Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

Finansudvalget 2011-12
SB 9 1
Offentligt

9/2011

Beretning om

administrationen af CO

-kvote-

registeret

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

9/2011

Beretning om

administrationen af CO

-kvote-

registeret

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2012

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Skatteministeren, miljøministeren og klima-, energi- og bygningsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske ultimo august 2012.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2011, som afgives i april 2013.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-376-9

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 14. marts 2012

BERETNING OM ADMINISTRATIONEN AF CO

-KVOTEREGISTERET

Statsrevisorerne har anmodet Rigsrevisionen om denne undersøgelse af det danske

-kvoteregister, herunder om administrationen lever op til EU’s krav, og om ulov-

lig handel og momssvindel med CO

-kvoter har været mulig.

En række industrilande forpligtede sig i 1997 i Kyoto til at reducere udledningen af

drivhusgasser. Store danske elproducenter var i perioden 2000-2004 omfattet af en

dansk kvoteordning for CO

-udledning, og siden 2005 har elproducenterne og en ræk-

ke andre producenter været omfattet af EU’s kvotehandelssystem. Handlen med kvo-

ter muliggør, at CO

-reduktionen sker i virksomheder, hvor det er økonomisk mest

fordelagtigt. I det elektroniske kvoteregister kan oprettes både virksomheder, der skal

have tilladelse til at udlede CO

, og virksomheder og privatpersoner, der ønsker at

handle med kvoter. Handlen registreres via et netværk af elektroniske kvoteregistre,

hvor hvert EU-land har sit eget register.

Statsrevisorerne kritiserer administrationen indtil december 2009 af Kvoteregi-

steret i Miljøministeriet og i Klima-, Energi- og Bygningsministeriet. Hverken

administrationen i Miljøstyrelsen eller Energistyrelsen levede op til EU-forord-

ningens krav om dokumentation ved oprettelse af konti i Kvoteregisteret. Der-

ved har det i en periode på næsten 5 år været muligt at handle med CO

-kvoter

fra det danske register via falske identiteter med momskarruselsvindel for øje.

I 1. halvår 2009 steg antallet af personkonti i Kvoteregisteret markant. Oprettelserne

toppede i juli 2009, hvor Europa-Kommissionen gjorde Energistyrelsen opmærksom

på den fejlbehæftede administration. Herefter skærpede Energistyrelsen kravene til

identitetsoplysninger for nye konti.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at Energistyrelsen først i december 2009

strammede kravene til identitetsoplysninger for allerede oprettede konti. Her-

ved kunne kontohavere med falsk identitet fortsætte momskarruselsvindlen i

yderligere �½ år.

Efter opstramningen blev der lukket ca. 1.000 personkonti, hvorefter der var ca. 30 åb-

ne konti tilbage. Den danske administration af Kvoteregisteret har frem til 2009 været

en medvirkende årsag til omfattende momskarruselsvindel ved handel med CO

-kvo-

ter i Europa. Omfanget er ikke opgjort, men 14 andre EU-lande har oplyst, at der er

mistanke om momskarruselsvindel via det danske kvoteregister for mindst 1,4 mia. kr.

Nye momsregler har fra april 2010 begrænset mulighederne for svindel.

Statsrevisorerne finder det ikke tilfredsstillende, at klima- og energiministeren ikke i

alle tilfælde har givet Folketinget dækkende og korrekte oplysninger.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

Beretning til Statsrevisorerne om

administrationen af CO

-kvote-

registeret

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, § 17, stk. 2,

i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012. Beretningen vedrører finanslovens

§ 23. Miljøministeriet og § 29. Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 4

Baggrund .............................................................................................................. 4

Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7

Administrationen af personkonti i Kvoteregisteret........................................................ 9

Miljøstyrelsens og Energistyrelsens efterlevelse af EU-forordningen ................. 10

Energistyrelsens initiativer for at forbedre dokumentationen .............................. 14

Klima-, Energi- og Bygningsministeriets initiativer i relation til Kvote-

registeret på baggrund af Energistyrelsens orientering ...................................... 16

Klima- og energiministerens orientering af Folketinget .............................................. 19

Klima- og energiministerens oplysninger om Energistyrelsens administration ... 20

Klima- og energiministerens oplysninger om Miljøstyrelsens praksis

i perioden 2005-2007 .......................................................................................... 20

Omfanget af og muligheden for at begå momskarruselsvindel.................................. 22

Omfanget af momskarruselsvindel med CO

-kvoter ........................................... 23

SKATs initiativer med henblik på at reducere muligheden for moms-

karruselsvindel .................................................................................................... 25

III.

