Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

Finansudvalget 2011-12
SB 18 1
Offentligt

18/2011

Beretning om

Kriminalforsorgens vedligeholdelse

af bygninger

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

18/2011

Beretning om

Kriminalforsorgens vedligeholdelse

af bygninger

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2012

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Justitsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i januar 2013.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2011, som afgives i april 2013.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-387-5

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 19. september 2012

BERETNING OM KRIMINALFORSORGENS VEDLIGEHOLDELSE AF BYG-

NINGER

Kriminalforsorgen driver 13 fængsler, 36 arresthuse og Københavns Fængsler i Dan-

mark. Kriminalforsorgens bygningsmasse skal løbende vedligeholdes, så bygninger-

ne er sikre og funktionelle.

Med den politiske flerårsaftale for 2008-2011 fik Kriminalforsorgen ca. 80 mio. kr. til

ekstraordinær vedligeholdelse af bygningerne. Målet var at sikre en god og sikker-

hedsmæssig forsvarlig stand af bygningerne. Samtidig kunne Kriminalforsorgen re-

ducere et efterslæb på vedligeholdelse og opretning (fx udskiftning af bygningsdele),

som blev opgjort til ca. 1,2 mia. kr. i 2007.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at hverken Justitsministeriet eller

Kriminalforsorgen har udvist en tilfredsstillende økonomistyring angående byg-

ningsvedligeholdelsen af fængsler og arresthuse. Justitsministeriet har ikke i

tilstrækkelig grad sikret overensstemmelse mellem de politiske målsætninger

og de opnåede resultater.

Styring og prioritering af vedligeholdelsen af fængsler og arresthuse har bl.a. været

utilfredsstillende på grund af:



mangel på mål og langsigtede planer for vedligeholdelsen

mangel på styringsværktøjer og koordination af vedligeholdelsesopgaverne

uklarhed om, hvilke funktioner bygningerne skal understøtte, og hvilken kvalitet

bygningerne skal have for at fremstå i en god og sikkerhedsmæssig forsvarlig

stand

at Kriminalforsorgen ikke løbende registrerer, hvordan midlerne bliver anvendt på

vedligeholdelse og opretning

at det er usikkert, hvor stort efterslæbet på vedligeholdelse og opretning egentlig

er, bl.a. på grund af skift i opgørelsesmetoder. Efterslæbet på vedligeholdelse er

faldet med 73 mio. kr. fra 2007 til 2012, men efterslæbet på opretning opgøres ik-

ke længere.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Kristian Jensen

Mogens Jensen

Klaus Frandsen



Statsrevisorerne forudsætter, at Justitsministeriet forbedrer styringen og tilvejebringer

et samlet overblik over efterslæbet på vedligeholdelse af Kriminalforsorgens bygnin-

ger, ikke mindst hvis vedligeholdelse igen skulle blive et emne i en ny flerårsaftale.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

Beretning til Statsrevisorerne om

Kriminalforsorgens vedligeholdelse

af bygninger

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 11. Ju-

stitsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 5

Baggrund .............................................................................................................. 5

Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7

Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger ...................................................... 10

Strategi for vedligeholdelse................................................................................. 10

Prioritering af vedligeholdelse ............................................................................. 13

Kriminalforsorgens opgørelse af behovet for vedligeholdelse ................................... 21

Mål for udviklingen i bygningsvedligeholdelsen .................................................. 21

Udviklingen i efterslæbet i perioden 2007-2012.................................................. 25

Justitsministeriets tilsyn ............................................................................................. 27

Beslutningsgrundlag for flerårsaftale for 2008-2010 ........................................... 27

Opfølgning på fængsler og arresthuses tilstand ................................................. 29

III.

IV.

Bilag 1. Fængsler og arresthuse i Danmark ....................................................................... 34

Bilag 2. Ordliste ................................................................................................................... 36

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

Beretningen vedrører finanslovens § 11. Justitsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Lene Espersen: 27. november 2004 - 10. september 2008

Brian Mikkelsen: 10. september 2008 - 23. februar 2010

Lars Barfoed: 23. februar 2010 - 3. oktober 2011

Morten Bødskov: 3. oktober 2011 -

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Der skal ydes en ekstra indsats for, at Kriminalforsorgens bygninger er i god og sikker-

hedsmæssig forsvarlig stand. Sådan lød målsætningen i en ny flerårsaftale for Kriminalfor-

sorgen for 2008-2011, som den daværende regering, Dansk Folkeparti og Ny Alliance ind-

gik i februar 2008. Med flerårsaftalen fik Kriminalforsorgen derfor ca. 80 mio. kr. ekstra til

større renoveringsarbejder i perioden.

