Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

Finansudvalget 2012-13
SB 11 1
Offentligt

11/2012

Beretning om

tilskud til forskning, udvikling og

demonstration på energiområdet

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

11/2012

Beretning om

tilskud til forskning, udvikling og

demonstration på energiområdet

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2013

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Ministeren for forskning, innovation og videregående uddannelser og klima-, energi- og bygningsministeren afgiver en rede-

gørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i oktober 2013.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2012, som afgives i april 2014.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-405-6

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 22. maj 2013

BERETNING OM TILSKUD TIL FORSKNING, UDVIKLING OG DEMONSTRATION

PÅ ENERGIOMRÅDET

Bevillingerne til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet har været sti-

gende fra knap 200 mio. kr. i 2002 til knap 0,9 mia. kr. i 2012. Bevillingerne ydes som

projekttilskud til universiteter og virksomheder efter ansøgning.

Formålet er at bidrage til Danmarks langsigtede mål på energiområdet: øge forsynings-

sikkerheden via vedvarende energikilder, reducere udledningen af drivhusgasser og

skabe vækst og arbejdspladser.

Tilskuddene ydes af Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet via henholdsvis 5 og

2 tilskudsydere. I beretningen er undersøgt de 4 største tilskudsydere, som i under-

søgelsesperioden 2011-2012 administrerede 85 % af tilskudsmidlerne eller knap 1,8

mia. kr. De 4 tilskudsydere er Energiteknologisk Udviklings- og Demonstrationspro-

gram, ForskEL, Det Strategiske Forskningsråd og Højteknologifonden.

Statsrevisorerne finder, at Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets sty-

ring af tilskud til forskning, udvikling og demonstration har været utilfredsstil-

lende.

Ministerierne har ikke fastsat en samlet strategi eller konkrete mål for området. Det gør

det vanskeligt at evaluere, hvordan forskning, udvikling og demonstration på energi-

området bidrager til Folketingets langsigtede mål om fx at øge væksten inden for ener-

gibranchen, reducere udledningen af drivhusgasser og skabe flere job. Det øger risi-

koen for, at resultaterne ikke står mål med indsatsen.

Statsrevisorerne konstaterer, at Klimaministeriets og Uddannelsesministeriets

administration af disse tilskud på energiområdet er mindre effektiv.

Tilskudsadministrationen forekommer unødigt kompliceret. Administrationen er uens-

artet og i mindre grad koordineret mellem de 2 ministerier med risiko for, at ansøge-

re oplever ansøgningsprocedurerne som uigennemsigtige og resursekrævende.

Statsrevisorerne anbefaler, at ministerierne evaluerer effekterne af energiforskning,

-udvikling og -demonstration på tværs af ministerier og tilskudsydere.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Klaus Frandsen

Henrik Sass Larsen

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

Beretning til Statsrevisorerne om

tilskud til forskning, udvikling og

demonstration på energiområdet

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 19. Mi-

nisteriet for Forskning, Innovation og Videregående

Uddannelser og § 29. Klima-, Energi- og Bygnings-

ministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 5

Støtten til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet ..................... 5

Udfordringer ved uddeling af tilskud ................................................................... 10

Formål, afgrænsning og metode ......................................................................... 12

Ministeriernes styring af forskning, udvikling og demonstration på energiområdet ... 14

Ministeriernes strategier og mål for støtten......................................................... 15

Evaluering af effekterne af støtten ...................................................................... 19

Et effektivt administrativt system................................................................................ 25

Konkurrence om midlerne ................................................................................... 26

Gennemsigtighed og kvalitet i ansøgnings- og udvælgelsesprocessen ............. 29

Tilskudsydernes koordinering af administrationen .............................................. 32

III.

IV.

Bilag 1. Tilskudsydernes bevillinger i perioden 2008-2012 ................................................. 35

Bilag 2. Danmarks placering i en international sammenligning .......................................... 36

Bilag 3. Tilskudsydernes bevillinger i forhold til de midler, der er søgt om ......................... 39

Bilag 4. Ordliste ................................................................................................................... 40

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

Beretningen vedrører finanslovens § 19. Ministeriet for Forskning, Innovation og

Videregående Uddannelser og § 29. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Ministeriet for

Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser:

Helge Sander: november 2001 - februar 2010

Charlotte Sahl-Madsen: februar 2010 - oktober 2011

Morten Østergaard: oktober 2011 -

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet:

Connie Hedegaard: november 2007 - november 2009

Lykke Friis: november 2009 - oktober 2011

Martin Lidegaard: oktober 2011 -

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om Klima-, Energi- og Bygningsministeriets (herefter Klimamini-

steriet) og Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelsers (herefter Ud-

dannelsesministeriet) tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet. Til-

skuddene bliver uddelt af tilskudsydere, og ansøgerne konkurrerer om tilskuddene. Rigsre-

visionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i april 2012.

2. Folketinget har over de senere år bevilget stadig flere midler til forskning, udvikling og de-

monstration på energiområdet, som i dag modtager knap 1 mia. kr. årligt. Danmark er der-

med blandt de europæiske lande, der støtter området mest målt pr. indbygger.

Det overordnede formål med at bevilge midler til forskning, udvikling og demonstration på

energiområdet er at bidrage til at indfri politikernes langsigtede mål på energiområdet. Må-

lene går ud på at øge forsyningssikkerheden, reducere udledningerne af drivhusgasser samt

skabe flere job og øge væksten inden for energibranchen. Herudover skal midlerne til energi-

forskning også bidrage til at indfri forskningspolitiske målsætninger, fx styrke den forsknings-

baserede undervisning på universiteterne.

3. Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet har det overordnede ansvar for at udmønte

midlerne til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet. Midlerne under de 2 mi-

nisterier blev i 2012 fordelt af 4 større og 3 mindre tilskudsydere. Vi har undersøgt de 4 stør-

ste tilskudsydere, der fordeler ca. 85 % af midlerne.

4. Vi har valgt at sætte undersøgelsen i gang, da Folketingets bevillinger til forskning, udvik-

ling og demonstration på energiområdet har været stærkt stigende de senere år. Det er mi-

nisteriernes opgave at etablere en hensigtsmæssig styring af uddelingen af midlerne, så

midlerne bedst muligt bidrager til at indfri de politiske målsætninger. Det kan ministerierne

gøre ved at lægge en samlet strategi og opstille konkrete mål for indsatsen. Desuden bør

ministerierne have viden om effekten af indsatsen for at kunne vurdere, i hvor høj grad mid-

lerne bidrager til at indfri de politiske målsætninger. Endelig er det vigtigt at sikre en effektiv

administration af de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og demon-

stration på energiområdet. Der er mange tilskudsydere, som giver støtte, og der er derfor

en risiko for, at systemet samlet set er ineffektivt.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om ministerierne og tilskudsyderne styrer og

administrerer de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og demonstra-

tion på energiområdet effektivt. Det har vi undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Styrer ministerierne de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og

demonstration på energiområdet, så de understøtter, at midlerne så effektivt som muligt

bidrager til at indfri de politiske målsætninger?

Sikrer tilskudsydernes administration et effektivt system for konkurrenceudsatte offent-

lige midler til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet?

De 4 undersøgte til-

skudsydere

Klimaministeriet:



Energiteknologisk

Udviklings- og De-

monstrationspro-

gram (EUDP)



ForskEL, som admi-

nistreres af Energi-

net.dk.

Uddannelsesministe-

riet:



Det Strategiske

Forskningsråds

(DSF) programko-

mité for bæredygtig

energi og miljø



Højteknologifonden

(HTF).



Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet styrer og administrerer til en vis

grad de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og de-

monstration på energiområdet effektivt. Rigsrevisionen anerkender, at det er

en kompleks opgave, men opgaven er nødvendig, for at Folketinget løbende

kan vurdere, om resultaterne står mål med indsatsen.

De enkelte tilskudsydere har strategier, men ikke konkrete mål for indsatsen.

Tilskudsyderne har i varierende omfang evalueret effekten af deres egne til-

skud. På tværs af ministerierne mangler der dog styring af indsatsen, da mini-

sterierne hverken har en fælles strategi eller konkrete mål. Hvis ministerier-

ne havde mål for indsatsen, ville de løbende kunne følge op på, om forskning,

udvikling og demonstration på energiområdet samlet set bidrager til at indfri

energipolitiske og forskningspolitiske målsætninger. Som det er i dag, har mi-

nisterierne ikke en samlet viden om effekten af dansk forskning, udvikling og

demonstration på energiområdet. Rigsrevisionen vurderer, at en manglende

fælles strategi og viden om effekten af indsatsen øger risikoen for, at resulta-

terne ikke står mål med indsatsen.

Rigsrevisionen anbefaler, at ministerierne og tilskudsyderne overvejer at ud-

arbejde en samlet strategi og opstille konkrete mål for fx antal forskningspub-

likationer, antal patenter, beskæftigelsen og reduktion af udledningen af driv-

husgasser. Kun derved er det muligt for ministerierne og Folketinget at vurde-

re, om indsatsen lever op til forventningerne. Endvidere anbefaler Rigsrevisio-

nen, at ministerierne evaluerer, i hvor høj grad støtten samlet set bidrager til de

politiske målsætninger.

Tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet bliver pri-

mært fordelt af 7 tilskudsydere under 2 ministerier. Det er med til at øge de ad-

ministrative omkostninger, da alle tilskudsydere har opbygget egne administra-

tive systemer. Rigsrevisionen anbefaler, at ministerierne – hvor det er muligt –

ensarter administrationen på tværs af ministerierne og bestræber sig på at si-

kre størst mulig gennemsigtighed i administrationen.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Styrer ministerierne de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling

og demonstration på energiområdet, så de understøtter, at midlerne så effektivt som

muligt bidrager til at indfri de politiske målsætninger?

Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet styrer til en vis grad de konkurrenceudsat-

te offentlige midler til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet effektivt.

Alle tilskudsyderne har strategier for deres uddeling af midler, som er i overensstem-

melse med deres regelgrundlag. Ministerierne har i 2011 arbejdet på en ny fælles stra-

tegi for støtte til energiforskning, -udvikling og -demonstration, men strategiarbejdet

blev ikke videreført efter folketingsvalget, og ministerierne har dermed i dag ikke no-

gen fælles strategi. Rigsrevisionen anbefaler, at ministerierne genovervejer en samlet

strategi og også overvejer, hvilke konkrete mål de kan opstille. Det kan være mål for

fx beskæftigelsen, reduktion af udledningen af drivhusgasser, forskningspublikationer

og patenter. Derved vil det være lettere at evaluere, i hvor høj grad forskning, udvik-

ling og demonstration på energiområdet bidrager til at indfri de politiske målsætninger.