IV.

Bilag 1. Ordliste ................................................................................................................... 27

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

Beretningen vedrører finanslovens § 9. Skatteministeriet, § 23. Miljøministeriet og

§ 29. Klima-, Energi- og Bygningsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Skatteministeriet:

Kristian Jensen: august 2004 - februar 2010

Troels Lund Poulsen: februar 2010 - marts 2011

Peter Christensen: marts 2011 - oktober 2011

Thor Möger Pedersen: oktober 2011 -

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Miljøministeriet:

Connie Hedegaard: august 2004 - november 2007

Troels Lund Poulsen: november 2007 - februar 2010

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Klima-, Energi- og

Bygningsministeriet:

Connie Hedegaard: november 2007 - november 2009

Lykke Friis: november 2009 - oktober 2011

Martin Lidegaard: oktober 2011 -

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om administrationen af CO

-kvoteregisteret (Kvoteregisteret) og

momskarruselsvindel med CO

-kvoter. Rigsrevisionen igangsatte undersøgelsen i april 2011

på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne.

2. Der foregik særligt i 2009 omfattende momskarruselsvindel ved handel med CO

-kvoter i

Europa. Europol har skønnet, at omfanget beløb sig til 38 mia. kr., men grundlaget for skøn-

net er usikkert. Svindlen blev i pressen kædet sammen med, at momssvindlere fra hele ver-

den kunne oprette sig i det danske kvoteregister, fordi Energistyrelsen ikke havde opkrævet

dokumentation fra personer og virksomheder, der ønskede at oprette konti i det danske kvo-

teregister.

3. Kvoteregisteret blev etableret i januar 2005 og var indtil udgangen af 2007 placeret i Miljø-

styrelsen under Miljøministeriet. Siden januar 2008 har Energistyrelsen, under Klima-, Ener-

gi- og Bygningsministeriet, været ansvarlig for driften af Kvoteregisteret. Energistyrelsens

primære opgave som administrator af Kvoteregisteret er at holde regnskab med, at danske

virksomheder overholder deres CO

-reduktionsforpligtelser og at oprette og administrere per-

sonkonti i Kvoteregisteret.

4. Klima- og Energiministeriet er i oktober 2011 blevet omdannet til Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet, og Rigsrevisionen har valgt at anvende ministeriets nye navn i denne beret-

ning. I den del af beretningen, der vedrører ministerens orientering til Folketinget, har Rigs-

revisionen valgt at benævne ministeren ”klima- og energiministeren”.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljøministeriet og Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriet har sikret, at Kvoteregisteret blev administreret tilfredsstillende. Desuden er

formålet at undersøge omfanget af momskarruselsvindel ved handel med CO

-kvoter og mu-

ligheden for at gennemføre momskarruselsvindel i dag. Det har Rigsrevisionen undersøgt

ved at besvare følgende spørgsmål:



Har Miljøministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sikret en tilfredsstillende

administration af personkonti i Kvoteregisteret?

Har klima- og energiministeren orienteret Folketinget korrekt om problemerne med admi-

nistrationen af personkonti i Kvoteregisteret?

Hvad er omfanget af momskarruselsvindel ved handel med CO

-kvoter i Europa, og hvad

er muligheden for at gennemføre momskarruselsvindel i dag?

Med den danske ratifi-

kation af Kyoto-proto-

kollen er Danmark for-

pligtet til at oprette et

kvoteregister,

hvor al-

le CO

-kvoter er regi-

streret. En CO

-kvote

er en elektronisk enhed

med et unikt nummer,

som giver tilladelse til

at udlede 1 ton CO

en angivet periode.

-kvoter kan købes

og sælges i alle EU-

lande, uanset hvor i

EU de er udstedt.

