Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

Beskæftigelsesudvalget 2012-13
SB 3 1
Offentligt

3/2012

Beretning om

utilsigtet brug af AMU

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

3/2012

Beretning om

utilsigtet brug af AMU

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2012

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Børne- og undervisningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i april 2013.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-394-3

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 12. december 2012

BERETNING OM UTILSIGTET BRUG AF AMU

Staten yder tilskud til arbejdsmarkedsuddannelserne (AMU), som udgør langt stør-

stedelen af området for erhvervsrettet voksen- og efteruddannelse (VEU).

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse på baggrund af en række til-

fælde af uregelmæssigheder og misbrug af tilskudsmidler.

AMU omfatter ca. 3.000 forskellige korte uddannelser. I 2011 deltog knap 720.000

kursister på et AMU-kursus, hvilket svarer til godt 10.000 årselever. De samlede ud-

gifter udgjorde 1.760 mio. kr., som finansieres af staten og af virksomhederne, der bi-

drager ved Arbejdsgivernes Elevrefusion (AER) med ca. 3.000 kr. årligt/ansat. Udgi-

fterne er taxametertilskud til uddannelsesstederne og deltagerstøtte i form af tabt ar-

bejdsfortjeneste (VEU-godtgørelse) mv.

AMU-reformen i 2003 gav skolerne nye fleksible muligheder for at udlægge og udlici-

tere AMU-kurser. Imidlertid indebar AMU-reformen også en øget risiko for utilsigtet

brug af AMU. Ministeriet for Børn og Undervisning byggede samtidig sit tilsyn og sin

administration på tillid til, at parterne forvaltede AMU i overensstemmelse med regler-

ne, til trods for at skolerne og virksomhederne kunne have sammenfaldende interes-

ser i et misbrug. Misbrug eller utilsigtet brug af AMU omfatter bl.a., at markedsførings-

reglerne er overtrådt, uberettiget adgang til AMU, herunder for udlændinge, og opret-

holdelse af produktion og virksomhedsintern aktivitet i forbindelse med udlagte AMU-

kurser. Endvidere har ministeriet ikke ført tilsyn med a-kassernes udbetaling af VEU-

godtgørelse.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Ministeriet for Børn og Undervisning

i perioden 2005-2008 ikke i tide og i tilstrækkelig grad har tilpasset sit tilsyn til

den øgede risiko for misbrug på AMU- og VEU-området. Statsrevisorerne for-

venter, at ministeriet snarest etablerer et risikobaseret tilsyn med AMU-aktører

og a-kasser.

Ministeriet har siden 2009 forbedret sin vejledning, indført en nultolerancepolitik med

økonomiske sanktioner, gennemført en kulegravning og oprettet en ”TaskForce AMU”.

På den baggrund har ministeriet fra 2009 til oktober 2012 opkrævet 41,5 mio. kr. i til-

bagebetaling af taxametertilskud og VEU-godtgørelse. Ministeriet har i 2011 oprettet

en Kvalitets- og Tilsynsstyrelse og er i færd med at oprette en VEU-database, men

har endnu ikke truffet beslutning om det samlede tilsyn med området.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

Beretning til Statsrevisorerne om

utilsigtet brug af AMU

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012. Beretningen vedrører finanslovens

§ 20. Ministeriet for Børn og Undervisning.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 5

Baggrund .............................................................................................................. 5

Risiko for utilsigtet brug af AMU efter reformen .................................................. 11

Formål, afgrænsning og metode ......................................................................... 11

Ministeriet for Børn og Undervisnings tilsyn med AMU.............................................. 14

Risiko for utilsigtet brug af AMU.......................................................................... 15

Ministeriet for Børn og Undervisnings vejledning af skolerne ............................. 18

Ministeriet for Børn og Undervisnings tilsyn med, at skolerne efterlever

reglerne for AMU................................................................................................. 20

Skolernes kontrol med AMU ...................................................................................... 26

Skolernes tilrettelæggelse af kontroller med AMU-aktiviteten ............................ 26

Skolernes gennemførelse af kontroller med AMU .............................................. 31

Indikationer på utilsigtet brug af AMU ........................................................................ 34

Rigsrevisionens undersøgelse af utilsigtet brug af AMU .................................... 34

III.

IV.

Bilag 1. Beskrivelse af pengestrømmene i AMU-systemet ................................................. 39

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 41

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

Beretningen vedrører finanslovens § 20. Ministeriet for Børn og Undervisning.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Ulla Tørnæs: november 2001 - februar 2005

Bertel Haarder: februar 2005 - februar 2010

Tina Nedergaard: februar 2010 - marts 2011

Troels Lund Poulsen: marts 2011 - oktober 2011

Christine Antorini: oktober 2011 -

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om Ministeriet for Børn og Undervisnings indsats for at imøde-

gå utilsigtet brug af arbejdsmarkedsuddannelserne (AMU). Rigsrevisionen har igangsat un-

dersøgelsen i foråret 2012 på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne. Baggrunden

for Statsrevisorernes anmodning var en række konkrete eksempler på utilsigtet brug af AMU,

som blev omtalt i pressen.

