsstyrelsen bemærker dog, at skøn-

net er behæftet med stor usikkerhed.

Dertil kommer, at dele af statens udgifter til konsulenter kan vedrøre køb, der er delt og in-

ternt viderefaktureret mellem 2 statslige virksomheder. Dermed kan en statslig virksomhed

komme til at fremstå som leverandør, selv om købet reelt er sket hos en privat virksomhed.

Moderniseringsstyrelsen har ikke mulighed for at vurdere omfanget heraf.

Køb af konsulenter indgår i flere indkøbskategorier

65. Ud over det forbrug, der registreres på kategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsu-

lenter,

som er de 2 kategorier, Finansministeriet tager udgangspunkt i, når ministeriet oply-

ser om statens brug af konsulenter, køber staten en lang række tjenesteydelser, der efter

Rigsrevisionens vurdering også bør indgå for at sikre en fyldestgørende opgørelse af sta-

tens brug af konsulenter.

It-konsulentkøb, der skal rapporteres på andre kategorier end kategorien ”It-konsulenter”

66. Rigsrevisionens sagsgennemgang hos 10 udvalgte virksomheder og SKATs redegø-

relse for sin ændrede registreringspraksis viser, at hele eller dele af køb af it-ydelser i man-

ge tilfælde kan rapporteres på 3 forskellige indkøbskategorier. Det drejer sig ud over kate-

gorien

it-konsulenter

om kategorierne

it-driftsydelser

øvrige it-tjenesteydelser.

Det er dog

kun kategorien

it-konsulenter,

der udelukkende bør indeholde udgifter til konsulentydelser.

De 2 øvrige kategorier indeholder ud over udgifter til konsulentydelser også udgifter til fx

hosting af servere og køb af data. Det er ikke muligt at udskille konsulentydelser fra øvrige

udgifter registreret på disse kategorier.

Indkøbskategorier, der også

kan indeholde it-konsulent-

ydelser

1680 – it-software og -licen-

ser

It-software, Navision Stat-abon-

nement, Microsoft-licenser mv.

Standardsoftware købt som fær-

digløsninger samt specialudvik-

let software efter myndighedens

specifikation. Ikke rådgivning

(dette konteres kategori 6200).

6100 – it-driftsydelser

Drift af applikationer, ekstern

drift af servere, hosting og lig-

nende udgifter til drift af hjem-

mesider mv., service manage-

ment vedrørende it-drift, out-

sourcing af it-drift.

6300 – øvrige it-tjeneste-

ydelser

It-serviceydelser, køb af data,

udvikling på software (ikke vær-

diforøgende arbejder, der kan

betragtes som køb af software

kategori 1680). Udvikling af

hjemmesider. Ikke rådgivning

(konteres 6200). Ikke drift (ka-

tegori 6100). Skrotning af it-ud-

styr mv.

Kilde: Moderniseringsstyrel-

sens oversigt over fælles ind-

købskategorier for staten pr.

1. januar 2013.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

67. Figur 4 viser udviklingen i det samlede indkøb af it-ydelser, der er rapporteret til indkøbs-

databasen på kategorierne

it-driftsydelser

øvrige it-tjenesteydelser.

Til reference har vi

vist forbruget på kategorien

it-konsulenter,

som også fremgår af figur 3.

Figur 4. Udviklingen i det samlede indkøb registreret på it-kategorier (2013-priser)

(Mio. kr.)

4.800

4.176

4.000

3.738

3.200

2.400

1.960

1.940

1.747

1.426

1.600

800

352

490

2008

It-konsulenter

It-driftsydelser

2009

2010

2011

2012

2013

Øvrige it-tjenesteydelser

I alt (it-konsulenter, it-driftsydelser og øvrige it-tjenesteydelser)

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Moderniseringsstyrelsens indkøbs-

database.

Det fremgår af figur 4, at det samlede rapporterede forbrug på de 3 it-kategorier er steget fra

ca. 3,7 mia. kr. i 2008 til ca. 4,2 mia. kr. i 2013. Det er forbruget af

it-driftsydelser

øvrige

it-tjenesteydelser,

der er steget over perioden, mens udgifterne til

it-konsulenter

er faldet.

Forbruget af

it-driftsydelser

er steget med 514 mio. kr. fra 2008 til 2013, mens forbruget af

øvrige it-tjenesteydelser

er steget med 138 mio. kr. Udsvingene i udgifterne til

øvrige it-tje-

nesteydelser

har gennem perioden bevæget sig modsat udsvingene i udgifterne til

it-konsu-

lenter,

hvilket især skyldtes den ændrede rapporteringspraksis hos SKAT.

68. Ud over de 3 ovennævnte kategorier indeholder kategorien

it-software og -licenser

og-

så udgifter til konsulenter. Her skal virksomhederne bl.a. registrere deres konsulentudgifter

til specialudvikling af software, fx sagsbehandlingssystemer, der udvikles fra bunden og til-

passes den pågældende virksomhed. Virksomhederne i vores sagsgennemgang har rela-

tivt mange udgifter til udvikling af software. På kategorien registreres dog også virksomhe-

dernes udgifter til standardsoftware, fx Navision Stat og Microsoft-licenser, hvorfor en del af

de rapporterede køb ikke er betaling for arbejde udført af konsulenter. Det har ikke været

muligt at udskille, hvor meget der er konsulentkøb i forbindelse med specialudvikling af soft-

ware, og hvor meget der er køb af licenser og standardsoftware. I 2013 blev der samlet rap-

porteret køb for 498 mio. kr. på kategorien

it-software og -licenser,

hvilket er en stigning på

10 % i forhold til niveauet i 2008, hvor der blev rapporteret køb for 452 mio. kr. på katego-

rien.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Konsulentkøb, der skal rapporteres på andre kategorier end kategorien ”Konsulentydelser

(ej it)”

69. Rigsrevisionen har på baggrund af sagsgennemgangen og spørgeskemaer til ministe-

rierne vurderet, at især 4 indkøbskategorier også indeholder et væsentligt forbrug af kon-

sulenter ud over indkøbskategorien

konsulentydelser (ej it).