Kvoteregisteret inde-

holder både

person-

konti,

som tilhører per-

soner eller virksomhe-

der, der blot ønsker at

handle med kvoter, og

driftslederkonti,

som

tilhører de virksomhe-

der, der er omfattet af

kvotereguleringen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INTRODUKTION OG KONKLUSION

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Miljøministeriets og Klima-, Energi- og Byg-

ningsministeriets administration af Kvoteregisteret i perioden januar 2005 - de-

cember 2009 har været utilfredsstillende. Det er desuden Rigsrevisionens vur-

dering, at Energistyrelsens praksis har tiltrukket momssvindlere og har haft kon-

sekvenser for omfanget af momskarruselsvindel i andre EU-lande.

Det var gennem en periode på 4�½ år muligt via falske identiteter at handle med

-kvoter fra det danske kvoteregister, fordi Miljøstyrelsen og Energistyrelsen

– i modstrid med EU-reglerne – ikke krævede dokumentation for kontohavernes

identitetsoplysninger. Energistyrelsen blev gjort opmærksom på dette i juli 2009,

hvorefter styrelsen strammede dokumentationskravene for nye konti. Styrelsen

begyndte dog først at indhente dokumentation for eksisterende konti i decem-

ber 2009. De kontohavere, der havde oprettet sig under falske identiteter, kunne

dermed fortsætte endnu �½ år med at handle og gennemføre momskarrusel-

svindel via det danske kvoteregister.

Der foregik særligt i 2009 omfattende momskarruselsvindel ved handel med CO

kvoter i Europa. Det har ikke været muligt for Rigsrevisionen at opgøre det sam-

lede omfang i EU, da opklaringsarbejdet i EU-landene endnu ikke er afsluttet, og

oplysningerne i visse lande er fortrolige.

SKAT har gennem sin indsats identificeret et momstab på 1,4 mio. kr. for den

danske stat, men det er Rigsrevisionens vurdering, at der er risiko for, at moms-

tabet for den danske stat reelt er større. Derudover har 14 andre EU-lande op-

lyst, at der er mistanke om momskarruselsvindel via det danske kvoteregister

for 1,4 mia. kr. Flere lande har ikke rapporteret om tabsstørrelsen, og det sam-

lede tabsbeløb må derfor formodes at være større. Danmark har nu, ligesom de

fleste andre EU-lande, ændret momsreglerne, og muligheden for at begå moms-

karruselsvindel med CO

-kvoter har siden de nye momsregler trådte i kraft i

april 2010 været stærkt begrænset.

Klima- og energiministeren har siden december 2009 holdt Folketinget oriente-

ret om problemerne med administrationen af personkonti i Kvoteregisteret og

beklaget de administrative fejl, der har fundet sted. Ministeren har givet korrek-

te oplysninger vedrørende administrationen af Kvoteregisteret om den periode,

hvor langt de fleste konti blev oprettet, og hvor momskarruselsvindlen foregik.

Ministeren har dog ikke oplyst Folketinget korrekt om administrationen af Kvo-

teregisteret, mens det var placeret i Miljøstyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Har Miljøministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sikret en tilfredsstillen-

de administration af personkonti i Kvoteregisteret?

Miljøministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet har ikke sikret en tilfreds-

stillende administration af Kvoteregisteret. Hverken Miljøstyrelsens eller Energistyrel-

sens retningslinjer levede op til EU-forordningens krav om dokumentation for identi-

tetsoplysninger, fx i form af kopi af pas, og styrelserne indhentede kun undtagelses-

vist paskopier i perioden januar 2005 - juli 2009. Energistyrelsen blev i juli 2009 gjort

opmærksom på, at styrelsen burde stramme dokumentationskravene, men begyndte

først at indhente dokumentation på eksisterende konti i december 2009. Alle ca. 700

konti i registeret stod dermed åbne for handler, mens momskarruselsvindlen var på

sit højeste.

Har klima- og energiministeren orienteret Folketinget korrekt om problemerne med

administrationen af personkonti i Kvoteregisteret?