2. AMU udgør en væsentlig del af statens uddannelsestilbud til faglærte og ufaglærte vok-

sne. I 2011 blev der udbetalt knap 1,8 mia. kr. på AMU-området, hvoraf ca. halvdelen var

finansieret af staten og blev udbetalt som tilskud til skolerne. Resten var finansieret af ar-

bejdsgiverne og blev udbetalt som deltagerstøtte til virksomheder og kursister.

3. AMU dækker i dag over ca. 3.000 forskellige korte erhvervsrettede uddannelser, der ty-

pisk afvikles som kurser af få dages varighed. I 2011 var ca. 720.000 kursister på et AMU-

kursus, hvilket svarer til ca. 10.000 årselever. 95 skoler er i dag godkendt til at udbyde AMU.

83 skoler er selvejende institutioner for erhvervsrettet uddannelse, mens 12 skoler er private.

4. På baggrund af en folketingsbeslutning gennemførte Ministeriet for Børn og Undervisning

i 2003 en reform, som gjorde AMU-systemet mere fleksibelt, så det i højere grad kunne imø-

dekomme efterspørgslen på kvalificeret arbejdskraft. Reformen gav skolerne større frihed til

at tilrettelægge AMU-kurser, som dækkede virksomhedernes behov. Fx kunne kurser afhol-

des hos selve virksomheden. Desuden fik private aktører i højere grad mulighed for at udby-

de AMU.

Reformen medførte ændrede rammevilkår for både skoler, virksomheder og private kursus-

virksomheder, som medførte en øget risiko for, at AMU-systemet blev brugt utilsigtet. Mini-

steriet er i perioden efter 2009 blevet opmærksom på et stigende antal tilfælde af, at nogle

aktører har brugt systemet i strid med loven eller i strid med lovens hensigt.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Ministeriet for Børn og Undervisnings indsats

for at imødegå utilsigtet brug af AMU, herunder om ministeriet sikrer, at skolerne fører kon-

trol med deres AMU-aktivitet. Det har vi undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Har Ministeriet for Børn og Undervisning med sit tilsyn imødegået utilsigtet brug af AMU?

Fører skolerne kontrol med, at deres AMU-aktivitet afvikles efter reglerne?

Kan Rigsrevisionen finde indikationer på utilsigtet brug af AMU?

AMU-området er til-

skudsfinansieret, og

der udbetales hen-

holdsvis taxametertil-

skud til skolerne og

VEU-godtgørelse (løn-

tabsgodtgørelse), til-

skud til befordring og

tilskud til kost og logi

til kursisterne eller

virksomhederne.

AMU-kursus

varer

gennemsnitligt 4 dage.

Et AMU-forløb kan væ-

re sammensat af flere

enkeltstående AMU-

kurser, som tilsammen

udgør en hel uddannel-

se inden for et givent

kompetenceområde,

fx detailhandel, rengø-

ringsservice eller stil-

ladsarbejde.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INTRODUKTION OG KONKLUSION

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Ministeriet for Børn og Undervisning har ikke i tide og i tilstrækkelig grad tilpas-

set sit tilsyn til de risici for utilsigtet brug af AMU, som opstod efter AMU-refor-

men i 2003.

Reformen gav skoler og virksomheder nye fleksible rammebetingelser for at

bruge AMU. Efterfølgende opstod en række eksempler på, at skoler og virksom-

heder havde sammenfaldende interesser i at bruge AMU på en måde, som ikke

var tilsigtet. Ministeriet har frem til 2009 haft tillid til, at AMU-systemet blev for-

valtet forsvarligt af alle involverede parter. Derfor har ministeriets indsats for

at imødegå utilsigtet brug af AMU været begrænset.

Fra 2009 har ministeriet intensiveret sin vejledning af skolerne om reglerne på

området. Ministeriet har også indført en nultolerancepolitik, så skolerne risike-

rer økonomiske sanktioner og i yderste konsekvens at miste deres godkendel-

se til at udbyde AMU, hvis de ikke afholder AMU efter reglerne. Derudover har

ministeriet fra 2012 foretaget tilsynsbesøg på kurser.

A-kasserne udbetaler VEU-godtgørelse til ca. 90 % af alle kursister. Ministeriet

for Børn og Undervisning har ikke ført tilsyn med a-kassernes udbetaling af

VEU-godtgørelsen.

Langt de fleste skoler oplyser, at de fører kontrol med deres AMU-kurser, men

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at kun et fåtal af skolerne har kontrolsy-

stemer, der svarer til ministeriets anbefalinger. Det betyder, at de fleste skoler

efter Rigsrevisionens vurdering ikke systematisk og aktivt fører kontrol med, at

deres kurser lever op til reglerne på området.

Rigsrevisionen vurderer, at skolernes begrænsede kontrolindsats skærper be-

hovet for, at ministeriet har fokus på at forebygge utilsigtet brug af AMU gen-

nem et aktivt tilsyn og dialog med skolerne. Det er Rigsrevisionens vurdering,

at ministeriet ved en tidligere indsats kunne have begrænset omfanget af util-

sigtet brug af AMU. Rigsrevisionen anerkender selvfølgelig, at tilsyn ikke kan

eliminere utilsigtet brug af AMU.