Baggrunden for den ekstra indsats var bl.a., at Rigsrevisionen i beretning nr. 5/05 om sta-

tens vedligeholdelse af bygninger havde konstateret, at Kriminalforsorgen havde vurderet,

at der var et efterslæb på vedligeholdelse og opretning på ca. 1,6 mia. kr. (ca. 1,8 mia. kr. i

2012-priser).

2. Denne beretning handler om vedligeholdelsen af de danske fængsler og arresthuse.

Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i oktober 2011.

Baggrunden for undersøgelsen er, at Kriminalforsorgen har en styringsmæssig udfordring

med på den ene side at sikre, at fængsler og arresthuse er i god og sikkerhedsmæssig for-

svarlig stand, og på den anden side at vedligeholde bygningerne på en økonomisk optimal

måde. Desuden forventes det, at der indgås en ny flerårsaftale for Kriminalforsorgen fra

2013, og det er derfor vigtigt at undersøge, hvordan Kriminalforsorgen har håndteret vedli-

geholdelsen i perioden 2008-2011.

Ud over det konstaterede efterslæb udsættes fængsler og arresthuse generelt for omfat-

tende hærværk og slid. Siden 2009 har der været et øget pres på pladser i fængsler og ar-

resthuse, som yderligere vanskeliggør vedligeholdelse af bygningerne. Samtidig er hoved-

parten af de danske fængsler og arresthuse fra før 1900 og er dermed bygget efter dati-

dens normer for afsoning, arbejdsmiljø, sikkerhed mv. Derudover er flere af bygningerne

fredede og bevaringsværdige, og det giver udfordringer, når de skal tilpasses de nutidige

krav og løbende politiske beslutninger som fx behandlingsgaranti, fysisk adskillelse af ban-

der og nultolerance over for narkotika.

3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kriminalforsorgen og Justitsministeriet

har sikret, at fængsler og arresthuse er blevet vedligeholdt effektivt i perioden 2008-2011,

så de er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Det har Rigsrevisionen undersøgt

ved at besvare følgende spørgsmål:



Har Kriminalforsorgen planlagt og prioriteret vedligeholdelsesopgaverne, så midlerne

anvendes optimalt?

Har Kriminalforsorgen opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der sikrer gen-

nemsigtighed?

Har Justitsministeriet fulgt aktivt op på, om fængsler og arresthuse er i god og sikker-

hedsmæssig forsvarlig stand?

Der er 5 lukkede og 8

åbne

fængsler

i Dan-

mark, hvoraf 4 af dem

har en arrestafdeling.

Derudover er der Kø-

benhavns Fængsler,

arresthuse

fordelt

rundt i landet og én

lukket institution for

afviste asylansøgere.

Vedligeholdelse

er at

udbedre slid og skader.

Opretning

er at udskif-

te bygningsdele, så le-

vetiden forlænges.

De 2 begreber indgår

i vores undersøgelse

samlet under betegnel-

sen vedligeholdelse.

Når det er relevant for

undersøgelsen, skel-

ner vi mellem begre-

berne.

I 2011 var der hver dag

ca. 4.000 indsatte, der

afsonede i et fængsel

eller sad i varetægt i et

arresthus.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Kriminalforsorgen har en væsentlig opgave med at sikre, at domstolenes dom-

me bliver ført ud i livet på den bedst mulige måde med hensyn til både samfun-

dets sikkerhed og den dømtes rettigheder og senere muligheder. Bygningerne

og vedligeholdelsen af dem udgør den fysiske ramme for og understøtter de

kerneopgaver, som Kriminalforsorgen skal løfte. Bygningerne er samtidig et

væsentligt anlægsaktiv, hvorfor det er vigtigt, at Kriminalforsorgen vedligehol-

der dem, så de ikke unødigt falder i værdi. En god vedligeholdelse medvirker

derfor til, at Kriminalforsorgen løser sine kerneopgaver bedst muligt, samtidig

med at statens aktiver bliver forvaltet hensigtsmæssigt. Justitsministeriet har

det overordnede ansvar og skal medvirke til at sikre, at Kriminalforsorgen har

en effektiv og faglig sikker forvaltning og udnytter resurserne hensigtsmæssigt.