Klima- og energiministeren har siden december 2009 holdt Folketinget orienteret om

problemerne med administrationen af personkonti i Kvoteregisteret og har beklaget

de administrative fejl, der har fundet sted. Ministeren har givet korrekte oplysninger

om Energistyrelsens administration af Kvoteregisteret fra 2008 og frem, men har flere

gange måttet korrigere oplysningerne om Energistyrelsens indhentning af dokumen-

tation. Ministeren har dog ikke oplyst Folketinget korrekt om administrationen af re-

gisteret, mens det var placeret i Miljøstyrelsen.

Hvad er omfanget af momskarruselsvindel ved handel med CO

-kvoter i Europa, og

hvad er muligheden for at gennemføre momskarruselsvindel i dag?

SKAT har identificeret et momstab på 1,4 mio. kr. for den danske stat, men Rigsre-

visionen vurderer, at der er risiko for, at omfanget af momskarruselsvindel mod den

danske stat reelt er større. Der er desuden mistanke om momskarruselsvindel mod

andre EU-landes statskasser via det danske kvoteregister for mindst 1,4 mia. kr. Det

er imidlertid ikke muligt at opgøre den samlede momskarruselsvindel i forbindelse

med CO

-kvotehandel i Europa, da opklaringsarbejdet endnu ikke er afsluttet, og op-

lysningerne i visse lande er fortrolige. Med indførelsen af omvendt betalingspligt ved

handel med CO

-kvoter i april 2010 blev risikoen for momskarruselsvindel mod den

danske statskasse stærkt begrænset.

Forordninger

er umid-

delbart gældende i EU-

landene, og deres rets-

virkning indtræder

uden indarbejdelse i

national lovgivning.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

6. Denne beretning handler om administrationen af Kvoteregisteret og momskarruselsvindel

med CO

-kvoter. Kvoteregisteret blev etableret den 1. januar 2005 og var indtil udgangen

af 2007 placeret i Miljøstyrelsen under Miljøministeriet. Siden januar 2008 har Energistyrel-

sen, under Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, været ansvarlig for driften af Kvoteregi-

steret.

7. I sommeren 2009 blev skattemyndighederne i EU-landene opmærksomme på, at der fo-

regik momskarruselsvindel med CO

-kvoter i flere EU-lande. Pressen beskrev, hvordan an-

tallet af oprettede personkonti i 2009 var steget markant i det danske kvoteregister, og det

blev kædet sammen med, at det danske kvoteregister – i modstrid med EU-reglerne om kvo-

teregistre – ikke havde opkrævet dokumentation fra personer, der ønskede at oprette en per-

sonkonto i Kvoteregisteret.

Klima- og energiministeren har i perioden december 2009 - juni 2011 besvaret mange spørgs-

mål fra Folketinget om denne sag og forelagt redegørelser om administrationen af det dan-

ske kvoteregister. Spørgsmålene har i høj grad handlet om, hvorvidt momskarruselsvindlen

mod den danske stat og momskarruselsvindlen i andre EU-lande kunne tilskrives den mang-

lende dokumentation i det danske kvoteregister.

8. Statsrevisorerne anmodede i november 2010 Rigsrevisionen om at udarbejde et notat om

etableringen og driften af Kvoteregisteret i Danmark. Det fremgik af anmodningen, at under-

søgelsen kunne belyse Kvoteregisterets formål og funktion samt registerets efterlevelse af

de gældende EU-krav til dokumentation ved kontooprettelse. Statsrevisorerne anmodede

endvidere Rigsrevisionen om at overveje en undersøgelse af muligheden for og omfanget

af ulovlig handel og momssvindel med CO

-kvoter og -kreditter i Europa, herunder en gen-

nemgang af opklarede sager og forebyggende foranstaltninger.

Rigsrevisor afgav i august 2011 et notat til Statsrevisorerne om tilrettelæggelsen af under-

søgelsen. Det fremgik bl.a. af notatet, at det også ville indgå i undersøgelsen, om klima- og

energiministeren havde givet korrekte oplysninger til Folketinget.

