Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

Statsrevisorerne 2010-11 (1. samling)
SB 5 1
Offentligt

5/2010

Beretning om

modkøb ved køb af forsvarsmateriel

hos udenlandske leverandører

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

5/2010

Beretning om

modkøb ved køb af forsvarsmateriel

hos udenlandske leverandører

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2011

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Økonomi- og erhvervsministeren og forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske ultimo august 2011.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2010, som afgives i april 2012.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-350-9

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 16. marts 2011

BERETNING OM MODKØB VED KØB AF FORSVARSMATERIEL HOS UDEN-

LANDSKE LEVERANDØRER

Folketinget har ved lov besluttet, at Danmark skal kræve modkøb, når forsvaret kø-

ber materiel hos udenlandske leverandører. Kravet om modkøb indebærer, at den

udenlandske leverandør forpligter sig til med visse undtagelser at købe produkter

hos dansk forsvarsindustri til en værdi af op til 100 % af kontraktbeløbet.

Formålet er erhvervsfremme og et ønske om at opretholde en dansk forsvarsindustri.

Under de seneste 2 forsvarsforlig i perioden 2000-2009 er der således indgået mod-

købsaftaler for ca. 20 mia. kr.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt:

•

At forsvaret i stort omfang ikke underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen,

når man købte forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører i perioden

2007 - medio 2010. Konsekvensen har været, at Danmark ikke har opnået det

modkøb, som var forudsat i reglerne.

At Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet var 2 år om at

afklare uenigheder mellem forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen om,

hvordan reglerne om modkøb skulle fortolkes og forvaltes.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Mogens Lykketoft

Carsten Hansen

Kristian Jensen

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

Beretning til Statsrevisorerne om

modkøb ved køb af forsvarsmateriel

hos udenlandske leverandører

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi-

og Erhvervsministeriet og § 12. Forsvarsministeriet.

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og konklusion ........................................................................................... 1

Indledning .................................................................................................................... 6

A. Baggrund .............................................................................................................. 6

B. Formål ................................................................................................................... 9

C. Afgrænsning og metode........................................................................................ 9

Forsvarets efterlevelse af modkøbsreglerne.............................................................. 11

A. Underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen .................................................... 11

B. Undtagelser fra modkøbskravet .......................................................................... 13

C. Opgørelser af modkøbskravet ............................................................................ 16

Aftalen om den fremtidige praksis.............................................................................. 19

A. Ministeriernes drøftelser ..................................................................................... 19

B. Aftalen om fremtidig praksis................................................................................ 21

III.

IV.

Bilag 1. Oversigt over projekter i undersøgelsen ................................................................ 25

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet og

§ 12. Forsvarsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Økonomi- og

Erhvervsministeriet:

Bendt Bendtsen: november 2001 - september 2008

Lene Espersen: september 2008 - februar 2010

Brian Mikkelsen: februar 2010 -

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre for Forsvarsministeriet:

Søren Gade: april 2004 - februar 2010

Gitte Lillelund Bech: februar 2010 -

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I. Introduktion og konklusion

1. Denne beretning handler om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leve-

randører. Modkøb er det køb af forsvarsrelaterede produkter, som Danmark pålægger uden-

landske leverandører at købe hos danske virksomheder, når leverandørerne sælger for-

svarsmateriel til det danske forsvar. Modkøb er et erhvervsfremmetiltag og kaldes også in-

dustrisamarbejde.

2. I Danmark er det Erhvervs- og Byggestyrelsen under Økonomi- og Erhvervsministeriet,

som forhandler, indgår og administrerer aftaler om modkøb. Økonomi- og Erhvervsministe-

riet har ved cirkulære fastsat en række opgaver, som forsvaret skal varetage, herunder un-

derretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de køber forsvarsmateriel hos udenlandske

leverandører, så Erhvervs- og Byggestyrelsen efterfølgende kan indgå aftaler om modkøb

med leverandørerne. På Forsvarsministeriets område er det Forsvarets Materieltjeneste,

der indkøber civilt og militært materiel og udfører forsvarets opgaver i forbindelse med ind-

gåelse af modkøbsaftaler.