Rigsrevisionen vurderer, at Kriminalforsorgen og Justitsministeriet ikke kan do-

kumentere, at fængsler og arresthuse vedligeholdes effektivt, så de på en øko-

nomisk hensigtsmæssig måde bringes i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig

stand.

Kriminalforsorgen har kun kortsigtede planer for vedligeholdelsen. Kriminalfor-

sorgen har således ikke en langsigtet plan, der forholder sig til, hvilken vedlige-

holdelse der skal til for at kunne rumme de udfordringer, som Kriminalforsor-

gen bliver stillet over for.

Kriminalforsorgen har ikke fastlagt, hvilken tilstand fængsler og arresthuse skal

være i for at kunne imødekomme de nutidige krav til fængsels- og arresthusop-

hold. Det er således ikke nærmere fastlagt, hvilke funktioner bygningerne skal

kunne understøtte, og hvilken kvalitet de skal fremstå i.

Fængsler og arresthuse varetager selv en række mindre vedligeholdelsesop-

gaver. Da ansvaret for at vedligeholde bygningerne er fordelt på både Kriminal-

forsorgen og fængsler og arresthuse, kræver det en koordinering af de vedlige-

holdelsesopgaver, der skal prioriteres, for at bygningerne har den ønskede til-

stand. Denne koordinering foregår ikke i tilstrækkeligt omfang.

Rigsrevisionen vurderer, at Kriminalforsorgen mangler styringsværktøjer, der

sikrer gennemsigtighed i den tværgående prioritering af vedligeholdelsesop-

gaverne på kort og på langt sigt. Det er derfor uklart, hvordan Kriminalforsor-

gen i praksis prioriterer faglige og økonomiske hensyn i styringen af vedlige-

holdelsesopgaverne.

Rigsrevisionen finder det positivt, at Kriminalforsorgen fremadrettet systema-

tisk vil dokumentere sine prioriteringsovervejelser, inddrage sin eksterne råd-

giver i den overordnede prioritering af vedligeholdelsesopgaverne og udarbej-

de en 10-års plan for vedligeholdelse.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen anbefaler, at Kriminalforsorgen opstiller styringsrelevante mål

for den tilstand (funktionalitet og kvalitet), som fængsler og arresthuse skal

være i. Rigsrevisionen anbefaler også, at Kriminalforsorgen koordinerer med

fængsler og arresthuse, hvordan vedligeholdelsesopgaverne skal prioriteres

på kort og på langt sigt for på en omkostningseffektiv måde at nå de opstille-

de mål. Rigsrevisionen finder det positivt, at Kriminalforsorgen har taget initia-

tiv til at fastlægge kriterier for, hvilken kvalitet bygningerne skal have.

Kriminalforsorgen opgjorde i 2007 efterslæbet på vedligeholdelse og opretning

til henholdsvis ca. 363 mio. kr. og ca. 1.098 mio. kr. (2012-priser), så det samle-

de efterslæb på vedligeholdelse udgjorde ca. 1.461 mio. kr. (2012-priser). Krimi-

nalforsorgen har i 2012 foreløbig opgjort efterslæbet på vedligeholdelse til ca.

290 mio. kr. (2012-priser), men har ikke som i 2007 opgjort efterslæbet på opret-

ning. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Kriminalforsorgen bør opgøre efter-

slæbet på opretning, så det er muligt at følge den samlede udvikling i vedlige-

holdelsesefterslæbet.

Rigsrevisionen vurderer, at Justitsministeriet ikke har fulgt Kriminalforsorgens

arbejde med vedligeholdelse af fængsler og arresthuse tilstrækkeligt aktivt, i

betragtning af at der var et politisk fokus på dette område i form af flerårsafta-

len for 2008-2011. Ministeriet har således ikke opstillet fyldestgørende mål i di-

rektørkontrakterne for, hvordan Kriminalforsorgens vedligeholdelse sikrer, at

bygningerne er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Ministeriet har ik-

ke et samlet overblik over efterslæbet på vedligeholdelse, hvilket er en forud-

sætning for, at ministeriet kan følge op på udviklingen og skabe det bedst mu-

lige beslutningsgrundlag, hvis vedligeholdelse igen bliver et fokusområde i en

ny flerårsaftale.