Kvoteregisterets formål og funktion

9. I 1997 forpligtede en lang række industrilande sig i den såkaldte Kyoto-protokol til at re-

ducere deres udledning af drivhusgasser. Aftalen indeholder en kollektiv forpligtelse til at

nedbringe udledningen af drivhusgasser med 8 % for EU-landenes vedkommende i perio-

den 2008-2012 i forhold til niveauet i 1990.

EU-landene har efterfølgende indgået en byrdefordelingsaftale, som tager hensyn til de en-

kelte landes reduktionsmuligheder. For Danmarks vedkommende indebærer det en reduk-

tionsforpligtelse på 21 % i forhold til niveauet i 1990.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INDLEDNING

Det er op til de enkelte lande, hvordan de vil reducere CO

-udslippet, men EU’s kvotedirek-

tiv forpligter landene til at udarbejde nationale allokeringsplaner herfor. Ifølge den danske

allokeringsplan for perioden 2008-2012 skal ca. 40 % af den samlede reduktionsforpligtel-

se i Danmark ske i virksomheder, der er omfattet af kvoteordningen. Resten af reduktions-

forpligtelsen skal bl.a. indfries ved at reducere CO

-udslippet i de ikke-kvotebelagte sekto-

rer.

10. De enkelte virksomheder, som er omfattet af kvotehandelssystemet, får hvert år tildelt

et antal gratis kvoter og skal i det efterfølgende år returnere et antal kvoter, der modsvarer

virksomhedens CO

-udledning. Hvis en virksomhed udleder mere CO

, end de tildelte kvo-

ter tillader, kan virksomheden købe ekstra kvoter fra virksomheder, som har CO

-kvoter til-

overs. Virksomhederne kan købe og sælge kvoter på tværs af medlemslandenes grænser.

Hensigten med kvotehandel er at anvende markedet til at sikre, at CO

-reduktion sker i de

virksomheder, hvor det er økonomisk mest fordelagtigt, og kvoteprisen er bestemt af udbud

og efterspørgsel.

11. Kvoteregistrenes primære formål er at holde regnskab med, at kvotebelagte virksomhe-

der i EU-landene overholder deres forpligtelser. Det danske kvoteregisters primære opgave

er at overføre kvoter til de ca. 375 danske virksomheder, der er omfattet af EU’s kvoteregu-

lering, og overvåge, at virksomhederne returnerer kvoter svarende til deres CO

-udledninger.

Det følger endvidere af kvotedirektivet, at enhver person kan besidde kvoter. Et andet formål

med Kvoteregisteret er derfor at oprette konti til virksomheder eller privatpersoner, som øn-

sker at handle med CO

-kvoter og -kreditter på markedet, og at registrere alle kontohaveres

ejerskab og handel med kvoter. Boks 1 viser, hvordan virksomheder og privatpersoner op-

retter konti i Kvoteregisteret.

Kvotebelagte sekto-

rer

Energisektoren og den

energitunge industri er

i Danmark omfattet af

EU’s kvotehandelssy-

stem, mens transport,

landbrug, husholdnin-

ger og mindre industri-

virksomheder ikke er

omfattet.

BOKS 1. OPRETTELSE AF KONTI I KVOTEREGISTERET

Der er forskel på, hvordan virksomheder opretter en konto i Kvoteregisteret, afhængigt af om virksom-

heden er omfattet af kvoteloven eller ej. Virksomheder, der er omfattet af kvoteloven, skal have tilla-

delse fra Klima-, Energi- og Bygningsministeriet til at udlede CO

. Energistyrelsen tager derfor kon-

takt til virksomhederne og opretter

driftslederkonti,

så styrelsen kan holde øje med, om virksomheder-

ne overholder deres CO

-reduktionsforpligtelser.

Virksomheder eller privatpersoner, der ikke er omfattet af kvoteloven, kan oprette en

personkonto

Kvoteregisteret via Energistyrelsens hjemmeside. Hvis en driftsleder ønsker yderligere konti ud over

den lovpligtige driftslederkonto, skal kontohaver ansøge om at oprette personkonti.

Ansøgere til både driftslederkonti og personkonti skal udnævne 2 bemyndigede repræsentanter, men

kontohaveren eller virksomheden må gerne være den ene af de bemyndigede repræsentanter. De

bemyndigede repræsentanter har fuldmagt til at repræsentere en kontohaver og skal være oprettet i

registeret.