Køb af ydelser eller rådgivning,

der rapporteres på kategorierne

advokat, revisor, arkitekt

læge, dyrlæge mv.,

dækker

bl.a. udgifter til ekspertbistand og rådgivning, som efter Rigsrevisionens vurdering er at be-

tragte som konsulentkøb. Det er derfor Rigsrevisionens vurdering, at en del køb fra disse

kategorier kan sidestilles med de tjenesteydelser, der hører under

konsulentydelser (ej it).

Det er dog ikke kun konsulentydelser, der registreres på disse kategorier. Her kan fx også

være registreret kørselsudgifter, gebyrer og medicin. Det har ikke været muligt at udskille

konsulentydelserne fra de andre udgifter, der registreres på kategorierne.

70. Tabel 2 viser udviklingen i det samlede indkøb, der er rapporteret til indkøbsdatabasen

på disse kategorier.

Definition af udvalgte ind-

købskategorier

4020 – advokat

Kammeradvokat, andre advo-

kater og juridiske rådgivnings-

ydelse, administrationsydelser

m.m.

4030 – revisor

Revisionsydelser inden for bog-

føring, regnskab og rådgivning

samt tilknyttede ydelser.

4050 – arkitekt

Arkitektydelser samt relaterede

projekt- og rådgivningsomkost-

ninger.

4060 – læge, dyrlæge mv.

Læge, dyrlæge, massør, ergo-

terapeut, ergonom mv. Optiker,

dog ikke udgifter til arbejds- og

sikkerhedsbriller omfattet af ka-

tegori 1400.

Kilde: Moderniseringsstyrel-

sens oversigt over fælles ind-

købskategorier for staten pr.

1. januar 2013.

Tabel 2. Udviklingen i det samlede indkøb på udvalgte indkøbskategorier, hvor der

indgår konsulentydelser (2013-priser)

(Mio. kr.)

2008

Advokat

Revisor

Arkitekt

Læge, dyrlæge mv.

I alt

243

108

449

2009

292

124

514

2010

298

112

487

2011

209

111

155

506

2012

267

110

470

2013

353

128

550

Note: Afrunding gør, at de enkelte beløb ikke summerer til det samlede beløb.

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Moderniseringsstyrelsens

indkøbsdatabase.

Det fremgår af tabel 2, at staten i perioden 2008-2013 havde udgifter for ca. 0,5 mia. kr. år-

ligt på de 4 kategorier. Det samlede indkøb på kategorierne var 550 mio. kr. i 2013.

Forbruget i de 4 indkøbskategorier svinger fra år til år, men hovedparten af forbruget vedrø-

rer

advokat,

idet der i perioden er købt for mellem 209 mio. kr. og 353 mio. kr. årligt, hvoraf

størstedelen er betalinger til Kammeradvokaten. Der er brugt betydeligt mindre på revisor-

ydelser, nemlig mellem 7 mio. kr. og 31 mio. kr. i perioden.

71. Ud over disse ydelser har virksomhederne også mulighed for at rapportere

institutions-

specifikke tjenesteydelser.

Kategorien er tiltænkt anvendt til, at virksomhederne kan registre-

re køb af ydelser, der fortrinsvis anvendes af den pågældende virksomhed, og hvor det der-

for ikke giver mening at indsamle information om forbrugsvolumen for at indgå fællesstats-

lige indkøbsaftaler. Kategorien dækker både over institutionsspecifikke konsulentkøb, fx ana-

lyser af trafikudvikling og laboratoriehjælp, og udgifter til institutionsspecifikke tjenesteydel-

ser, der ikke er konsulentydelser.

Definition af udvalgte ind-

købskategorier

7010 – institutionsspecifikke

tjenesteydelser

Ydelser, der udelukkende eller

altovervejende købes af den

pågældende institution, og som

ikke er omfattet af øvrige ind-

købskategorier. Hvor flere insti-

tutioner køber specialydelser,

bør de implementeres i den

overordnede kategorisering i

samarbejde med Statens Ind-

køb.

Kilde: Moderniseringsstyrel-

sens oversigt over fælles ind-

købskategorier for staten pr.

1. januar 2013.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Af registreringer på kategorien i indkøbsdatabasen fremgår dog, at virksomhederne i udpræ-

get grad registrerer køb hos leverandører, der anvendes i flere ministerier, og køb, der bur-

de være registreret på én af de øvrige indkøbskategorier, fx ydelser fra advokater og arkitek-

ter samt ydelser, der er nævnt blandt eksemplerne over køb, som skal registreres på kate-

gorien

konsulentydelser (ej it),

fx tolkning. I 2013 blev der rapporteret køb for ca. 7,1 mia. kr.

på

institutionsspecifikke tjenesteydelser,

hvilket er en stigning i forhold til 2008, hvor der blev

rapporteret køb for 6,4 mia. kr. på kategorien. Det har ikke været muligt at udskille konsu-

lentydelserne fra de andre udgifter i det rapporterede beløb på kategorien.

Konsulentkøb, der ikke rapporteres til indkøbsdatabasen

72. Ud over de konsulentkøb, der rapporteres til indkøbsdatabasen, købes der også kon-

sulenter via offentlige tilskudsordninger, selvstændige offentlige virksomheder, statsfinan-

sierede selvejende institutioner mv. og Udenrigsministeriets udenrigstjeneste. Fx udgjorde

konsulentydelser relateret til udviklingsbistanden, som ikke skal registreres i indkøbsdata-

basen, ca. 240 mio. kr. i 2013. Et andet eksempel på forbrug af konsulenter, der ikke er in-

kluderet i indkøbsdatabasen, er DR, som i sit årsregnskab for 2013 oplyser, at DR købte

konsulenter/rådgivning for ca. 48 mio. kr. i 2013. Et tredje eksempel er universiteterne, som

også anvender konsulenter til forskellige opgaver. Universiteterne definerer og opgør dog

udgifterne til konsulenter meget forskelligt, hvorfor det ikke er muligt at udarbejde en præ-

cis opgørelse af universiteternes udgifter til konsulenter.

73. Det har ikke været muligt at opgøre de samlede udgifter til konsulenter, der ikke skal

rapporteres til indkøbsdatabasen, fordi konsulentforbrug ikke opgøres særskilt i alle tilfæl-

de, og fordi data ikke nødvendigvis kan sammenlignes i de tilfælde, hvor konsulentforbru-

get opgøres særskilt. Men eksemplerne viser, at der også i disse institutioner er udgifter til

konsulenter, som afholdes af statslige midler.