Rigsrevisionen finder det positivt, at ministeriet i 2011 oprettede Kvalitets- og

Tilsynsstyrelsen for at samle alle tilsynsopgaver på AMU-området og for at styr-

ke indsatsen mod utilsigtet brug af AMU. Ministeriet har dog 1�½ år efter opret-

telsen endnu ikke besluttet, hvordan styrelsen samlet skal føre tilsyn med om-

rådet fremover. Det finder Rigsrevisionen utilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Har Ministeriet for Børn og Undervisning med sit tilsyn imødegået utilsigtet brug af

AMU?

AMU-reformen, som blev gennemført i 2003, gav skolerne nye muligheder for at ud-

byde AMU og gjorde AMU mere fleksibelt at bruge for både skoler og virksomheder.

Dette har vist sig at medføre en række eksempler på, at skoler og virksomheder har

modtaget uberettiget tilskud til AMU. Dermed hjemtog skolerne uberettiget tilskud fra

staten, og virksomhederne hjemtog uberettiget VEU-godtgørelse.

Ministeriet for Børn og Undervisnings tilsyn har generelt ikke haft et direkte fokus på

utilsigtet brug af AMU ud over i konkrete tilsynssager. Efter 2009 intensiverede mini-

steriet dog sin indsats mod utilsigtet brug af AMU, bl.a. ved at behandle flere tilsyns-

sager, foretage lovmæssige stramninger på området og vejlede skolerne.

Ansvaret for ministeriets tilsyn med AMU har været spredt i ministeriet, så ministeri-

et ikke har haft et samlet overblik over området. Derfor samlede ministeriet i marts

2011 ansvaret i Kvalitets- og Tilsynsstyrelsen. Ministeriet har dog endnu ikke lagt sig

fast på en samlet strategi for styrelsens tilsyn fremover.

Undersøgelsen har vist, at ministeriet i perioden 2001-2012 ikke har ført tilsyn med

a-kasserne, der varetager administrationen af VEU-godtgørelse og tilskud til befor-

dring til ca. 90 % af AMU-kursisterne. Det betyder efter Rigsrevisionens vurdering, at

ministeriet ikke har kendskab til, om a-kasserne har udbetalt VEU-godtgørelse og til-

skud til befordring til kursister og virksomheder på et betryggende grundlag. Rigsre-

visionen finder, at ministeriet skal inddrage a-kassernes administration af VEU-godt-

gørelse i det fremtidige tilsyn.

Fører skolerne kontrol med, at deres AMU-aktivitet afvikles efter reglerne?

Skolerne gennemfører den obligatoriske kontrol med den dokumentation, der skal væ-

re tilgængelig, for at skolerne kan hjemtage tilskud. Men derudover er det de færre-

ste skoler, der systematisk fører kontrol med deres AMU-aktivitet. Kun knap 20 ud af

95 skoler har udførlige procedurebeskrivelser for deres kontrol, som svarer til Ministe-

riet for Børn og Undervisnings anbefalinger.

Rigsrevisionen finder, at jo større omfanget af en skoles AMU-aktivitet er, og jo læn-

gere fysisk væk fra skolen undervisningen bliver afviklet, desto vigtigere er det, at sko-

len fører en systematisk kontrol.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at de største skoler ikke har mere udbyggede

kontrolforanstaltninger end de øvrige skoler. Fx har 6 af de 10 største skoler kun et

meget begrænset kontrolsystem, til trods for at de både udlægger kurser til andre sko-

ler og udliciterer kurser til private kursusvirksomheder.

Generelt har alle 95 skoler mere udførlige kontrolsystemer, jo længere væk fra sko-

lens egen organisation undervisningen foregår, om end ikke alle skoler gennemfører

denne kontrol lige systematisk. Rigsrevisionen vurderer dog, at skolerne ikke er til-

strækkeligt opmærksomme på at føre kontrol med de af skolens egne kurser, som fo-

regår ude hos en virksomhed, eller hvor underviseren ikke er fastansat. Disse afvik-

lingsformer indebærer også en særlig risiko for utilsigtet brug af AMU.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Kan Rigsrevisionen finde indikationer på utilsigtet brug af AMU?

Rigsrevisionen har ved at gennemføre få uanmeldte besøg på tilfældigt udvalgte

AMU-kurser fundet indikationer på utilsigtet brug af AMU i form af produktion i under-

visningstiden og afkortning af kursusdage.

For at foretage et tilstrækkeligt tilsyn med AMU vurderer Rigsrevisionen, at Ministeri-

et for Børn og Undervisning med fordel kan inddrage elementer af uanmeldt kontrol

på risikoområder, hvor skolernes kontroller står svagest, sådan som ministeriet fx er

i gang med at gøre med TaskForce AMU, som blev oprettet i maj 2012.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

6. Denne beretning handler om Ministeriet for Børn og Undervisnings indsats for at imødegå

utilsigtet brug af AMU.