Ministerierne har ud fra nogle få indikatorer sammenlignet dansk energiforskning, -ud-

vikling og -demonstration med andre lande, og de enkelte tilskudsydere har i varie-

rende omfang evalueret deres tilskud med fokus på effekt. Samlet set ved ministeri-

erne dog ikke, i hvilket omfang støtten til forskning, udvikling og demonstration på

energiområdet bidrager til de politiske målsætninger. Ministerierne har ikke tværgå-

ende evalueret effekterne af støtten – hverken inden for eller på tværs af ministerier-

ne. Rigsrevisionen finder det positivt, at ministerierne og tilskudsyderne arbejder på

at forbedre metoderne og dataindsamlingen i forhold til at evaluere effekterne, og an-

befaler, at ministerierne følger op på de samlede effekter af støtten til forskning, ud-

vikling og demonstration på energiområdet, så Folketinget kan få indsigt i, hvad støt-

ten bidrager med i forhold til at indfri de politiske målsætninger.

Sikrer tilskudsydernes administration et effektivt system for konkurrenceudsatte

offentlige midler til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet?

Tilskudsydernes administration sikrer til en vis grad et effektivt system for konkurren-

ceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og demonstration på energiområ-

det.

Tilskudsyderne kan øge effektiviteten ved at ensarte deres administration på tværs

af ministerierne, så tilskudsmodtagerne møder det samme system, uanset hvor de

søger om tilskud. Tilskudsyderne kan fx udarbejde ensartede skemaer til ansøgning

og opfølgning. Klimaministeriet vil ensarte administrationen på tværs af tilskudsyder-

ne på ministeriets område. Rigsrevisionen anbefaler, at ministerierne arbejder på så

vidt muligt at ensarte administrationen på tværs af ministerierne, selv om det nuvæ-

rende system gør det vanskeligt.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Tilskudsyderne kan øge effektiviteten ved at fremme gennemsigtighed og kvalitet yder-

ligere i ansøgnings- og udvælgelsesprocessen. Forvaltningsloven kræver partshøring

af eksterne evalueringer af ansøgninger, og at tilskudsyderne giver begrundede af-

slag. Hidtil har ForskEL – som den eneste af de undersøgte tilskudsydere – hverken

hørt ansøgeren om eksterne evalueringer eller givet begrundede afslag, men det vil

ForskEL fremover gøre. De andre 3 tilskudsydere har kortfattede begrundelser for af-

slag, særligt HTF. Rigsrevisionen finder det vigtigt, at afslagene indeholder en fyldest-

gørende begrundelse, så ansøgeren kan lære af afslaget og forbedre sine fremtidige

ansøgninger.

For at systemet er effektivt, skal der være tilstrækkelig konkurrence om midlerne til at

sikre en høj kvalitet af ansøgninger. Samtidig må konkurrencen ikke være så hård, at

for mange ansøgere bruger resurser på at søge forgæves. I 2012 fik ca. 20 % af an-

søgerne hos DSF og HTF tilsagn, mens det hos EUDP og ForskEL var ca. 50 % af

ansøgerne. Rigsrevisionen anbefaler, at tilskudsyderne for at sikre et effektivt system

følger og forholder sig til, hvor stor en andel af ansøgningerne der bør få tilsagn.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

II. Indledning

6. Denne beretning handler om konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling

og demonstration på energiområdet. Vi vil i dette kapitel beskrive, hvordan støtten til forsk-

ning, udvikling og demonstration på energiområdet har udviklet sig, hvordan støtten er orga-

niseret, og hvordan tilskudsydere uddeler midler i praksis. Desuden beskriver vi undersøgel-

sens formål, afgrænsning og metode.

Støtten til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

7. Både den tidligere og den nuværende regerings langsigtede målsætning på energiområ-

det er, at Danmarks energiforsyning i 2050 skal være uafhængig af fossile brændsler og ude-

lukkende være baseret på vedvarende energi. Én af målsætningerne på energiområdet frem

mod 2020 er at reducere udledningen af drivhusgasser. Folketinget har indskrevet det som

en del af energiaftalerne i 2008 og 2012. Dansk energipolitik skal desuden både på kort og

på langt sigt bidrage til at skabe vækst og arbejdspladser i Danmark.

De energipolitiske mål i 2020 og den langsigtede målsætning i 2050 uddybes i boks 1.

BOKS 1. MÅL I 2020 OG MÅLSÆTNING I 2050 PÅ ENERGIOMRÅDET

Mål i 2020

Folketingets energiaftale fra 2012 indeholder 3 mål for 2020:



Ca. halvdelen af Danmarks traditionelle elforbrug skal komme fra vind i 2020.

I 2011 kom 28 % af elforbruget fra vind.



Danmarks udledning af drivhusgasser skal reduceres med 34 % i 2020 i forhold til niveauet i 1990.

I 2011 var udledningen reduceret med ca. 21 %.



Andelen af vedvarende energi skal udgøre mindst 30 % i 2020.

I 2011 var andelen af vedvarende energi 23,6 %.