Budgetreduktion i 2011 relateret til mindre brug af konsulenter

74. Statsrevisorerne har spurgt til, hvordan Finansministeriet har fulgt op på ministeriets ini-

tiativer til reduktion af konsulentforbruget i staten.

75. Regeringen fandt i forbindelse med finanslovsforhandlingerne vedrørende finansloven

for 2011, at det var muligt at effektivisere konsulentkøb og dermed opnå en årlig besparel-

se på i alt 125 mio. kr. Der blev derfor indarbejdet en budgetregulering på finansloven for

2011. Den tilhørende aftaletekst er gengivet i boks 8.

BOKS 8. AFTALE OM FINANSLOVEN FOR 2011 – MINDRE BRUG AF KONSULENTER I STATEN

En igangværende analyse af statens forbrug af konsulenter indikerer, at der er et effektiviseringspoten-

tiale, såfremt statsinstitutionerne i højere grad tilrettelægger deres køb og anvendelse af konsulenter

mere optimalt. Der indarbejdes en reduktion på ca. 3 % af ministeriernes konsulentudgifter i 2008 og

2009, svarende til 125 mio. kr. Reduktionen omfatter alle ministerområder, herunder samtlige områ-

der omfattet af økonomiske flerårsaftaler mv., og fordeles på baggrund af det faktiske forbrug af kon-

sulentydelser i 2008 og 2009.

Kilde: Aftale om finansloven for 2011, bilag s. 171.

Budgetreduktionen på årligt 125 mio. kr. er fordelt på ministerområderne på baggrund af de

data, som ministerierne har indberettet til indkøbsdatabasen på indkøbskategorierne

kon-

sulentydelser (ej it)

it-konsulenter

i 2008 og 2009. Budgetreguleringen blev udmøntet på

lov om tillægsbevilling for finansåret 2011. Ministerierne har selv fordelt budgetreguleringen

internt på deres respektive ministerområder.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

76. Finansministeriet har oplyst, at budgetreduktionerne indarbejdes i ministeriernes rammer

på finansloven. Budgetreduktionerne er i lighed med merbevillinger udtryk for en politisk prio-

ritering, som foretages af et flertal i Folketinget. Det er det enkelte ministeriums ansvar at si-

kre, at bevillingerne – og bevillingsforudsætningerne i øvrigt – overholdes.

77. Finansministeriet har oplyst, at ministeriets opfølgning som udgangspunkt består i at si-

kre, at ministerierne overholder deres samlede budgetter. Finansministeriet henviser i den

sammenhæng til den procedure, der er fastlagt i budgetloven. Finansministeriet vil i overens-

stemmelse med rammestyringsprincippet som udgangspunkt overlade den præcise udmønt-

ning af budgetreduktioner til det enkelte ministerium. I forlængelse heraf nævner Finansmi-

nisteriet dog, at ministerierne bør kunne redegøre for, hvordan forskellige budgetreduktioner

er blevet udmøntet, dvs. med hvilke foranstaltninger og med hvilket forventet provenu. Fi-

nansministeriet forventer dog ikke, at ministerierne dokumenterer de enkelte besparelser i

registreringssystemerne, så længe ministerierne holder sig inden for deres bevillinger, og

forudsætningerne for bevillingsanvendelsen i øvrigt er overholdt.

Resultat

78. Undersøgelsen viser, at statens forbrug til konsulenter, der var rapporteret på indkøbs-

kategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter,

er faldet med ca. 0,9 mia. kr. i perio-

den 2008-2013 og beløb sig i 2013 til ca. 3,6 mia. kr. Opgørelsen er dog behæftet med usik-

kerhed. Udsvinget i 2010 i den samlede opgørelse af de 2 indkøbskategorier kan stort set

forklares med, at SKAT i perioden ændrede praksis for registrering af it-konsulentydelser.

Statens samlede udgifter til konsulenter er væsentligt højere end de ca. 3,6 mia. kr., der er

registreret på de 2 indkøbskategorier. Staten bruger også konsulenter til bl.a. udvikling og

drift af it-systemer, advokatrådgivning og revisions- og bogføringsydelser. Udgifterne hertil

registreres på andre indkøbskategorier i indkøbsdatabasen og indgår ikke i Finansministe-

riets opgørelser af forbruget af konsulenter. Det er ikke muligt at isolere udgifterne til kon-

sulenter på disse indkøbskategorier. Dertil skal lægges de udgifter til køb, som ikke er om-

fattet af Statens Indkøbsprogram, og som der ikke findes nogen central opgørelse af.

79. Finansministeriet følger, om ministerierne overholder deres samlede budgetter, men føl-

ger ikke specifikt op på budgetreduktioner og dermed heller ikke den konkrete budgetreduk-

tion på 125 mio. kr. årligt på konsulentkøb, der blev vedtaget med aftalen om finansloven

for 2011. Da der er tale om en budgetreduktion på rammen, er det ikke muligt for Rigsrevi-

sionen at afdække, om reduktionen er sket specifikt på konsulentforbruget.

3.3. Præcis og styringsrelevant viden om konsulentforbrug

80. Vi har i de ovenstående afsnit vist, at Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase ikke

giver et præcist billede af statens brug af konsulenter. Vi har derfor undersøgt, om virksom-

hederne indsamler mere detaljeret viden om deres brug af konsulenter, som kan give et me-

re præcist billede af brugen af konsulenter på virksomhedsniveau, og om ministerierne ind-

samler viden om virksomhedernes brug af konsulenter, der kan give et mere præcist bille-

de af brugen af konsulenter på koncernniveau. Endelig har vi undersøgt, hvilket behov Fi-

nansministeriet har for at følge statens brug af konsulenter.