7. AMU er korte uddannelser, der har til hensigt at imødekomme aktuelle behov for erhvervs-

rettet voksen- og efteruddannelse for ufaglærte og faglærte. Formålet med AMU er således

både at give den enkelte mulighed for at opkvalificere sig og at tilgodese arbejdsmarkedets

efterspørgsel efter kvalifikationer.

AMU omfatter ca. 3.000 forskellige uddannelser inden for en bred vifte af fagområder. Ar-

bejdsmarkedets parter beslutter uddannelsernes indhold og mål i de såkaldte efteruddan-

nelsesudvalg for at sikre, at uddannelserne afspejler arbejdsmarkedets kompetencebehov.

AMU-systemet er indrettet, så uddannelserne kan tilrettelægges nemt og fleksibelt, og så ud-

buddet af uddannelser hurtigt kan tilpasses virksomhedernes efterspørgsel efter kompeten-

cer.

AMU har eksisteret siden 1960. I november 2001 overtog Ministeriet for Børn og Undervis-

ning ansvaret, og i 2003 gennemførte ministeriet på baggrund af en folketingsbeslutning en

reform af AMU. AMU-reformen har lagt den overordnede ramme for, hvordan AMU er orga-

niseret i dag, og er siden fulgt op af en række justeringer og lovændringer.

Omfanget af AMU

8. Et AMU-kursus varer gennemsnitligt ca. 4 dage, men kan variere i længde fra �½ dag op

til 10 uger. I 2011 deltog knap 720.000 kursister på et AMU-kursus. På grund af kursernes

forskellige længde giver antallet af årselever et mere retvisende billede af omfanget af AMU-

aktiviteten end antallet af kursister. Figur 1 viser udviklingen i antallet af årselever på AMU

i perioden 2004-2011.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

Figur 1. Antal AMU-kursister opgjort som årselever i perioden 2004-2011

16.000

14.000

12.000

10.000

8.000

Regelsæt for AMU

AMU-området er regu-

leret af følgende love

samt underliggende

bekendtgørelser og

vejledninger:

AMU (tilrettelæggel-

se, organisering og

udbud)

• Lov om arbejds-

markedsuddannel-

ser (lovbekendtgø-

relse nr. 381 af 26.

marts 2010).

• Lov om institutioner

for erhvervsrettet

uddannelse (lovbe-

kendtgørelse nr.

878 af 8. august

2011).

• Lov om åben ud-

dannelse (lovbe-

kendtgørelse nr.

952 af 2. oktober

2009).

VEU-godtgørelse og

tilskud til befordring

• Lov nr. 639 af 14.

juni 2010 om godt-

gørelse og tilskud til

befordring ved del-

tagelse i erhvervs-

rettet voksen- og ef-

teruddannelse og

ændringer ved lov

nr. 573 af 7. juni

2011.

6.000

4.000

2.000

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Beskæftigede

Ledige

Andre kursister

Note: Andre kursister omfatter primært selvbetalende kursister.

Kilde: Ministeriet for Børn og Undervisning.

Det fremgår af figur 1, at AMU-aktiviteten lå på et konstant niveau i perioden 2004-2008,

svarende til 10.000-11.000 årselever om året. I 2009 og 2010 steg omfanget til ca. 15.000

årselever om året for derefter at falde tilbage til et niveau på ca. 10.000 årselever i 2011.

Af figuren fremgår det desuden, at en gruppe kursister er ledige. Disse kursister deltager i

AMU-kurser sammen med beskæftigede kursister som et aktiveringstilbud. AMU for ledige

er finansieret af kommunerne som en del af beskæftigelsesindsatsen. Kommunerne hjem-

tager statsrefusion for en del af deres aktiveringsudgifter fra Beskæftigelsesministeriet, som

fører kontrol med disse midler.

Organisering og finansiering af AMU

9. Regelsættet på AMU-området regulerer både, hvordan AMU skal tilrettelægges, organi-

seres og udbydes, og hvem der er berettiget til at modtage deltagerstøtte til AMU i form af

VEU-godtgørelse og andre tilskud.

AMU-aktiviteten er organiseret forskelligt på skolerne

10. 95 skoler er i dag godkendt til at udbyde AMU. 83 skoler er selvejende institutioner for

erhvervsrettet uddannelse, dvs. erhvervsskoler, AMU-centre, SOSU-skoler og landbrugssko-

ler, mens 12 skoler er private. De godkendte private skoler er forpligtede til at følge samme

regler som de selvejende skoler, når de afvikler AMU.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

11. Figur 2 viser, hvor meget AMU-skolerne varierer i størrelse målt på, hvor stort taxameter-

tilskud de gennemsnitligt har modtaget om året i perioden 2009-2011.

Figur 2. Gennemsnitligt årligt taxametertilskud til AMU-skolerne i perioden 2009-2011

(Mio. kr.)

Skoler

91 95

Udlægning

er, når en

skole, som ikke er god-

kendt til AMU inden for

det pågældende fag-

område, gennemfører

AMU under en god-

kendt skoles ansvar.