Målsætning i 2050

Danmarks energiforsyning skal i 2050 være uafhængig af fossile brændsler og udelukkende være

baseret på vedvarende energi. Det har 3 overordnede formål:



at sikre en høj grad af forsyningssikkerhed



at reducere udledning af drivhusgasser for at mindske de globale klimaændringer



at skabe vækst og arbejdspladser.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

8. Støtte til forskning, udvikling og demonstration er et af de virkemidler, der skal bidrage til

at indfri målsætningerne på energiområdet, fx udvikling af nye teknologier, der udnytter ener-

gien mere effektivt. Et andet eksempel på et virkemiddel er udbygning af havvindmøllepar-

ker. Desuden skal forskning, udvikling og demonstration være med til at udvikle omkostnings-

effektive vedvarende energiteknologier, hvor der er et erhvervs- og eksportpotentiale.

9. Folketinget aftalte i 2008 at øge støtten til forskning, udvikling og demonstration på ener-

giområdet, så støtten i 2010 og 2011 skulle være på 1 mia. kr. årligt. I 2012 aftalte Folketin-

get at arbejde for et fortsat højt støtteniveau. Det vil derfor sige, at der fra 2012 ikke nødven-

digvis skal uddeles 1 mia. kr. årligt. Den årlige støtte er steget markant over de seneste 10 år

fra knap 200 mio. kr. i 2002 til godt 1 mia. kr. i 2011 og knap 900 mio. kr. i 2012. Også andre

europæiske lande har de senere år øget deres støtte til energiforskning, -udvikling og -de-

monstration.

10. Tilskudsmodtagere er fx universiteter og virksomheder. For forskningsprojekter er et uni-

versitet typisk hovedansvarlig for tilskuddet, og for udviklings- og demonstrationsprojekter

er det typisk en virksomhed. Ofte samarbejder universiteter og virksomheder om projekterne.

Konkurrenceudsatte offentlige midler til universiteterne

11. Universiteterne får primært statsligt tilskud til forskning enten som basismidler eller som

konkurrenceudsatte midler. Der har været en stigning i, hvor mange konkurrenceudsatte of-

fentlige midler universiteterne får. En opgørelse fra Danske Universiteter viser, at universi-

teterne i 2007 fik konkurrenceudsatte offentlige midler for i alt 2,3 mia. kr., hvor de i 2011 fik

3,3 mia. kr.

Formålet med at konkurrenceudsætte forskningsmidler er at forbedre kvaliteten i forskningen

ved at sikre, at midlerne går til de bedste forskere og forskningsmiljøer. Konkurrenceudsat-

te midler giver Folketinget bedre mulighed for at bestemme, hvilke forskningsområder univer-

siteterne skal forske inden for. Energiforskning er ét af de områder, Folketinget har valgt at

prioritere højt, og midlerne til energiforskning uddeles hovedsageligt som konkurrenceudsat-

te midler.

12. Konkurrenceudsatte midler til energiforskning har 2 formål. For det første skal forsknin-

gen bidrage til at understøtte udvikling inden for vedvarende teknologier, fx vindkraft, og der-

med bidrage til at understøtte de energipolitiske målsætninger. For det andet skal forsknin-

gen bidrage til at understøtte forskningspolitiske målsætninger, fx at styrke den forsknings-

baserede undervisning på universiteterne. Støtten til energiforskning kan bidrage hertil, idet

støtten gør det muligt at uddanne flere forskere, der kan varetage undervisningen.

Folketinget bevilger

basismidler

som en

ramme på finanslo-

ven, der bl.a. skal

dække universitetets

forskningsaktiviteter

og uddannelse af

ph.d.-studerende.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

Organisering af støtten til energiforskning, -udvikling og -demonstration

13. 7 forskellige tilskudsydere under Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet fordelte ho-

vedparten af de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og demonstra-

tion på energiområdet i 2012. Nogle tilskudsyderes sekretariatet indgår som en del af en sty-

relse, og andre tilskudsydere har eget sekretariat. De 7 tilskudsydere er vist i figur 1.

Figur 1. De 7 tilskudsydere

EUDP

Energistyrelsen

Green Labs DK

tilskudsyder

giver

støtte til forskning, ud-

vikling og demonstra-

tion på energiområdet.

I andre sammenhæn-

ge bruges også be-

tegnelsen program.

Flere tilskudsydere

kan have samme se-

kretariat og bestyrel-

se. Fx har ForskEL og

ForskVE samme be-

styrelse og sekretari-

atsbetjenes af Energi-

net.dk.

Klimaministeriet

Energinet.dk

ForskEL

ForskVE

Dansk Energi

Elforsk

Styrelsen for

Forskning og Innovation

Uddannelsesministeriet

DSF

HTF

Note: Green Labs DK’s midler er blevet uddelt af EUDP’s bestyrelse i perioden 2010-2012. Green

Labs DK uddeler ikke længere midler. De stiplede linjer viser, at fonden/organisationen ikke

er en del ministeriets administration, men at ministeriet har det overordnede ansvar.

Kilde: Rigsrevisionen.

Andre tilskudsydere,

der i et vist omfang gi-

ver midler til energi-

forskning, -udvikling

og -demonstration:

Det fremgår af figur 1, at de fleste tilskudsydere ligger under Klimaministeriet. Ud over de

nævnte tilskudsydere under Klimaministeriet og Uddannelsesministeriet uddeler andre til-

skudsydere i et mindre omfang også midler til forskning, udvikling og demonstration på ener-

giområdet.