Det er derfor vigtigt, at Kriminalforsorgen og Justitsministeriet har et overblik

over det samlede vedligeholdelsesefterslæb og aktivt tager stilling til, hvilken

tilstand fængsler og arresthuse skal være i. Med en stram økonomi er det nød-

vendigt, at Kriminalforsorgen prioriterer vedligeholdelsen, så det samlet sikres,

at statens aktiver ikke falder i værdi.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende delkonklusioner:

Har Kriminalforsorgen planlagt og prioriteret vedligeholdelsesopgaverne, så midlerne

anvendes optimalt?

Kriminalforsorgen kan ikke dokumentere, hvordan de har planlagt og prioriteret vedli-

geholdelsen af bygningerne, så midlerne er anvendt optimalt. Kriminalforsorgen har

ikke en langsigtet plan, der forholder sig til de fremtidige forventninger til fængsler og

arresthuse, og hvilken tilstand de skal være i. Det betyder, at Kriminalforsorgen ikke

kan fastlægge, hvordan vedligeholdelsen af bygningerne skal tilrettelægges for at

kunne opfylde fremtidige behov. For hvert fængsel og arresthus bliver der udarbejdet

en bygningssynsrapport, der viser, hvilke vedligeholdelsesopgaver der skal løses, og

hvordan de skal prioriteres. Frem til udgangen af 2010 var der en række mangler i

bygningssynsrapporterne, som ikke blev bemærket af Kriminalforsorgen. Vedligehol-

delsesopgaverne bliver styret både af Kriminalforsorgen og fængsler og arresthuse,

men uden tilstrækkelig systematisk central koordinering. Det er således ikke klart,

hvordan opgaverne bliver prioriteret på tværs af fængsler og arresthuse, og hvilke

faglige og økonomiske hensyn der ligger til grund for den endelige prioritering.

Har Kriminalforsorgen opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der sikrer

gennemsigtighed?

Kriminalforsorgen har ikke opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der si-

krer gennemsigtighed. De overordnede mål for fængsler og arresthuses tilstand er

ikke blevet fastlagt i klare kriterier for den ønskede tilstand af bygningerne. Det med-

fører, at de økonomiske opgørelser af behovet for vedligeholdelse og opretning er

usikre. Samtidig opgør Kriminalforsorgen ikke løbende, om midlerne bliver anvendt

til vedligeholdelse, opretning eller andet. Kriminalforsorgen kan dermed ikke doku-

mentere, om midlerne anvendes på en omkostningseffektiv måde, der sikrer, at byg-

ningerne er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.

Har Justitsministeriet aktivt fulgt op på, om fængsler og arresthuse er i god og sikker-

hedsmæssig forsvarlig stand?

Justitsministeriet har ikke fulgt aktivt op på, om fængsler og arresthuse er i god og

sikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Ministeriet prioriterede ikke at sikre, om det op-

gjorte efterslæb på vedligeholdelse i bygningsanalysen fra 2007 havde det rette ni-

veau. Endvidere spurgte ministeriet ikke ind til, hvilken tilstand fængsler og arrest-

huse kunne opnå med de afsatte midler i flerårsaftalen for 2008-2011. Samtidig er

de mål, som ministeriet styrer efter, ikke egnede til at følge op på, om fængsler og ar-

resthuse kommer i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

4. Denne beretning handler om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af de danske fængsler

og arresthuse. Rigsrevisionen har igangsat undersøgelsen på eget initiativ i oktober 2011.

5. Kriminalforsorgen skal sikre, at domstolenes domme bliver ført ud i livet på den bedst mu-

lige måde med hensyn til både samfundets sikkerhed og den dømtes rettigheder og senere

muligheder. I det arbejde lægger Kriminalforsorgen stor vægt på sikkerhed i fængsler og ar-

resthuse, resocialisering af de indsatte, arbejdsmiljøet for de ansatte, og at der er tilstræk-

keligt med pladser til rådighed i fængsler og arresthuse. Bygningsvedligeholdelse er ikke en

kerneopgave i Kriminalforsorgen. Bygningerne udgør imidlertid de fysiske rammer for de op-

gaver, Kriminalforsorgen skal løfte.