12. En kvote er frit omsættelig og findes kun i elektronisk form. Derfor forudsætter omsæt-

ningen af kvoter eksistensen af elektroniske registre, hvori kvoterne opbevares, og ejerska-

bet registreres.

13. Det danske kvoteregister er koblet til EU’s og FN’s elektroniske kvoteregistersystemer,

så der frit kan handles mellem konti i de forskellige registre. Handlen registreres via et net-

værk af elektroniske kvoteregistre, hvor alle de registre, der godkendes til at indgå i syste-

met, kan kommunikere elektronisk med hinanden, så det er muligt at overføre kvoter mellem

konti i de forskellige lande.

14. Kvotehandlen foregår enten direkte mellem 2 kontohavere eller via en kvotebørs, og alle

aftaler om kvotehandel og vilkårene i forbindelse med handlen, herunder fx priser, er ukend-

te for Kvoteregisteret.

Prisen på CO

-kvoter

(prisen er angivet for

september i de enkel-

te år)

2005:

2006:

2007:

2008:

2009:

2010:

2011:

158 kr.

89 kr.

0 kr.

181 kr.

97 kr.

113 kr.

84 kr.

Kilde: Point Carbon.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INDLEDNING

forordninger,

der

har været gældende si-

den 2005, er Europa-

Kommissionens for-

ordning nr. 2216/2004

og Europa-Kommis-

sionens forordning

nr. 920/2010 om et

standardiseret og sik-

kert registersystem.

15. Oprettelsen og driften af Kvoteregisteret er reguleret af EU’s forordning om et standar-

diseret og sikkert registersystem. Forordningen indeholder regler for udstedelse, returnering

og annullering af kvoterne. Desuden er der detaljerede krav til de anvendte datasystemer,

sikkerhedsstandarder, systemprocesser og tekniske specifikationer for at sikre, at der ikke

forekommer uregelmæssigheder, og at handlen med kvoter kan foregå gnidningsfrit.

16. Fra juni 2012 overgår driften af Kvoteregisteret til EU, men Energistyrelsen vil stadig væ-

re ansvarlig for administrationen af registeret, herunder for oprettelse og lukning af person-

konti og for administrationen af kvotebelagte virksomheder.

Momskarruselsvindel

17. De fleste varer og ydelser, herunder CO

-kvoter, er pålagt moms. Ved etableringen af

det indre marked i 1993 indførte EU-medlemslandene en momsordning, der skulle lette sam-

handlen mellem landene. Momsordningen indebærer, at ind- og udførsel af varer og ydelser

fra ét EU-medlemsland til et andet skal ske momsfrit. Ved ind- og udførsel af varer skal mom-

sen derfor først betales, når varen videresælges inden for samme land. Denne momsordning

gælder også for handel med CO

-kvoter.

18. Momskarruselsvindel har siden etableringen af det indre marked været et kendt fæno-

men i EU, typisk i forhold til letomsættelige varer, fx mobiltelefoner og computerudstyr. Moms-

karruselsvindel med CO

-kvoter adskiller sig fra svindel med øvrige varer ved, at CO

-kvo-

ter kun findes elektronisk i nationale kvoteregistre, hvor handlen både kan foregå inden for

samme kvoteregister og mellem kvoteregistre. Det er desuden særligt komplekst at afdække

mistænkelige kæder af kvotehandler og opklare, hvem der står bag svindlen, fordi virksom-

heder og personer fra hele verden kan oprette konti og handle i et hvilket som helst lands

kvoteregister.

19. Momskarruselsvindel gennemføres ved, at en virksomhed køber varer momsfrit i udlan-

det og sælger varen videre til en anden virksomhed i samme land. Den sælgende virksom-

hed opkræver moms ved videresalget, men indbetaler ikke momsen til skattemyndigheder-

ne. I stedet overfører virksomheden pengene til en bank i et andet land, fx uden for EU, hvor

det ikke umiddelbart er muligt at beslaglægge midlerne. Ved at sende varerne rundt mellem

virksomhederne i de enkelte EU-lande vil gevinsten kunne genereres flere gange og med-

føre betydelige tab for de enkelte landes statskasser. Skattemyndighedernes indsats over

for momskarruselsvindel i EU vanskeliggøres af, at der er tale om økonomisk kriminalitet på

tværs af grænser, hvor der er begrænset adgang til oplysninger om handlen og momsbeta-

linger mellem EU-lande. Principperne bag momskarruselsvindlen fremgår af boks 2.