3. Rigsrevisionen har selv igangsat undersøgelsen i marts 2010.

4. Modkøbsaftaler er udbredt over det meste af verden og findes i de fleste mindre europæi-

ske lande. Formålet med modkøbsaftaler er et ønske om at opretholde en national forsvars-

produktion og ligestille den nationale forsvarsindustri med industrien i de større europæiske

lande og USA.

I Danmark har man stillet krav om modkøb siden købet af Draken-kampflyene midt i 1960’er-

ne for at styrke danske forsvarsrelaterede virksomheder og i sidste ende skaffe arbejdsplad-

ser i Danmark. Modkøb har dermed fundet sted i Danmark i mere end 40 år, og der er un-

der de 2 seneste forsvarsforlig for henholdsvis 2002-2004 og 2005-2009 indgået modkøbs-

aftaler for næsten 20 mia. kr.

5. Ifølge cirkulære om industrisamarbejdsaftaler (modkøbscirkulæret) skal Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen indgå modkøbsaftaler med udenlandske leverandører for 100 % af kontraktbe-

løbet, når forsvaret køber forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører for over 25 mio. kr.

Indkøb under 5 mio. kr. falder under en bagatelgrænse, og ved indkøb på mellem 5 mio. kr.

og 25 mio. kr. skal udenlandske leverandører indgå en ”sovende aftale”, dvs. en aftale, som

først aktiveres, hvis leverancen over en periode på 5 år overstiger 25 mio. kr. Økonomi- og

Erhvervsministeriet hævede den 1. november 2010 grænsen fra 25 mio. kr. til 50 mio. kr.

Følgende anskaffelser er dog ifølge cirkulæret ikke pålagt krav om modkøb:

•

brugt materiel

civilt materiel

projektadministration og -dokumentation samt tjenesterejser og uddannelse i forbindelse

med udbudsprojekter

bygge- og anlægsarbejder.

Forsvaret

Forsvaret er en samle-

betegnelse for myndig-

heder under Forsvars-

kommandoen, herun-

der Forsvarets Mate-

rieltjeneste, der fore-

tager indkøb af civilt

og militært materiel.

Forsvarsforlig

Forsvarets udvikling

styres af 5-årige politi-

ske aftaler kaldet for-

svarsforlig. Aftalerne

prioriterer forsvarets

opgaver i forligsperio-

den med udgangs-

punkt i forligspartier-

nes forventninger til

den sikkerheds- og

forsvarspolitiske udvik-

ling. Aftalen fastsætter

desuden forsvarsbud-

gettet og kan indehol-

de anvisninger om ud-

viklingen i forsvarets

struktur.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har i perioden 2008-2010 drøftet,

hvordan de skal fortolke modkøbsreglerne, og ministerierne har i juni 2010 indgået en afta-

le om den fremtidige praksis på modkøbsområdet.

6. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet og Økonomi- og Er-

hvervsministeriet i perioden 2007 - medio 2010 har sikret, at modkøbsordningen har virket

efter hensigten. Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare følgende spørgsmål:

•

Har forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 i tilfredsstillende grad efterlevet reglerne i

modkøbscirkulæret?

Bidrog Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet i tilfredsstillende grad til

at skabe en fælles fortolkning af modkøbsreglerne?

UNDERSØGELSENS HOVEDKONKLUSION

Danmark har siden 1960’erne krævet modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos

udenlandske leverandører med det formål at opretholde en vis forsvarsrelate-

ret industri og skaffe arbejdspladser til Danmark. I 2005 blev modkøb hjemlet i

lov om erhvervsfremme og et cirkulære, der pålægger forsvaret at oplyse leve-

randøren om modkøbsforpligtelsen og underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen

om kontraktindgåelsen, så Erhvervs- og Byggestyrelsen efterfølgende kan ind-

gå modkøbsaftaler med den udenlandske leverandør. Der er under de seneste

2 forsvarsforlig indgået modkøbsaftaler for næsten 20 mia. kr.