Strategi for intelligent offentligt indkøb

81. ”Det er afgørende, at der købes effektivt ind, så den offentlige sektor får mest mulig

værdi for indkøbskronerne”. Det fremgår af regeringens ”Strategi for intelligent offentligt ind-

køb” fra oktober 2013. Strategien indeholder 3 overordnede målsætninger, hvoraf den ene

er effektivitet i indkøbet, hvilket henviser til lave priser, lave totalomkostninger og brugbare

løsninger.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Strategien indeholder 7 principper, som er relevante på tværs af forskellige typer af indkøb

fra standardvarer til komplekse ydelser og helt nye, innovative løsninger. Konsulentydelser

betegnes i strategien som komplekse ydelser. Ét af de 7 principper lægger op til, at indkøbs-

funktionen skal optimeres. Indkøbsfunktionen skal have de rette kompetencer til at foretage

købene, et strategisk fokus i indkøbene og skal udnytte mulighederne for at koordinere, hø-

ste stordriftsfordele og udnytte faglige synergier. Et andet princip vedrører gevinstrealisering

og lægger op til, at virksomhederne skal prioritere implementeringen og kontraktstyringen,

efter indkøbsaftalerne er indgået, så aftalerne efterleves, og gevinsterne realiseres.

Rigsrevisionen finder, at principperne er hensigtsmæssige og er med til at sætte fokus på, at

der er behov for bedre viden om, hvad det er virksomhederne køber, hvor meget de køber

og til hvilken pris. Derfor er der også behov for at have en mere detaljeret viden om konsu-

lentkøb – særligt i de virksomheder, der ofte anvender konsulenter.

Overblik over brugen af konsulenter på virksomhedsniveau

82. De virksomheder, der indgår i undersøgelsen, har forklaret, at de tager stilling til udgif-

ter til konsulenter på lige fod med andre udgifter i forbindelse med den årlige budgetproces

og den løbende budgetopfølgning. Vejdirektoratet har som de eneste oplyst, at de følger de

samlede udgifter til konsulenter, da det har betydning for tildelingen af budget til kontorerne.

De øvrige virksomheder følger ikke særskilt udgifter til konsulenter, og der samles fx ikke

systematisk viden om, hvilke typer opgaver konsulenterne varetager.

83. Ingen af de 10 udvalgte virksomheder har et centralt overblik over deres portefølje af

kontrakter vedrørende konsulentkøb. I stort set alle virksomhederne sker købet af konsulen-

ter decentralt i de enkelte kontorer, mens køb over en vis beløbsstørrelse i enkelte tilfælde

skal godkendes centralt, fx af virksomhedens økonomienhed eller direktion. Kontrakterne

opbevares (og styres) i de enkelte kontorer eller enheder.

Hos SKAT skal alle kontrakter dog indsendes til 2 centrale enheder, der rådgiver og kontrol-

lerer kontrakterne. Disse enheder ligger således inde med et centralt arkiv med kontrakter,

men SKAT har ikke udarbejdet ledelsesinformation, der kan vise, hvilke opgavetyper kon-

sulenterne løser, hvilke leverandører SKAT anvender mv. SKAT har oplyst, at det på sigt

ville være hensigtsmæssigt med et mere systematisk overblik over kontrakterne, da det vil

give styringsrelevant information i fx situationer, hvor der generelt skal omprioriteres i drifts-

udgifter eller specifikt i konsulentudgifter.

84. Vejdirektoratet er ved at udvikle et nyt kontraktstyringssystem, der skal samle og give

overblik over alle konsulentkontrakter. Formålet har været at styrke Vejdirektoratets styring

og kontrol med de mange kontrakter, som Vejdirektoratet hvert år indgår. Ved at etablere en

it-understøttelse af kontraktadministrationen har Vejdirektoratet dels ønsket at forbedre den

centrale styring i direktoratet, dels forbedre styringen af de enkelte områder/kontrakter. Der-

udover har Vejdirektoratet ønsket at forbedre de administrative processer, herunder automa-

tisk afregning på grundlag af leverandørens egne indtastninger.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Vejdirektoratets kontraktstyringssystem, som bliver implementeret i 2014, er nærmere be-

skrevet i boks 9.

BOKS 9. VEJDIREKTORATETS KONTRAKTSTYRINGSSYSTEM

Central styring

Ved at alle kontrakter indtastes og håndteres ensartet i det samme it-system, forventer Vejdirektoratet

at kunne forbedre den centrale styring og rapportering, herunder:



forbedre udnyttelsen af rammeaftaler ved at opgøre compliance på udbud og indkøb



forbedre Vejdirektoratets forhandlingsposition ved etablering af systematisk evaluering og registre-

ring af alle rådgiver- og konsulentkontrakter



færre enkeltaftaler og bedre priser



ensartet kategorisering af ydelser på tværs af enheder i Vejdirektoratet



mulighed for analyserapporter, der bl.a. kan vise timepriser pr. medarbejderkategori.

Styring af kontrakter

Ved at etablere en it-understøttelse af Vejdirektoratets administration af kontrakter forventer Vejdi-

rektoratet at kunne forbedre kontrollen med og opfølgningen på kontrakterne ved:



Automatiseret kontrol. Leverandøren indtaster fakturaen direkte i it-systemet. Leverandøren kan

ikke fakturere ud over kontraktsummen og kan kun fakturere til aftalte timepriser.



Opfølgning på forbrug. Kontrakthaver kan se leveret, disponeret og resterende ramme pr. ind-

købsordre, pr. kontrakt eller pr. projekt.



Færdiggørelsesgrad, dvs. hvor langt projektet er kommet i forhold til budgettet.



Godkendelsesworkflow (4 øjne). Afregningsbilag fordeles automatisk til modtagerkontrol.



Oversigt over udviklingen i kontrakten, dvs. ændringer, tillægskontrakter mv.

Reducere administrative omkostninger



Automatisk overførsel af visse data fra it-systemet til andre systemer.



Enklere generering af forbrugsrapporter mv.



Færre rykkere og kreditnotaer.

Rigsrevisionen finder, at Vejdirektoratets system er et godt eksempel på, hvordan en virk-

somhed med et stort konsulentforbrug kan få bedre overblik og styringsrelevant information

om konsulentkøb – både i forhold til udgifter og typer af opgaver. Systemet kan ligeledes væ-

re med til at sikre, at aftalte kontraktsummer overholdes, og at der ikke sker et merforbrug

på opgaven, uden at der er godkendelse og dokumentation herfor. Efter Rigsrevisionens vur-

dering kan kontraktstyringssystemet dermed bidrage til at understøtte principperne om opti-

mering af indkøbsfunktionen og gevinstrealisering i ”Strategi for intelligent offentligt indkøb”.