Kontohavere i det

danske kvoteregister

Blandt de i alt 1.296

kontohavere, som

gennem tiderne har

haft konti i det danske

kvoteregister, har ca.

10 % angivet, at de

kommer fra Danmark.

De øvrige har angivet,

at de kommer fra ét af

57 andre lande, hvoraf

ca. 15 % har angivet,

at de kommer fra lan-

de uden for EU.

BOKS 2. PRINCIPPER BAG MOMSKARRUSELSVINDEL

Momskarruselsvindel forudsætter, at der er mindst 3 virksomheder involveret, som er bosiddende i

mindst 2 EU-medlemslande. Virksomhederne behøver dog ikke at være aktive.

Virksomhed A (i fx Danmark) køber en større mængde CO

-kvoter, som sælges til virksomhed B i et

andet EU-land. Der opkræves ikke moms af handlen, fordi handlen foregår over grænsen. Virksom-

hed B sælger nu kvoterne videre til virksomhed C i sit eget EU-land og opkræver moms ved videre-

salget. Efter virksomhed B har modtaget momsen fra virksomhed C, undlader virksomhed B at afreg-

ne momsen med skattemyndighederne. Nu sælger virksomhed C kvoterne videre til virksomhed A,

hvorefter virksomhed C modtager refusion fra staten for den moms, som virksomheden har betalt til

virksomhed B i forbindelse med handlen.

Staten har nu refunderet den afregnede moms til virksomhed C uden at få indbetalt moms fra virk-

somhed B. Herefter går virksomhed B konkurs. På dette tidspunkt ejer virksomhed A kvoterne, der

igen kan indgå i karrusellen.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INDLEDNING

20. Det er almindeligt, at personer eller virksomheder, der deltager i momskarruselsvindel,

forsøger at skjule sig bag stråmænd og fiktive navne- eller adresseoplysninger, og at virk-

somhederne går konkurs, inden skattemyndighederne når at opkræve moms. Risikoen for,

at skattemyndighederne først opdager igangværende momskarruselsvindel, når det er for

sent, og momspengene og personerne bag virksomhederne er forsvundet, er derfor stor.

21. Muligheden for at gennemføre momskarruselsvindel afhænger af momsreglerne, mens

krav til dokumentation for identitetsoplysninger fra de personer og virksomheder, der ønsker

at oprette personkonti i Kvoteregisteret, har indflydelse på, hvor attraktivt det er at gennem-

føre momskarruselsvindel. I det omfang alle og enhver kan oprette sig i registeret under fal-

ske identiteter, er det alt andet lige sværere for skattemyndighederne at identificere moms-

karruselhandler og for politiet at opklare, hvem der kan drages til ansvar. Risikoen for at til-

trække virksomheder og personer, der har til hensigt at gennemføre momskarruselsvindel,

må derfor formodes at være størst i de registre, hvor der er færrest krav til dokumentation.

I Danmark er det SKATs ansvar at opkræve moms og gennemføre risikobaseret kontrol med

henblik på at afdække momskarruselsvindel mod den danske statskasse. Energistyrelsens

administration af Kvoteregisteret, herunder registrering af kontohavernes ejerskab, har dog

betydning for, hvor attraktivt det er at gennemføre momskarruselsvindel, idet det vanskelig-

gør muligheden for at opklare, hvem der står bag svindlen, hvis en konto er oprettet på bag-

grund af falske oplysninger.

Formål, afgrænsning og metode

Formål

22. Formålet med denne undersøgelse er at vurdere, om Miljøministeriet og Klima-, Ener-

gi- og Bygningsministeriet har sikret, at Kvoteregisteret blev administreret tilfredsstillende.