Forsvaret har i perioden 2007 - medio 2010 ikke i tilfredsstillende grad efterle-

vet bestemmelserne i modkøbscirkulæret. Det er Rigsrevisionens vurdering,

at forsvarets praksis har medført, at Danmark ikke har opnået modkøb som

forudsat.

Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet indgik efter 2 års drøf-

telser i juni 2010 en aftale om den fremtidige praksis ved indgåelsen af mod-

købsaftaler, der bl.a. slår fast, at forsvaret skal underrette Erhvervs- og Bygge-

styrelsen om alle indkøb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører, og

at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen, der afgør modkøbskravet.

Det er Rigsrevisionens principielle opfattelse, at drøftelser af fremtidig praksis

ikke kan have opsættende virkning på gældende regler. Rigsrevisionen finder

det derfor utilfredsstillende, at Forsvarsministeriet ikke sikrede, at forsvaret ef-

terlevede reglerne i de 2 år, drøftelserne fandt sted.

Rigsrevisionen finder det samlede forløb særdeles utilfredsstillende og vurde-

rer, at håndteringen af modkøb i perioden 2007 - medio 2010 illustrerer, at det

er vigtigt at være opmærksom på de særlige udfordringer, det kan give, når fle-

re myndigheder under forskellige ressortområder skal samarbejde.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Hovedkonklusionen baseres på følgende:

Forsvarets efterlevelse af modkøbsreglerne

Forsvaret har i perioden 2007 - medio 2010 ikke i tilfredsstillende grad efterlevet

reglerne i modkøbscirkulæret, idet forsvaret – ud fra andre begrundelser end

cirkulærets undtagelser – undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om

køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører. Som følge af forsvarets

registreringspraksis har det ikke været muligt at få det fulde overblik over, hvor

mange kontrakter forsvaret ikke har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen

om. Rigsrevisionen vurderer dog, at forsvarets praksis har medført, at Danmark

ikke har kunnet opnå modkøb, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.

Underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen

•

Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter, hvor forsvaret og Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret kun i ét tilfælde un-

derrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen om, at de planlagde at indgå kontrakt med

en udenlandsk leverandør. I de resterende tilfælde blev Erhvervs- og Byggesty-

relsen enten selv via opsøgende arbejde opmærksom på, at forsvaret havde ind-

gået kontrakt, eller blev gjort opmærksom herpå af den udenlandske leverandør.

Rigsrevisionens gennemgang af en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med

udenlandske leverandører til en samlet kontraktsum på ca. 2 mia. kr. viser også,

at forsvaret kun underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen om 8 kontrakter, sva-

rende til ca. 20 % af den samlede kontraktsum. Rigsrevisionen er opmærksom på,

at der blandt de 55 kontrakter kan være kontrakter, som forsvaret ikke skulle un-

derrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om, fordi de var omfattet af de 4 undtagel-

ser i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at forsvaret under al-

le omstændigheder underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen langt mindre, end

de 4 undtagelser berettigede.

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at forsvaret i så stort et omfang und-

lod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos

udenlandske leverandører. Rigsrevisionen vurderer, at det har medført, at der ik-

ke er blevet indgået modkøbsaftaler, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.

•

Undtagelser fra modkøbskravet

•

Forsvaret fortolkede reglerne om modkøb anderledes end Erhvervs- og Bygge-

styrelsen og undtog på baggrund heraf i alt 7 materieltyper fra modkøbskravet.

Forsvaret undtog fx reservedele til nyindkøbte geværer, helikoptermotorer og ud-

dannelse af personale til flyvevåbnets Hercules-transportfly. I alle tilfælde fandt

Erhvervs- og Byggestyrelsen, at materieltyperne var omfattet af modkøb.

Økonomi- og erhvervsministeren dispenserede i 2010 fra modkøbskravet ved an-

skaffelsen af reservedele til EH-101 helikopterne. Det er Rigsrevisionens vurde-

ring, at dispensation fra kravet om modkøb – af hensyn til gennemsigtigheden af

forvaltningen – bør give anledning til, at Økonomi- og Erhvervsministeriet overve-

jer at indføje en dispensationsadgang i modkøbscirkulæret med tilhørende ret-

ningslinjer for, i hvilke situationer der er hjemmel til at dispensere. Ministeriet har

oplyst, at de vil fastlægge procedurerne ved dispensation fra modkøbskravet, næ-

ste gang de ændrer modkøbscirkulæret.

