Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

Forsvarsudvalget 2010-11 (1. samling)
SB 8 1
Offentligt

8/2010

Beretning om

forsvarets økonomistyring

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

8/2010

Beretning om

forsvarets økonomistyring

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2011

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i december 2011.

Forsvarsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Ende-

lig betænkning over statsregnskabet 2010, som afgives i 2012.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-355-4

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 15. juni 2011

BERETNING OM FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Forsvaret har de seneste 5 år arbejdet på at styrke bevillingsstyring og regnskabsaf-

læggelse. Rigsrevisionen konkluderede således i november 2010 efter 3 år med pro-

blemer, at Forsvarskommandoens regnskab for 2009 samlet set var rigtigt.

Beretningen viser imidlertid, at den nødvendige økonomistyring ikke er til stede i for-

svaret. Manglen på sammenhæng i styringen af opgaver, aktiviteter og resurser van-

skeliggør forsvarets muligheder for en rettidig og pålidelig planlægning og prioritering.

Forsvarsministeriet fik fx allerede i 1998 Finansudvalgets tilslutning til at indføre total-

omkostningsprincippet, men det er endnu ikke gennemført, så forsvaret med rimelig

sikkerhed kan oplyse, hvad det koster at opretholde et givent beredskabsniveau til

indsættelse af styrker i nationale og internationale opgaver.

Beretningen er også en opfølgning på beretning nr. 3/05 om forsvarets anskaffelse

og ibrugtagning af it-systemet DeMars. Konklusionen er, at DeMars kun i mindre grad

har styrket forsvarets økonomistyring, og at mulighederne i DeMars endnu ikke ud-

nyttes fuldt ud.

Endelig viser beretningen, at departementet ikke har ført et tilfredsstillende tilsyn med

forsvarets økonomistyring – til trods for at man i flere år har fundet, at oplysninger og

materiale fra Forsvarskommandoen ikke har været tilstrækkeligt anvendelige og hånd-

terbare, og til trods for gentagen kritik fra Rigsrevisionen og Statsrevisorerne.

Statsrevisorerne ser med stor alvor på manglerne i forsvarets økonomistyring.

Statsrevisorerne påtaler, at Forsvarsministeriets departement ikke har udfyldt

sin rolle som overordnet ansvarlig for kvalitetssikring og kontrol i forhold til den

økonomiske styring i forsvaret.

Statsrevisorerne gør Folketinget opmærksom på, at der er så væsentlige pro-

blemer i forsvarets økonomistyring, at det kan svække grundlaget for Folketin-

gets prioriteringer og beslutninger om opgaver, aktiviteter og resurser i forsva-

ret.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Mogens Lykketoft

Carsten Hansen

Kristian Jensen

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

Beretning til Statsrevisorerne om

forsvarets økonomistyring

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvars-

ministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 8

A. Baggrund .............................................................................................................. 8

B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 9

Forsvarets økonomistyring......................................................................................... 10

A. Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen ................................................ 10

B. Forsvarskommandoens styringsredskaber og interne organisering ................... 12

C. Overordnet budgetstyring ................................................................................... 16

D. Totalomkostningsprincippet ................................................................................ 17

Forsvarets virksomhedsstyringssystem DeMars ....................................................... 23

A. Forsvarets anvendelse af DeMars til økonomistyringen ..................................... 23

B. Udnyttelse af muligheder og potentiale............................................................... 24

C. Kompetencer, uddannelse og brugervenlighed i DeMars ................................... 26

Departementets tilsyn med forsvarets økonomistyring .............................................. 27

A. Rammerne for departementets tilsyn med Forsvarskommandoen ..................... 27

B. Forsvarskommandoens resultatkontrakt ............................................................. 29

III.

IV.

Bilag 1. Ordliste................................................................................................................... 32

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Søren Gade: april 2004 – februar 2010

Gitte Lillelund Bech: februar 2010 –

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om forsvarets økonomistyring, herunder organisatoriske ram-

mer, styringsredskaber og -processer i relation til planlægning og prioritering af opgaver,

fordeling af resurser og opfølgning. Beretningen følger samtidig op på den tidligere beret-

ning om forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af it-systemet DeMars (nr. 3/05), hvoraf det

fremgår, at Rigsrevisionen vil foretage en nærmere vurdering af, om DeMars har medført

den nødvendige styrkelse af forsvarets økonomistyring, når DeMars er taget i fuld anven-

delse.

2. Rigsrevisionen har selv igangsat denne undersøgelse på baggrund af, at forsvarets øko-

nomistyring i en længere årrække har været præget af væsentlige mangler og udfordringer

i forhold til aktivitets-, resurse- og omkostningsstyring. Dette har medført, at Rigsrevisionen

i de seneste år har taget forbehold for Forsvarskommandoens regnskab og økonomistyring.

Rigsrevisionen kunne dog konkludere, at Forsvarskommandoens regnskab for 2009 samlet

set var rigtigt. Rigsrevisionen forventer, at den positive udvikling i Forsvarskommandoens

regnskabsaflæggelse fastholdes. Det er Rigsrevisionens vurdering, at forsvaret generelt har

haft en korrekt og sikker bevillingsstyring. Det gjaldt dog ikke for 2008, hvor forsvaret havde

et betydeligt merforbrug i forhold til finanslovsbevillingen, som medførte en generel opbrems-

ning af forsvarets aktiviteter.

3. I et forsøg på at håndtere disse væsentlige mangler og udfordringer iværksatte Forsvars-

kommandoen en handleplan i juni 2006, der skulle medvirke til at forbedre forretningsgan-

ge og styrings- og regnskabsprincipper. Forsvarskommandoen har siden handleplanen blev

iværksat gennemført et omfattende arbejde. Rigsrevisionen har også konstateret, at der er

sket væsentlige forbedringer på mange af de områder, som handleplanen omfatter. Forsvars-

kommandoen er gennem årene blevet bedre til at identificere svagheder og mangler i for-

skellige regnskabsprocesser, så eventuelle fejl og mangler kan nå at blive afhjulpet inden

regnskabsafslutningen. Der udestår dog stadig en række væsentlige punkter fra handlepla-

nen, bl.a. at den anvendte regnskabspraksis tilpasses i forhold til Finansministeriets regn-

skabsregler på det statslige område, og at der sikres forretningsgange, interne kontroller og

en tilstrækkelig datakvalitet til at skabe effektive regnskabsprocesser i forsvaret. Disse punk-

ter arbejder Forsvarskommandoen videre med i 2 projekter: ”Projekt anvendt regnskabs-

praksis” og ”Projekt regnskabsprocesser i forsvaret”.

Forsvarskommandoen har desuden arbejdet med at tilpasse eksisterende og udvikle nye

styringsredskaber og -processer for at forbedre økonomistyringen. Forsvarskommandoen

har oplyst, at de med henblik på at styrke budgetopfølgningen har taget en række initiativer.

Forsvarskommandoen fremhæver udarbejdelse af en ny budgetmodel, stop for overbudget-

tering hos underliggende myndigheder, styrkelse af økonomistyringen hos Forsvarets Mate-

rieltjeneste, udarbejdelse af en ny budgetopfølgningsprocedure og forbedring af økonomi-

rapporteringen til forsvarets ledelse. Det er Forsvarskommandoens vurdering, at der fortsat

er behov for omfattende indgreb og ændringer, og at processen med at forbedre økonomi-

styringen vil være en løbende og flerårig proces.

Forsvaret

dækker

over Forsvarskom-

mandoen og underlig-

gende myndigheder.

Forsvarets organi-

satoriske rammer

udgøres bl.a. af virk-

somhedsmodellen,

som belyser sammen-

hængen mellem øko-

nomi, resurser, aktivi-

teter og resultater, og

som udgør grundlaget

for forsvarets økono-

mistyring.

Forsvarets styrings-

redskaber

omfatter

bl.a. årsprogram og

periodeplan. Årspro-

grammet er Forsvars-

kommandoens kortsig-

tede styringsredskab

til udmelding af opga-

ver og budget til un-

derliggende myndig-

heder. Periodeplanen

er forsvarets redskab

til planlægning af op-

gaver og resurser på

mellemlangt og langt

sigt.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Forsvarets opgaver

for den operative

virksomhed

er beskre-

vet i forsvarsloven og

omfatter 6 overordne-

de opgaver. Opgave

1-5 er indsættelse i op-

gaveløsning, mens op-

gave 6 er opretholdel-

se af indsættelsesevne

ved styrker, der ikke

er indsat (styrkeproduk-

tion). Opgave 6 inde-

bærer, at forsvaret til

stadighed råder over

styrker fra hæren, sø-

værnet og flyvevåbnet

til indsættelse i opga-

verne.

4. I forbindelse med forsvarsforlig 2005-2009 igangsatte forsvaret en omfattende reorgani-

sering med henblik på en fokusering og styrkelse af den operative del af forsvarets virksom-

hed. Forsvarets overordnede struktur blev omlagt, og de funktionelle tjenester blev oprettet

med henblik på at rationalisere og effektivisere stabs- og støttestrukturen. Dette blev bl.a.

gennemført ved en centralisering af forvaltningen af personel, materiel og etablissementer

via oprettelse af Forsvarets Personeltjeneste, Forsvarets Materieltjeneste, Forsvarets Byg-

nings- og Etablissementstjeneste, Forsvarets Regnskabstjeneste og Forsvarets Koncern-

fælles Informatiktjeneste. I den nye forligsperiode 2010-2014 skal denne reorganisering kon-

solideres. Desuden skal der i den nye forligsperiode arbejdes videre med at udvikle og til-

passe forsvarets struktur og opgaveløsning til de behov og udfordringer, som forsvaret står

over for i dag. Herudover arbejder forsvaret med nedbrydning af opgave 6, som er oprethol-

delse af indsættelsesevne. Nedbrydningen har til formål at fordele omkostninger og prisfast-

sætte opgaver og aktiviteter i relation til opgave 6.

Forsvarets organisering fremgår af figur 1.

Figur 1. Forsvarets organisering

Niveau I-myndighed

Forsvarskommandoen

De operative kom-

mandoer

på niveau II

er Flyvertaktisk Kom-

mando, Hærens Ope-

rative Kommando, Sø-

værnets Operative

Kommando, Grønlands

Kommando og Færø-

ernes Kommando.

Niveau II-myndighed

De operative kommandoer

De funktionelle tjenester

Niveau III-myndighed

Operative myndigheder,

fx Combat Support Wing,

Hærens 2. Brigade og

Søværnets Officersskole

Funktionelle myndigheder,

fx Udleverende Depoter

og Byggestøttecenter

Nordjylland

De funktionelle tje-

nester

på niveau II er

Forsvarets Personel-

tjeneste, Forsvarets

Materieltjeneste, For-

svarets Bygnings- og

Etablissementstjene-

ste, Forsvarets Kon-

cernfælles Informatik-

tjeneste, Forsvarets

Sundhedstjeneste,

Forsvarets Regn-

skabstjeneste og For-

svarets Mediecenter.

Kilde: Forsvarskommandoen.

Figur 1 viser forsvarets organisering. Niveau I-myndigheden er Forsvarskommandoen.

Niveau II-myndighederne omfatter de operative kommandoer og de funktionelle tjenester.

Under niveau II-myndighederne er de operative niveau III-myndigheder, der fx omfatter

myndigheder som Combat Support Wing, Hærens 2. Brigade og Søværnets Officersskole.

Dertil er der de funktionelle niveau III-myndigheder, der fx omfatter Udleverende Depoter

og Byggestøttecenter Nordjylland.

5. Siden 2003 har Rigsrevisionen i flere beretninger til Statsrevisorerne undersøgt andre de-

le af forsvarets virksomhed med betydning for forsvarets økonomistyring. I 2008 undersøg-

te Rigsrevisionen forsvarets indkøb af større materiel, og tidligere har Rigsrevisionen under-

søgt problemer med fx EH-101 helikopterne, det ubemandede fly Tårnfalken og OceanEye-

radarerne. Rigsrevisionens årsrevision har de seneste 5 år vist, at forsvaret har skabt en

positiv udvikling i relation til bevillingsstyring og regnskabsaflæggelse, der nu medvirker til,

at forsvaret har et rigtigt regnskab. Rigsrevisionen finder derfor, at forsvaret fremadrettet bør

prioritere en styrkelse og udvikling af de øvrige dele af forsvarets økonomistyring, herunder

aktivitets-, resurse- og omkostningsstyring. Denne undersøgelse ligger dermed i forlængel-

se af de senere års undersøgelser og årsrevision af forsvaret, herunder også beretning om

forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af it-systemet DeMars (nr. 3/05).

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

6. Formålet med undersøgelsen er at undersøge og vurdere forsvarets økonomistyring, her-

under de styringsredskaber og -processer, som forsvaret anvender i relation til planlægning

og prioritering af opgaver, fordeling af resurser og opfølgning. Det er desuden formålet at

vurdere, om DeMars har medført den nødvendige styrkelse af forsvarets økonomistyring.

Endelig er det formålet at undersøge og vurdere departementets rolle i forhold til forsvarets

økonomistyring, herunder departementets tilsyn og opfølgning på resultatkontrakten.

Formålet er undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:

•

Er forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen tilfredsstillende?

Har DeMars medført en styrkelse af økonomistyringen som forudsat ved anskaffelsen?

Er departementets tilsyn med forsvarets økonomistyring tilfredsstillende?

Anskaffelse og drift

af DeMars

i implemen-

teringsperioden blev i

aktstykket anslået til

ca. 700 mio. kr., for-

brug af interne resur-

ser til ca. 170 mio. kr.

og udgifter til drift af

eksisterende systemer

i implementeringspe-

rioden til ca. 130 mio.

kr. De årlige drifts- og

vedligeholdelsesudgif-

ter udgør ca. 130 mio.

kr.

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

De seneste år har forsvarets rolle ændret sig markant som følge af den sikker-

hedspolitiske situation. Forsvarets struktur, organisation og kapacitet tilpasses

løbende udviklingen, da kravene til planlægning og prioritering af opgaver og

resurser skærpes. Udviklingen i forsvarets rolle har medført en ændring af de

vilkår og rammer, som forsvaret skal agere inden for, og har dermed betydning

for, hvordan forsvaret kan og bør tilrettelægge økonomistyringen.

Forsvarets styringsopgaver er komplekse og udfordrende og stiller store krav

til tilvejebringelse af en god økonomistyring. Forsvaret har generelt haft en kor-

rekt og sikker bevillingsstyring, og Rigsrevisionen kunne konstatere, at For-

svarskommandoens regnskab for 2009 samlet set var rigtigt. Den nødvendige

økonomistyring er dog ikke til stede. Dette har konsekvenser for forsvarets ak-

tivitets-, resurse- og omkostningsstyring og for forsvarets muligheder for at

foretage en rettidig, valid og pålidelig planlægning og prioritering af opgaver

og aktiviteter samt fordeling af resurser.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen er baseret på følgende:

Forsvarets økonomistyring

Økonomistyringen i forsvaret bygger på forsvarets virksomhedsmodel. Model-

len anvendes i praksis ikke i sin helhed og har dermed ikke haft den styrings-

mæssige effekt, som den burde have haft. Samtidig har den manglende imple-

mentering af og sammenhæng mellem styringsredskaber og -processer bety-

det, at økonomistyringen i forsvaret er mangelfuld, fragmenteret og usammen-

hængende. Forsvarskommandoen har dermed ikke haft tilstrækkeligt overblik

over forsvarets økonomistyring.

Forsvarskommandoen har endnu ikke implementeret totalomkostningsprincip-

pet og kan dermed ikke i tilstrækkelig grad fordele omkostninger til slutproduk-

ter og støtteprodukter på en styringsrelevant måde. Dette skyldes, at satserne

til brug for intern afregning er behæftet med usikkerhed og dermed ikke giver

grundlag for en retvisende fordeling af omkostninger. Hermed kan forsvaret

ikke prisfastsætte opgaver og aktiviteter.

Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen er ikke tilfredsstillende.

Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen

•

Der mangler tilstrækkeligt kendskab til virksomhedsmodellen i Forsvarskomman-

doen, og der er ikke tilstrækkelig overensstemmelse mellem Forsvarskomman-

doens krav til økonomistyringen og den måde, den praktiseres på hos niveau II-

og III-myndighederne.

Forsvarskommandoen har ikke klart og entydigt defineret rammerne for forsva-

rets økonomistyring, ligesom Forsvarskommandoen ikke har opdateret de cen-

trale styringsdokumenter, som skal understøtte forsvarets økonomistyring.

•

Forsvarskommandoens styringsredskaber og interne organisering

•

Forsvarskommandoen sikrer ikke, at årsprogrammet foreligger forud for det år,

årsprogrammet er gældende for. Dette har konsekvenser for planlægning og pri-

oritering af opgaver og resurser.

Periodeplanen er endnu ikke implementeret og er dermed ikke et effektivt styrings-

redskab i forhold til forsvarets samlede økonomistyring.

Forsvarskommandoen sikrer ikke tilstrækkelig sammenhæng mellem de enkelte

styringsredskaber og dermed ikke en sammenhængende økonomistyring.

Forsvarskommandoens interne organisering har ikke understøttet sammenhæn-

gen mellem forsvarets styringsredskaber. Der mangler kommunikation, samarbej-

de og koordinering internt i Forsvarskommandoen om økonomistyringen.

•

Overordnet budgetstyring

•

Forsvarets budgetopfølgning på finansrammer sikrer generelt, at budgetterne bli-

ver overholdt.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Totalomkostningsprincippet

•

Omkostningsrammerne er fejlbehæftede og meldes sent ud i det år, de skal være

styrende for, hvilket betyder, at de ikke kan danne grundlag for en hensigtsmæs-

sig økonomistyring.

Satserne til intern afregning er behæftet med usikkerhed og giver ikke forsvaret

et korrekt billede af de enkelte myndigheders omkostninger.

Forsvarskommandoen kan endnu ikke i tilstrækkelig grad fordele omkostninger

mere end et årti efter, at projektet vedrørende totalomkostningsprincippet blev

igangsat, og kender dermed ikke prisen på opgaver og aktiviteter.

Forsvarskommandoen har fortsat store udfordringer med nedbrydning af opgave 6

og ved dermed ikke, hvad det koster at opretholde et givent beredskabsniveau.

•

Rigsrevisionen anbefaler, at:

•

forsvaret løbende har opmærksomhed på forenkling og brugervenlighed i forhold

til styringsprocesser og forretningsgange vedrørende økonomistyringen

forsvaret overvejer en mere enkel og håndterbar model for totalomkostningsfor-

deling, herunder intern afregning

Forsvarskommandoen beskriver styringsprocesser og forretningsgange på en

måde, så de gøres mere anvendelige for de ansatte i forsvaret, som er ansvarli-

ge for de enkelte områder

Forsvarskommandoen får styringsredskaberne implementeret og udbredt i forsva-

ret

Forsvarskommandoen sikrer, at nye tiltag først forsøges implementeret, når de

igangværende tiltag er blevet implementeret og fungerer efter hensigten og med

den rette effekt

Forsvarskommandoen får styrket den overordnede koordineringsopgave for at

sikre en sammenhængende økonomistyring.

•

Forsvarets virksomhedsstyringssystem DeMars

Forsvaret anvender DeMars til budgetstyring og regnskabsaflæggelse. Forsva-

ret anvender dog endnu ikke DeMars til totalomkostningsfordeling og fuldt ud

til ledelsesinformation, som var baggrunden for at anskaffe DeMars. Generelt

mangler der uddannelse af brugerne, så det er muligt at udnytte potentialet og

mulighederne i DeMars.

DeMars har samlet set kun i mindre grad medført en styrkelse af økonomisty-

ringen som forudsat ved anskaffelsen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Forsvarets anvendelse af DeMars til økonomistyringen

•

Forståelsen af DeMars som understøttende for økonomistyringen er mangelfuld

hos mange ansatte i centrale stillinger i forsvaret.

De operative niveau II-myndigheder anvender DeMars til budgetstyring og regn-

skabsaflæggelse, men ikke til økonomistyring som helhed.

Der er generelt tilfredshed med DeMars hos niveau II- og III-myndighederne, da

de betragter DeMars som et godt system i relation til budgetstyring, fordi DeMars

bidrager med gennemsigtighed og styringsmæssig ensartethed.

Forsvarskommandoen har ikke integreret centrale styringsredskaber som årspro-

grammet og periodeplanen i DeMars.

•

Udnyttelse af muligheder og potentiale

•

Forsvarskommandoen anvender ikke DeMars til at totalomkostningsfordele på

slutprodukter og støtteprodukter. Dermed anvender Forsvarskommandoen ikke

DeMars i overensstemmelse med det oprindelige formål og får kun i mindre grad

styrket forsvarets økonomistyring.

Forsvarskommandoen har ikke taget DeMars fuldt ud i brug. Fx udestår centrale

dele af modulet til ledelsesinformation og den fulde implementering af modulet til

projektstyring.

Forsvaret anvender fortsat andre systemer end DeMars. Anvendelsen af andre

systemer end DeMars kan medføre, at aggregerede data er ukorrekte og ikke gi-

ver et fyldestgørende billede af den økonomiske status for Forsvarskommandoen.

•

Kompetencer, uddannelse og brugervenlighed i DeMars

•

Der mangler uddannelse af brugere af DeMars på chef- og sagsbehandlerniveau

i forsvaret. Dermed sikrer forsvaret ikke, at der er de nødvendige kompetencer til

at udnytte de muligheder og det potentiale, der er i DeMars til at understøtte for-

svarets økonomistyring.

Kompleksiteten i DeMars betyder, at brugervenligheden i systemet er lav. Dette

skærper vigtigheden af, at brugerne får en tilstrækkelig uddannelse i systemet,

bl.a. for at sikre, at informationerne i systemet løbende opdateres.

•

Rigsrevisionen anbefaler, at:

•

Forsvarskommandoen prioriterer aktiv anvendelse af muligheder og potentiale i

DeMars for at styrke forsvarets økonomistyring

Forsvarskommandoen opprioriterer uddannelsen i DeMars, herunder forståelsen

af samspillet mellem DeMars og forsvarets styringsredskaber.

•

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Departementets tilsyn med forsvarets økonomistyring

Departementet har siden 2008 haft særligt fokus på bevillingsstyring og regn-

skabsaflæggelse for at sikre bevillingsoverholdelse og et rigtigt regnskab i For-

svarskommandoen. Der er dog fortsat behov for forbedringer på en række om-

råder i forhold til forsvarets økonomistyring. Det gælder departementets viden-

deling og kommunikation i forhold til den generelle tilsynsforpligtelse, løbende

opfølgning på rapportering fra Forsvarskommandoen og Forsvarskommando-

ens resultatkontrakt. Departementet har ikke sikret, at Forsvarskommandoens

informationer til departementet har været tilstrækkeligt målrettede og styrings-

relevante.

Departementet har dermed ikke ført et tilfredsstillende tilsyn med forsvarets

økonomistyring.

Rammerne for departementets tilsyn med Forsvarskommandoen

•

Departementet har ikke i tilstrækkelig grad koordineret og sammentænkt deres

tilsyn med Forsvarskommandoen. Departementet har delt opgaven med tilsyn af

Forsvarskommandoen mellem flere fagkontorer, og derfor er det væsentligt, at der

sikres videndeling og kommunikation på tværs i departementet.

Departementets styring og tilsyn har ikke tilstrækkelig struktur og sammenhæng.

Departementet har gennem flere år fundet, at materialet fra Forsvarskommandoen

ikke har været tilstrækkeligt anvendeligt og håndterbart. Det har dog ikke ført til,

at departementet har stillet klare og præcise krav til den information, de har fået

fra Forsvarskommandoen.

•

Forsvarskommandoens resultatkontrakt

•

Departementet har ikke sikret, at resultatkontrakterne for 2008, 2009 og 2010 blev

underskrevet inden starten på det år, kontrakten var gældende for. Med den sene

underskrift ultimo året fik kontrakten ikke den styringsmæssige effekt, som den

skulle have haft i relationen mellem departementet og Forsvarskommandoen.

Kontrakten for 2011 blev dog underskrevet i december 2010.

Der har ikke været tilstrækkelig løbende opfølgning på målene i resultatkontrakten

i hverken departementet eller i Forsvarskommandoen.

•

Rigsrevisionen anbefaler, at:

•

departementet i deres tilsyn i højere grad sætter fokus på Forsvarskommandoens

sammenkobling af finansielle og faglige oplysninger, så departementet medvirker

til, at der stilles større krav til forsvarets økonomistyring end bevillingsoverholdel-

se og dermed sammenkobling af opnåede resultater med resurseforbruget.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

7. Denne beretning handler om forsvarets økonomistyring, herunder organisatoriske ram-

mer, styringsredskaber og -processer i relation til planlægning og prioritering af opgaver,

fordeling af resurser og opfølgning. Beretningen følger samtidig op på den tidligere beret-

ning om forsvarets anskaffelse og ibrugtagning af it-systemet DeMars (nr. 3/05), hvoraf det

fremgår, at Rigsrevisionen vil foretage en nærmere vurdering af, om DeMars har medført

den nødvendige styrkelse af forsvarets økonomistyring, når DeMars er taget i fuld anven-

delse.

8. Forsvarsministeriets årlige bevilling er på ca. 22 mia. kr. Heraf udgør den årlige bevilling

til Forsvarskommandoen ca. 20 mia. kr. Der er ca. 26.000 ansatte i forsvaret fordelt på mi-

litært og civilt ansatte.

9. De seneste år har forsvarets rolle ændret sig markant som følge af den sikkerhedspoliti-

ske situation. Forsvarets struktur, organisation og kapacitet skal hele tiden tilpasses udvik-

lingen, da der stilles nye krav til materiel, personel og uddannelse. Ifølge Forsvarskomman-

doen har det medført en ubalance mellem forsvarets opgaver, aktiviteter og resurser. Dette

har resulteret i, at forsvaret står med en ekstraordinær og væsentlig økonomisk udfordring

ved starten af forsvarsforlig 2010-2014. Forsvaret har således et videreført merforbrug, som

betyder, at forsvaret skal prioritere de økonomiske resurser til løsning af forsvarets kerneop-

gaver, og at der i forligsperioden 2010-2014 skal gennemføres omfattende effektiviseringer

og rationaliseringer.

10. Forsvarskommandoen har de seneste år stået over for en række væsentlige mangler

og udfordringer i forhold til aktivitets-, resurse- og omkostningsstyring, herunder i relation til

Forsvarskommandoens underliggende niveau II- og III-myndigheder. Det er Forsvarskom-

mandoens vurdering, at der fortsat er behov for omfattende indgreb og ændringer, og at pro-

cessen med at forbedre økonomistyringen vil være en løbende og flerårig proces. De æn-

drede rammer og vilkår har således medført endnu større krav til og behov for, at forsva-

rets økonomistyring er velfungerende, så der kan træffes de rigtige ledelsesmæssige be-

slutninger og prioriteringer.

Rigsrevisionen tager i vurderingen af forsvarets økonomistyring højde for, hvor komplekse

forsvarets økonomiske styringsopgaver er, og hvordan styringsopgaverne er fordelt internt

mellem forsvarets myndigheder og mellem Forsvarsministeriets departement og forsvaret.

De krav, der kan og bør stilles til forsvarets økonomistyring, skal ses i relation til kompleksi-

teten i forsvarets økonomistyring.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

INDLEDNING

Formål, afgrænsning og metode

Formål

11. Formålet med undersøgelsen er at undersøge og vurdere forsvarets økonomistyring,

herunder de styringsredskaber og -processer, som forsvaret anvender i relation til planlæg-

ning og prioritering af opgaver, fordeling af resurser og opfølgning. Det er desuden formålet

at vurdere, om DeMars har medført den nødvendige styrkelse af forsvarets økonomistyring.

Endelig er det formålet at undersøge og vurdere departementets rolle i forhold til forsvarets

økonomistyring, herunder departementets tilsyn og opfølgning på resultatkontrakten.

Formålet er undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:

•

Er forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen tilfredsstillende?

Har DeMars medført en styrkelse af økonomistyringen som forudsat ved anskaffelsen?

Er departementets tilsyn med forsvarets økonomistyring tilfredsstillende?

Afgrænsning

12. Rigsrevisionens undersøgelse og vurdering vil tage udgangspunkt i forsvarets tilrettelæg-

gelse af økonomistyringen. I forhold til DeMars vil undersøgelsen omfatte en vurdering af,

om DeMars har medført en styrkelse af forsvarets økonomistyring.

Genstand for undersøgelsen vil være Forsvarsministeriets departement, Forsvarskomman-

doen og udvalgte niveau II- og III-myndigheder. Forsvarsministeriets departement vil i under-

søgelsen benævnes departementet.

Metode

13. Rigsrevisionens undersøgelse baserer sig på interviews med relevante repræsentanter

fra departementet, Forsvarskommandoen og udvalgte underliggende niveau II- og III-myn-

digheder fordelt mellem Hærens Operative Kommando, Søværnets Operative Kommando,

Flyvertaktisk Kommando og Forsvarets Materieltjeneste. I alt har Rigsrevisionen gennem-

ført 35 interviews med 21 myndigheder på niveau I, II og III. Dertil baserer undersøgelsen

sig på gennemgang af en række dokumenter og diverse materiale fra departementet, For-

svarskommandoen og de involverede niveau II- og III-myndigheder.

Undersøgelsen omfatter perioden fra 2005 frem til maj 2011.

Rigsrevisionen har gennemført undersøgelsen ud fra en række kriterier, der bl.a. bygger på

følgende:

•

”Ansvar for styring – vejledning om styring fra koncern til institution”, Finansministeriet,

februar 2010

”Forsvarets virksomhedsmodel”

departementets og Forsvarskommandoens egne opstillede kriterier for tilsyn og økono-

mistyring

”Koncept for god økonomistyring”, Økonomistyrelsen, februar 2009.

14. Forsvarsministeriets Interne Revision har deltaget i dele af undersøgelsen, herunder i

en del af møderne med niveau II- og III-myndighederne, ligesom Forsvarsministeriets Inter-

ne Revision via deres viden og kendskab til forsvaret har tilført værdi til undersøgelsen gen-

nem sparring. Forsvarsministeriets Interne Revision har ikke deltaget i undersøgelsen af

departementet. Ud over resultaterne af Rigsrevisionens egen undersøgelse indgår resulta-

terne af Forsvarsministeriets Interne Revisions undersøgelser.

Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis bemærkninger i videst mu-

ligt omfang er indarbejdet.

Bilag 1 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

III. Forsvarets økonomistyring

Økonomistyringen i forsvaret bygger på forsvarets virksomhedsmodel. Modellen an-

vendes i praksis ikke i sin helhed og har dermed ikke haft den styringsmæssige ef-

fekt, som den burde have haft. Samtidig har den manglende implementering af og

sammenhæng mellem styringsredskaber og -processer betydet, at økonomistyrin-

gen i forsvaret er mangelfuld, fragmenteret og usammenhængende. Forsvarskom-

mandoen har dermed ikke haft tilstrækkeligt overblik over forsvarets økonomistyring.

Forsvarskommandoen har endnu ikke implementeret totalomkostningsprincippet og

kan dermed ikke i tilstrækkelig grad fordele omkostninger til slutprodukter og støtte-

produkter på en styringsrelevant måde. Dette skyldes, at satserne til brug for intern

afregning er behæftet med usikkerhed og dermed ikke giver grundlag for en retvisen-

de fordeling af omkostninger. Hermed kan forsvaret ikke prisfastsætte opgaver og ak-

tiviteter.

Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen er ikke tilfredsstillende.

Forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen

15. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets tilrettelæggelse af økonomistyringen har

vist følgende:

•

Der mangler tilstrækkeligt kendskab til virksomhedsmodellen i Forsvarskommandoen,

og der er ikke tilstrækkelig overensstemmelse mellem Forsvarskommandoens krav til

økonomistyringen og den måde, den praktiseres på hos niveau II- og III-myndighederne.

Forsvarskommandoen har ikke klart og entydigt defineret rammerne for forsvarets øko-

nomistyring, ligesom Forsvarskommandoen ikke har opdateret de centrale styringsdoku-

menter, som skal understøtte forsvarets økonomistyring.

•

16. Udgangspunktet for økonomistyringen i forsvaret er ”Forsvarets virksomhedsmodel”

(virksomhedsmodellen), som omfatter alle opgaver og aktiviteter inden for Forsvarskom-

mandoens ressort. Forsvarets interne produktion omfatter støtteproduktionen (de funktio-

nelle tjenester), som skal levere til styrkeproduktionen. Forsvarets eksterne produktion om-

fatter beredskab og styrkeindsættelse. Bindeleddet mellem den interne og den eksterne pro-

duktion udgøres af de operative kommandoer. Forsvarskommandoen har oplyst, at virksom-

hedsmodellen skal afspejle, at forsvaret er efterspørgselsstyret, da det er den eksterne ef-

terspørgsel, som genererer den interne efterspørgsel. Det er dermed de eksterne krav (po-

litiske krav) til beredskab og styrkeindsættelse, som er determinerende for de krav, der stil-

les til styrkeproduktionen. Dermed er det de operative kommandoers efterspørgsel efter per-

sonel, materiel, etablissement og it, som er styrende for støtteproduktionen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Virksomhedsmodellen bygger på principperne i Dansk Forsvars Management Projekt (De-

Map). Målet med DeMap, som også er gældende for virksomhedsmodellen, er at give for-

svaret et styringsværktøj, der kan belyse sammenhængen mellem økonomi, resurser, akti-

viteter og resultater og dermed give forsvaret et godt grundlag for økonomistyringen.

17. Virksomhedsmodellen er udarbejdet i Forsvarskommandoen, og den burde derfor også

være udbredt blandt de ansatte i Forsvarskommandoen, som varetager opgaver inden for

modellens område. Flere ansatte i centrale stillinger i Forsvarskommandoen, som har ansvar

for de områder, der er en del af modellen, har oplyst, at de ikke har et tilstrækkeligt kendskab

til virksomhedsmodellen, som Forsvarskommandoen styrer efter. Internt i Forsvarskomman-

doen mangler der kendskab til og forståelse for modellen samt viden om, hvordan modellens

forskellige dele hænger sammen. De enkelte ansatte i Forsvarskommandoen forstår den del

af forsvarets økonomistyring, som de selv arbejder med, men de kan ikke sætte deres arbej-

de ind i den samlede virksomhedsmodel.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at flere niveau II- og III-myndigheder på et teoretisk

niveau har kunnet redegøre for virksomhedsmodellen, men flere af myndighederne stiller

selv spørgsmål ved, hvordan modellen anvendes i praksis. Der er hos niveau II- og III-myn-

dighederne en usikkerhed i forhold til, hvordan Forsvarskommandoen ønsker, at virksom-

hedsmodellen skal anvendes. Flere niveau II- og III-myndigheder har oplyst, at konsekven-

sen er, at der dermed opstår afstand mellem den måde, Forsvarskommandoen tilrettelæg-

ger økonomistyringen på, og den måde, niveau II-myndighederne praktiserer økonomisty-

ringen på – både internt og i forhold til deres underliggende niveau III-myndigheder. Rigs-

revisionen kan hos niveau II-myndighederne konstatere et udpræget behov for information

og undervisning i forsvarets virksomhedsmodel i forhold til, hvordan den skal forstås, og

hvordan Forsvarskommandoen ønsker, at niveau II-myndighederne skal forholde sig til mo-

dellen.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at virksomhedsmodellen er meget kompleks. Forsvars-

kommandoen søger med modellen at inddrage alle dele af forsvarets virksomhed. Rigsre-

visionen vil anbefale, at Forsvarskommandoen beskriver de enkelte styringsprocesser og

forretningsgange mere enkelt. Forsvarskommandoen bør beskrive processer og forretnings-

gange på en måde, så de gøres mere anvendelige for de ansatte i forsvaret, som er ansvar-

lige for de enkelte områder.

18. Forsvarskommandoen har oplyst, at ud over selve virksomhedsmodellen fremgår deres

økonomistyring af en række centrale dokumenter:

•

”Forsvarskommandoens koncept for resultat- og produktionsstyring” af 25. marts 2004

”Styring i forsvaret”, Forsvarskommandoens direktiv af november 2004

”Forsvarets fremtidige økonomistyringsmodel” af 20. januar 2005

”Notat vedrørende forsvarets økonomistyring” af 18. maj 2010.

DeMap

er Dansk For-

svars Management

Projekt, der skal mo-

dernisere og forbedre

forsvarets styring. For-

målet er, at styring af

forsvaret i fredstid skal

ske ud fra driftsøkono-

miske principper. For-

svarets myndigheder

skal ikke se bevillinger

som noget, de ”får”,

men som en indtægt,

der opnås ved at af-

sætte interne ydelser

eller produkter.

Ved

Akt 140 25/2 1998

fik Forsvarsministeriet

Finansudvalgets tilslut-

ning til at omlægge for-

svarets virksomheds-

styring til styring efter

totalomkostningsprin-

cippet som supplement

til den eksisterende be-

villingsstyring. I forbin-

delse med de ændrede

styringsprincipper blev

der udarbejdet et nyt

koncept for forsvarets

virksomhedsstyring,

DeMap.

Dokumenterne indeholder principper og retningslinjer for økonomistyringen inden for For-

svarskommandoens ansvarsområde. Forsvarskommandoen har oplyst, at de centrale do-

kumenter mest indeholder retningslinjer for Forsvarskommandoens arbejde med den finan-

sielle styring. Derfor er Forsvarskommandoen begyndt at arbejde mere med økonomistyrin-

gen ud fra de 4 søjler – resultatstyring, aktivitetsstyring, kapacitetsstyring og finansiel styring

– som fremgår af Rigsrevisionens publikation ”God statslig økonomistyring” fra marts 1999.

Rigsrevisionen kan konstatere, at dele af de dokumenter, som ifølge Forsvarskommandoen

sammen med virksomhedsmodellen udgør rammerne for deres styring, enten ikke er gæl-

dende eller opdaterede. Det fremgår dog ikke helt klart, hvilke dele der ikke længere er en

del af økonomistyringen i forsvaret. Forsvarskommandoen har ikke kunnet oplyse, hvilke

dele der stadig er gældende, og hvilke dele der kræver en opdatering. Det er derfor uklart,

hvad rammerne er for forsvarets økonomistyring.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Forsvarskommandoens styringsredskaber og interne organisering

19. Rigsrevisionens undersøgelse af Forsvarskommandoens styringsredskaber og interne

organisering har vist følgende:

•

Forsvarskommandoen sikrer ikke, at årsprogrammet foreligger forud for det år, årspro-

grammet er gældende for. Dette har konsekvenser for planlægning og prioritering af op-

gaver og resurser.

Periodeplanen er endnu ikke implementeret og er dermed ikke et effektivt styringsred-

skab i forhold til forsvarets samlede økonomistyring.

Forsvarskommandoen sikrer ikke tilstrækkelig sammenhæng mellem de enkelte styrings-

redskaber og dermed ikke en sammenhængende økonomistyring.

Forsvarskommandoens interne organisering har ikke understøttet sammenhængen mel-

lem forsvarets styringsredskaber. Der mangler kommunikation, samarbejde og koordine-

ring internt i Forsvarskommandoen om økonomistyringen.

•

20. De styringsredskaber, som Forsvarskommandoen anvender i relation til økonomistyrin-

gen, er inddelt i en række kategorier og fremgår af tabel 1.

Tabel 1. Forsvarskommandoens styringsredskaber

Kort sigt

Strategisk styring

Resultatkontrakt.

Mellemlangt sigt

Forsvarsforlig.

Langt sigt

Forsvarets mission, vision

og strategier.

Forsvarets studie- og

udviklingsvirksomhed.

Periodeplan.

Opgave- og resurse-

styring

Årsprogram, resultatløns-

aftaler og forsvarschefens

personlige direktiv.

Periodeplan og forsvars-

chefens personlige direktiv.

Kilde: Forsvarskommandoen.

Det fremgår af tabel 1, at styringsredskaberne til strategisk styring er resultatkontrakt, for-

svarsforlig, mission, vision og strategier samt studie- og udviklingsvirksomhed. Styringsred-

skaberne til opgave- og resursestyring er årsprogram, resultatlønsaftaler, forsvarschefens

personlige direktiv og periodeplan. Styringsredskaberne er inddelt i forhold til tid og styrings-

princip. Forsvarskommandoen har oplyst, at hensigten med denne sammensætning af sty-

ringsredskaber er, at de forskellige styringsredskaber skal udfylde hver deres rolle, så de

supplerer og ikke overlapper hinanden over tid og i forhold til styringsprincip. I det følgende

gennemgås de 2 centrale styringsredskaber: årsprogram og periodeplan. For en nærmere

gennemgang af styringsredskabet resultatkontrakt henvises til kap. V.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Årsprogram

21. Årsprogrammet er forsvarets centrale styringsredskab i forhold til den kortsigtede op-

gave- og resursestyring. Forsvarskommandoens årsprogram er det interne hjemmelsgrund-

lag for niveau II-myndighederne til at iværksætte opgaver, aktiviteter og projekter i relation

til opgaveløsningen inden for de enkelte niveau II-myndigheders ansvarsområder. Det er

gennem årsprogrammet, at Forsvarskommandoen tildeler de økonomiske rammer til niveau

II-myndighederne.

Ifølge Forsvarskommandoen skal de kortsigtede opgave- og resursestyringsredskaber bl.a.

have sammenhæng til en række af de øvrige styringsredskaber. Derudover skal styringsred-

skaberne vejlede i forhold til prioritering i løbet af året, sikre konkret sammenhæng mellem

opgaver, aktiviteter og resurser og være mulige at følge op på og rapportere om. Forsvars-

kommandoen har oplyst, at årsprogrammet for 2010 kun i nogen grad levede op til disse

krav. Der var kun i mindre omfang en eksplicit sammenhæng mellem opgaver, aktiviteter og

resurser. Opstillingen af opgaver var på nogle områder så overordnet, at det ikke var muligt

at foretage en egentlig opfølgning på niveau II-myndighedernes resurseforbrug. Derudover

var der ikke en klar sammenhæng til resultatkontrakten, da en række mål i resultatkontrak-

ten ikke var indeholdt i årsprogrammet.

Rigsrevisionen kan konstatere, at årsprogrammet for 2011 heller ikke lever helt op til krave-

ne. Som i tilfældet med årsprogrammet for 2010 er en række af målene for resultatkontrak-

ten for 2011 ikke indeholdt i årsprogrammet for 2011. Der er ikke sikret en konkret sammen-

hæng mellem opgaver, aktiviteter og resurser, og det er kun muligt at følge op på de udmeld-

te rammer – ikke på opgaveniveau. Forsvarskommandoen har hertil oplyst, at der ikke er

knyttet økonomi til alle mål i resultatkontrakten, og at alle operative målepunkter i resultat-

kontrakten ikke kan genfindes i årsprogrammet.

Rigsrevisionens gennemgang af årsprogrammerne for 2010 og 2011 har vist, at Forsvars-

kommandoen ikke har opstillet målepunkter og nøgletal for en stor del af de opstillede del-

opgaver. Forsvarskommandoen har under flere delopgaver i årsprogrammet anført, at må-

lepunkter og nøgletal er under udarbejdelse. I forbindelse med årsrevisionen i de senere år

har Forsvarskommandoen desuden oplyst, at de har igangsat arbejdet med udvikling af

målepunkter og nøgletal. På nuværende tidspunkt kan Forsvarskommandoen dog ikke do-

kumentere den fornødne fremdrift på dette område. Det er Rigsrevisionens vurdering, at

Forsvarskommandoen endnu ikke med årsprogrammet for 2011 er kommet tættere på et

opgave- og resursestyringsredskab på kort sigt, der kan leve op til de krav, som Forsvars-

kommandoen selv stiller hertil, og som dermed kan være med til at styrke økonomistyrin-

gen.

Forsvarskommandoen har oplyst, at processen for udarbejdelsen af årsprogrammet skal

starte 1 år før den endelige udgivelse af årsprogrammet, bl.a. for at sikre, at niveau II-myn-

dighederne kan påbegynde udarbejdelsen af deres handlingsprogrammer og driftsplaner i

god tid før, året starter. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at processen for udarbejdelsen

af årsprogrammet for både 2010 og 2011 var forsinket. Den endelige udgivelse af årspro-

grammet for 2010 var januar 2010, og for årsprogrammet for 2011 var det december 2010.

22. Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvarskommandoens forsinkelse i forhold til at få

færdiggjort det endelige årsprogram har vanskeliggjort det afsluttende budgetteringsarbej-

de på niveau II og III og planlægningen af opgaver og aktiviteter. Rigsrevisionen kan kon-

statere, at niveau II- og III-myndighederne gentagne gange må ændre deres budget, og at

det endelige budget først ligger færdigt, efter budgetåret er startet. Niveau II- og III-myndig-

hederne bruger således meget tid på løbende at justere deres budget som konsekvens af

den sene udgivelse af årsprogrammet og den endelige udmelding af rammerne.

Årsprogrammet

in-

deholder en opgave-

beskrivelse og -priori-

tering for niveau II-

myndighederne. Hen-

sigten er at give et

overblik over Forsvars-

kommandoens samle-

de opgaveprioritering.

Årsprogrammet og de

operative niveau II-

myndigheders

hand-

lingsprogram/drifts-

plan

bidrager til for-

svarets budgetlægning

og planlægning af

økonomistyringen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Forsvarets Materieltjeneste har oplyst, at forsinkelserne i udmeldingen af planlægnings-

grundlaget på materielområdet står i modsætningsforhold til leverandørernes tidshorisonter

for levering af fx reservedele og de operative enheders behov for at få materiel her og nu –

særligt når de opererer med forkortede leveringstider til fx internationale operationer. For-

sinkelserne i planlægningen giver nogle flaskehalse i forhold til at anskaffe, vedligeholde og

forsyne materiel, som har den konsekvens, at de operative kommandoer får problemer med

at få uddannet det personel, de skal have udsendt, i det materiel, de skal anvende i forbin-

delse med deres udsendelse. Forsvarets Materieltjeneste finder ikke, at der i Forsvarskom-

mandoen er nok fokus på, at nogle reservedele skal bestilles flere år i forvejen. Forsvars-

kommandoen har hertil oplyst, at der i 2010 blev udgivet et midlertidigt direktiv for flerårige

disponeringer. Ifølge Forsvarskommandoen er et varigt direktiv under udarbejdelse.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det endeligt godkendte årsprogram og de operative ni-

veau II-myndigheders handlingsprogram/driftsplan kommer for sent i budgetlægningsproces-

sen. Det vil fra årets begyndelse gøre det lettere for niveau II- og III-myndighederne at øko-

nomistyre deres opgaver og aktiviteter, hvis de før årets start kender deres rammer og krav

til opgaveløsningen. Dermed kan niveau II-myndighederne få meldt rammer og aktivitetspla-

ner ud til niveau III-myndighederne rettidigt og væsentligt tidligere, end det har været muligt

at gøre i 2010 og 2011. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dette kan medføre en effektivi-

sering af aktivitetsplanlægnings- og budgetprocessen for hele forsvaret.