Kriminalforsorgens vision for de fysiske rammer er, at de skal være moderne og ordentli-

ge, kunne tilpasses både interne og eksterne behov og krav samt kunne tilgodese både be-

handlingstiltag og sikkerhed. Vedligeholdelsen af bygningerne skal være med til at sikre dis-

se rammer.

6. Siden 2009 har der været et øget pres på kapaciteten i fængsler og arresthuse, og be-

lægget var i 2011 på 97,6 % mod et belægsmål på 92 %. Det øgede belæg slider på byg-

ningerne og gør det vanskeligt at frigøre plads til at gennemføre vedligeholdelsesarbejder.

Samtidig har de senere års bandeopgør gjort det nødvendigt i højere grad end tidligere at

adskille de indsatte i forskellige afdelinger. Fængslerne skal også indrettes efter, at de skal

kunne tilbyde behandling, fx på en behandlingsafdeling, og arresthusene skal tilbyde de va-

retægtsfængslede arbejde. Ændringerne af de fysiske rammer foregår dels ved at vedlige-

holde og oprette de nuværende bygninger, dels ved at bygge nyt. Det kræver en vis fleksi-

bilitet i Kriminalforsorgens eksisterende bygningsmasse at foretage disse ændringer.

Kriminalforsorgens bygningsmasse er på ca. 357.000 m². Kriminalforsorgen indviede i 2006

et nyt fængsel i Østjylland som erstatning for Danmarks ældste statsfængsel i Horsens. Kri-

minalforsorgen er herudover ved at bygge et nyt fængsel på Falster til ca. 1 mia. kr., som

skal stå klar i 2015 og erstatte det 150 år gamle statsfængsel i Vridsløselille. Fælles for de

største af fængslerne er, at de på nær Statsfængslet Østjylland er fra sidste halvdel af 1800-

tallet eller begyndelsen af 1900-tallet. Bygningerne er meget forskellige fra Vestre Fængsels

korsformede panoptikonbygning i 4 etager til Statsfængslet i Horserøds 75 træbarakker, som

er spredt over et stort areal. Bilag 1 viser, hvor fængsler og arresthuse er placeret i Danmark.

Det stiller krav om en nøje planlægning af bygningsmassens anvendelse, vedligeholdelse

og fornyelse, hvis Kriminalforsorgen skal tilbyde det nødvendige antal pladser i tilpas funk-

tionelle og tidssvarende fysiske rammer, der så vidt muligt kan tilpasses såvel interne som

eksterne behov og krav.

behandlingsafde-

ling

kan fx være en

kontraktafdeling. Afde-

lingen er udelukkende

til tidligere misbrugere,

der modtager misbrugs-

behandling og forplig-

ter sig til at være stof-

frie, så længe de bor

på afdelingen. Bor der

få på kontraktafdelin-

gen, øges presset på

pladserne i de øvrige

afdelinger, da fængs-

lerne får tildelt indsatte

efter det samlede antal

pladser.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INDLEDNING

Fængsler og arresthuses tilstand

7. Rigsrevisionen har tidligere undersøgt Kriminalforsorgens vedligeholdelse af sine bygnin-

ger. I beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger konkluderede Rigsrevisio-

nen, at Kriminalforsorgen havde et efterslæb på vedligeholdelse og opretning på ca. 1,6 mia.

kr. (ca. 1,8 mia. kr. i 2012-priser), og at et efterslæb af den størrelse indikerede, at Kriminal-

forsorgens bygninger var i en dårlig stand.

8. Som grundlag for flerårsaftalen for 2008-2011 foretog Kriminalforsorgen i 2007 en analy-

se af sine bygninger – ”Status og analyse af Kriminalforsorgens bygninger 2007” (herefter

bygningsanalysen fra 2007). Analysen viste, at Kriminalforsorgen havde vurderet, at der var

et efterslæb på ca. 305 mio. kr. på vedligeholdelse af bygningerne (ca. 363 mio. kr. i 2012-

priser) og et efterslæb på ca. 920 mio. kr. på opretning af bygningerne (ca. 1.098 mio. kr. i

2012-priser). I boks 1 fremgår, hvordan vi anvender begreberne vedligeholdelse og efter-

slæb.