Udlicitering

er, når en

godkendt AMU-skole

aftaler, at en privat kur-

susvirksomhed kan

gennemføre et AMU-

kursus. Det kan fx væ-

re en privat praktise-

rende underviser, der

tidligere har været an-

sat på skolen, eller et

firma, som har særlige

undervisningskompe-

tencer inden for et gi-

vent område.

Kilde: Ministeriet for Børn og Undervisning.

Det fremgår af figur 2, at der er stor forskel på, hvor mange penge skolerne hjemtager i ta-

xametertilskud. De 3 største skoler hjemtog hver over 50 mio. kr. gennemsnitligt pr. år i pe-

rioden 2009-2011, mens de 30 mindste skoler hjemtog under 5 mio. kr. om året.

Der er også forskel på, hvor stor en andel AMU udgør af en skoles samlede omsætning. For

nogle skoler, fx AMU-centre og private skoler, udgør AMU-aktiviteten den overvejende del

af skolens samlede omsætning. Det er typisk disse skoler, som modtager de største beløb

i tilskud. For erhvervsskoler, SOSU-skoler og landbrugsskoler spiller AMU ofte en mere be-

grænset rolle i forhold til den samlede omsætning, da andre uddannelser i højere grad teg-

ner disse skolers profil.

12. Skolerne kan afvikle AMU på 3 forskellige måder. Først og fremmest afvikler alle skoler-

ne deres

egne

AMU-kurser. Skolerne kan imidlertid også vælge at

udlægge

undervisningen

til en anden institution for erhvervsrettet uddannelse, som ikke selv er godkendt til at udby-

de AMU på et givent område. Sidst kan den godkendte skole vælge at

udlicitere

undervis-

ningen til en privat kursusvirksomhed, som ikke er godkendt til at udbyde AMU.

Finansieringen af AMU

13. For de beskæftigede kursister finansierer staten og arbejdsgiverne AMU i fællesskab.

Staten finansierer driften af uddannelserne gennem det aktivitetsbaserede

taxametertilskud,

der er opført på finanslovens § 20.72.01. Arbejdsgiverne finansierer den såkaldte deltager-

støtte ved at indbetale et bidrag til Arbejdsgivernes Elevrefusion (AER). Deltagerstøtten be-

står af

VEU-godtgørelse, tilskud til befordring

tilskud til kost og logi

og er opført på finans-

lovens § 20.93.25. Hvis deltagerstøtten overstiger det samlede AER-bidrag, skal staten fi-

nansiere differencen. Staten havde således i perioden 2008-2010 samlede merudgifter til

VEU-godtgørelse på 1,4 mia. kr. som følge af det høje antal AMU-kursister. Endelig bidra-

ger arbejdsgiverne og kursisterne selv til driften gennem deltagerbetaling.

Arbejdsgivernes

Elevrefusion (AER)

finansierer en række

refusions- og tilskuds-

ordninger på erhvervs-

uddannelsesområdet.

Alle virksomheder skal

betale et bidrag til AER.

Størrelsen af bidraget

fastsættes i finanslo-

ven. I 2012 er AER-

bidraget 2.921 kr. pr.

fuldtidsmedarbejder.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

Deltagerstøtte

VEU-godtgørelse

ud-

betales til kursisten

som kompensation for

tabt arbejdsfortjeneste.

Hvis kursisten får løn

under kurset, modta-

ger arbejdsgiveren

godtgørelsen, hvilket

oftest er tilfældet.

VEU-godtgørelsen ud-

gør 80 % af dagpenge-

satsen. Der kan mak-

simalt udbetales VEU-

godtgørelse for 7,4 ti-

mer for 1 dags AMU-

kursus.

Tilskud til befordring

og tilskud til kost og

logi

udbetales til AMU-

kursister. Kursisterne

kan få tilskud til trans-

port for 24-575 km pr.

dag. Der ydes tilskud

til kost og logi på 450

kr. pr. døgn for kursi-

ster med mere end

120 km i transport.

I 2011 blev der samlet udbetalt knap 1,8 mia. kr. til AMU. Tabel 1 viser, hvordan beløbet var

fordelt på de 4 tilskudstyper i 2011.

Tabel 1. Udgifter til AMU i 2011 (2012-priser)

(Mio. kr.)

Taxametertilskud

Deltagerstøtte:

VEU-godtgørelse

Tilskud til befordring

Tilskud til kost og logi

I alt

896,7

43,1

66,8

1.760,3

753,7

Note: VEU-godtgørelse vedrører både AMU og Grundlæggende voksenuddannelse,

mens taxametertilskud kun vedrører AMU.

Kilde: Ministeriet for Børn og Undervisning.

Det fremgår af tabel 1, at taxametertilskud og VEU-godtgørelse udgør langt størstedelen af

de samlede udgifter til AMU.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

14. Figur 3 viser pengestrømmene mellem de involverede aktører i AMU-systemet. Figuren

er uddybet i bilag 1.