Desuden er formålet at undersøge omfanget af momskarruselsvindel ved handel med CO

kvoter og muligheden for at gennemføre momskarruselsvindel i dag. Det har Rigsrevisio-

nen undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:



Har Miljøministeriet og Klima-, Energi- og Bygningsministeriet sikret en tilfredsstillende

administration af personkonti i Kvoteregisteret?

Har klima- og energiministeren orienteret Folketinget korrekt om problemerne med admi-

nistrationen af personkonti i Kvoteregisteret?

Hvad er omfanget af momskarruselsvindel ved handel med CO

-kvoter i Europa, og hvad

er muligheden for at gennemføre momskarruselsvindel i dag?

Afgrænsning og metode

23. Undersøgelsen dækker perioden 1. januar 2005 - 15. november 2011.

24. Undersøgelsen omfatter Miljøstyrelsens og Energistyrelsens administration i forbindel-

se med oprettelse af personkonti i Kvoteregisteret, da den momskarruselsvindel, der fore-

gik, så vidt vides udelukkende er sket via personkonti. Undersøgelsen omhandler således

ikke styrelsernes administration af de såkaldte driftslederkonti.

25. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af oplysningerne til Folketinget vedrørende

Kvoteregisteret, sagsgennemgang og gennemgang af Klima-, Energi- og Bygningsministe-

riets og Energistyrelsens notater og indstillinger vedrørende folketingsspørgsmål, Rigsrevi-

sionens brevveksling med Miljøministeriet, Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, Energi-

styrelsen og SKAT samt stikprøvegennemgang af sager tilknyttet personkonti i Kvoteregiste-

ret.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

INDLEDNING

26. Stikprøvegennemgangen omfatter dokumentation for i alt 354 personkonti, hvilket sva-

rer til ca. 27 % af de personkonti, der er blevet oprettet i Kvoteregisteret. På baggrund af kli-

ma- og energiministerens oplysninger til Folketinget om administrationen af Kvoteregisteret

er undersøgelsesperioden inddelt i 4 perioder:



periode 1: 1. januar 2005 - medio 2007

periode 2: medio 2007 - 16. juli 2009

periode 3: 17. juli 2009 - 21. december 2009

periode 4: 22. december 2009 - 15. november 2011.

I periode 1 og 4, hvor der er blevet oprettet færre end 100 personkonti, har Rigsrevisionen

gennemgået samtlige konti. I periode 2 og 3 har Rigsrevisionen udvalgt den først oprettede

personkonto for hver dag i perioden, hvilket indebærer, at ca. 20 % for periode 2 og ca. 23 %

for periode 3 er gennemgået.

27. Derudover har Rigsrevisionen forsøgt at indhente opdaterede oplysninger om omfanget

af momskarruselsvindel og opklarede sager i Europa. Rigsrevisionen har i den forbindelse

rettet henvendelse til rigsrevisionerne i EU-medlemslandene og til rigsrevisionen i Norge og

bedt dem oplyse omfanget af momskarruselsvindel, herunder antallet af sager og konti, der

vedrører det danske kvoteregister.

I alt 10 lande har bidraget med oplysninger om momskarruselsvindel. Derudover har 6 lan-

de oplyst, at de ikke kunne svare, fordi oplysningerne var fortrolige, eller fordi sagerne sta-

dig efterforskes, mens 11 lande ikke har besvaret vores henvendelse.

Rigsrevisionen har desuden forsøgt at opgøre, i hvilket omfang momskarruselsvindlen i an-

dre EU-lande relaterer sig til det danske kvoteregister. Rigsrevisionen har dog ikke i den for-

bindelse undersøgt de eventuelle erstatningsretlige aspekter over for andre EU-lande som

følge af Energistyrelsens administration af Kvoteregisteret.

28. Beretningen har i udkast været forelagt Klima-, Energi- og Bygningsministeriet, Miljø-

ministeriet og Skatteministeriet, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet.

29. Bilag 1 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB9/2011 - Bilag 1: Beretning om administrationen af CO2-kvoteregisteret

ADMINISTRATIONEN AF PERSONKONTI I KVOTEREGISTERET

III. Administrationen af personkonti i Kvote-