BOKS 1. VEDLIGEHOLDELSE OG EFTERSLÆB

Vedligeholdelse

dækker over en bred kategori af opgaver fra at slibe og male vinduer til at udskifte

et tag. Kriminalforsorgen skelner visse steder mellem vedligeholdelse, opretning og forbedring. Når det

er relevant for undersøgelsen, skelner vi også mellem begreberne.

Efterslæb

henviser til de vedligeholdelsesopgaver, der er planlagt udført for at sikre, at bygningen har

den ønskede tilstand, men som ikke er blevet udført.

9. Det er ikke en forudsætning, at efterslæbet skal være lig nul. Der vil som regel altid være

et vist efterslæb – særligt på ældre bygninger – og det er op til Kriminalforsorgen og fængs-

ler og arresthuse at styre efterslæbet økonomisk hensigtsmæssigt, så der ikke vedligehol-

des mere end nødvendigt, samtidig med at bygningsdele ikke bliver nedbrudt i en grad, hvor

der bliver behov for at udskifte dem før tid. Det er derfor nødvendigt at vide, hvilken tilstand

bygningerne fremover skal være i for at kunne vurdere de kommende års behov for vedlige-

holdelse og sikre, at midlerne anvendes optimalt.

Ansvaret for at vedligeholde fængsler og arresthuse

10. Ansvaret for at vedligeholde statens fængsler og arresthuse er placeret hos flere aktø-

rer, som vist i figur 1.

Figur 1. Aktører i vedligeholdelsen af fængsler og arresthuse

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INDLEDNING

Figur 1 viser, at Justitsministeriet, Kriminalforsorgen og de enkelte institutioner tilsammen

har ansvaret for at vedligeholde fængsler og arresthuse.

Justitsministeriet har det overordnede styrings- og tilsynsansvar for Kriminalforsorgen og

skal følge op på Kriminalforsorgens opgavevaretagelse og sikre, at Kriminalforsorgen har

en effektiv resurseudnyttelse på vedligeholdelsesområdet. Det gør ministeriet bl.a. ved at

indgå 1-årige direktørkontrakter med Kriminalforsorgen. Justitsministeriets overordnede an-

svar indebærer, at ministeriet ikke skal have detaljeret viden om enkeltforhold i Kriminal-

forsorgens vedligeholdelse.

Kriminalforsorgen har ansvaret for, at bygningerne er i acceptabel stand og kan anvendes

efter formålet, hvilket indebærer, at Kriminalforsorgen skal have viden om bygningernes til-

stand og indsatsen med at vedligeholde dem. Kriminalforsorgen styrer fængsler og arrest-

huse gennem resultatkontrakter. Derudover råder Kriminalforsorgen over nogle centrale

midler til byggeri og vedligeholdelse, som Kriminalforsorgen har ansvaret for bliver fordelt

hensigtsmæssigt i forhold til behovet.

Institutionerne er ansvarlige for deres eget budget, og styringen af økonomien er dermed

fortrinsvis decentral. Som de største institutioner er fængslerne de mest decentraliserede,

da de har selvstændige budgetter og personale ansat til at vedligeholde bygningerne. Både

fængsler og arresthuse er forpligtede til at tage initiativ til at vedligeholde bygningerne.

Økonomi

11. Kriminalforsorgens samlede bevilling steg fra ca. 2,7 mia. kr. i 2008 til ca. 2,9 mia. kr. i

2011. Heraf brugte Kriminalforsorgen ca. 65 % på personaleomkostninger og 25 % på øv-

rig drift af Kriminalforsorgens institutioner.

Kriminalforsorgen har i årsrapporten for 2011 opgjort anlægsaktiverne grunde, arealer og

bygninger til ca. 1,7 mia. kr.

12. Kriminalforsorgen rådede i perioden 2008-2011 over en årlig bevilling på ca. 82 mio. kr.

til vedligeholdelse inkl. midler fra flerårsaftalen. I samme periode brugte fængsler og arrest-

huse i gennemsnit henholdsvis ca. 23 mio. kr. og ca. 4,5 mio. kr. årligt af deres eget drifts-

budget på vedligeholdelse, dvs. ca. 27,5 mio. kr. årligt. Dermed anvendte Kriminalforsorgen

samlet ca. 109,5 mio. kr. årligt.

Kriminalforsorgen

anvender vi både om

hele Kriminalforsor-

gens virksomhed og

specifikt om Kriminal-

forsorgens direktorat.