Periodeplan

23. Periodeplanen er forsvarets centrale styringsredskab i forhold til opgave- og resursesty-

ring på mellemlangt og langt sigt. Periodeplanen skal bl.a. danne grundlaget for Forsvars-

kommandoens planlægning og styring af økonomi, resurser og aktiviteter i hele forsvaret.

Derudover skal periodeplanen sætte rammen for de strategiske drøftelser i forhold til op-

gavevaretagelsen og resurseforbruget og have klar sammenhæng med årsprogrammet.

Forsvarskommandoen har oplyst, at periodeplanen ikke helt lever op til disse krav, idet der

på nuværende tidspunkt mangler sammenhæng mellem årsprogrammet og periodeplanen.

Rigsrevisionen er enig med Forsvarskommandoen, idet der ikke er overensstemmelse mel-

lem de økonomiske data i årsprogrammet og periodeplanens økonomiske data. Ifølge For-

svarskommandoen er årsagen anvendelsen af forskellige opgørelsesmetoder mellem års-

programmet og periodeplanen på en række områder, fx indtægter fra salg af ejendomme,

opgørelse af lønsum og opgørelse af finansrammer til brug for de internationale operationer.

Rigsrevisionen kan desuden konstatere, at der ikke er udarbejdet forretningsgange eller in-

terne kontroller, som sikrer, at eventuelle ændringer ajourføres i både årsprogrammet og i

periodeplanen, og dermed mindsker risiko for fejl eller manglende ajourføring.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at Forsvarskommandoen skal kunne redegøre for den for-

skel, der på et givent tidspunkt må være mellem årsprogrammet og periodeplanen, så der

ikke er tvivl om, hvordan de 2 styringsredskaber hænger sammen. Det er desuden Rigsre-

visionens vurdering, at hvis årsprogrammet og periodeplanen skal udgøre et fælles styrings-

redskab for alle forsvarets myndigheder, er det væsentligt, at de løbende opdateres, og at

myndighederne informeres om eventuelle ændringer.

24. Periodeplanen skal bidrage med den detaljerede planlægning af kapaciteter og ydelser.

Kapacitetsplanerne foreligger på nuværende tidspunkt i deres endelige form. Kapacitets-

planerne vil dog blive opdateret et par gange om året som konsekvens af de løbende prio-

riteringer i opgaver, projekter mv., som forsvaret foretager. De økonomiske informationer

vedrørende investerings- og driftsbehov er indarbejdet i periodeplanen.

Periodeplanen

blev

implementeret med

konsolideringen af for-

svarsforlig 2010-2014.

Grundelementerne er

en række business-

cases, der beskriver

forsvarets mål, opga-

veløsning og resurse-

behov.

I periodeplanen er det

muligt at generere en

kapacitetsplan

for

hvert af de 4 kapaci-

tetsområder – materi-

el, etablissement, in-

formatik og personel.

Formålet med kapaci-

tetsplanerne er at give

overblik over det sam-

lede investerings- og

driftsbehov inden for

hvert område.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Ydelsesplanerne viser de operative myndigheders behov for leverancer og ydelser fra de

funktionelle tjenester og de funktionelle tjenesters forventede produktion i forhold til dette

behov. Ydelsesplanerne er fortsat under udvikling og er derfor ikke taget i anvendelse. Det

er Rigsrevisionens vurdering, at Forsvarskommandoen bør prioritere det videre arbejde

med ydelsesplanerne, da planerne er væsentlige i forhold til at understøtte Forsvarskom-

mandoens målsætning om, at forsvaret er efterspørgselsstyret. Det er derfor væsentligt, at

ydelsesplanerne fremadrettet kan anvendes i den årlige forventningsafstemning mellem de

operative og de funktionelle myndigheder. Før ydelsesplanerne er udarbejdet, vil periode-

planen ikke kunne udgøre et effektivt styringsredskab i forhold til forsvarets samlede øko-

nomistyring. Periodeplanen er dermed ikke færdigimplementeret.

25. Forsvarskommandoen har oplyst, at det fra 2011 var planen, at der skulle være overens-

stemmelse mellem de økonomiske tal i årsprogrammet og i periodeplanen. Derudover var

det planen, at produktionsmålene i årsprogrammet skulle kobles til de opgaver, som forsva-

ret skal løse, og som beskrives i periodeplanen. Forsvarskommandoen har oplyst, at der i

årsprogrammet for 2010 er udarbejdet produktionsmål for en række niveau II-myndigheder.

Rigsrevisionen bemærker dog, at der fortsat mangler produktionsmål for de største niveau

II-myndigheder, herunder Forsvarets Materieltjeneste og de operative myndigheder.

Forsvarskommandoen har desuden oplyst, at det også er planen, at mål og intentioner i de

langsigtede strategiske styringsredskaber skal udmøntes i periodeplanen og i den flerårige

del af forsvarschefens personlige direktiv, som dog endnu ikke er udarbejdet for langt de fle-

ste niveau II-myndigheder. De samme mål og intentioner skal også konkretiseres i forhold

til resultatkontrakten. Resultatkontrakten skal afspejles og konkretiseres i årsprogrammet og

i forsvarschefens personlige direktiv. Der skal følges op månedsvist, kvartalsvist eller halv-

årligt. De løbende rapporteringer opsamles i årsrapporten, der dermed kan fungere som op-

følgning på resultatkontrakten. Forsvarskommandoen har oplyst, at de har opstillet en prio-

riteret rækkefølge i deres mål for økonomistyringen:

1) Vi skal vide, hvor mange penge vi bruger.

2) Vi skal vide, hvad vi bruger dem til.

3) Vi skal styre på opgaver og økonomi fremadrettet.

26. Forsvarskommandoen har i ”Notat vedrørende Forsvarskommandoens fremadrettede

planlægning og budgettering” redegjort for, at årsprogrammet og periodeplanen fremadret-

tet skal afløses af ét budgetterings- og planlægningskompleks. Ifølge Forsvarskommando-

en vil dette fremadrettede budgetterings- og planlægningskompleks indeholde en flerårig

budgettering og en projektplan med planlagte materiel-, etablissements- og informatikudgif-

ter, herunder projekternes afledte driftsmæssige konsekvenser. Da notatet alene indeholder

en overordnet beskrivelse af det fremadrettede budgetterings- og planlægningskompleks,

kan Rigsrevisionen ikke vurdere, om dette nye tiltag bidrager til en bedre økonomistyring.

Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at der fortsat er en række udfordringer, som Forsvars-

kommandoen først skal have afklaret, i forhold til de allerede igangsatte initiativer, fx færdig-

gørelse af periodeplanen og etablering af processer og kontroller i relation til opdatering af

årsprogrammet og periodeplanen, før det fremadrettede budgetterings- og planlægnings-

kompleks kan iværksættes. Forsvarskommandoen er af den opfattelse, at årsprogrammet

og periodeplanen ikke lever op til de krav, forsvaret selv stiller.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvarskommandoen har planer om mange forskellige

initiativer i forhold til at forbedre og udvikle forsvarets økonomistyring og dermed opfylde de

opstillede mål og krav. Men Rigsrevisionen må samtidig konstatere, at der mangler en tids-

plan og deadlines for de enkelte initiativer samt planer for, hvornår de skal implementeres.

Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvarskommandoen får styringsredskaberne implementeret

og udbredt efter hensigten – både internt i Forsvarskommandoen og i forhold til niveau II-

og III-myndighederne. Forsvaret bør sikre, at nye tiltag først forsøges implementeret, når de

igangværende tiltag er blevet implementeret og fungerer efter hensigten og med den rette

effekt.

Formålet med

ydelses-

planerne

er at danne

grundlag for forvent-

ningsafstemning og

gennemsigtighed mel-

lem det forventede be-

hov fra de operative

myndigheder og pro-

duktionen fra de funk-

tionelle tjenester.

Forsvarschefens per-

sonlige direktiv

udarbejdet for Forsva-

rets Personeltjeneste

og for Forsvarsaka-

demiet. Forsvarskom-

mandoen ved endnu

ikke, hvornår der vil

blive udarbejdet direk-

tiver for de øvrige ni-

veau II-myndigheder.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Forsvarskommandoens interne organisering

27. Indtil 2010 har ansvaret for de enkelte styringsredskaber været spredt ud på flere sta-

be i Forsvarskommandoen: Planlægningsstaben, Økonomistaben og Koordinationsstaben.

Planlægningsstaben var bl.a. ansvarlig for udarbejdelse af årsprogrammet og periodeplanen,

Økonomistaben for årsrapporten og Koordinationsstaben for resultatkontrakten.

Rigsrevisionen kan konstatere, at den organisatoriske fordeling af ansvaret for de enkelte

styringsredskaber frem til og med 2010 medvirkede til, at der ikke var den nødvendige sam-

menhæng mellem forsvarets styringsredskaber. Dette skyldes, at der i Forsvarskomman-

doen primært blev kommunikeret internt i de enkelte stabe, og at der ikke i særlig høj grad

blev videndelt eller orienteret på tværs af stabene. Fx havde staben, der sad med ansvaret

for udarbejdelse af mål i resultatkontrakten, ikke kendskab til, hvordan årsprogrammet blev

udarbejdet, eller hvordan der blev fulgt op i årsrapporten. Rigsrevisionen vil anbefale, at For-

svarskommandoen får styrket den overordnede koordineringsopgave for at sikre en sam-

menhængende økonomistyring.

28. Forsvarskommandoen har oplyst, at de løbende i 2010 har foretaget en reorganisering

af Forsvarsstaben og dermed af arbejdsdelingen mellem stabene. Reorganiseringen bety-

der bl.a., at ansvaret for virksomhedsmodellen, konceptet for resultat- og produktionsstyrin-

gen og målstyringen er placeret i Planlægningsstaben. Økonomistaben har fået overført an-

svaret for årsprogrammet, resultatkontrakten og resultatlønskontrakterne. Da Økonomista-

ben i forvejen har ansvaret for årsrapporten, samles det meste af forsvarets økonomistyring

i Økonomistaben.

Overordnet budgetstyring

29. Rigsrevisionens undersøgelse af, om forsvaret har tilrettelagt en hensigtsmæssig budget-

styring, har vist følgende:

•

Forsvarets budgetopfølgning på finansrammer sikrer generelt, at budgetterne bliver over-

holdt.

Finansrammer

udmøntning af finans-

lovsbevillingen fra

Forsvarskommandoen

til niveau II-myndig-

hederne.

Ny budgetmodel

30. Ved udarbejdelse af årsprogrammet for 2010 implementerede Forsvarskommandoen

en ny budgetmodel, som har været gældende fra budgetåret 2010. Ifølge Forsvarskomman-

doens budgetinstrukser for 2010 og 2011 betyder den nye budgetmodel, at myndighedernes

finansrammer opdeles i flere og mindre finansrammer med begrænset overførselsadgang.

Ifølge Forsvarskommandoen kan den mere detaljerede rammeudmelding bl.a. være med til

at skabe større budgetsikkerhed og gennemsigtighed. De detaljerede rammer kan give For-

svarskommandoen en bedre mulighed for i den senere budgetopfølgning at kontrollere og

følge med i udviklingen i udgiftsforbruget på de forskellige områder.

31. De operative niveau II-myndigheder har oplyst, at den nye model med den detaljerede

rammestyring – efter deres vurdering – ikke giver tilstrækkelig fleksibilitet til myndighederne

i forhold til den løbende ændring i budgetforudsætningerne. Hvis fx et skib skal til en ikke-

planlagt reparation i 2 uger, står besætningen stadig til rådighed, mens skibet er til repara-

tion. Derfor vil Søværnets Operative Kommando fx gerne sende dem på et kursus eller an-

dre opgaver, som de alligevel skal gennemføre eller løse på et senere tidspunkt. Men med

de nye rammer kan Søværnets Operative Kommando ikke bare flytte midler fra rammen for

operative opgaver til uddannelser, uden at det kræver godkendelse fra Forsvarskomman-

doen. Da Forsvarskommandoens godkendelse oftest tager noget tid, kan tidspunktet for den

optimale resurseanvendelse være passeret, når godkendelsen kommer fra Forsvarskom-

mandoen. Da de nye finansrammer for de operative myndigheder først er trådt i kraft i bud-

getåret 2011, er det endnu for tidligt for Rigsrevisionen at vurdere, om den nye og mere de-

taljerede rammestyring fra Forsvarskommandoens side vil medføre en bedre rammestyring

i praksis.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Budgetopfølgning og controlling i forsvaret

32. Forsvarskommandoens budgetopfølgning og controlling af niveau II-myndighedernes

BAM-rapportering foretages i Økonomistaben i Forsvarskommandoen. Økonomistaben har

oplyst, at de i controllingen af BAM-rapporterne fra niveau II-myndigheder primært forholder

sig til, om myndighederne har overholdt de udmeldte rammer, eventuelle afvigelser og myn-

dighedernes håndtering af disse budgetafvigelser.

Til brug for controlling af niveau II-myndighederne har Økonomistaben udarbejdet en stan-

dardskabelon i både 2009 og 2010 for at sikre, at alle controllere gennemfører de nødven-

dige kontroller i forbindelse med deres gennemgang af BAM-rapporterne.

33. Niveau II- og III-myndighederne har oplyst, at de har en tæt dialog om udviklingen i øko-

nomien, og at niveau II-myndighederne yder støtte til budgetopfølgning hos niveau III-myn-

dighederne – særligt i de tilfælde, hvor niveau III-myndighedernes kompetencer inden for

økonomi er svage eller begrænsede.

Rigsrevisionen har gennemgået udvalgte BAM-rapporteringer hos niveau II- og III-myndig-

hederne. For både niveau II- og III-myndighederne har gennemgangen vist, at der er stor

forskel på detaljeringsgrad og kvalitet i de gennemgåede rapporter. I enkelte BAM-rappor-

teringer er der ikke dækkende afvigelsesforklaringer og hensigtsmæssige prognosevurde-

ringer. Det er Rigsrevisionens vurdering, at alle relevante BAM-rapporteringer bør indeholde

dækkende afvigelsesforklaringer. Det vil give niveau II-myndighederne et bedre datagrund-

lag for controlling og den videre BAM-rapportering til Forsvarskommandoen.

34. I niveau II-myndighedernes controlling af niveau III-myndighederne ligger hovedfokus på

overholdelse af finansrammer, herunder afvigelser, og om der er behov for at omfordele re-

surserne fremadrettet. Der er store forskelle på, hvordan processerne for controlling er ind-

rettet i de forskellige niveau II-myndigheder. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at der i flere

tilfælde ved niveau II-myndighederne ikke er dokumentation for den gennemførte controlling,

og at der ikke er udarbejdet en beskrivelse af, hvilke controllinghandlinger der skal gennem-

føres. Niveau II-myndighederne kan med fordel søge inspiration i den skabelon, som For-

svarskommandoen har udviklet i 2010 til brug for den månedlige controlling.

BAM

står for budget-

ansvarlig myndighed.

BAM-rapportering

en månedlig økono-

misk rapportering fra

de budgetansvarlige

myndigheder på ni-

veau II til Forsvars-

kommandoen og fra

niveau III til niveau II.

Totalomkostningsprincippet

35. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets anvendelse af totalomkostningsprincippet,

herunder omkostningsrammer og intern afregning, prisfastsættelse af aktiviteter og nedbryd-

ning af opgave 6, har vist følgende:

•

Omkostningsrammerne er fejlbehæftede og meldes sent ud i det år, de skal være sty-

rende for, hvilket betyder, at de ikke kan danne grundlag for en hensigtsmæssig øko-

nomistyring.