NaturErhvervstyrelsen har oplyst, at styrelsen ligeledes er ved at udvikle et kontraktstyrings-

system for at opnå strategisk overblik og en mere effektiv kontraktstyring.

Rigspolitiet har oplyst, at etableringen af en kontraktstyringsorganisation er i gang i Rigspo-

litiet. Kontraktstyringsorganisationen skal sikre en strategisk styring af Rigspolitiets indkøb,

herunder også køb af konsulenter.

85. Rigsrevisionen finder, at virksomheder med et højt konsulentforbrug løbende bør vur-

dere, om de anvender konsulenter mest fordelagtigt, og at de derfor i højere grad bør ind-

samle relevante data om deres konsulentkøb. Det kan fx dreje sig om data, der viser, hvil-

ke typer opgaver konsulenterne løser og til hvilken pris, og om kvaliteten af ydelserne er til-

fredsstillende. En sådan samlet viden om virksomhedens konsulentkøb kan også medvirke

til, at virksomheden kan tage mere strategiske beslutninger om, hvornår og til hvilke opga-

ver det er mest hensigtsmæssigt at anvende konsulenter i opgaveløsningen. Endelig giver

en sådan samlet viden bedre mulighed for at udnytte stordriftsfordele.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Ministeriernes overblik over konsulentforbrug

86. 14 ministerier angiver i Rigsrevisionens spørgeskema, at de overordnet følger udviklin-

gen i udgifterne til køb af konsulenter fra år til år. Det er lidt forskelligt, hvilke data ministeri-

erne anvender til denne opfølgning. Nogle ministerier tager udgangspunkt i rapporteringerne

til indkøbsdatabasen, mens andre bruger information fra deres egen finans- eller artskonto-

plan. Flere ministerier angiver, at indkøbskategorierne vedrørende konsulenter ikke er detal-

jerede nok og kun giver et overblik over volumen, men ikke specificerer konsulentydelser til-

strækkeligt til, at de er styringsrelevante. Andre ministerier bruger dog indkøbsrapporteringen

til analyser af potentialet for koncernfælles udbud og rammeaftaler samt til at få et overblik

over konsulentforbrug fordelt på leverandører.

87. Rigsrevisionen finder, at ministerierne kan have nytte af mere præcis viden om konsu-

lentforbruget på koncernniveau, selv om de konkrete køb foretages decentralt hos virksom-

hederne. Overblikket kan give de enkelte ministerier mulighed for at følge tendenserne og

reagere, hvis der er behov for det. Det kan fx være, at flere virksomheder på et ministerom-

råde i stigende grad køber bestemte konsulentydelser, der gør det relevant at overveje fæl-

les indkøbsaftaler eller at overveje økonomien ved at ansætte medarbejdere med de fornød-

ne kompetencer.

Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at ministeriet arbejder på at udarbejde nøgletal, som

bl.a. viser ministeriets konsulentforbrug fra år til år og forskelle i konsulentforbruget mellem

ministeriets enheder. Ministeriet konstaterer dog, at der er udfordringer med at etablere et

anvendeligt sammenligningsgrundlag mellem udgifterne til konsulenter fra år til år, hvorfor

arbejdet med at udvikle nøgletal ikke er færdigt.

Finansministeriets behov for at følge statens brug af konsulenter

88. Finansministeriet har et mål om at skabe de bedst mulige rammer for en effektiv offent-

lig sektor, herunder bedre styring af de statslige institutioners økonomi. Moderniseringssty-

relsen har også et strategisk pejlemærke om at ”skabe gennemsigtighed og prioritering i sty-

ringen i den offentlige sektor”. Det skal ske ved, at Moderniseringsstyrelsen skal ændre sty-

ringskulturen i den offentlige sektor, så den er præget af et ledelsesmæssigt fokus på sty-

ringsrelevante, valide og aktuelle data samt gennemsigtighed, jf. ”Styringsdokument for Mo-

derniseringsstyrelsen 2014”. Rigsrevisionen finder, at mere detaljeret viden om brugen af

konsulenter i staten ligger godt i tråd med ovennævnte mål og strategiske pejlemærker, som

Finansministeriet og Moderniseringsstyrelsen arbejder hen imod.

Finansministeriet har dog oplyst, at ministeriet efter deres vurdering ikke har et særskilt sty-

ringsansvar i forhold til statens udgifter til konsulenter, og at ministeriet heller ikke har et

særskilt behov for at følge op på konsulentforbruget. Det er grundlæggende Finansministe-

riets opfattelse, at beslutningen om køb af konsulentydelser skal ske ud fra en samlet vur-

dering af den enkelte virksomheds kompetencer og konkrete opgaver. Derfor skal beslut-

ningen om køb af konsulentydelser træffes i den enkelte virksomhed.

Rigsrevisionen er enig i, at beslutningen om de konkrete køb skal træffes i virksomheder-

ne, men finder dog, at Finansministeriet bør bidrage til, at der kan tilvejebringes samlet og

mere detaljeret viden om statens brug af konsulenter, da et solidt og retvisende datagrund-

lag er en forudsætning for at kunne effektivisere statens brug af konsulenter.

Dertil kommer, at der løbende har været stor politisk interesse for et overblik over, hvad sta-

ten bruger på konsulenter. Desuden udgør konsulentkøb en væsentlig del af statens sam-

lede udgifter til køb af varer og tjenesteydelser. Konsulentkøb udgjorde alene på de 2 ind-

købskategorier

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter

ca. 3,6 mia. kr., svarende til ca.

12 % af statens samlede indkøb i 2013.

Endelig er beslutningen om brug af konsulenter også relateret til spørgsmål om statens

brug af lønsum vs. driftsmidler, herunder hvor stor en del af statens opgaver der skal ud-

bydes. Disse emner understøtter behovet for at kende ikke bare volumen af konsulentkøb i

staten, men også, hvilke opgaver konsulenter løser for de statslige virksomheder.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

VIDEN OM STATENS BRUG AF KONSULENTER OG UDVIKLINGEN I FORBRUGET HERAF

Resultat

89. Virksomhederne og ressortministerierne har ikke detaljeret viden om deres brug af kon-

sulenter. Rigsrevisionen finder, at virksomheder med et højt konsulentforbrug i højere grad

bør indsamle relevante data om deres konsulentkøb som grundlag for strategiske beslutnin-

ger om, hvornår og til hvilke opgaver det er mest hensigtsmæssigt at anvende konsulenter

i opgaveløsningen.