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Opgørelser af modkøbskravet

•

Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter til i alt 599 mio. kr., hvor forsvaret

og Erhvervs- og Byggestyrelsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret

vurderede leverandørernes modkøbsforpligtelser til ca. 41 %, mens Erhvervs- og

Byggestyrelsen vurderede modkøbet til at udgøre ca. 96 % af den samlede kon-

traktsum.

Gennemgangen viser desuden, at det pr. 1. februar 2011 er lykkedes Erhvervs-

og Byggestyrelsen at indgå modkøbsaftaler for i alt 294 mio. kr. ud af den samle-

de kontraktsum på 599 mio. kr., hvilket svarer til 19 % mere end forsvarets vurde-

ring af modkøbskravet. Fx har Erhvervs- og Byggestyrelsen i forbindelse med køb

af geværer indgået modkøbsaftaler for 110 mio. kr., hvilket er 37 mio. kr. mere end

det beløb, forsvaret vurderede, var modkøbskravet.

Forsvaret begrundede ikke sine undtagelser fra modkøbskravet i modkøbscirku-

læret, men henviste til, at forsvarsmateriellet ikke var omfattet af cirkulærets an-

vendelsesområde, fordi det ikke var nyanskaffelser, havde et civilt formål eller ikke

havde en tingslig karakter.

Forsvarets registreringspraksis medfører, at det ikke er muligt at opgøre det sam-

lede antal kontrakter indgået med udenlandske leverandører i perioden 2007 - me-

dio 2010. Forsvarskommandoen har oplyst, at det bl.a. skyldes, at de gældende

procedurer for registrering af kontrakter i virksomhedsstyringssystemet DeMars

ikke har været fulgt konsekvent. Dette finder Rigsrevisionen særdeles utilfreds-

stillende. For det første fordi det vanskeliggjorde Erhvervs- og Byggestyrelsens

muligheder for at indgå modkøbsaftaler med leverandører, som havde indgået fle-

re mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig periode tilsammen oversteg 25

mio. kr. For det andet fordi det har begrænset gennemsigtigheden af forvaltningen

af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan forsvaret varetog sine

forpligtelser på området.

•

Aftalen om den fremtidige praksis

Rigsrevisionen må konstatere, at der gik 2 år, før parterne blev enige om, hvor-

dan de skulle fortolke modkøbsreglerne. Rigsrevisionen finder, at forsvaret bur-

de have fulgt Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolkning i de 2 år, drøftelserne

fandt sted, og at Forsvarsministeriet burde have sikret dette. Rigsrevisionen

finder det samlede forløb særdeles utilfredsstillende.

Ministeriernes drøftelser

•

Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet arbejdede i 2 år på at

blive enige om en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne. Dette lykkedes i juni

2010.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at kompetencespørgsmålet var uklart, indtil

det blev slået fast i aftalen om den fremtidige praksis, at det er Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen, der afgør, om konkrete indkøb er omfattet af modkøbskravet. Rigs-

revisionen vurderer dog, at eventuel tvivl om fortolkningen af cirkulærets indhold

i sidste ende skulle afklares af den myndighed, der har udstedt reglerne – i den-

ne sammenhæng Økonomi- og Erhvervsministeriet.

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INTRODUKTION OG KONKLUSION

•

Rigsrevisionen finder principielt, at drøftelser om fremtidig praksis ikke kan have

opsættende virkning på gældende regler, og finder derfor, at Forsvarsministeriet

burde have sikret sig, at forsvaret efterlevede reglerne.

Både Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har lagt vægt på, at

der på departementalt niveau var enighed om, at opgaven med at nå frem til en

fælles fortolkning skulle løses på styrelsesniveau. Rigsrevisionen finder, at depar-

tementerne burde have skåret igennem, da det viste sig, at forsvaret og Erhvervs-

og Byggestyrelsen ikke kunne nå til enighed.