14. De 7 tilskudsydere dækker samlet set den energiteknologiske udviklingskæde, dvs. de

trin, som en teknologi skal igennem, før en virksomhed kan introducere den på markedet.

Udviklingskæden går fra forskning til demonstration. Der er tale om en model, som forenk-

ler virkeligheden. Det betyder, at alle teknologier ikke nødvendigvis skal igennem alle trin,

før en virksomhed introducerer dem på markedet. Dertil kommer, at nogle projekter kan om-

fatte flere faser på samme tid og veksle mellem faserne i løbet af projektet.



Det Frie Forsknings-

råd



Rådet for Teknologi

og Innovation



Grønt Udviklings- og

Demonstrations-

program



Markedsmodnings-

fonden.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

Tilskudsydernes placering i udviklingskæden er vist i figur 2.

strategisk forsk-

ningsprojekt

omfatter

forskning inden for po-

litisk prioriterede og

tematisk afgrænsede

områder.

udviklingsprojekt

kombinerer, designer

og bruger eksisteren-

de videnskabelig, tek-

nologisk, kommerciel

eller på anden vis rele-

vant viden og relevan-

te kompetencer for at

udvikle eller forbedre

nye produkter, produk-

tionsmetoder eller ser-

viceydelser.

demonstrations-

projekt

tester under

realistiske omstændig-

heder teknologi og sy-

stemer. Projektet kan

også teste eller forbe-

rede, hvordan man på

et senere tidspunkt

kan kommercialisere

eller videreudvikle tek-

nologi, system eller

metode.

Figur 2. Tilskudsydernes placering i energiteknologiernes udviklingskæde

Strategisk forskning

Klimaministeriet:

ForskEL, Elforsk

og (EUDP)

Uddannelsesministeriet:

DSF og HTF

Udvikling

Klimaministeriet:

EUDP, ForskEL

Elforsk

Uddannelsesministeriet:

HTF

Demonstration

Klimaministeriet:

EUDP, Green Labs DK, ForskEL, ForskVE

Elforsk

Uddannelsesministeriet:

HTF

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af ”Energi 2011” og ”Danmark – Løsningernes land. Styrket sam-

arbejde og bedre rammer for innovation i virksomhederne” fra 2012.

Det fremgår af figur 2, at flere tilskudsydere støtter de samme faser i udviklingskæden. Til-

skudsydernes støtte til samme fase kan dog have forskelligt fokus. Fx støtter både HTF og

DSF forskning, men projekter støttet af HTF inddrager altid virksomheder, mens DSF’s pro-

jekter ofte kun inddrager forskere.

Omfanget af støtte til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

15. Udviklingen i støtten til energiforskning, -udvikling og -demonstration fordelt på de enkel-

te tilskudsydere er vist i figur 3. En detaljeret opgørelse er vist i bilag 1.

Figur 3. Den samlede støtte til energiforskning, -udvikling og -demonstration fordelt på

tilskudsydere i perioden 2008-2012

(Mio. kr.)

1.400

1.200

1.000

800

600

400

200

2008

2009

2010

2011

2012

Klimaministeriet:

Green Labs DK

EUDP

Uddannelsesministeriet:

DSF

HTF

ForskEL

ForskVE

Elforsk

Kilde: Klimaministeriet, Uddannelsesministeriet, Energinet.dk, HTF og Dansk Energi.

Det fremgår af figur 3, at støtten til energiforskning, -udvikling og -demonstration er steget

fra 581 mio. kr. i 2008 til 891 mio. kr. i 2012. Støtten faldt med 290 mio. kr. fra 2011 til 2012.

Det skyldes dels, at EUDP’s og DSF’s bevillinger har været lavere end i 2011, dels at HTF

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

i 2012 kun valgte at støtte energiområdet med 65 mio. kr., hvor de i 2011 støttede området

med 161 mio. kr. HTF’s støtte varierer fra år til år, da der ikke er øremærkede midler til ener-

giområdet, og støtten derfor afhænger af ansøgningernes kvalitet.

Klimaministeriet havde i 2012 det overordnede ansvar for 635 mio. kr., svarende til 71 % af

midlerne, mens Uddannelsesministeriet havde ansvaret for 256 mio. kr., svarende til 29 %

af midlerne. EUDP uddelte i 2012 godt 40 % af midlerne og var klart den største tilskuds-

yder. ForskEL, DSF, HTF og Green Labs DK var mellemstore tilskudsydere, og ForskVE og

Elforsk var små tilskudsydere.

16. Det er vanskeligt at opgøre, hvor mange midler der samlet set bliver brugt på forskning,

udvikling og demonstration på energiområdet. Ud over de 7 tilskudsydere er der også an-

dre, der i mindre omfang giver tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiom-

rådet, fx Grønt Udviklings- og Demonstrationsprogram og Det Frie Forskningsråd. Herud-

over støtter Nordisk Ministerråd med ca. 15 mio. kr. årligt, og EU gav i perioden marts 2012 -

marts 2013 ca. 205 mio. kr.

Et projekt får ofte kun tilskud til en del af den samlede projektsum, og offentlige og private

virksomheder finansierer derfor også de projekter, der får tilskud. Til eksempel medfinansie-

rede offentlige institutioner og private virksomheder projekter for i alt 1,05 mia. kr. i 2011.

Endelig forsker universiteterne også på energiområdet for de basismidler, de får.