Institutioner

anven-

der vi som samlebe-

tegnelse for fængsler

og arresthuse i de til-

fælde, hvor vi ikke ud-

specificerer dem.

Formål, afgrænsning og metode

Formål

13. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Kriminalforsorgen og Justitsministeriet

har sikret, at fængsler og arresthuse er blevet vedligeholdt effektivt i perioden 2008-2011,

så de er i god og sikkerhedsmæssig forsvarlig stand. Det har Rigsrevisionen undersøgt ved

at besvare følgende spørgsmål:



Har Kriminalforsorgen planlagt og prioriteret vedligeholdelsesopgaverne, så midlerne

anvendes optimalt?

Har Kriminalforsorgen opgjort behovet for vedligeholdelse på en måde, der sikrer gen-

nemsigtighed?

Har Justitsministeriet fulgt aktivt op på, om fængsler og arresthuse er i god og sikker-

hedsmæssig forsvarlig stand?

Anlægsaktiverne

grunde, arealer og

bygninger

er på åb-

ningsbalancen værdi-

fastsat ud fra anskaf-

felsesværdien. An-

lægsaktiverne afskri-

ves med 2 % om året,

dvs. lineært over 50 år

i forhold til åbningsba-

lancen. En bygnings

bogførte værdi kan

forøges, hvis der er fo-

retaget opretning eller

forbedringer, der øger

aktivets værdi og/eller

levetid.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INDLEDNING

Kriminalforsorgen i

Frihed

har ansvaret

for tilsyn og kontakt

med Kriminalforsor-

gens dømte uden for

fængsler og arrest-

huse. Kriminalforsor-

gen i Frihed tager sig

således af personer,

der har fået samfunds-

tjeneste, fodlænke,

betinget dom eller er

prøveløsladt.

Afgrænsning og metode

14. Undersøgelsen er afgrænset til Kriminalforsorgens fængsler og arresthuse, hvor Krimi-

nalforsorgen har sine primære udfordringer med vedligeholdelse. Kriminalforsorgen råder

også over pensioner og afdelinger under Kriminalforsorgen i Frihed, men da de udgør en

mindre del af Kriminalforsorgens samlede bygningsmasse og af behovet for vedligeholdel-

se og opretning, indgår de ikke i undersøgelsen.

15. Undersøgelsen strækker sig tidsmæssigt primært fra 2008 til og med 2011, som er pe-

rioden for den seneste flerårsaftale. Hvor det er relevant, inddrager vi Kriminalforsorgens

bygningsanalyse fra 1998 og materiale fra 2007, hvor Justitsministeriet og Kriminalforsor-

gen forberedte oplæg til forhandlingerne til flerårsaftalen for 2008-2011, og materiale fra

2012, hvor Kriminalforsorgen bl.a. har udarbejdet et udkast til en ny analyse af vedligehol-

delsesefterslæbet i fængsler og arresthuse.

I undersøgelsen anvendes der en række talmæssige oplysninger, som er opgjort i forskelli-

ge prisniveauer. I undersøgelsen fremgår de oprindelige tal for at sikre sammenlignelighed

til de analyser, hvor tallene indgår. Derudover er tallene opregnet til 2012-priser, da der er

behov for at have oplysningerne i samme prisniveau for at kunne vurdere udviklingen i ef-

terslæbet.

16. For at vurdere, om Kriminalforsorgen vedligeholder bygningerne effektivt, tager vi ud-

gangspunkt i Finansministeriets publikation ”Ansvar for styring – vejledning om styring fra

koncern til institution” fra 2010. Det fremgår af publikationen, at institutionerne har ansvaret

for, at midlerne anvendes så effektivt som muligt og disponeres efter at opnå de politisk be-

sluttede formål, de er givet til. Vores fokus er Kriminalforsorgens målopfyldelse i forhold til

vedligeholdelsesindsatsen og forholdet mellem mål, resurser, aktiviteter, resultater og virk-

ning, så der tages hensyn til en optimal anvendelse af midlerne. Samme publikation ligger

til grund for vores vurdering af Justitsministeriets tilsyn, der tydeliggør, at ministeriet har det

overordnede ansvar for mål- og resultatstyringen, herunder at ministeriet sikrer, at styrings-

redskaberne understøtter en effektiv drift, og at institutionerne aktivt følger op på de mål, der

er gældende for institutionerne.