•

Aftalen om fremtidig praksis

•

Aftalen afklarer uenigheden mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om,

hvordan de skal fortolke kravet om modkøb, og fastlægger procedurerne ved ind-

gåelse af modkøbsaftaler. Rigsrevisionen vurderer, at Økonomi- og Erhvervsmi-

nisteriet – på baggrund af aftalen om den fremtidige praksis – med fordel kunne

have præciseret kompetencefordelingen mellem de 2 myndigheder i det revide-

rede modkøbscirkulære, der trådte i kraft i november 2010. Ministeriet har oplyst,

at de vil præcisere kompetencefordelingen, næste gang de reviderer cirkulæret.

I aftalen præciserer parterne for det første, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen,

der afgør, om konkrete indkøb af forsvarsmateriel er omfattet af kravet om mod-

køb. Derudover er de 2 ministerier blevet enige om en fælles praksis for, hvilke

typer forsvarsmateriel der er omfattet af modkøbskravet.

Parterne præciserer endvidere, at 4 af de 7 materieltyper, som parterne drøftede,

altid er omfattet af modkøbskravet, og at 2 af de 7 materieltyper er omfattet, hvis

ydelsen er knyttet til anskaffelsen af materiellet eller er en del af en militær opga-

veløsning. For den 7. materieltype (dual-use-materiel) fremgår det ikke af aftalen,

om der skal stilles krav om modkøb. Økonomi- og Erhvervsministeriet har dog op-

lyst, at dual-use-materiel vil blive pålagt modkøb, hvis det er en del af en militær

opgaveløsning, og at ministeriet vil præcisere dette, næste gang de reviderer mod-

købscirkulæret.

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

7. Denne beretning handler om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leve-

randører. Modkøb er det køb af forsvarsrelaterede produkter, som Danmark pålægger uden-

landske leverandører at købe hos danske virksomheder, når leverandørerne sælger for-

svarsmateriel til det danske forsvar. Modkøb er et erhvervsfremmetiltag og kaldes også in-

dustrisamarbejde.

I Danmark er det Erhvervs- og Byggestyrelsen under Økonomi og Erhvervsministeriet, som

forhandler, indgår og administrerer aftaler om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos uden-

landske leverandører. Økonomi- og Erhvervsministeriet har derfor ved cirkulære fastsat en

række opgaver, som forsvaret skal varetage, når de køber forsvarsmateriel hos udenland-

ske leverandører, så Erhvervs- og Byggestyrelsen efterfølgende kan indgå aftaler om mod-

køb med de udenlandske leverandører. På Forsvarsministeriets område er det Forsvarets

Materieltjeneste, der indkøber civilt og militært materiel og udfører forsvarets opgaver i for-

bindelse med indgåelse af modkøbsaftaler.

8. Rigsrevisionen blev under arbejdet med beretningen om forsvarets indkøb af større ma-

teriel opmærksom på en række eksempler på uenigheder mellem forsvaret og Erhvervs- og

Byggestyrelsen om, hvorvidt konkrete indkøb af forsvarsmateriel hos udenlandske leveran-

dører var omfattet af modkøbskrav eller ej. I eksemplerne anlagde forsvaret en anden for-

tolkning af modkøbsreglerne end Erhvervs- og Byggestyrelsen og vurderede modkøbskra-

vet lavere. Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har i perioden 2008-2010

drøftet, hvordan de skal fortolke modkøbsreglerne, og ministerierne har i juni 2010 indgået

en aftale om den fremtidige praksis på modkøbsområdet.

9. Modkøbsaftaler er udbredt over det meste af verden og findes i de fleste mindre europæi-

ske lande. Formålet med modkøbsaftaler er et ønske om at opretholde en national forsvars-

produktion og ligestille den nationale forsvarsindustri med industrien i de større europæiske

lande og USA.