Fordeling af midler mellem energiteknologier

17. Forskning, udvikling og demonstration på energiområdet fordeler sig på en række tek-

nologier, fx brint og brændselsceller, som kan konvertere og lagre energi. Figur 4 viser, hvor

meget tilskudsyderne samlet set har givet til de forskellige energiteknologier i 2011.

Figur 4. Fordelingen af støtten til energiforskning, -udvikling og -demonstration mellem

energiteknologier i 2011

(Mio. kr.)

Medfinansiering

EU’s statsstøtteregler

betyder, at der er for-

skellige krav til medfi-

nansieringen, alt efter

om projektet er inden

for forskning, udvikling

eller demonstration.

Forskning må få 100 %

i støtte, hvorimod en

virksomhed skal med-

finansiere udvikling og

demonstration, da akti-

viteterne er tættere på

markedet. Kravene til

medfinansieringen va-

rierer efter virksomhe-

dens størrelse og er

størst for store virksom-

heder med et krav om

op til 75 % i medfinan-

siering.

350

300

250

200

150

100

Note: Der foreligger endnu ikke en opgørelse af fordelingen i 2012.

Kilde: Energiforskning.dk.

Smart Grid og syste-

mer

er løsninger, som

gør elsystemet i stand

til at omfatte flere for-

skellige elkilder, herun-

der vedvarende energi.

Det fremgår af figur 4, at

bio og affald

er det teknologiområde, der fik mest støtte i 2011 med

knap 300 mio. kr. Derefter kommer

Smart Grid og systemer, brint og brændselsceller

energieffektivitet,

som hver fik omkring 200 mio. kr.

Vind, sol, bølge

andet

fik hver mel-

lem ca. 10 mio. kr. og ca. 100 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

Det kan variere betydeligt fra år til år, hvor meget støtte de enkelte teknologier modtager.

Hvis vi sammenligner fordelingen af støtte i 2011 med fordelingen af støtte i en 4-årig pe-

riode fra 2008 til 2011, er der forskel på, hvor meget teknologierne støttes.

Smart Grid og

systemer

får i 2011 en større andel af støtten end over den 4-årige periode, hvorimod

vind

i 2011 får en mindre andel end over den 4-årige periode.

18. Dansk Energi fik i 2009 gennemført en undersøgelse af dansk energiforskning, -udvik-

ling og -demonstration, som konkluderede, at Danmark bør støtte teknologier, hvor vi sam-

menlignet med andre lande har fordele. Dvs. at Danmark skal prioritere bestemte teknolo-

gier højere end andre. På den anden side kan der også argumenteres for, at konkurrence

mellem projekter fra alle teknologier kan være med til at sikre, at tilskudsyderne yder tilskud

til de projekter, som bedst kan bidrage til at indfri de energipolitiske mål.

Udfordringer ved uddeling af tilskud

19. Målsætningerne på energiområdet er af en overordnet karakter, og de specificerer ik-

ke, hvordan midlerne til energiforskning, -udvikling og -demonstration skal være med til at

indfri dem. Det er derfor ministeriernes opgave at etablere en hensigtsmæssig styring af

uddelingen af midlerne, så midlerne bedst muligt bidrager til at indfri de politiske målsæt-

ninger. Det kan ministerierne gøre ved at lægge en samlet strategi og opstille konkrete mål

for indsatsen. Dermed bliver det også muligt at følge op på, om målsætningerne nås, og

hvilken effekt indsatsen har.

20. Det er en kompleks opgave at opstille konkrete mål og følge op på effekterne af støt-

ten. Opgaven er forskellig, afhængigt af om tilskuddet er til forskning, udvikling eller demon-

stration. Ved støtte til demonstrationsprojekter vil der være forholdsvis kort tid til, at produk-

tet bliver introduceret på markedet, og her er et konkret mål for fx effekt på beskæftigelsen

eller reduktion i udledningen af drivhusgasser relevant. Ved støtte til forskning er der der-

imod lang tid til en eventuel markedsintroduktion. Her er det sværere at stille mål op for de

endelige effekter, der kan evalueres på inden for en overskuelig tidshorisont. Derfor kan

det i stedet være relevant at have konkrete mål for indikatorer på, at der på længere sigt

forventes en reduktion i udledningen af drivhusgasser og en øget beskæftigelse. Indikato-

rerne kan fx være antal citationer, forskningspublikationer og patenter.

21. En analyse fra Det Miljøøkonomiske Råd har sat spørgsmålstegn ved, om det er hen-

sigtsmæssigt at satse så stort på udvikling og demonstration frem for mere grundlæggen-

de forskning. Ifølge rådet er de langsigtede erhvervsrettede effekter generelt højere ved

støtte tidligt i udviklingskæden, dvs. til mere grundlæggende forskning. Desuden vurderer

rådet, at der vil være færre erhvervsrettede effekter ved at støtte energiforskning, -udvik-

ling og -demonstration i forhold til at støtte andre brancher. Det er således relevant for mi-

nisterierne at kunne vurdere, hvor midlerne bedst anvendes.

22. Konkurrenceudsatte midler tildeles forskere og/eller virksomheder, når de har søgt om

tilskud til konkrete projekter. Tilskudsyderne støtter projekter af meget forskellig størrelse –

lige fra meget små projekter på få hundrede tusinde kroner til projekter, der får op til fx 75

mio. kr. i tilskud. Nogle tilskud er til projekter, der løber over kort tid, og andre i op til 7 år.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

Den overordnede proces for et projekt er vist i figur 5.