Rigsrevisionen finder, at Finansministeriet bør overveje, om der i samarbejde med ressort-

ministerierne kan tilvejebringes mere præcis og styringsrelevant information om statens brug

af konsulenter, end der p.t. kan tilvejebringes via indkøbsrapporteringen. I den sammenhæng

vil det være hensigtsmæssigt, hvis Finansministeriet i dialog med ressortministerierne de-

finerer nogle mere entydige konsulentkategorier end dem, der p.t. er gældende i relation til

indkøbsrapporteringen.

Rigsrevisionen, den 18. juni 2014

Lone Strøm

/Lene Schmidt

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

STATSREVISORERNES SPØRGSMÅL

Bilag 1. Statsrevisorernes spørgsmål

Statsrevisorerne ønsker følgende belyst:

Udviklingen i konsulentforbruget og årsagerne hertil – overordnet i staten

a) Hvor mange penge anvender staten på private konsulenter fordelt på konsulentkategorierne it og

ej it, og hvilke forklaringer ligger bag udviklingen i konsulentforbruget?

Registreringen af konsulentindkøb på centralt niveau

b) Rapporterer statslige virksomheder konsekvent til Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase, og

er tallene i databasen retvisende?

c) Er indrapporteringen om indkøb af private konsulenter tilstrækkelig til at kunne opnå et tilfreds-

stillende vidensniveau om statens årlige indkøb af private konsulenter?

d) Hvordan har Finansministeriet fulgt op på ministeriets initiativer til reduktion af konsulentforbru-

get i staten, som blev udmeldt i 2012, herunder negative budgetreguleringer og krav om, at insti-

tutionerne udarbejdede handlingsplaner for effektivisering og prioritering af arbejdsopgaverne?

Indkøbet af konsulenter – baseret på cases/sager

e) Er registreringer af konsulentindkøb tilstrækkelige og retvisende?

f) Er der etableret hensigtsmæssige procedurer for konsulentindkøb, som sikrer omkostningsbe-

vidste indkøb og overholdelse af regler og interne retningslinjer på området?

g) Tager ministerierne skyldige økonomiske hensyn ved indkøb af konsulentydelser, dvs. indkøber

ministerierne konsulentydelserne efter gældende regler og interne retningslinjer, fx rammeaftaler

og tærskelværdier for udbud?

Den konkrete anvendelse af konsulenter – baseret på cases/sager

h) Hvornår og hvorfor anvendes konsulenter frem for fastansatte medarbejdere?

i) Er der eksempler på uhensigtsmæssig brug af konsulenter, fx varetagelse af opgaver, som burde

kunne varetages af fastansatte eller manglende hjemtagning af tilbud?

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

METODE

Bilag 2. Metode

Opgørelse over statens forbrug af konsulenter

Rigsrevisionen har opgjort udviklingen i statens brug af konsulenter på baggrund af data-

udtræk fra Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase. Indkøbsdatabasen indeholder in-

formation om statslige virksomheders køb af varer og tjenesteydelser. Alle statslige virk-

somheder, der er omfattet af det statslige indkøbscirkulære, er forpligtet til at rapportere de-

res indkøb til Moderniseringsstyrelsen. Rapporteringen sker ved, at virksomhederne kate-

goriserer deres indkøb på 74 fælles indkøbskategorier for varer og tjenesteydelser. Derud-

over er der mulighed for, at de enkelte virksomheder kan oprette institutionsspecifikke ka-

tegorier, hvorpå de kan rapportere køb, der udelukkende eller altovervejende anvendes af

den pågældende virksomhed.

Indkøbsdatabasen dækker ikke de køb, der foretages i virksomheder, som ikke er omfattet

af Statens Indkøbsprogram, fx de statsfinansierede selvejende institutioner og Udenrigs-

ministeriets udenrigstjeneste, køb relateret til anlægsprojekter og køb, der betales via de

offentlige tilskudsordninger, som staten finansierer.

Rapporteringen til indkøbsdatabasen er statisk, idet der ikke tages højde for ressortomlæg-

ninger, som er sket, efter et tal er godkendt af det indberettende ministerium.

Dataene fra Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase er opgjort i løbende priser. Da

Rigsrevisionen har ønsket at undersøge udviklingen i statens brug af konsulenter korrige-

ret for løn- og prisudviklingen, har vi ved hjælp af det pris- og lønindeks, som Finansmini-

steriet anvender ved fastprisberegninger, foretaget en pris- og lønregulering, så alle tal er

opgjort i 2013-niveau. Det er denne regulering, vi refererer til, når vi skriver 2013-priser.

Sagsgennemgang

Rigsrevisionen har undersøgt 10 virksomheders håndtering af konkrete konsulentkøb.

De 10 virksomheder er valgt ud fra ministeriets forbrug af konsulenter, så der er udtaget

virksomheder fra ministerier med et højt forbrug af konsulenter og ministerier med et min-

dre forbrug af konsulenter. Inden for de 10 udvalgte ministerier er derefter udvalgt virksom-

heder, som hovedsageligt køber it-konsulentydelser, ministerier, som hovedsageligt køber

konsulentydelser, der ikke er it-relaterede, og ministerier, som både køber it-konsulentydel-

ser og konsulentydelser, der ikke er it-relaterede.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

METODE

Figur 1 viser virksomhedernes forbrug af konsulenter på indkøbskategorierne

konsulent-

ydelser (ej it)

it-konsulenter,

som er rapporteret til Moderniseringsstyrelsen i 2013. Vi

har taget udgangspunkt i disse 2 indkøbskategorier, da det er de kategorier, som Finans-

ministeriet tager udgangspunkt i, når ministeriet oplyser om statens forbrug af konsulenter.

Figur 1. De 10 virksomheders forbrug af ydelser på kategorierne ”Konsulentydelser (ej it)” og ”It-konsulenter” i 2013

(Mio. kr.)