I Danmark har man stillet krav om modkøb siden købet af Draken-kampflyene midt i 1960’er-

ne for at styrke danske forsvarsrelaterede virksomheder og i sidste ende skaffe arbejdsplad-

ser i Danmark. Modkøb har dermed fundet sted i Danmark i mere end 40 år, og Erhvervs- og

Byggestyrelsen har under de 2 seneste forsvarsforlig for henholdsvis 2000-2004 og 2005-

2009 indgået modkøbsaftaler for næsten 20 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INDLEDNING

Værdien af modkøb har varieret meget fra år til år. Figur 1 viser udviklingen i indgåede

modkøbsaftaler i perioden 2000-2009.

Figur 1. Indgåede modkøbsaftaler i perioden 2000-2009 opdelt på forligsperioder

(Mio. kr.)

5.000

4.500

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Forligsperiode 2000-2004

Forligsperiode 2005-2009

Kilde: Økonomi- og Erhvervsministeriets statusrapporter til Folketingets Forsvarsudvalg og Folke-

tingets Erhvervsudvalg og oplysninger fra Erhvervs- og Byggestyrelsen (prisniveau oktober

2010).

Figur 1 viser, at værdien af indgåede modkøbsaftaler har været størst i starten af forligspe-

rioderne. Dette afspejler ifølge Forsvarsministeriet, at anskaffelser af nyt materiel på forsvars-

området oftest sker i starten af en forligsperiode, mens der i 2. halvdel typisk er tale om min-

dre anskaffelser. Derudover viser figuren, at værdien af indgåede modkøbsaftaler i perioden

2000-2009 har varieret mellem ca. 348 mio. kr. og ca. 4,5 mia. kr. om året.

10. Modkøbsaftaler blev lovhjemlet i 2005 i lov om erhvervsfremme, hvorefter økonomi- og

erhvervsministeren er bemyndiget til at fastsætte regler om modkøb mellem udenlandske

leverandører og danske virksomheder i forbindelse med Danmarks køb af forsvarsmateriel.

I april 2005 udstedte Økonomi- og Erhvervsministeriet cirkulære om industrisamarbejdsaf-

taler (modkøbscirkulæret), som præciserer forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens op-

gaver i forbindelse med modkøb. Cirkulæret blev efterfølgende justeret i oktober 2006 og i

november 2010. Det er modkøbscirkulæret fra 2006, der har været gældende i undersøgel-

sesperioden.

11. Ifølge modkøbscirkulæret fra 2006 skal Erhvervs- og Byggestyrelsen indgå modkøbs-

aftaler med udenlandske leverandører for 100 % af kontraktbeløbet, når forsvaret køber for-

svarsmateriel hos udenlandske leverandører for over 25 mio. kr. Indkøb under 5 mio. kr. fal-

der under en bagatelgrænse, og ved indkøb på mellem 5 mio. kr. og 25 mio. kr. skal uden-

landske leverandører indgå en ”sovende” aftale, dvs. en aftale, som først aktiveres, hvis le-

verancen over en periode på 5 år overstiger 25 mio. kr. Økonomi- og Erhvervsministeriet

hævede den 1. november 2010 grænsen fra 25 mio. kr. til 50 mio. kr.

Følgende anskaffelser er dog ifølge cirkulæret ikke pålagt krav om modkøb:

•

brugt materiel

civilt materiel

projektadministration og -dokumentation samt tjenesterejser og uddannelse i forbindelse

med udbudsprojekter

bygge- og anlægsarbejder.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INDLEDNING

Faktorpolitik

Ifølge modkøbscirku-

læret kan de udenland-

ske leverandørers køb

hos danske virksom-

heder tælle op til 10

gange, hvis Erhvervs-

og Byggestyrelsen

vurderer, at projekter-

ne giver betydelige

muligheder for vækst

og jobskabelse.

Rabatordning

Derudover har Er-

hvervs- og Byggesty-

relsen siden 2004 gi-

vet op til 30 % rabat,

hvis leverandøren af-

vikler sin forpligtelse

inden for de første 4

år af aftalens løbetid.