Figur 3. Pengestrømme i AMU-systemet

AER-bidrag

Arbejdsgivernes

Elevrefusion (AER)

Statskassen

Beskæftigelses-

ministeriet (på vegne af

Ministeriet for Børn

og Undervisning)

Refusion af

VEU-godtgørelse

og tilskud til befordring

for a-kasse-medlemmer

AER-bidrag

indbetales af

virksomhed

Ministeriet for Børn

og Undervisning

(Kvalitets- og

Tilsynsstyrelsen)

Institution for erhvervs-

rettet uddannelse

VEU-godtgørelse og

tilskud til befordring

for kursister, som ikke

er a-kasse-medlemmer

Taxametertilskud

og tilskud til kost

og logi

Pengestrøm ved

udlægning af AMU

A-kasse

AMU-skole

VEU-godtgørelse

og tilskud til befordring

for a-kasse-medlemmer

Tilskud til

kost og logi

Deltager-

betaling

Pengestrøm ved

udlicitering af AMU

Kursist/

virksomhed

Privat

kursusvirksomhed

Det fremgår af figur 3, at der er mange aktører involveret i udmøntningen af AMU-midlerne.

Ministeriet for Børn og Undervisning udbetaler taxametertilskud til skolerne på baggrund af

skolernes kvartalsvise indberetninger af den afholdte AMU-aktivitet. Hvis der er tale om ud-

lagt eller udliciteret AMU, står den godkendte skole herefter selv for at afregne med den sko-

le eller den private kursusvirksomhed, som har gennemført undervisningen.

Det er skolerne, som administrerer tilskud til kost og logi. Som det er tilfældet med taxame-

tertilskuddet, udbetaler ministeriet tilskud til skolerne på baggrund af deres indberetninger.

Skolen udbetaler så tilskud til de kursister eller virksomheder, som er berettiget til tilskud.

VEU-godtgørelse og tilskud til befordring udbetales af Beskæftigelsesministeriet på vegne

af Ministeriet for Børn og Undervisning via a-kasserne til de kursister, som er medlem af en

a-kasse. Det drejer sig om ca. 90 % af kursisterne. For de ca. 10 %, som ikke er medlem af

en a-kasse, bliver VEU-godtgørelse mv. udbetalt af Ministeriet for Børn og Undervisning til

kursisterne eller arbejdsgiverne.

Samlet skitserer figuren et meget kompliceret system af pengestrømme mellem mange for-

skellige aktører.

Deltagerbetaling

I forbindelse med

AMU-reformen i 2003

blev det indført, at kur-

sisterne skulle betale

et gebyr for at deltage.

Deltagerbetalingen var

tænkt til at kunne styre

efterspørgslen, så ud-

dannelsesindsatsen i

højere grad afspejlede

virksomhedernes og

medarbejdernes reelle

behov.

Deltagerbetalingen va-

rierer med fagtypen,

men ligger på 0-1.600

kr. pr. uge.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

Kursistens vej til AMU-kurset

15. Boks 1 beskriver, hvordan den enkelte kursist eller virksomhed finder vej til det rigtige

AMU-kursus og tilmelder sig eller sine medarbejdere.

EfterUddannelse.dk

er en landsdækkende

tilmeldings- og ansøg-

ningsportal for er-

hvervsrettet voksen-

og efteruddannelse,

herunder AMU-kurser.

På portalen kan virk-

somheder og kursister

finde kurser, tilmelde

sig kurser, søge digi-

talt om VEU-godtgø-

relse og tilskud til be-

fordring samt få over-

blik over kursusaktivi-

teter og status for an-

søgninger. Portalen

bruges også af skoler

og a-kasser, som ad-

ministrerer VEU-an-

søgningerne.

BOKS 1. KURSISTENS VEJ TIL ET AMU-KURSUS

Udbud af AMU-kurser

Det er en grundregel, at AMU skal udbydes åbent. Det sker i praksis ved, at en AMU-skole annonce-

rer kursusudbuddet på sin hjemmeside og på den landsdækkende webportal for udbud af AMU-kur-

ser, EfterUddannelse.dk. Skoler kan som udgangspunkt kun udbyde kurser inden for de fagområder,

som skolerne er godkendt til.

Herefter kan virksomheder, ansatte eller ledige søge efter netop det AMU-kursus, som de efterspør-

ger – enten på den konkrete skoles hjemmeside eller på EfterUddannelse.dk. Er de i tvivl om, hvilket

kursus der passer til dem, kan de kontakte kursusafdelingen på den pågældende skole eller det loka-

le VEU-center, som kan rådgive om AMU-kurser.

I visse tilfælde ønsker en virksomhed at sende en række af sine medarbejdere på et særligt sammen-

sat kursusforløb. Da kan skolen tilrettelægge et kursusforløb i samarbejde med virksomheden, men

kun i det omfang det ligger inden for de uddannelsesmål, som skolen er godkendt til at udbyde. Kur-

susforløbet skal have et alment uddannelsesindhold, som andre kursister også ville kunne få gavn af.

På den måde bevares grundreglen om et åbent udbud.

Tilmelding til AMU-kurset

En medarbejder kan melde sig til et AMU-kursus på EfterUddannelse.dk ved hjælp af Digital Signa-

tur/NemID, mens virksomheden kan gøre det via virksomhedsportalen Virk.dk.