Satserne til intern afregning er behæftet med usikkerhed og giver ikke forsvaret et kor-

rekt billede af de enkelte myndigheders omkostninger.

Forsvarskommandoen kan endnu ikke i tilstrækkelig grad fordele omkostninger mere

end et årti efter, at projektet vedrørende totalomkostningsprincippet blev igangsat, og

kender dermed ikke prisen på opgaver og aktiviteter.

Forsvarskommandoen har fortsat store udfordringer med nedbrydning af opgave 6 og

ved dermed ikke, hvad det koster at opretholde et givent beredskabsniveau.

•

Opgave 6

(oprethol-

delse af indsættelses-

evne) indebærer, at

forsvaret til stadighed

råder over styrker fra

hæren, søværnet og

flyvevåbnet til indsæt-

telse i nationale og in-

ternationale opgaver.

•

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Omkostningsrammer

er en trækningsret for

de operative og funk-

tionelle tjenester til at

benytte ydelser og ka-

paciteter fra de funk-

tionelle tjenester til at

understøtte deres op-

gaveløsning.

36. Omkostningsrammer og intern afregning blev introduceret med forsvarets virksomheds-

model DeMap for at effektivisere opgavevaretagelsen i forsvaret. Hensigten var at forbedre

styringen og optimere sammenhængen mellem opgaver, bevillinger, resultater og omkost-

ninger. Totalomkostningsmodellen, der skulle understøtte denne sammenhæng, blev indført

ved, at Forsvarsministeriet i 1998 fik Finansudvalgets tilslutning til at supplere den eksiste-

rende bevillingsstyring og regnskabsaflæggelse med omkostningsstyring og omkostnings-

regnskaber efter totalomkostningsprincippet, jf. Akt 140 25/2 1998. Denne tilpasning af for-

svarets økonomistyring skete bl.a. som følge af, at Statsrevisorerne havde peget på, ”at om-

kostninger til slutprodukter og støtteprodukter bør fordeles med henblik på at kunne vurde-

re produktivitet og effektivitet”.

Det fremgår af aktstykket, at alle omkostninger ifølge totalomkostningsprincippet skal være

fordelt. På baggrund af indførelsen af totalomkostningsprincippet indledte Forsvarskomman-

doen udarbejdelsen af mere detaljerede modeller for tildeling af omkostningsrammer på bag-

grund af forventninger til resursetræk og intern afregning til forsvarets niveau II- og III-myn-

digheder.

37. Grundlaget for fastsættelse af omkostningsrammer er niveau II- og III-myndighedernes

forventninger til resursetræk på interne ydelser og kapaciteter fra de funktionelle tjenester og

de bagvedliggende interne afregningspriser. Fordelingen af omkostninger mellem niveau II-

og III-myndigheder indebærer ingen direkte likviditetsbevægelse mellem de funktionelle og

operative myndigheder, idet afregningerne kun sker ved bevægelser i beløb på rammen.

Forventningsafstemningen skal sikre, at de funktionelle tjenesters produktion af ydelser og

kapaciteter er behovs- og efterspørgselsstyret, som det er defineret i forsvarets virksomheds-

model. Forsvarskommandoen har oplyst, at processen for forventningsafstemning er imple-

menteret og gennemført i 2010. Alle niveau II-myndigheder har dog oplyst, at de ikke har

haft mulighed for at påvirke omkostningsrammerne i den løbende opgaveprioritering.

38. Forsvarskommandoen har oplyst, at de siden 2009 – via årsprogrammet – har udmeldt

omkostningsrammer til niveau II-myndighederne. Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvars-

kommandoen i 2010 dog først udmeldte de endelige omkostningsrammer til niveau II-myn-

dighederne i 4. kvartal. Den sene udmelding gjorde det vanskeligt for myndighederne at an-

vende rammerne i den økonomiske styring. Der blev kun udmeldt omkostningsrammer for

en mindre del af ydelserne fra Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste og Forsva-

rets Koncernfælles Informatiktjeneste. Der blev ikke udmeldt ydelser fra Forsvarets Materiel-

tjeneste. Forsvarskommandoen har oplyst, at omkostningsrammerne var så fejlbehæftede

i både 2009 og 2010, at de ikke kunne danne grundlag for en hensigtsmæssig økonomisty-

ring. Forsvarskommandoen har heller ikke i 2011 udmeldt de endelige omkostningsrammer

inden årets start. Forsvarskommandoen har oplyst, at de er ved at udvikle en ny model for

intern afregning og en ny model for omkostningsfordeling, som vil betyde, at omkostnings-

rammerne vil blive mere retvisende.

39. Niveau II- og III-myndighederne har oplyst, at de har aftagepligt i forhold til de funktio-

nelle tjenesters ydelser. Det er derfor vigtigt, at Forsvarskommandoen sikrer, at incitaments-

strukturen tænkes ordentligt igennem inden udmelding af omkostningsrammerne. Samtidig

har niveau II- og III-myndighederne oplyst, at de har svært ved at se relevansen af præcise

behovsopgørelser i de tilfælde, hvor kapaciteten ikke anvendes af andre niveau II- eller III-

myndigheder, fordi hele omkostningen så alligevel rammer den enkelte myndighed. Rigsre-

visionen kan dermed konstatere, at omkostningsrammer som incitamentsregulering afhæn-

ger af, at niveau II- og III-myndighederne har en reel valgmulighed i forhold til, om de vil ha-

ve ydelsen, eller om de er forpligtet til at aftage den.

40. Forsvarets Materieltjeneste og niveau III-myndighederne på materielområdet har op-

lyst, at de operative niveau II- og III-myndigheder ofte planlægger med langt højere kapaci-

tet, end det reelle behov er. Derfor kan det budgetterede behov og det faktiske forbrug lig-

ge langt fra hinanden. Oplysninger fra de operative niveau II- og III-myndigheder bekræfter

dette, idet de har oplyst, at de ofte bestiller en større mængde kapacitet end nødvendigt for

Intern afregning

afregningen af ydelser

ved handel mellem

funktionelle tjenester

og de brugende myn-

digheder.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

at være sikre på, at kapaciteten er tilgængelig, når de har behov for det, og at der er afsat

budget til kapaciteten. Rigsrevisionen må konstatere, at de operative niveau II- og III-myn-

digheders kapacitetsstyring ikke bidrager til en effektiv økonomistyring.

Beregning af satserne til intern afregning

41. Det er Rigsrevisionens vurdering, at satserne til brug for intern afregning skal være kor-

rekte, for at de kan vise det rigtige omkostningstræk og dermed skabe sammenhæng mel-

lem resurseforbrug, aktiviteter og resultater ved de enkelte niveau II- og III-myndigheder.

Forsvarskommandoen har oplyst, at hvis hele det interne afregningssystem i forsvaret skal

fungere som et styringsværktøj, er det vigtigt, at datagrundlaget for beregningerne er validt.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at satserne – som de er nu – ikke giver en retvisende in-

tern afregning og dermed heller ikke et rigtigt billede af de enkelte niveau II- og III-myndig-

heders omkostninger. Hvis totalomkostningsprincippet skal kunne fungere i forsvaret, er det

derfor væsentligt, at forsvaret får satser, som ikke er behæftet med usikkerhed.

42. Forsvarets Materieltjeneste har oplyst, at det grundlag, de anvender, når de skal prisfast-

sætte ydelser, er behæftet med væsentlige usikkerheder. Konsekvensen er, at fejlene for-

plantes i de satser, som Forsvarets Materieltjenestes niveau III-myndigheder afregner til de

operative niveau II- og III-myndigheder. De operative kommandoer har dertil oplyst, at de af-

regnede ydelsesmængder ikke i alle tilfælde er rigtige. Oplysninger fra Forsvarskomman-

doen bekræfter, at den nuværende model for udregning af ydelserne ikke giver en retvisen-

de beregning af satser. Rigsrevisionen kan konstatere, at forkerte satser hos én funktionel

tjeneste giver forkerte satser videre i forsyningskæden. Dette sker på grund af totalomkost-

ningsprincippet, der gør, at satser hos én funktionel tjeneste påvirker de andre funktionelle

tjenesters satser.

Forsvarskommandoen har oplyst, at de har iværksat en konsekvensanalyse af et nyt forbed-

ret modelforslag om intern afregning, der også omfatter beregning af satser. Forsvarskom-

mandoen har dog endnu ikke igangsat dette arbejde.

Forsvarets opfølgning på omkostningsrammer og intern afregning

43. Rigsrevisionen kan på baggrund af en gennemgang af budgetopfølgningsrapporter fra

niveau II- og III-myndighederne konstatere, at de afspejler ingen eller kun meget lidt opfølg-

ning på omkostningsrammerne. Den eneste opfølgning, niveau II- og III-myndighederne

foretager i relation til omkostningsrammerne, er at sikre, at det faktiske forbrug på omkost-

ningssiden ikke overstiger de udmeldte rammer. Niveau II-myndighederne har oplyst, at kra-

vet fra Forsvarskommandoen er, at de overholder finansrammen, mens kravet om overhol-

delse af omkostningsrammer ikke er blevet håndhævet siden indførelsen i 2009. Rigsrevi-

sionen kan på baggrund af en gennemgang af Forsvarskommandoens periodeopfølgnings-

rapporter konstatere, at Økonomistaben i controllingen hverken har foretaget controlling el-

ler generelt har kommenteret omkostningsrammerne. I enkelte opfølgningsrapporter frem-

går det, at grundlaget for omkostningsrammer ikke er egnet til en egentlig opfølgning.

Rigsrevisionen kan konstatere, at det, at Forsvarskommandoen ikke styrer de underliggen-

de niveau II- og III-myndigheder på omkostningsrammer, har den konsekvens, at myndig-

hederne ikke har noget incitament til at anvende intern afregning som et styringselement i

deres økonomistyring. Dette skal ses i relation til, at intern afregning afhænger af, at der bli-

ver fulgt op på omkostningsrammerne. Forsvarskommandoen har dog samtidig oplyst, at

det har været en bevidst prioritering, at bevillingsstyringen hos niveau II-myndighederne

skulle prioriteres højere end det videre arbejde med omkostningsfordelingsmodellen, fordi

det er svært at omkostningsstyre, når styringen i forhold til finansrammer stadig er en udfor-

dring. Det er dog Rigsrevisionens vurdering, at omkostningsrammer fortsat er vigtige i for-

søget på at opstille en incitamentsstruktur, som bevirker, at forsvaret tænker i driftsøkono-

miske principper.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Prisfastsættelse af opgaver og aktiviteter

44. Ved omlægning til totalomkostningsprincippet ved Akt 140 25/2 1998 blev det i aktstyk-

ket anført, at forsvaret bl.a. fik mulighed for at fordele resurseforbruget på de enkelte opga-

ver og aktiviteter ved at udskifte de daværende it-systemer. Fordelingen af resurseforbruget

betød, at forsvaret fremover ville kunne prisfastsætte opgaver og aktiviteter.

45. Forsvarskommandoen har oplyst, at der fortsat mangler en entydig sammenkædning

mellem de opgaver og aktiviteter, som niveau II- og III-myndighederne skal gennemføre, og

de udgifter og omkostninger, som myndighederne afholder. Forsvarskommandoen har des-

uden oplyst, at de mangler indsigt i udviklingen i priserne på de enkelte opgaver og aktivite-

ter. Ifølge Forsvarskommandoen er det kun i forbindelse med udarbejdelsen af årsrappor-

ten, at finanskronerne sammenholdes med de gennemførte opgaver. Rigsrevisionen kan

dog på baggrund af gennemgangen af årsrapporten konstatere, at økonomien og opgave-

løsningen kun sammenholdes på et meget overordnet niveau i forhold til målene i resultat-

kontrakten.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at niveau II- og III-myndighederne heller ikke sam-

menholder forbruget på finansrammen med de gennemførte aktiviteter. Niveau II-myndig-

hederne har oplyst, at de ikke foretager denne sammenkædning, fordi Forsvarskomman-

doen ikke stiller krav til, at niveau II-myndighederne skal foretage denne kobling. I forbin-

delse med den løbende opfølgning på økonomien sammenholder niveau II- og III-myndig-

hederne de løbende budgetter med de afholdte udgifter. Dertil foretager niveau II- og III-

myndighederne en vurdering af, om det forventes, at aktiviteterne og opgaverne kan gen-

nemføres inden for det fastlagte budget. Rigsrevisionen kan konstatere, at der ikke foreta-

ges en løbende vurdering af, om gennemførelsen af aktiviteter svarer til de udgifter, der er

afholdt, fx om niveau II- og III-myndigheden finder det acceptabelt, at der er brugt 50 % af

budgettet til en bestemt aktivitet, men at denne aktivitet kun er gennemført 30 %. Både For-

svarskommandoen og niveau II- og III-myndighederne har oplyst, at økonomien og færdig-

gørelsesgraden på opgaveløsningen ikke sammenholdes løbende. Rigsrevisionens under-

søgelse har vist, at forsvaret ikke har defineret relevante målepunkter til brug for den løben-

de opfølgning på resurseforbruget og opnåede resultater.

46. Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvarskommandoens nuværende model for omkost-

ningsfordeling ikke fordeler de faktisk afholdte indirekte omkostninger på de enkelte aktivi-

teter. I stedet fordeler modellen de forventede omkostninger, som niveau II- og III-myndig-

hederne har fastlagt i forbindelse med deres budgettering. Dette medfører, at den forskel,

som opstår mellem de planlagte omkostninger i budgettet og de faktiske omkostninger, ikke

bliver fordelt på den pågældende aktivitet, men fordeles til den funktionelle tjeneste, som har

leveret ydelsen. Ifølge Forsvarskommandoen er metoden et bevidst valg for at øge budget-

sikkerheden, idet omkostningerne holdes konsistente gennem hele året. Rigsrevisionen fin-

der dog ikke, at metoden understøtter Forsvarskommandoens ønske om at kunne prisfast-

sætte en given aktivitet og dermed de enkelte opgaver, når en del af omkostningen forbliver

hos den funktionelle tjeneste og ikke bliver fordelt på aktiviteten. Det er Rigsrevisionens vur-

dering, at forsvarets nuværende omkostningsfordeling af de indirekte omkostninger ikke gi-

ver et fyldestgørende billede af, hvor meget den enkelte aktivitet reelt koster. Efter Rigsre-

visionens vurdering sker der en sammenblanding af de faktiske udgifter og omkostninger,

som registreres af niveau II- og III-myndighederne på aktiviteter, og de forventede indirekte

omkostninger, som registreres via de interne afregningspriser.

47. Totalomkostningsmodellen er stadig ikke færdigudviklet, og der er fortsat meget arbej-

de i relation til at udvikle den endelige omkostningsfordelingsmodel. Den nuværende om-

kostningsfordelingsmodel er ved at blive revideret, så den fremover kan understøtte et me-

re styringsrelevant forhold mellem de funktionelle tjenester og operative myndigheder. Sam-

tidig skal evnen til at kunne synliggøre Forsvarskommandoens totalomkostninger forbundet

med slut- og støtteprodukterne fastholdes.

Indirekte omkostnin-

ger

er omkostninger,

som ikke er direkte

relaterbare til en given

opgave, fx omkostnin-

ger til administration

og ledelse.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Samlet set betyder det, at totalomkostningsfordelingen i forsvaret endnu ikke er på plads.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det ikke er tilfredsstillende, at Forsvarskommandoen

fortsat ikke i tilstrækkelig grad kan fordele omkostninger mere end et årti efter, at forsvaret

igangsatte projektet vedrørende totalomkostningsprincippet.