12. Selv om udgangspunktet for modkøbsaftaler er, at der skal indgås aftaler for 100 % af

kontraktbeløbet, betyder det ikke, at der samlet set bliver købt forsvarsrelaterede produkter

hos danske virksomheder, i samme omfang som forsvaret køber forsvarsmateriel hos uden-

landske leverandører. I første omgang er undtagelserne og bagatelgrænsen med til at redu-

cere værdien af modkøbsaftalerne. Derudover har Danmark en faktorpolitik og en rabatord-

ning, der er med til at reducere modkøbssaldoen yderligere. Endelig er det ikke sikkert, at

det lykkes Erhvervs- og Byggestyrelsen at få den udenlandske leverandør til at indfri sine

modkøbsforpligtelser. I sådanne tilfælde vil leverandøren dog blive udelukket fra at sælge

forsvarsmateriel til det danske forsvar, indtil leverandøren måtte have opfyldt sine forpligtel-

ser.

13. Økonomi- og Erhvervsministeriet har i modkøbscirkulæret fra 2006 fastsat en række op-

gaver, som forsvaret skal varetage, når de indgår kontrakt med udenlandske leverandører

om køb af forsvarsmateriel, så Erhvervs- og Byggestyrelsen kan indgå modkøbsaftaler med

leverandørerne.

Figur 2 viser de opgaver, som forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen skal varetage ved

indgåelse af modkøbsaftaler.

Figur 2. Forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens opgaver ved indgåelse af modkøbs-

aftaler i henhold til modkøbscirkulæret

Indføje, at

leverandøren

skal indgå

modkøbs-

aftale

Underrette

Erhvervs-

og Bygge-

styrelsen om

udbuddet

Indføje, at

leverandøren

skal have

indgået

modkøbs-

aftale før

kontrakt-

indgåelse

Underrette

forsvaret om,

at de har

indgået

modkøbs-

aftale med

en potentiel

leverandør

Underrette

Erhvervs-

og Bygge-

styrelsen om,

at de har

indgået

kontrakt med

en leverandør

Udarbejdelse af udbudsmateriale

Udarbejdelse af kontrakt

Indgåelse af kontrakt

Grøn = forsvarets opgaver.

Orange = Erhvervs- og Byggestyrelsens opgaver.

Som figur 2 viser, skal forsvaret i de tilfælde, hvor forsvarsmateriellet er omfattet af modkøbs-

cirkulæret, indføje i udbudsmaterialet, at udenlandske leverandører skal indgå modkøbsaf-

tale med Erhvervs- og Byggestyrelsen, hvorefter forsvaret skal underrette Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen om udbuddet. Når forsvaret efterfølgende skal indgå kontrakt med den uden-

landske leverandør, skal forsvaret indføje i kontrakten, at leverandøren skal have indgået

modkøbsaftale med Erhvervs- og Byggestyrelsen, før leverandøren kan indgå kontrakt med

forsvaret. Når forsvaret og den udenlandske leverandør har indgået kontrakten, skal forsva-

ret underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om, at der nu er indgået kontrakt, og levere en

række konkrete oplysninger om kontrakten.

Erhvervs- og Byggestyrelsens opgave er bl.a. – på baggrund af forsvarets underretninger

– at indgå modkøbsaftale med leverandøren og efterfølgende underrette forsvaret herom.

Når modkøbsaftalen er indgået, er det Erhvervs- og Byggestyrelsens opgave at administre-

re afviklingen af aftalerne, dvs. sørge for, at leverandørerne indfrier deres modkøbsforplig-

telser i køb hos danske virksomheder.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INDLEDNING

Formål

14. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet og Økonomi- og Er-

hvervsministeriet i perioden 2007 - medio 2010 har sikret, at modkøbsordningen har virket

efter hensigten. Det vurderer Rigsrevisionen ved at besvare følgende spørgsmål:

•

Har forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 i tilfredsstillende grad efterlevet reglerne i

modkøbscirkulæret?

Bidrog Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet i tilfredsstillende grad til

at skabe en fælles fortolkning af modkøbsreglerne?

Afgrænsning og metode

15. Undersøgelsen fokuserer primært på forsvarets rolle, fordi det er forsvaret, der som ind-

køber af forsvarsmateriel igangsætter processen og – i kraft af deres underretningspligt –

er bestemmende for, om Erhvervs- og Byggestyrelsen har mulighed for at indgå modkøbs-

aftaler i henhold til modkøbsreglerne. Undersøgelsen handler dermed ikke om, i hvilket om-

fang aftalerne rent faktisk bliver indfriet i køb af danske forsvarsrelaterede produkter.