Figur 5. Den overordnede proces for et projekt

Tilskudsmodtageren udvikler en projektidé og samler et projektteam

Tilskudsmodtageren søger om tilskud

Tilskudsyderen vurderer ansøgningen

Tilskudsmodtageren gennemfører projektet

Tilskudsyderen følger løbende op på projektet

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 5, at et projektforløb er opdelt i 2 dele. Først søger tilskudsmodtageren

om tilskud til et projekt, og dernæst gennemfører tilskudsmodtageren projektet. Tilskuds-

yderens opgave er i 1. del at behandle ansøgningen og i 2. del at følge op på projektet. I

praksis varierer det mellem tilskudsyderne, hvilken rolle de har i forhold til igangværende

projekter. Fx har HTF en meget aktiv opfølgning, hvor de bl.a. har kontakt med projektlede-

ren månedligt.

23. Uddannelsesministeriet og Finansministeriet fik i 2009 gennemført en undersøgelse,

som viste, at tilskudsmodtagere på universiteterne har større administrative omkostninger

ved konkurrenceudsatte midler end ved andre finansieringskilder, fx basismidler. Det gæl-

der både i forhold til tilskudsmodtagernes administration af eksternt finansierede forsknings-

projekter og i forhold til deres udvikling og planlægning af forskningsprojekter med henblik

på at søge hos råd og fonde. Undersøgelsen viste også, at den største del af administra-

tionen i forhold til konkurrenceudsatte midler ligger hos tilskudsmodtagerne og ikke hos til-

skudsyderne. En stor del af tilskudsydernes administration er nødvendig for at sikre, at de

bedste får tilskud, og at tilskuddene bliver brugt bedst muligt. Men jo mere effektivt tilskuds-

yderne administrerer, jo flere midler vil alt andet lige gå til forskning frem for administration.

24. Styrelsen for Forskning og Innovation undersøgte i 2009 tilskudsmodtagernes admini-

strative omkostninger. Undersøgelsen viste, at de 3 største kilder til administrative omkost-

ninger er:



for mange forgæves ansøgninger

for mange rapporter, der ikke skaber værdi, fx i forbindelse med opfølgning på, hvordan

projektet forløber

for stor variation i tilskudsydernes administration, der ikke er begrundet.

Undersøgelser

Uddannelsesministe-

riet og Finansministe-

riet, 2009:

”Analyse af

universiteternes og

sektorforskningsinstitu-

tionernes finansiering

og organisering”.

Styrelsen for Forskning

og Innovation, 2009:

Brugerundersøgelse.

Dansk Energi, 2009:

”Analyse af dansk

energiforskning – er

bevillingerne store nok,

og er prioriteringerne

rigtige?”.

25. Den tidligere nævnte undersøgelse fra Dansk Energi fra 2009 påpegede, at dansk ener-

giforskning, -udvikling og -demonstration er kendetegnet ved mange små kasser. Dermed

fungerer støtten ikke optimalt, fx fordi det er svært at finde rundt i systemet som ansøger.

En peer review-rapport fra 2012 om det danske forsknings- og innovationssystem konklu-

derede det samme. Begge rapporter stillede spørgsmålstegn ved, om antallet af tilskuds-

ydere på energiområdet er hensigtsmæssigt.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

Formål, afgrænsning og metode

26. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om ministerierne og tilskudsyderne styrer

og administrerer de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og demon-

stration på energiområdet effektivt. Det har vi undersøgt ved at besvare følgende spørgs-

mål:



Styrer ministerierne de konkurrenceudsatte offentlige midler til forskning, udvikling og

demonstration på energiområdet, så de understøtter, at midlerne så effektivt som muligt

bidrager til at indfri de politiske målsætninger?

Sikrer tilskudsydernes administration et effektivt system for konkurrenceudsatte offent-

lige midler til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet?



Afgrænsning og metode

27. Undersøgelsesperioden er primært 2011 og 2012, da vi undersøger tilskudsydernes ad-

ministration i denne periode. I kap. III om styring inddrager vi – i det omfang, det er relevant

– også materiale, der ligger længere tilbage. Det er i forhold til strategier og mål materiale

fra 2006 og frem og i forhold til viden om effekt materiale fra tilskudsydernes levetid, dvs.

fra 1998 og frem.

28. Vi har valgt at undersøge EUDP, ForskEL, DSF og HTF. De er i undersøgelsesperioden

2011-2012 de 4 største tilskudsydere og uddelte i perioden tilsammen 85 % af midlerne til

energiforskning, -udvikling og -demonstration på Klimaministeriets og Uddannelsesministe-

riets områder. De 4 tilskudsydere beskrives kort i boks 2.

BOKS 2. BESKRIVELSE AF DE 4 TILSKUDSYDERE, DER INDGÅR I UNDERSØGELSEN

Energiteknologisk Udviklings- og Demonstrationsprogram (EUDP)

støtter primært

udviklings- og

demonstrationsprojekter.

EUDP kan også støtte forskningsprojekter, der understøtter forberedelsen

af udvikling og demonstration. EUDP forventes at bygge videre på de forskningsresultater, som for-

skere når frem til inden for rammerne af DSF.

EUDP er organiseret ved en bestyrelse, som kun behandler tilskud til energiforskning, -udvikling og

-demonstration. Bestyrelsen består af 5 personer fra erhvervslivet, én forsker og én person fra em-

bedsværket.