Nedbrydning af opgave 6

48. Som en del af det at fordele omkostninger og prisfastsætte opgaver og aktiviteter har

Forsvarskommandoen igangsat et arbejde med at nedbryde opgave 6. Forsvarets opgaver

for den operative virksomhed er beskrevet i forsvarsloven og omfatter 6 overordnede opga-

ver. Opgave 1-5 er indsættelse i opgaveløsning, mens opgave 6 er opretholdelse af indsæt-

telsesevne ved styrker, der ikke er indsat (styrkeproduktion). Opgave 6 indebærer, at forsva-

ret til stadighed råder over styrker fra hæren, søværnet og flyvevåbnet til indsættelse i op-

gaverne.

Forsvarskommandoen har oplyst, at de ønsker at styrke forsvarets mulighed for fleksibelt at

resursestyre og prioritere de økonomiske resurser ved niveau II-myndighedernes og herun-

der niveau III-myndighedernes opgaveløsning og den løbende tilpasning af opgaver. Forsva-

ret ønsker at tilvejebringe et grundlag for at opnå gennemsigtighed i forhold til at kunne fast-

lægge, hvad det koster, når en niveau II- eller III-myndighed pålægges en opgave, eller hvad

der spares, hvis en opgave justeres eller helt fjernes fra myndigheden.

49. Forsvarskommandoen har oplyst, at forudsætningen for at tilvejebringe dette grundlag

er, at der gennemføres en nedbrydning af forsvarets opgave 6 og tilhørende resurser. Det

indledende arbejde med nedbrydningen af opgave 6 er gennemført af Forsvarskomman-

doen i samarbejde med de 3 operative kommandoer. Der er taget udgangspunkt i, at alle

enheder/kapaciteter nedbrydes i forhold til følgende niveauer:

grundlæggende omkostninger

aktivering (styrkeproduktion)

opretholdelse af indsættelsesevne (opgave 6)

indsættelse (opgave 1-5).

Hver opgave og aktivitet består først og fremmest af en række faste grundlæggende om-

kostninger, som typisk består af udgifter til anskaffelser, løn og grundlæggende drift. Akti-

vering omfatter de omkostninger, der er ved at gå fra ét beredskabsniveau til et højere ni-

veau, fx aktivitetsbestemte omkostninger til uddannelse. Opretholdelse af indsættelses-

evne (opgave 6) er aktiviteter og udgifter forbundet med enhedens/kapacitetens oprethol-

delse af indsættelsesevnen på et givent beredskabsniveau. Indsættelse er selve opgave-

løsningen, som er defineret i årsprogrammet og i periodeplanen.

Forsvarskommandoen har oplyst, at det på nuværende tidspunkt er vanskeligt at opgøre

økonomien på de enkelte delopgaver og aktiviteter, som indgår i opgave 6. En væsentlig

udfordring består i, at der ikke er etableret sammenhæng mellem opgaver og resurser i for-

bindelse med økonomistyringen. Forsvarskommandoen har oplyst, at ét af hovedformåle-

ne med nedbrydningen af opgave 6 er at identificere de styringsinteressante cost drivere

(variable), som reelt er udtryk for mer- eller mindreomkostninger ved tilpasning af en op-

gave.

cost driver

er væ-

sentlige omkostninger

forbundet med fx ud-

dannelse, ydelser fra

de funktionelle tjene-

ster og brændstof.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Pilotprojektet

i de

3 værn er:

•

Hæren: panser-

infanterikompagni

•

Søværnet: fleksibelt

støtteskib

•

Flyvevåbnet: F-16

eskadrille.

50. Forsvarskommandoen har på grund af opgavens kompleksitet og omfang valgt at gen-

nemføre et pilotprojekt i hvert af de 3 værn, som dækker flest mulige aspekter og udfordrin-

ger i forhold til nedbrydning af opgaveløsningen og det tilhørende resurseforbrug. Hensig-

ten er at få afgrænset opgaven med nedbrydning af opgave 6 og at få udviklet en generisk

model, som kan anvendes til nedbrydning af andre enheder/kapaciteter. Arbejdet med at ud-

vikle en generisk model er fortsat ikke afsluttet. I januar 2011 indgik Forsvarsministeriet og

Finansministeriet en kontrakt med en privat konsulentvirksomhed om udførelse af budget-

analyser, herunder den fortsatte udvikling af en generisk model til nedbrydning af opgave 6.

Arbejdet indgår i et større analysearbejde, som forventes afsluttet i efteråret 2011. Forsvars-

kommandoen har oplyst, at planen er, at der i årsprogrammet for 2012 kan tildeles økono-

miske rammer på baggrund af modellen i pilotprojekterne, som er tilpasset den aktuelle op-

gavetildeling.

51. De operative niveau II-myndigheder har oplyst, at det i visse tilfælde er en udfordring at

skelne styrkeproduktion fra indsættelse i opgaveløsning. Fx opfatter forsvarets skoler uddan-

nelse som tæt forbundet med styrkeindsættelse, idet opgaven med at uddanne udspringer

af en styrkeindsættelsesplan. Forsvarskommandoen har oplyst, at der ikke er tilstrækkelig

gennemsigtighed vedrørende de enkelte delopgaver og aktiviteter, som indgår i opgave 6.

Niveau II-myndighederne stiller spørgsmål ved, om modellen skaber et forbedret styrings-

grundlag for resurseanvendelsen. Niveau II-myndighederne vurderer samlet ultimo 2010 i

forbindelse med den første evaluering af pilotprojekterne, at en principmodel for nedbryd-

ning af opgave 6 i den nuværende form ikke vil bidrage til øget gennemsigtighed om, hvad

opbygning af et beredskab koster. Forsvarskommandoen har oplyst, at der i det videre ar-

bejde med nedbrydning af opgave 6 er sket en bearbejdning af disse udfordringer. Der er

dog stadig en række sammenhænge og afhængigheder, som skal belyses yderligere i det

fortsatte analysearbejde.

52. Forsvarskommandoen har oplyst, at en del af nedbrydningen af opgave 6 var, at de i

årsprogrammet for 2011 ville opstille produktionsmål for de operative kommandoers delop-

gaver. Produktionsmål angiver rammen for opgaveløsningen, og hvor godt den skal løses.

Rigsrevisionen kan dog på baggrund af en gennemgang af Forsvarskommandoens årspro-

gram for 2011 konstatere, at der under opgave 6 ikke er defineret de omtalte produktions-

mål under de operative kommandoers opgaver.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS VIRKSOMHEDSSTYRINGSSYSTEM DEMARS

IV. Forsvarets virksomhedsstyringssystem

DeMars

Forsvaret anvender DeMars til budgetstyring og regnskabsaflæggelse. Forsvaret an-

vender dog endnu ikke DeMars til totalomkostningsfordeling og fuldt ud til ledelses-

information, som var baggrunden for at anskaffe DeMars. Generelt mangler der ud-

dannelse af brugerne, så det er muligt at udnytte potentialet og mulighederne i De-

Mars.

DeMars har samlet set kun i mindre grad medført en styrkelse af økonomistyringen

som forudsat ved anskaffelsen.

Forsvarets anvendelse af DeMars til økonomistyringen

53. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets anvendelse af DeMars til økonomistyringen

har vist følgende:

•

Forståelsen af DeMars som understøttende for økonomistyringen er mangelfuld hos

mange ansatte i centrale stillinger i forsvaret.

De operative niveau II-myndigheder anvender DeMars til budgetstyring og regnskabs-

aflæggelse, men ikke til økonomistyring som helhed.

Der er generelt tilfredshed med DeMars hos niveau II- og III-myndighederne, da de be-

tragter DeMars som et godt system i relation til budgetstyring, fordi DeMars bidrager med

gennemsigtighed og styringsmæssig ensartethed.

Forsvarskommandoen har ikke integreret centrale styringsredskaber som årsprogram-

met og periodeplanen i DeMars.

•

54. Til at understøtte forsvarets økonomistyring efter totalomkostningsprincippet blev For-

svarets virksomhedsstyringssystem ”Dansk Forsvars Management- og Ressourcestyrings-

system” (DeMars) anskaffet. DeMars blev trinvist sat i drift i perioden 1998-2004. Hensigten

med DeMars er at sikre, at der kan foretages en effektiv planlægning og gennemførelse af

samt opfølgning på forsvarets aktiviteter inden for økonomi, personel, materiel og etablisse-

ment. Som et koncernfælles administrativt system muliggør DeMars udarbejdelse af fælles

ledelsesinformation til brug for prioritering af opgaver og tildeling af resurser for hele minister-

området og på alle ledelsesniveauer i forsvaret. Rigsrevisionen kan konstatere, at Forsvars-

kommandoen hovedsageligt anvender DeMars i forbindelse med tilvejebringelse af ledelses-

information om bevilling og forbrug og i forbindelse med den løbende controlling af niveau

II-myndighedernes budgetstyring.

DeMars

bygger på sy-

stemet SAP R/3, som

består af en række mo-

duler til behandling af

data. Da systemet er

modulopbygget, kan

det tilpasses den en-

kelte virksomheds be-

hov.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS VIRKSOMHEDSSTYRINGSSYSTEM DEMARS

55. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at der generelt i Forsvarskommandoen mangler

forståelse for DeMars som understøttende for virksomhedsmodellen og dermed for økonomi-

styringen i forsvaret. Rigsrevisionen kan konstatere, at forståelsen for DeMars som styrings-

redskab og system er en mangel hos mange ansatte i centrale stillinger i forsvaret. Mange

forstår ikke at anvende de muligheder, der er i systemet, til at understøtte den del af økono-

mistyringen, de har ansvaret for. Særligt på chefniveau anvendes DeMars ikke i dagligda-

gen, og der er derfor ikke det store kendskab til DeMars.

56. Forsvarskommandoen har oplyst, at de bevidst har undladt at anvende DeMars til at ud-

melde finans- og omkostningsrammer til niveau II-myndighederne. Forsvarskommandoen

vurderer, at der ved udmelding af rammer både i årsprogrammet og i DeMars vil være en ri-

siko for forskelle mellem rammerne. Niveau II-myndighederne har dog gennem flere år ud-

meldt finansrammer til de underliggende niveau III-myndigheder i DeMars.

57. Forsvarets niveau II- og III-myndigheder har oplyst, at de generelt er tilfredse med De-

Mars, og at de betragter DeMars som et godt system for forsvaret i relation til budgetstyring

– både i forhold til at kunne følge udviklingen i økonomien hos de underliggende myndighe-

der og ved, at de hele tiden har adgang til de samme data og rapporter i DeMars. Rigsrevi-

sionen kan konstatere, at DeMars har medvirket til at gøre budgetstyringen på niveau II og

III mere gennemsigtig og ensartet.

58. Rigsrevisionen kan konstatere, at styringsredskaberne årsprogram og periodeplan ikke

er integreret i DeMars. Det betyder, at Forsvarskommandoen ikke anvender DeMars til fx

planlægning af økonomi på mellemlangt og langt sigt, planlægning af aktiviteter og produk-

tion af kapaciteter og opfølgning på aktivitetsgennemførelse. Forsvarskommandoen har op-

lyst, at den manglende integration skyldes, at DeMars ikke i tilstrækkeligt omfang understøt-

ter de kvalitative dele af årsprogrammet og periodeplanen. Forsvarskommandoen har end-

videre oplyst, at det i øjeblikket undersøges, hvordan DeMars fremadrettet kan systemunder-

støtte årsprogrammet og periodeplanen.

Udnyttelse af muligheder og potentiale

59. Rigsrevisionens undersøgelse af, om forsvaret anvender de muligheder og det poten-

tiale, der er i DeMars, har vist følgende:

•

Forsvarskommandoen anvender ikke DeMars til at totalomkostningsfordele på slutpro-

dukter og støtteprodukter. Dermed anvender Forsvarskommandoen ikke DeMars i over-

ensstemmelse med det oprindelige formål og får kun i mindre grad styrket forsvarets

økonomistyring.

Forsvarskommandoen har ikke taget DeMars fuldt ud i brug. Fx udestår centrale dele af

modulet til ledelsesinformation og den fulde implementering af modulet til projektstyring.

Forsvaret anvender fortsat andre systemer end DeMars. Anvendelsen af andre systemer

end DeMars kan medføre, at aggregerede data er ukorrekte og ikke giver et fyldestgø-

rende billede af den økonomiske status for Forsvarskommandoen.

•

60. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at Forsvarskommandoen kun i begrænset om-

fang anvender DeMars som et system, der skal fordele omkostninger til slutprodukter og

støtteprodukter med henblik på at kunne opgøre produktivitet og effektivitet. Forsvarskom-

mandoen har oplyst, at DeMars som system giver mulighed for omkostningsstyring, men

ifølge Forsvarskommandoen er omkostningsfordelingsmodellen ikke færdigudviklet endnu,

selv om totalomkostningsmodellen var baggrunden for at anskaffe DeMars. Den manglende

anvendelse af DeMars til totalomkostningsprincippet betyder, at Forsvarskommandoen der-

med ikke anvender DeMars i overensstemmelse med baggrunden for at anskaffe DeMars.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS VIRKSOMHEDSSTYRINGSSYSTEM DEMARS

Departementet har dog oplyst, at DeMars anvendes aktivt på en række andre områder i den

daglige registrering og forvaltning i forhold til controlling, regnskab, personelstyring og mate-

rielstyring. Departementet nævner i den forbindelse følgende områder:

•

logistik, herunder moduler til indkøb, lagerstyring, materielstyring og vedligeholdelses-

styring

organisation, herunder organisationsstyring, personelstyring og uddannelsesstyring

økonomi, herunder finansregnskab, rejsestyring og bevillingsstyring.

61. Forsvarskommandoen har fortsat vanskeligt ved – med simple udtræk fra DeMars – at

vise, hvor meget de enkelte aktiviteter koster, idet der ikke er en entydig anvendelse af or-

drenumre i DeMars. De enkelte myndigheder bruger selvdefinerede interne ordregrupper

til styring af den enkelte aktivitet. For at Forsvarskommandoen skal kunne opgøre udgifter

og omkostninger ved en enkelt aktivitet, kræver det derfor, at Forsvarskommandoen kender

de forskellige interne ordregrupper, som de enkelte myndigheder har anvendt. Rigsrevisio-

nen kan konstatere, at opgørelsen af opgaver og aktiviteter ikke foretages, og at Forsvars-

kommandoen ikke følger op på økonomi i forhold til opgaver og aktiviteter. Dermed udnyt-

ter Forsvarskommandoen ikke de muligheder og det potentiale for økonomistyring, der er i

DeMars. Rigsrevisionen anbefaler, at Forsvarskommandoen prioriterer aktiv anvendelse af

muligheder og potentiale i DeMars for at styrke forsvarets økonomistyring.

62. I DeMars indgår modulet Ledelsesinformation (LIS-modulet). Sammenkædningen mel-

lem LIS-modulet og de øvrige DeMars-moduler blev gennemført som et delprojekt i forbin-

delse med udviklingen af DeMap, hvor informationsbehovet og styringsbehovet skulle afve-

jes. Forsvarskommandoen har oplyst, at de ikke længere anvender alle dele af LIS-modu-

let i DeMars. Årsagen er, at der på implementeringstidspunktet kom for meget information

fra de underliggende myndigheder. Forsvarskommandoen har dog oplyst, at de fremadret-

tet igen vil anvende LIS-modulet fuldt ud i DeMars, når de har fået fastlagt deres behov.

Anvendelse af andre økonomistyringssystemer

63. Forsvarskommandoen skal sikre, at DeMars anvendes som det primære it-system til

økonomistyring for at sikre, at aggregerede data er korrekte. Niveau II-myndighederne har

oplyst, at de fortsat anvender andre styringssystemer ved siden af DeMars. Rigsrevisionens

undersøgelse har vist, at der er tale om væsentlige styringsområder, som niveau II-myndig-

hederne anvender andre systemer til, fx aktivitetsplanlægning og -opfølgning. Rigsrevisio-

nen kan dog også konstatere, at der for enkelte styringssystemer allerede findes et tilsva-

rende modul i DeMars. Niveau II-myndighederne forklarer, at brugen af de enkelte systemer

bl.a. er et resultat af, at Projektstyringsmodulet (PS-modulet) endnu ikke er implementeret.