SKAT

Naturstyrelsen

Rigspolitiet

NaturErhvervstyrelsen

Ministeriet for By, Bolig og Landdistrikter

Moderniseringsstyrelsen

Vejdirektoratet

Det Kongelige Teater

DMI

Danmarks Statistik

100

200

300

400

500

169

313

514

Konsulentydelser (ej it)

It-konsulenter

Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af data fra Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase.

Rigsrevisionen har udtaget en stikprøve på i alt 129 fakturerede beløb, som de 10 virksom-

heder havde registreret på indkøbskategorierne

konsulentydelser (ej it)

it-konsulenter.

De 129 fakturaer vedrørte i alt 118 køb, da nogle fakturaer vedrørte samme kontrakt. 13 af

disse køb viste sig ikke at være konsulentkøb, selv om de var registreret som sådanne, fx

renovationsydelser, kurser og undervisning. Disse køb har vi valgt at tage ud af stikprøven.

Købene indgår dog i vores besvarelse af Statsrevisorernes spørgsmål om virksomhedernes

rapportering til Moderniseringsstyrelsen og i undersøgelsen af, om registreringerne er ret-

visende (kap. 3).

Andre køb hørte ikke til indkøbskategori

konsulentydelser (ej it)

(og de tilhørende frivillige un-

derkategorier) eller

it-konsulenter,

men vedrørte ydelser, der dog stadig er konsulentkøb. I

de tilfælde, hvor vi har vurderet, at ydelsen er en konsulentydelse, har vi medtaget købet i

stikprøven, fx ydelser, der hører under indkøbskategorierne

it-driftsydelser

advokat.

Samlet betyder det, at vi har gennemgået 105 konsulentkøb fordelt på 10 ministerområder

(én virksomhed pr. ministerområde).

Spørgeskema

Rigsrevisionen har udsendt et spørgeskema til alle ressortministerier. Spørgeskemaunder-

søgelsen skulle bl.a. afdække ministeriernes organisering og styring af indkøb på koncern-

niveau samt rammerne for indkøb af konsulenter og anvendes til at belyse de enkelte depar-

tementers viden om det samlede forbrug af konsulenter på ministerområdet.

Spørgeskemaerne blev udsendt til alle 20 ministerier inden den seneste ressortomlægning,

jf. kongelig resolution af 3. februar 2014.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

METODE

I spørgeskemaet har Rigsrevisionen spurgt til en række forhold vedrørende konsulentkøb

på koncernniveau og udbedt sig relevant dokumentation. Vi har gennemgået ministeriernes

svar og – hvor det har været relevant – fulgt op med yderligere spørgsmål og anmodning

om dokumentation. Spørgeskemaundersøgelsens emner er vist i boks 1.

BOKS 1. SPØRGESKEMAUNDERSØGELSENS EMNER



Ministeriets strategi på koncernniveau for anvendelsen af konsulenter, og hvad strategien inde-

holder.



Ministeriets retningslinjer for køb af konsulenter på koncernniveau, som kan understøtte hensigts-

mæssige køb af konsulenter, og hvad disse indeholder.



Ministeriets centrale indkøbsfunktion på koncernniveau, og i hvilket omfang indkøbsfunktionen

rådgiver om konsulentkøb.



Ministeriets eventuelle koncernfælles rammeaftaler vedrørende konsulentkøb.



Om ministeriet anvender de frivillige SKI-aftaler.



Ministeriets erfaringsopsamling vedrørende brug af konsulenter.



Om ministeriets rapportering til Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase giver et retvisende

billede af, hvilke konsulentydelser ministeriet køber, herunder om det er alle virksomheder, der

skal rapportere til indkøbsdatabasen.



Ministeriets anvendelse af oplysningerne om konsulentkøb i Moderniseringsstyrelsens indkøbs-

database og ministeriets opfølgning på de samlede forbrug.



Ministeriets overblik over kontrakter vedrørende konsulentkøb.



Ministeriets overblik over opgaver, som Folketinget eller andre opdragsgivere har ønsket, at eks-

terne konsulenter skal løse.

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

ORDLISTE

Bilag 3. Ordliste

Annoncering

Tilbudsloven indeholder en pligt for offentlige myndigheder til at annoncere indkøb af va-

rer og tjenesteydelser mellem 500.000 kr. og EU’s tærskelværdi. Annonceringspligten in-

debærer, at myndigheden som minimum offentliggør en annonce, der indeholder en be-

skrivelse af opgaven, tildelingskriterier (ikke krav om vægtning eller prioritering), even-

tuelle krav til tilbudsgiveren, kontaktperson og tidsfrist.

Udbudsdirektivet indeholder regler om, hvordan en ordregiver skal gå frem, når ordregi-

veren vil indgå kontrakt om køb af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder.

Reglerne i udbudsdirektivet betyder overordnet set, at ordregiver – forud for indgåelse af

kontrakter om varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder – som udgangspunkt

har pligt til at udbyde kontrakten, når kontraktens værdi overstiger en nærmere angivet

tærskelværdi. Udbudspligten skal styrke konkurrencen om offentlige kontrakter og va-

retage EU’s indre marked og reglerne om fri bevægelighed for bl.a. varer og tjeneste-

ydelser.

En række aftaler, som statslige myndigheder er forpligtet til at benytte, når de køber de

produkter og ydelser, der er dækket af disse koordinerede statslige aftaler. Målsætnin-

gen med de statslige indkøbsaftaler er at effektivisere statens indkøb. Det sker ved at

standardisere, koordinere og forpligte de statslige institutioners indkøb. De statslige virk-

somheder er i henhold til cirkulære om indkøb i staten forpligtet til at benytte de fælles-

statslige indkøbsaftaler.

Registrering af virksomhedernes indkøb skal ske på baggrund af de fællesstatslige ind-

købskategorier, som Moderniseringsstyrelsen har defineret. Der er p.t. 74 forskellige ind-

købskategorier for varer og tjenesteydelser, og der er i Moderniseringsstyrelsens over-

sigt over kategorierne givet en række eksempler på indkøb inden for hver kategori. Virk-

somhedernes registrering af indkøb til Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase sker

ved, at virksomhederne påfører alle deres indkøb den indkøbskategori, der bedst be-

skriver varens eller tjenesteydelsens art.