Vil man søge om VEU-godtgørelse og tilskud til befordring, skal det ske på EfterUddannelse.dk. Hvis

medarbejderen får løn under kurset, er det virksomheden, der skal søge om det, fordi det så er virk-

somheden, der kompenseres for den tabte arbejdsfortjeneste, når en medarbejder er på AMU-kursus.

Det fremgår af boks 1, at EfterUddannelse.dk er helt central både for skolernes markedsfø-

ring af AMU og for virksomhedernes og kursisternes muligheder for at finde den arbejdsmar-

kedsuddannelse, som de har behov for.

Tilsynsansvaret med AMU

16. Ministeriet for Børn og Undervisning har det overordnede ansvar for tilsynet på AMU-om-

rådet. Ministeriet fører således tilsyn med de skoler, der er godkendt til at udbyde AMU.

17. For at skolerne kan hjemtage taxametertilskud, skal skolernes revisorer erklære sig om,

at skolernes indberetninger om aktivitet til Ministeriet for Børn og Undervisning er korrekte,

ligesom revisorerne også skal erklære sig om rigtigheden af skolernes indberetninger til mi-

nisteriet om udbetalte tilskud til kost og logi. Skolerne har derudover selv ansvar for at føre

kontrol med, at afviklingen af deres AMU-aktivitet lever op til reglerne – både deres egne kur-

ser og den udlagte eller udliciterede AMU-aktivitet.

18. Ministeriet for Børn og Undervisning har indgået en aftale med Beskæftigelsesministe-

riet om, at Beskæftigelsesministeriet varetager betalings- og regnskabsopgaver, der knyt-

ter sig til a-kassernes administration af VEU-godtgørelse og tilskud til befordring. Ministeri-

et for Børn og Undervisning har dog fortsat ansvaret for at føre tilsyn med, hvordan VEU-

godtgørelse og tilskud til befordring administreres af såvel a-kasser som skoler.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

Risiko for utilsigtet brug af AMU efter reformen

19. Formålet med AMU-reformen i 2003 var at skabe et fleksibelt system, både ved at gøre

det lettere at oprette kurser, så skolerne kan imødekomme arbejdsmarkedets behov for kom-

petencer, når de opstår, og ved at forbedre mulighederne for et bedre samspil mellem sko-

ler og virksomheder om medarbejdernes kompetenceudvikling.

Ministeriet for Børn og Undervisning har oplyst, at fleksibiliteten i mange år er gået hånd i

hånd med tillid fra ministeriets side til, at skoler og virksomheder fulgte reglerne på området.

En række eksempler i pressen på, at AMU-systemet er blevet udnyttet, har dog fået ministe-

riet til at ændre kurs. Eksemplerne handler bl.a. om utilsigtet brug af AMU i private kursus-

virksomheder og om virksomheder, der har spekuleret i at ansætte udenlandske medarbej-

dere alene med det formål at sende dem på AMU-kursus.

I 2009 indførte ministeriet således en nultolerancepolitik, der indebærer, at ministeriet mere

konsekvent vil sanktionere de skoler, som afvikler AMU-aktivitet i strid med reglerne. Sank-

tionerne kan bestå af enten en påtale, økonomiske sanktioner, eller at ministeriet tilbagekal-

der skolens godkendelse til at udbyde AMU.

20. Sideløbende med nultolerancepolitikken steg antallet af henvendelser til Ministeriet for

Børn og Undervisning om utilsigtet brug af AMU, hvilket medførte, at ministeriet behandlede

et stigende antal tilsynssager. I perioden 2009-2012 har ministeriet truffet afgørelse i 99 sa-

ger, som handler om forskellige former for utilsigtet brug af AMU. I en række sager er afgø-

relserne mundet ud i økonomiske sanktioner, og ministeriet har i alt krævet ca. 41,5 mio. kr.

tilbage fra skolerne for taxametertilskud og VEU-godtgørelse, som er uretmæssigt udbetalt.

Med afsæt i bl.a. udviklingen i antallet af tilsynssager igangsatte den daværende undervis-

ningsminister i 2011 en kulegravning af AMU-området.

Formål, afgrænsning og metode

21. Som følge af, at Statsrevisorerne blev bekendt med en række tilfælde af utilsigtet brug

af tilskudsmidlerne på AMU-området, anmodede Statsrevisorerne i januar 2012 Rigsrevisio-

nen om for det første at undersøge administrationen af området og for det andet at under-

søge omfanget af uberettiget udbetaling af tilskud siden indførelsen af AMU.

Rigsrevisor afgav i maj 2012 et notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af undersøgel-

sen. I notatet oplyste rigsrevisor bl.a., at det ikke ville være muligt fuldt ud at besvare den

del af Statsrevisorernes anmodning, som vedrørte omfanget af uberettiget udbetaling af til-

skud siden etableringen af AMU i 1960. Det skyldes dels, at der ikke foreligger dokumenta-

tion så langt tilbage i tid, dels at kravet om dokumentation har været begrænset.

I stedet vil Rigsrevisionen i undersøgelsen se efter indikationer på utilsigtet brug af AMU på

aktuelle kurser.