64. Forsvarskommandoen har oplyst, at PS-modulet endnu ikke er taget fuldt ud i brug af

niveau II-myndighederne. Det er primært Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste

og Forsvarets Materieltjeneste, der skal anvende PS-modulet. Forsvarets Materieltjeneste

anvender i stedet for PS-modulet et egenudviklet projektstyringssystem, der ikke er integre-

ret i eller på anden måde har sammenhæng til DeMars. I Forsvarets Bygnings- og Etablisse-

mentstjeneste er PS-modulet taget i brug i 2009, hvilket er med nogle års forsinkelse. Årsa-

gen til, at PS-modulet ikke er fuldt implementeret, har været manglende prioritering hos For-

svarskommandoen og de funktionelle tjenester. Forsvarskommandoen har oplyst, at imple-

mentering og ibrugtagning af PS-modulet i DeMars er påbegyndt, men først forventes fær-

digudrullet i Forsvarets Materieltjeneste i januar 2013.

PS-modulet

skal ska-

be sammenhæng mel-

lem resurser og aktivi-

teter i DeMars og un-

derstøtte projektøkono-

misk planlægning og

opfølgning, tidsplan-

lægning, resurse- og

kapacitetsplanlægning

samt rapportering og

langsigtet driftsstyring.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

FORSVARETS VIRKSOMHEDSSTYRINGSSYSTEM DEMARS

65. Forsvarskommandoen og de operative niveau II-myndigheder har oplyst, at der har

været nedsat en arbejdsgruppe med repræsentanter fra Forsvarskommandoen, Flyvertak-

tisk Kommando, Hærens Operative Kommando og Søværnets Operative Kommando om

implementering af PS-modulet. De operative niveau II-myndigheder har oplyst, at arbejds-

gruppen ikke har afholdt møder det seneste år, og at den seneste status for planerne for

PS-modulet fortsat ikke er afklaret. Forsvarskommandoen har dog oplyst, at de operative

niveau II-myndigheder ikke skal anvende PS-modulet, men at det udelukkende er Forsva-

rets Materieltjeneste og Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, der skal anvende

modulet.

Kompetencer, uddannelse og brugervenlighed i DeMars

66. Rigsrevisionens undersøgelse af, om forsvaret har sikret sig, at brugerne af DeMars har

de nødvendige kompetencer og den nødvendige uddannelse, og om DeMars er brugerven-

ligt, har vist følgende:

•

Der mangler uddannelse af brugere af DeMars på chef- og sagsbehandlerniveau i forsva-

ret. Dermed sikrer forsvaret ikke, at der er de nødvendige kompetencer til at udnytte de

muligheder og det potentiale, der er i DeMars til at understøtte forsvarets økonomistyring.

Kompleksiteten i DeMars betyder, at brugervenligheden i systemet er lav. Dette skærper

vigtigheden af, at brugerne får en tilstrækkelig uddannelse i systemet, bl.a. for at sikre,

at informationerne i systemet løbende opdateres.

•

67. Rigsrevisionen kan også konstatere, at antallet af ansatte, som har et dybere kendskab

til DeMars i forsvaret, falder med tiden. Mange ansatte, som blev uddannet i DeMars i forbin-

delse med ibrugtagningen, har enten forladt forsvaret eller er rokeret, så de ikke længere er

ansat hos den myndighed, de var hos, da de modtog uddannelse i DeMars. I forbindelse

med rokering har den enkelte medarbejder stadig sin viden, men myndigheden mister den

og får den i flere tilfælde ikke erstattet.

Flere af niveau III-myndighederne har oplyst, at de mangler ansatte på chef- og sagsbe-

handlerniveau med de rette kompetencer og den rette uddannelse til både at kunne indta-

ste i DeMars og trække data og rapporter ud af DeMars. Ofte sidder de samme personer

ikke så længe i samme stilling hos niveau III-myndighederne, og derfor kommer niveau III-

myndighederne ofte i en situation, hvor en ny skal sætte sig ind i DeMars og påtage sig an-

svaret for at indtaste myndighedens oplysninger og trække relevante rapporter ud af De-

Mars. Dette stiller krav til niveau II-myndighedernes evner til at bistå deres niveau III-myn-

digheder – både med indtastningen og med at få defineret, hvilke rapporter de kan og skal

trække i DeMars.

Rigsrevisionen kan også konstatere, at der mangler uddannelse, der giver et mere indgå-

ende kendskab til DeMars, for de ansatte, som skal anvende DeMars i forbindelse med for-

svarets økonomistyring. DeMars indgår kun som en mindre del i forsvarets forvaltningsud-

dannelsesmodul og ikke specifikt i forhold til økonomistyring. Rigsrevisionen anbefaler, at

Forsvarskommandoen opprioriterer uddannelsen i DeMars, herunder forståelsen af sam-

spillet mellem DeMars og forsvarets styringsredskaber.

68. Niveau II- og III-myndighederne har oplyst, at DeMars ikke er tilstrækkeligt brugerven-

ligt. DeMars er et så komplekst system, at mange brugere ikke har føling med, hvad der

sker, når de indtaster data i et modul, hvordan data overføres til andre moduler, og hvordan

data opdateres. Systemet kræver uddannelse af brugerne, hvis det skal anvendes optimalt.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

DEPARTEMENTETS TILSYN MED FORSVARETS ØKONOMISTYRING

V. Departementets tilsyn med forsvarets

økonomistyring

Departementet har siden 2008 haft særligt fokus på bevillingsstyring og regnskabs-

aflæggelse for at sikre bevillingsoverholdelse og et rigtigt regnskab i Forsvarskom-

mandoen. Der er dog fortsat behov for forbedringer på en række områder i forhold

til forsvarets økonomistyring. Det gælder departementets videndeling og kommuni-

kation i forhold til den generelle tilsynsforpligtelse, løbende opfølgning på rapporte-

ring fra Forsvarskommandoen og Forsvarskommandoens resultatkontrakt. Departe-

mentet har ikke sikret, at Forsvarskommandoens informationer til departementet har

været tilstrækkeligt målrettede og styringsrelevante.

Departementet har dermed ikke ført et tilfredsstillende tilsyn med forsvarets økono-

mistyring.

Rammerne for departementets tilsyn med Forsvarskommandoen

69. Rigsrevisionens undersøgelse af rammerne for departementets tilsyn med Forsvars-

kommandoen har vist følgende:

•

Departementet har ikke i tilstrækkelig grad koordineret og sammentænkt deres tilsyn med

Forsvarskommandoen. Departementet har delt opgaven med tilsyn af Forsvarskomman-

doen mellem flere fagkontorer, og derfor er det væsentligt, at der sikres videndeling og

kommunikation på tværs i departementet.

Departementets styring og tilsyn har ikke tilstrækkelig struktur og sammenhæng.

Departementet har gennem flere år fundet, at materialet fra Forsvarskommandoen ikke

har været tilstrækkeligt anvendeligt og håndterbart. Det har dog ikke ført til, at departe-

mentet har stillet klare og præcise krav til den information, de har fået fra Forsvarskom-

mandoen.

•

70. I Finansministeriets vejledning ”Ansvar for styring – vejledning om styring fra koncern til

institution” fra 2010 fremgår det, at departementets ansvar i forhold til den interne økonomi-

styring i institutionerne er at etablere og styre den samlede økonomiske ramme for minister-

området, dvs. bevillingsstyring og løbende opfølgning på forbrug, udnyttelse af låneramme

mv. Departementet skal samtidig sikre sig den grundlæggende kvalitet af økonomistyrings-

informationen.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

DEPARTEMENTETS TILSYN MED FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Departementets til-

synsopgaver

er ho-

vedsageligt fokuseret

på Forsvarskomman-

doens område, da for-

svarets budget udgør

90 % af den samlede

finanslovsbevilling på

§ 12. Forsvarsministe-

riet.

71. Departementets tilsyn med Forsvarskommandoen er fordelt mellem forskellige fagkon-

torer: Planlægnings- og Udviklingskontoret, Økonomikontoret og Ledelsessekretariatet. De-

partementet har oplyst, at tilsynet hidtil har været forskelligt tilrettelagt i de enkelte kontorer.

Der har ikke været en overordnet koordinering og sammentænkning af tilsynet til at under-

støtte opfølgningen på Forsvarskommandoens økonomistyring. Den specifikke faglige eks-

pertise er placeret i de enkelte kontorer, så Planlægnings- og Udviklingskontoret har det fag-

lige ansvar, og Økonomikontoret har ansvaret for økonomien.

Departementet har oplyst, at de er bekendt med, at der endnu udestår et arbejde, før for-

svaret er i mål med den faglige og økonomiske kobling. Rigsrevisionen vil anbefale, at de-

partementet i forbindelse med deres tilsyn i højere grad sætter fokus på Forsvarskomman-

doens sammenkobling af finansielle og faglige oplysninger. Departementet kan hermed

medvirke til, at der stilles flere krav til Forsvarskommandoens økonomistyring og dermed

krav om, at Forsvarskommandoen sammenkobler opnåede resultater med resurseforbru-

get.

Rigsrevisionen kan konstatere, at der er variationer i dokumentationen af det tilsyn, depar-

tementet har ført i forhold til Forsvarskommandoens økonomistyring. En mere udførlig og

systematisk dokumentation kunne fx anvendes til at give Forsvarskommandoen en bedre

tilbagemelding på resultaterne af tilsynet. Rigsrevisionen kan også konstatere, at der internt

i departementet ikke har været den fornødne kommunikation og koordinering mellem de im-

plicerede fagkontorer, men at departementet vil rette op på dette i 2011. Som det fremgår

af ”Ansvar for styring – vejledning om styring fra koncern til institution”, er det – uanset gra-

den af delegation – departementet, der har det overordnede ansvar for kvalitetssikring og

kontrol i forhold til den økonomiske styring i forsvaret. Det er Rigsrevisionens vurdering, at

departementet ikke udfylder deres rolle i forhold til den løbende styring og tilsynet med For-

svarskommandoen.

72. Departementet har oplyst, at tilsynsopgaverne kun udgør en mindre del af departemen-

tets samlede opgaveportefølje. Departementet har 2 hovedopgaver: ministerbetjening og

den overordnede ledelse og styring af ministerområdet, herunder tilsyn med underliggende

myndigheder.

73. Departementet har oplyst, at deres tilsyn med Forsvarskommandoens økonomistyring

siden 2008 har været med særligt fokus på bevillingskontrol og bevillingsstyring, men at de

også har udarbejdet opfølgning på lønsum, budgetter, internationale operationers økonomi

mv. Derudover har departementet i deres tilsyn haft fokus på Forsvarskommandoens arbej-

de med handleplanen, der blev iværksat i juni 2006 for at gennemgå og forbedre forretnings-

gange og styrings- og regnskabsprincipper. Departementets førsteprioritet har været at si-

kre bevillingsoverholdelse i Forsvarskommandoen og dernæst gennemsigtighed i bevilling

og regnskab for at sikre, at der blev etableret et grundlag for økonomistyring. Denne priori-

tering skal ses i relation til det merforbrug i forhold til bevillingerne på finansloven, som blev

konstateret på forsvarets område i 2008.

74. Departementet har oplyst, at de har fundet prioriteringen af fokus på bevillingsoverholdel-

se fra 2009 og frem til i dag nødvendig – ikke mindst i forhold til, at Forsvarskommandoen

og forsvarets niveau II-myndigheder i 2009 og 2010 generelt har overholdt bevillingerne, og

at Rigsrevisionen konkluderede, at Forsvarskommandoens årsregnskab for 2009 var rigtigt.

Rigsrevisionen vurderer dog, at Forsvarskommandoens og de underliggende myndigheders

økonomistyring er ved at være på et niveau, hvor departementet i deres tilsyn bør tage en

mere aktiv rolle og stille større krav til forsvarets økonomistyring end overholdelse af bevil-

lingerne. Departementet bør gennem løbende styring og tilsyn stille krav til, at Forsvarskom-

mandoen sammenholder opgaver og resurser.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

DEPARTEMENTETS TILSYN MED FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Informationer fra Forsvarskommandoen til departementet

75. Forsvarskommandoens rapportering til departementet i forhold til tilsyn på økonomi-

området består af månedlige controllingrapporter. Rapporterne indeholder prognoser for

årets resultat, risikooversigter, resultatopgørelse og balance. Derudover består rapporte-

ringen af rammeredegørelser og bidrag til lovforslag til tillægsbevilling til Finansministeriet.

Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det materiale, Forsvarskommandoen sender til de-

partementet, ikke i alle tilfælde har været lige relevant for departementets tilsyn. Rigsrevisio-

nen kan desuden på baggrund af departementets oplysninger konstatere, at departementet

ikke har stillet klare og præcise krav til det materiale, som Forsvarskommandoen skal frem-

sende, til trods for at departementet gennem flere år ikke har fundet Forsvarskommandoens

materiale tilstrækkeligt anvendeligt og håndterbart.

76. Departementet har oplyst, at der generelt har været et informationsoverload fra Forsvars-

kommandoen i form af for mange dokumenter og for mange oplysninger. Departementet

har endvidere oplyst, at der var mange fejl i det materiale, som departementet modtog, og

at de derfor selv i mange tilfælde måtte trække data ud af DeMars. Rigsrevisionens gennem-

gang af departementets interne notater vedrørende rammeredegørelser viser da også, at

der primært i 2008, men også i 2009 og 2010, var fejl i oplysningerne fra Forsvarskomman-

doen til departementet. Rigsrevisionen har desuden gennemgået Forsvarskommandoens

forligsrapportering og kan konstatere, at rapporteringen er meget omfattende og uoverskue-

lig. Forsvarskommandoen har oplyst, at de ikke finder, at departementet har fulgt tilstrække-

ligt op på de informationer, som Forsvarskommandoen har fremsendt til departementet.

Rigsrevisionen finder, at departementet bør afstemme med Forsvarskommandoen, hvilken

information departementet har behov for, og fastsætte retningslinjer for Forsvarskomman-

doen. Dermed kunne Forsvarskommandoen målrette og fokusere udarbejdelsen af rappor-

teringen til departementet.

Forsvarskommandoens resultatkontrakt

77. Rigsrevisionens undersøgelse af Forsvarskommandoens resultatkontrakt har vist føl-

gende:

•

Departementet har ikke sikret, at resultatkontrakterne for 2008, 2009 og 2010 blev un-

derskrevet inden starten på det år, kontrakten var gældende for. Med den sene under-

skrift ultimo året fik kontrakten ikke den styringsmæssige effekt, som den skulle have

haft i relationen mellem departementet og Forsvarskommandoen. Kontrakten for 2011

blev dog underskrevet i december 2010.

Der har ikke været tilstrækkelig løbende opfølgning på målene i resultatkontrakten i hver-

ken departementet eller i Forsvarskommandoen.

•

78. Forsvarsministeriet fastslår i deres interne vejledning om resultat- og direktørkontrakter

fra juli 2010, at der skal anvendes en resultatkontrakt i styringen af Forsvarskommandoen.

Resultatkontrakten skal være forsvarets årlige styringsredskab til strategisk styring. I resul-

tatkontrakten for 2011 fremgår det, at den skal udgøre grundlaget for relevant ledelsesinfor-

mation til departementet, der har en forpligtelse til at føre tilsyn med, at den økonomiske og

aktivitetsmæssige styring af Forsvarskommandoen er tilrettelagt på betryggende vis og in-

den for de politisk fastsatte rammer. Departementet har oplyst, at der fra 2011 arbejdes på

at indgå en direktørkontrakt med forsvarschefen, som skal understøtte resultatkontrakten.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

DEPARTEMENTETS TILSYN MED FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Det fremgår desuden af vejledningen og af Forsvarskommandoens interne procedurer for

resultatkontrakten for 2010, at resultatkontrakten skal indgås senest den 31. december.