ForskEL

administreres af Energinet.dk. Energinet.dk skal med ForskEL støtte

forsknings-, udviklings-

og demonstrationsprojekter,

som er nødvendige for at udnytte miljøvenlige elproduktionsteknologier,

herunder udvikling af et miljøvenligt og sikkert elsystem.

Energinet.dk er organiseret ved en bestyrelse, som har en række opgaver, hvoraf en mindre opgave

er tilskud til energiforskning, -udvikling og -demonstration. Bestyrelsen har 11 medlemmer, hvoraf 8

er udpeget af klima-, energi- og bygningsministeren, og 3 er valgt af medarbejderne. Af medlemmer-

ne udpeget af ministeren er 4 forskere og 4 personer fra erhvervslivet.

Det Strategiske Forskningsråd (DSF)

har til formål at støtte

forskning

inden for politisk prioriterede

og tematisk afgrænsede områder.

DSF er organiseret ved en bestyrelse for hele DSF og 6 programkomitéer, hvoraf én komité er inden

for bæredygtig energi og miljø. Programkomitéen består af 9 forskere.

Højteknologifondens (HTF)

formål er at styrke vækst og skabe arbejdspladser ved at understøtte

Danmarks videre udvikling som højteknologisk samfund. Fonden skal støtte strategiske satsninger

inden for forskning og innovation, og den støtter projekter efter at have vurderet deres faglige kvalitet

og erhvervsmæssige relevans. Energiområdet er således ikke et lovbundent strategisk satsningsom-

råde for HTF, men HTF har tidligere givet støtte til energiområdet.

HTF er organiseret ved en bestyrelse, som behandler tilskud til højteknologi, herunder energiområdet.

Bestyrelsen består af 6 personer fra erhvervslivet og 3 forskere.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

INDLEDNING

29. I kap. IV om et effektivt administrativt system undersøger vi ikke tilskudsmodtagernes

faktiske omkostninger, men tager udgangspunkt i, at tidligere undersøgelser har vist, at mod-

tagerne har store administrative omkostninger ved tilskuddene. Vi sammenligner heller ikke

tilskudsydernes omkostninger. Det skyldes, at tilskudsyderne ikke opgør deres omkostnin-

ger ens, og at flere ikke kender de præcise omkostninger. Vi ser i stedet på, hvordan tilskuds-

yderne arbejder på at mindske de administrative omkostninger.

30. Vi har i undersøgelsen interviewet flere tilskudsmodtagere. Vi har interviewet 3 institut-

ter, der beskæftiger sig med energiforskning, på henholdsvis Danmarks Tekniske Universi-

tet, Københavns Universitet og Aalborg Universitet. 2 af dem er store institutter inden for

energiforskning, mens det tredje er et mindre institut. Vi har desuden interviewet 2 andre in-

stitutter, som dog ikke arbejder med energiforskning, men som kender til at søge midler i

særligt DSF og HTF, der har samme proces i hele rådet/fonden. Derudover har vi interviewet

DI Energibranchen om virksomheder som tilskudsmodtagere.

Vi har desuden interviewet de 4 tilskudsydere, der indgår i undersøgelsen, og indhentet ma-

teriale fra dem. Materialet har bl.a. været opslag, retningslinjer for, hvordan de behandler

og kategoriserer ansøgninger, mødereferater fra koordineringsmøder, afslagsbreve, rappor-

ter, evalueringer og strategier.

Endelig har vi besøgt Norge og Sverige for at få kendskab til, hvordan de har organiseret

deres system for støtte til energiforskning, -udvikling og -demonstration. Både Norge og Sve-

rige har systemer med en ansvarsfordeling, der forekommer klarere end i Danmark. I Nor-

ge har vi talt med Olje- og energidepartementet og Norges forskningsråd, som har ansva-

ret for at uddele midler til energiområdet i Norge. I Sverige har vi talt med Näringsdeparte-

mentet og Energimyndigheten, som har ansvaret for at uddele midler i Sverige.

31. Beretningen har i udkast været forelagt Klimaministeriet, Uddannelsesministeriet, Ener-

ginet.dk og Højteknologifonden, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.

32. Bilag 1 uddyber oplysningerne i figur 3. Bilaget indeholder en deltaljeret opgørelse af,

hvor meget de enkelte tilskudsydere årligt har bevilget til forskning, udvikling og demonstra-

tion på energiområdet i perioden 2008-2012.

Bilag 2 indeholder oplysninger om, hvor meget Danmark og andre udvalgte OECD-lande gi-

ver i støtte til energiforskning, -udvikling og -demonstration, og hvordan energiforskning, -ud-

vikling og -demonstration i Danmark klarer sig i en international sammenligning målt på 4 in-

dikatorer.

Bilag 3 viser en anden måde at opgøre udviklingen i andelen af ansøgere, der fik tilsagn på

deres ansøgninger i perioden 2009-2012, end den opgørelse, der fremgår af figur 7.

Bilag 4 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB11/2012 - Bilag 1: Beretning om tilskud til forskning, udvikling og demonstration på energiområdet

MINISTERIERNES STYRING AF FORSKNING, UDVIKLING OG DEMONSTRATION PÅ ENERGIOMRÅDET

III. Ministeriernes styring af forskning, udvik-

ling og demonstration på energiområdet