22. I undersøgelsen betegner ”utilsigtet brug af AMU” både egentlige lovovertrædelser og de

typer brug af AMU, som ikke er direkte ulovlige, men som strider mod de intentioner, der lig-

ger bag reglerne på området.

De tilfælde af utilsigtet brug af AMU, hvor der sker et egentligt lovbrud, kan være mere eller

mindre omfattende. Der kan være tilfælde, hvor en skole og/eller en virksomhed systema-

tisk spekulerer i at udnytte AMU, fx hvis en virksomhed systematisk sender medarbejdere

på AMU-kurser, som reelt består i, at kursisterne udfører deres normale arbejde under vej-

ledning af en underviser. Herved modtager både skole og virksomhed uberettiget tilskud og

godtgørelse.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

Fejl eller manglende kvalitetssikring kan dog også medføre lovbrud, som kan betyde, at det

enkelte AMU-kursus ikke lever op til kravene for at modtage fuldt tilskud eller godtgørelse.

Det kan fx være et kursus, hvor undervisningsmaterialet er tilpasset den enkelte virksomhed

i en grad, så der reelt ikke længere er tale om et åbent udbudt kursus, som er tilgængeligt

for andre virksomheder.

Formål

23. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Ministeriet for Børn og Undervisnings indsats

for at imødegå utilsigtet brug af AMU. Det har vi undersøgt ved at besvare følgende spørgs-

mål:



Har Ministeriet for Børn og Undervisning med sit tilsyn imødegået utilsigtet brug af AMU?

Fører skolerne kontrol med, at deres AMU-aktivitet afvikles efter reglerne?

Kan Rigsrevisionen finde indikationer på utilsigtet brug af AMU?

Det første spørgsmål behandles i kap. III, hvor vi har undersøgt, hvilke risici for utilsigtet brug

af AMU der findes, og hvordan ministeriet har imødegået disse risici i sit tilsyn med området.

Kap. IV behandler det andet spørgsmål ved at undersøge skolernes arbejde for at sikre, at

deres AMU-aktivitet afholdes efter reglerne. Disse 2 kapitler besvarer således den første del

af Statsrevisorernes anmodning. I kap. V har vi forsøgt at besvare den anden del af Stats-

revisorernes anmodning ved at undersøge, om vi kan finde indikationer på utilsigtet brug af

AMU på nogle få udvalgte kurser.

Afgrænsning og metode

24. Undersøgelsen omfatter AMU-området og de midler, som udbetales hertil – dvs. taxa-

metertilskud og deltagerstøtte (primært VEU-godtgørelse) for de AMU-kursister, der er i be-

skæftigelse – og som finansieres og forvaltes af Ministeriet for Børn og Undervisning. Øvri-

ge AMU-kursister, herunder ledige, finansieres på anden vis og indgår derfor ikke som en

del af undersøgelsen.

Undersøgelsen omfatter tiden fra november 2001, hvor Ministeriet for Børn og Undervisning

fik ansvaret for AMU, og frem til i dag.

25. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af skriftligt materiale, som vi har fået udleve-

ret af Ministeret for Børn og Undervisning, herunder lovbemærkninger, bekendtgørelser, vej-

ledninger og breve til AMU-skolerne, tilsynsberetninger, ministersager og tilsynssager.

Ud over det skriftlige materiale har vi i maj 2012 gennemført en spørgeskemaundersøgel-

se blandt ledere på landets AMU-skoler om skolernes arbejde med at føre kontrol med de-

res AMU-kurser. Alle de adspurgte ledere har besvaret spørgeskemaet og har efterfølgen-

de indsendt relevant dokumentation for deres kontrolprocedurer.

Vi har også holdt møder med Ministeriet for Børn og Undervisning, Arbejdsmarkedsstyrelsen,

arbejdsmarkedets parter (LO og DA) og Danske Erhvervsskoler – Lederne.

26. Endelig har vi foretaget en række anmeldte og uanmeldte besøg på skolerne. På den an-

meldte besøgsrunde besøgte vi i alt 7 skoler, som vi havde udvalgt, så de repræsenterede

forskellige rammevilkår, fx størrelse, institutionstype, organisering af AMU-aktiviteten, og om

skolen tidligere havde været involveret i en tilsynssag.

Vores uanmeldte besøg foregik på igangværende AMU-kurser for at undersøge, om kurser-

ne levede op til en række konkrete forhold. I alt foretog vi 14 uanmeldte besøg på kurser,

som var udvalgt på baggrund af bl.a. geografisk og faglig spredning. Hensigten med de uan-

meldte besøg har været at undersøge, om det selv på baggrund af få besøg var muligt at

finde indikationer på utilsigtet brug af AMU. Stikprøvens størrelse gør det ikke muligt at ge-

neralisere resultaterne, hvilket heller ikke i sig selv har været formålet.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

INDLEDNING

27. Beretningen har i udkast været forelagt Ministeriet for Børn og Undervisning, hvis be-

mærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.

28. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB3/2012 - Bilag 1: Beretning nr. 3/2012 om utilsigtet brug af AMU

MINISTERIET FOR BØRN OG UNDERVISNINGS TILSYN MED AMU

III. Ministeriet for Børn og Undervisnings tilsyn

med AMU