Rigsrevisionen kan konstatere, at resultatkontrakterne for 2008, 2009 og 2010 først blev

indgået i august eller september i det år, kontrakten var gældende for. Kontrakten havde

dermed ikke en styringsmæssig effekt i relationen mellem departementet og Forsvarskom-

mandoen, da Forsvarskommandoen ikke løbende blev bedt om at forholde sig til resultat-

kravene i resultatkontrakten. Departementets styring af Forsvarskommandoen var dermed

alene baseret på departementets generelle tilsyn med Forsvarskommandoen. Rigsrevisio-

nen kan dog konstatere, at resultatkontrakten for 2011 er blevet underskrevet i december

2010.

Opstilling af strategiske styringsmål

79. For at sikre tilstrækkeligt fokus på resultatkontrakten har departementets og Forsvars-

kommandoens ledelse besluttet fremover at øge den ledelsesmæssige involvering i udar-

bejdelsen af Forsvarskommandoens resultatkontrakt. Departementet har oplyst, at proces-

sen omkring resultatkontrakten ikke har været tilfredsstillende. Rigsrevisionen kan dog og-

så konstatere, at departementet ikke hidtil har engageret sig nok i opstillingen af strategiske

styringsmål i Forsvarskommandoen. Dette har resulteret i, at resultatkontrakten ikke har væ-

ret opfattet som et væsentligt og brugbart styringsredskab i Forsvarskommandoen. Fx har

Forsvarskommandoen oplyst, at resultatkontrakten indeholder relativt mange mål, som ikke

er relevante for styringen af forsvaret. Målene har ikke i tilstrækkelig grad været knyttet til

forsvarets primære opgaver.

80. Som led i at styrke departementets rolle i forhold til udarbejdelse af resultatkontrakten

tog departementet i 2009 initiativ til strategiske dialogmøder mellem departementet og For-

svarskommandoen. Det fremgår af interne notater i departementet fra 2008 og 2009, at

hovedformålet med de strategiske dialogmøder er, at resultatkontrakten og årsrapporten

skal anvendes mere aktivt som reelle styringsredskaber af såvel departementets ledelse

som Forsvarskommandoens øverste ledelse, og at der skal være en tættere kobling til for-

svarsforliget og finansloven. Inddragelsen af den øverste ledelse i departementet og For-

svarskommandoen skal sikre, at både ministerområdets og myndighedens strategiske mål-

sætninger danner grundlag for mål- og resultatstyringen.

Rigsrevisionen kan imidlertid konstatere, at der kun har været afholdt ét møde siden initia-

tivets opstart i 2009. I 2010 indgik resultatkontrakten i stedet som et emne blandt flere på

de månedlige relationsmøder, hvor forsvarsministeren, departementschefen, forsvarsche-

fen og chefen for Forsvarsstaben deltager.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at det er hensigtsmæssigt, at departementet og Forsvars-

kommandoen skærper den ledelsesmæssige bevågenhed på resultatkontrakten, og at de-

partementet understøtter opstillingen af strategiske styringsmål i resultatkontrakten.

Rigsrevisionen kan på baggrund af sin gennemgang af forsvarsforlig 2010-2014, finanslo-

ven for 2011 og resultatkontrakten for 2011 konstatere, at der fortsat udestår, at der etable-

res en tættere kobling mellem forsvarsforliget, finansloven og resultatkontrakten. Departe-

mentet har oplyst, at der fra 2011 vil en være tættere kobling mellem forsvarsforliget, finans-

loven og resultatkontrakten, da disse områder fremover vil være placeret i den samme stab

i Forsvarskommandoen, hvilket vil være Økonomistaben.

Deltagerkredsen på

de strategiske dia-

logmøder

er depar-

tementschefen, for-

svarschefen, chefen

for Forsvarsstaben og

sekretariatschefen

samt afdelingschefen

for Planlægnings- og

Udviklingskontoret i

departementet.

Deltagerkredsen på

de månedlige rela-

tionsmøder

er for-

svarsministeren, de-

partementschefen, for-

svarschefen og chefen

for forsvarsstaben.

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

DEPARTEMENTETS TILSYN MED FORSVARETS ØKONOMISTYRING

Opfølgning på Forsvarskommandoens resultatkontrakt

81. Rigsrevisionen kan konstatere, at det i resultatkontrakten for 2006 fremgår, at det var

målet, at der skulle kobles forventede omkostninger til mål i resultatkontrakten, for at depar-

tementet og Forsvarskommandoen kunne sammenholde budgetterede omkostninger i re-

sultatkontrakten til de faktiske omkostninger i årsrapporten. Rigsrevisionen kan dog konsta-

tere, at der i Forsvarskommandoens resultatkontrakt endnu ikke er koblet forventede om-

kostninger til mål. Departementet har oplyst, at det er et væsentligt udviklingsområde at kob-

le faglige og finansielle oplysninger i resultatkontrakten. Departementet forventer, at resul-

tatkontrakten for 2012 vil afspejle Forsvarskommandoens nye budgetmodel, hvor der arbej-

des med at sikre sammenhæng mellem resurser og forbrug.

82. Departementet har oplyst, at de løbende i året modtager opdateringer om målopfyldel-

se fra Forsvarskommandoen, som de følger op på. Departementet kan dog ikke dokumen-

tere deres løbende opfølgning på målene i Forsvarskommandoens resultatkontrakt. Dertil

har Forsvarskommandoen oplyst, at de ikke har modtaget respons på resultatkontrakten.

Departementets manglende løbende opfølgning på resultatkontrakten har betydet, at For-

svarskommandoen ikke har prioriteret resultatkontrakten, og at den dermed ikke har været

styrende for Forsvarskommandoens virksomhed. Derved har den ikke været det primære

kortsigtede strategiske styringsredskab, som departementet havde fastlagt, at den skulle

være.

83. Den afsluttende opfølgning på resultatkontrakten sker årligt i Forsvarskommandoens

årsrapport og i en tilsynsrapport, som er en afrapportering af departementets udvalgte til-

synsområder. I regnskabsbekendtgørelsen er det fastsat, at årsrapporten skal skabe kob-

ling mellem mål- og resultatstyringen og den økonomiske styring. I Forsvarskommandoens

årsrapport for 2009 er det dog anført, at der ikke er gennemført beregning af planlagte eller

anvendte økonomiske resurser på målet om opstilling af operative kapaciteter. Ifølge For-

svarskommandoen skyldes det, at der enten ikke er økonomi knyttet til opgaverne, eller at

økonomien til den enkelte opgave ikke kan opgøres.

Det er Rigsrevisionens vurdering, at den løbende opfølgning på resultatkontrakten ikke har

været tilstrækkelig – hverken i departementet eller i Forsvarskommandoen.

Rigsrevisionen, den 8. juni 2011

Henrik Otbo

/Michala Krakauer

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

ORDLISTE

Bilag 1. Ordliste

Aktivitetsplaner

BAM

BAM-rapporter

Niveau III-myndighedernes planlægning af konkrete aktiviteter, de skal udføre. Aktivi-

tetsplaner er en udmøntning af niveau II-myndighedernes handlingsplaner.

Budgetansvarlige myndigheder, fx niveau II-myndigheden Søværnets Operative Kom-

mando eller niveau III-myndigheden Gardehusarregimentet.

De månedlige budgetopfølgningsrapporter, som de budgetansvarlige myndigheder ud-

arbejder til Forsvarskommandoen. BAM-rapporterne indeholder det udmeldte budget,

myndighedens forbrug og forklaringer på afvigelser fra budgettet.

I forsvarsforlig 2010-2014 fremgår det, at forsvaret i forligsperioden skal fokusere på

at sikre et retvisende billede af det økonomiske forbrug samt skabe gennemsigtighed

og grundlag for yderligere effektiviseringer mv. og sammenhæng mellem mål og mid-

ler. Dette skal ske ved budgetanalyser af centrale dele af forsvarets økonomi, som bl.a.

omfatter udviklingen af en generisk model for intern afregning og nedbrydning af op-

gave 6.

Forsvarskommandoens instruks til underliggende myndigheder om, hvordan de skal

gennemføre finansbudgettering og omkostningsbudgettering og følge op på budgettet.

Af budgetinstruksen fremgår det desuden, hvilke myndigheder der har budgetansva-

ret.

Væsentlige variable omkostninger forbundet med fx uddannelse, ydelser fra de funk-

tionelle tjenester og brændstof.

Dansk Forsvars Management Projekt (DeMap), der skal modernisere og forbedre for-

svarets styring. Formålet med DeMap er, at styringen af forsvaret i fredstid skal ske ud

fra driftsøkonomiske principper. Forsvarets myndigheder skal ikke se bevillinger, som

noget de ”får”, men som en indtægt, der opnås ved at afsætte interne ydelser eller pro-

dukter. DeMap blev introduceret i starten af 1990’erne som det centrale styringsprin-

cip i forsvaret.

Dansk Forsvars Management- og Resursestyringssystem (DeMars) er forsvarets virk-

somhedsstyringssystem. Det er et koncernfælles administrativt system, der trinvist blev

sat i drift i perioden 1998-2004. Hensigten med DeMars er at sikre, at der kan foreta-

ges en effektiv planlægning, gennemførelse og opfølgning på forsvarets aktiviteter in-

den for økonomi, personale, materiel og etablissement.

Forsvarschefens anvisninger til underliggende myndigheder om, hvilke mål de skal

prioritere for de kommende år.

Forsvarskommandoen tildeler på baggrund af finanslovens bevillinger finansrammer

til niveau II-myndighederne. Finansrammer er dermed budgetrammen for den pågæl-

dende myndighed. Tildelingen af finansrammer sker via Forsvarskommandoens års-

program.

Forsvarets Personeltjeneste, Forsvarets Materieltjeneste, Forsvarets Bygnings- og

Etablissementstjeneste, Forsvarets Koncernfælles Informatiktjeneste, Forsvarets

Sundhedstjeneste, Forsvarets Regnskabstjeneste og Forsvarets Mediecenter.

De operative niveau II-myndigheders udmøntning af Forsvarskommandoens årspro-

gram er handlingsprogrammer og driftsplaner til niveau III-myndighederne om, hvilke

opgaver de skal gennemføre i året, og finansrammen til den givne myndighed.

Omkostninger, som ikke er direkte relaterbare til en given opgave, fx omkostninger til

administration og ledelse.

Afregning af ydelser ved handel mellem funktionelle tjenester og de brugende myndig-

heder. Intern afregning skal sikre, at forsvarets myndigheder kun efterspørger de ydel-

ser, som de reelt har behov for.

Kan fx være indkvartering til officerer eller kajplads til forsvarets skibe.

Budgetanalyser

Budgetinstruks

Cost driver

DeMap

DeMars

Forsvarschefens personlige

direktiv

Finansrammer

Funktionelle tjenester

Handlingsprogram og driftsplan

Indirekte omkostninger

Intern afregning

Interne ydelser

Statsrevisorerne beretning SB8/2010 - Bilag 1: Beretning om forsvarets økonomistyring

ORDLISTE

Kapaciteter

Kapacitetsplaner

Det samlede resultat af de tilførte resurser på forsvarets område, fx materiel, personel

og uddannelse, der kan indsættes i opgaveløsningen.

Planer, der skal give forsvaret overblik over det samlede investerings- og driftsbehov

inden for hvert område, fx materielinvesteringer på hærens område. Kapacitetsplaner-

ne udarbejdes på baggrund af businesscases i periodeplanen.

Forsvarskommandoen.

Flyvertaktisk Kommando, Hærens Operative Kommando, Søværnets Operative Kom-

mando, Grønlands Kommando, Færøernes Kommando, Forsvarets Personeltjeneste,

Forsvarets Materieltjeneste, Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, Forsva-

rets Koncernfælles Informatiktjeneste, Forsvarets Sundhedstjeneste, Forsvarets Regn-

skabstjeneste og Forsvarets Mediecenter.

Enheder under niveau II-myndighederne, fx Hærens 2. Brigade, Logistisk Støttecenter

Frederikshavn og Flyvevåbnets Førings- og Operationsstøtteskole.

En trækningsret for de operative og funktionelle tjenester til at benytte ydelser og kapa-

citeter fra de funktionelle tjenester til at understøtte deres opgaveløsning.

Flyvertaktisk Kommando, Hærens Operative Kommando, Søværnets Operative Kom-

mando, Grønlands Kommando og Færøernes Kommando.

Forsvarets 6 overordnede opgaver er beskrevet i forsvarsloven. Opgave 1-5 er opgave-

løsning, herunder bl.a. konfliktforebyggelse, stabilitetsfremmende opgaver og fredsstøt-

tende opgaver, og opgave 6 er opretholdelse af indsættelsesevne. Nedbrydning af op-

gave 6 er, at forsvaret kan opgøre, hvad et beredskab koster.

Forsvarets centrale styringsredskab i forhold til opgave- og resursestyring på mellem-

langt og langt sigt. Periodeplanen skal bl.a. danne grundlag for Forsvarskommandoens

planlægning og styring af økonomi, resurser og aktiviteter i hele forsvaret. Derudover

skal periodeplanen have klar sammenhæng med årsprogrammet. Periodeplanen be-

står af en række businesscases, der samlet beskriver forsvarets opgaveløsning, akti-

viteter og resursebehov.

Projektstyringsmodulet i DeMars, som Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjene-

ste og Forsvarets Materieltjeneste skal anvende til at styre deres projekter med, her-

under projektøkonomi, tidsplaner mv.

Løsning af opgaver, fx indsættelse af styrker i Afghanistan.

Ydelser, der medvirker til at sikre opgaveløsningen, fx kampvogne.

Princippet bygger på, at alle omkostninger skal fordeles for at give et bedre beslutnings-

grundlag. Forsvaret er fortsat i gang med at udvikle modeller for omkostningsrammer

og intern afregning, der indgår i totalomkostningsprincippet, som er tilpasset forsvarets

styringsbehov. Forsvarsministeriet fik ved Akt 140 25/2 1998 Finansudvalgets tilslut-

ning til at omlægge forsvarets virksomhedsstyring til styring efter totalomkostningsprin-

cippet som supplement til den eksisterende bevillingsstyring.

Modellen er udgangspunktet for økonomistyringen i forsvaret og omfatter alle opgaver

og aktiviteter inden for Forsvarskommandoens ressort. Virksomhedsmodellen bygger

på principperne i Dansk Forsvars Management Projekt (DeMap). Modellen beskriver,

at forsvarets produktion er opdelt i en intern produktion, der omfatter støtteproduktionen

(de funktionelle tjenester), som skal levere til den eksterne produktion (styrkeproduk-

tionen). Forsvarets eksterne produktion omfatter beredskab og styrkeindsættelse.

Bindeleddet mellem den interne og den eksterne produktion udgøres af de operative

kommandoer på niveau II.

Planer, der beskriver omfanget af de ydelser, som de operative kommandoer forventer

fra de funktionelle tjenester. Ydelsesplanerne skal danne grundlag for produktionen

hos de funktionelle tjenester. Ydelsesplanerne indgår som en væsentlig del af periode-

planen.

Forsvarskommandoens centrale 1-årige planlægningsredskab. Årsprogrammet inde-

holder en opgavebeskrivelse og -prioritering for niveau II-myndighederne og budget-

rammen for de enkelte niveau II-myndigheder.

Niveau I-myndighed

Niveau II-myndighed

Niveau III-myndighed

Omkostningsrammer

Operative kommandoer

Opgave 6

Periodeplan

PS-modul

Slutprodukter

Støtteprodukter

Totalomkostningsprincippet

Virksomhedsmodel

Ydelsesplaner

Årsprogram