17. I beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger så Rigsrevisionen tværgå-

ende på, hvordan 4 statslige organisationer vedligeholdt deres bygninger. Rigsrevisionen

undersøgte bl.a., om Kriminalforsorgen havde et grundlag for at opgøre behovet for vedlige-

holdelse og prioritere vedligeholdelsesopgaverne, og om Kriminalforsorgen efterfølgende

gennemførte de prioriterede opgaver. Rigsrevisionen konkluderede, at Kriminalforsorgen

havde et tilfredsstillende beslutningsgrundlag og gennemførte de planlagte vedligeholdel-

sesopgaver, men at bygningerne i flere tilfælde ikke var i tilstrækkelig god stand. Kriminal-

forsorgen havde derudover et efterslæb, men ingen langsigtet plan for at nedbringe det.

Rigsrevisionen fulgte i november 2007 op på sagen i et notat til Statsrevisorerne og konklu-

derede, at det var tilfredsstillende, at Kriminalforsorgen havde udarbejdet en bygningsana-

lyse, der indeholdt en plan for, hvordan efterslæbet på vedligeholdelse kunne afvikles.

18. I denne undersøgelse ser vi på, hvilke redskaber Kriminalforsorgen anvender til at plan-

lægge vedligeholdelsen af fængsler og arresthuse. Derudover undersøger vi, om Kriminal-

forsorgen arbejder med en samlet strategi for udviklingen af bygningsmassen, og hvordan

Kriminalforsorgen har brugt bygningsanalysen til at arbejde videre med en plan for at ind-

hente efterslæbet på baggrund af de midler, Kriminalforsorgen har fået bevilget.

Vi har derfor gennemgået Kriminalforsorgens opgørelser af behovet for vedligeholdelse og

planlægningsmateriale, der bl.a. omfatter 2 bygningsanalyser, som Kriminalforsorgen har

foretaget i 1998 og 2007, udkast til bygningsanalyse foretaget i 2012, notater om og over-

sigter over fordelingen af centrale midler, kontrakt med Kriminalforsorgens rådgiver, insti-

tutionernes resultatkontrakter og en række bygningssynsrapporter fra Kriminalforsorgens

institutioner.

4 organisationer

beretning nr. 5/05 var

Kriminalforsorgen, for-

svaret, Statens Forsk-

nings- og Uddannel-

sesbygninger og Slots-

og Ejendomsstyrelsen.

Kriminalforsorgen fik

sammen med forsva-

ret kritik for at have op-

arbejdet et efterslæb.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

INDLEDNING

Vi har gennemgået bygningssynsrapporter fra 11 institutioner fordelt på lukkede og åbne

fængsler samt arresthuse. For at følge udviklingen i bygningssynene har vi gennemgået 3

rapporter fra hver institution, og rapporterne strækker sig derfor over perioden 2005-2011.

Vi har besøgt 7 af de institutioner, hvis bygningssynsrapporter vi har gennemgået. Vi har pri-

mært valgt de mest decentraliserede institutioner, nemlig fængslerne, da de har kompeten-

cerne til selv at udføre en del af vedligeholdelsen og dermed til at gå i faglig dialog med den

rådgiver, der udfører bygningssynene. Vi har derfor besøgt 2 lukkede fængsler, 3 åbne fæng-

sler og 2 arresthuse.

Vi har holdt møder med Kriminalforsorgen og Kriminalforsorgens nuværende rådgiver, der

udfører bygningssynene.

Vi har også holdt møder med Justitsministeriet, gennemgået materiale fra ministeriet om for-

beredelserne til flerårsaftalen for 2008-2011 samt gennemgået ministeriets behandling af

årsrapporter, rammeredegørelser, direktørkontrakter, budgetanalyser af Kriminalforsorgen

m.m.

19. Beretningen har i udkast været forelagt Justitsministeriet, hvis bemærkninger i videst

muligt omfang er indarbejdet.

20. Bilag 2 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB18/2011 - Bilag 1: Beretning om Kriminalforsorgens vedligeholdelse af bygninger

KRIMINALFORSORGENS VEDLIGEHOLDELSE AF BYGNINGER

III. Kriminalforsorgens vedligeholdelse af