Kammeradvokaten er statens advokat. Kammeradvokaten varetager statens behov for

advokatbistand inden for alle retsområder undtagen statens advokatundersøgelser og

inkasso.

Et uafhængigt klagenævn, hvis hovedopgave er at tage stilling til, om de offentlige or-

dregivere har overtrådt udbudsdirektivet eller tilbudsloven. Klagenævnets afgørelser kan

ikke indbringes for anden administrativ myndighed, men nævnets afgørelser kan ind-

bringes for domstolene.

Hele ministeriets ressortområde.

En ekstern person med særlige kompetencer, som en virksomhed køber til at udføre en

specifik opgave.

Indeholder ændringer af bevillinger efter finanslovens vedtagelse.

Fra den 1. januar 2007 har alle statslige virksomheder været omfattet af et lønsumsloft,

hvor forbruget af løn begrænses af et lønsumsloft. Lønsumsloftet kan overskrides, hvis

virksomheden i tidligere år har haft overskud på lønsummen. Der skal i årsrapporten re-

degøres for overholdelsen af lønsumsloftet.

Alle virksomheder, der er omfattet af Statens Indkøbsprogram, skal indberette deres ind-

køb til Moderniseringsstyrelsens indkøbsdatabase. Formålet med indkøbsdatabasen er

ifølge Moderniseringsstyrelsen at understøtte effektiviseringen af det offentlige indkøb

og skabe grundlag for at indgå forpligtende fællesstatslige indkøbsaftaler. Virksomhe-

dernes indberetninger til Moderniseringsstyrelsen skal dermed danne grundlag for, at

styrelsen kan identificere områder, der har tilstrækkelig volumen til at forberede udbud

af nye fællesstatslige indkøbsaftaler, og at styrelsen kan følge op på, om statslige insti-

tutioner bruger aftalerne.

EU’s udbudsdirektiv

Fællesstatslige indkøbsaftaler

Indkøbskategorier

Kammeradvokaten

Klagenævnet for Udbud

Koncernniveau

Konsulent

Lov om tillægsbevilling

Lønsumsloft

Moderniseringsstyrelsens

indkøbsdatabase

Statsrevisorerne beretning SB20/2013 - Bilag 1: Beretning om statens brug af konsulenter

ORDLISTE

Myndighedsopgaver

Opgaver, der består i at regulere borgerens retsforhold, typisk i form af meddelelse af for-

bud, påbud og tilladelser. Også når myndigheden udarbejder generelle retsakter, fx re-

gulativer og planer, der vedrører alle borgere, er der tale om myndighedsopgaver. Fx er

afgørelser om kontanthjælp, udstedelse af byggetilladelser og meddelelse af forbud, på-

bud og tilladelser på miljøområdet eksempler på myndighedsopgaver.

En aftale indgået mellem én eller flere ordregivende myndigheder og én eller flere øko-

nomiske aktører med det formål at fastsætte vilkårene for de kontrakter, der skal indgås

i løbet af en given periode, især med hensyn til pris og i givet fald påtænkte mængder.

Når selve rammeaftalen har været sendt i udbud, kan de konkrete aftaler indgås uden et

nyt udbud – også selv om kontraktværdien af den konkrete aftale er over tærskelvær-

dien. Den udbudte rammeaftale indebærer ikke en endelig forpligtelse til at aftage be-

stemte mængder på bestemte tidspunkter.

Rammen er et samlet beløb, som tildeles uden at stille krav om en bestemt fordeling af

beløbet på de forskellige udgiftsposter. Den samlede ramme for de ministerfordelte ud-

gifter opdeles i rammer for de enkelte ministerområder. Inden for ministerområdet fore-

tager ressortministeriet en fordeling af rammerne på styrelser, institutioner mv., der har

til opgave at udarbejde et budget inden for den tildelte ramme.

Regelsæt, der beskriver, hvordan konsulentkøbet skal gennemføres i praksis.

En institution, der har en vis grad af selveje. Statsfinansierede selvejende institutioner er

oprettet og organiseret på forskellige måder, og indholdet af begrebet varierer fra rets-

område til retsområde.

En indkøbsorganisation, som gennemfører EU-udbud på vegne af stat og kommuner.

Formålet er at sikre mængderabatter på de mest almindelige varer og ydelser til det of-

fentlige.

I modsætning til de statslige aftaler er hovedparten af SKI’s aftaler frivillige at benytte for

offentlige institutioner (kommuner, regioner samt statslige og selvejende institutioner) og

offentligt ejede virksomheder.

Statens Indkøbsprogram varetages af Statens Indkøb. Indkøbsprogrammets formål er

at understøtte og forankre en effektivisering af det statslige indkøb. Indkøbsprogrammet

omfatter både egentlige statsinstitutioner og en række selvejende institutioner, der mod-

tager tilskud fra staten.

Et konsoliderings- og rapporteringssystem, der indsamler regnskabsdata fra alle stats-

lige institutioner. Ud fra disse data opstilles det officielle statsregnskab og øvrige offici-

elle regnskaber i staten.

Virksomhedens generelle overvejelser eller analyser af, hvordan virksomheden strate-

gisk anvender konsulenter hensigtsmæssigt, fx ud fra forhold som kompetencebehov,

opgavetype og virksomhedens kapacitet.

Tilbudsloven regulerer indkøb af varer, tjenesteydelser og bygge- og anlægsarbejder,

hvor kontraktværdien er under EU’s tærskelværdi. Tilbudsloven indeholder en pligt for of-

fentlige myndigheder til at annoncere indkøb af varer og tjenesteydelser mellem 500.000

kr. og EU’s tærskelværdi.

Begrebet virksomhed bruges i denne beretning om forvaltningsenhederne på et mini-

sterområde, fx myndigheder, institutioner, styrelser og departementer.

Rammeaftale

Rammestyringsprincip

Retningslinjer for anvendelse

af konsulenter

Statsfinansieret selvejende

institution

SKI

(Statens og Kommunernes

Indkøbs Service)

SKI-aftaler

Statens Indkøbsprogram

Statens Koncernsystem (SKS)

Strategi for anvendelse af

konsulenter

Tilbudsloven

Virksomhed