16. Forsvaret har i drøftelserne med Erhvervs- og Byggestyrelsen tilkendegivet, at modkøbs-

kravet i visse tilfælde fordyrer og besværliggør forsvarets indkøb af forsvarsmateriel. Rigs-

revisionen har dog ikke behandlet spørgsmålet om modkøbsreglernes hensigtsmæssighed,

men henholdt sig til, at Folketinget har besluttet, at der skal kræves modkøb ud fra sam-

fundsøkonomiske hensyn og for at opretholde en vis national forsvarsindustri.

Derudover har Rigsrevisionen heller ikke set det som sin rolle at afgøre de konkrete tvister

mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om modkøbskravet. I stedet har Rigsre-

visionen lagt til grund, at det er Økonomi- og Erhvervsministeriet og Erhvervs- og Bygge-

styrelsen, der som regeludstedende myndighed og administrator af modkøbsområdet for-

tolker modkøbsreglerne ved eventuel tvivl om modkøbskravet.

Både Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet har under hele forløbet hen-

holdt sig til, at de selv blot fortsatte den eksisterende praksis i forbindelse med administra-

tionen af modkøb, og at det var den anden part, der ændrede praksis. Mens forsvaret har

ment, at Erhvervs- og Byggestyrelsen i undersøgelsesperioden begyndte at anlægge en

bredere fortolkning af, hvad der var omfattet af modkøb, mente Erhvervs- og Byggestyrel-

sen, at forsvaret indsnævrede fortolkningen heraf. Rigsrevisionen har ikke undersøgt, om

de 2 parter har ændret praksis i løbet af 2007 og 2008, men henholdt sig til, at det med mod-

købscirkulæret blev slået fast, hvad der var omfattet af modkøbskravet.

17. Endelig behandler Rigsrevisionen ikke spørgsmålet om, hvorvidt de danske modkøbs-

regler er forenelige med EU-retten. Spørgsmålet har i flere omgange været rejst af forsva-

ret, men Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet blev i 2008 enige om ik-

ke at forfølge spørgsmålet yderligere.

18. Undersøgelsen handler primært om perioden 2007-2009 og 1. halvdel af 2010.

Modkøb har som tidligere nævnt fundet sted i 40 år. Konklusionerne på denne undersøgel-

se om forsvarets efterlevelse af modkøbsreglerne kan dog alene henføres til undersøgelses-

perioden.

Økonomi- og Er-

hvervsministeriet son-

drer mellem at indgå

og afvikle modkøbsaf-

taler. Først

indgår

Er-

hvervs- og Byggesty-

relsen – på baggrund

af underretning fra for-

svaret om køb af uden-

landsk forsvarsmateriel

– modkøbsaftaler med

udenlandske leveran-

dører. Dernæst

afvik-

ler

de udenlandske le-

verandører deres mod-

købsforpligtelser, i takt

med at de køber dan-

ske forsvarsrelaterede

produkter. Det er Er-

hvervs- og Byggesty-

relsen, der administre-

rer og overvåger, om

leverandørerne får af-

viklet aftalerne.

Der blev i 2009 afviklet

modkøbsaftaler for ca.

1,2 mia. kr.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

INDLEDNING

Køb, hvor der er ind-

gået modkøbsaftaler

i overensstemmelse

med cirkulæret

Mortérsystem

Forsvarets Materieltje-

neste underrettede i

december 2009 Er-

hvervs- og Byggesty-

relsen om, at Forsva-

rets Materieltjeneste

ville indgå kontrakt

med en udenlandsk

leverandør af et mor-

térsystem, som skal

supplere det nuvæ-

rende mortérsystem,

der anvendes i Afgha-

nistan. Erhvervs- og

Byggestyrelsen indgik

modkøbsaftale i februar

2010.

Bjergningskøretøjer

Forsvarets Materieltje-

neste underrettede i

slutningen af maj 2009

Erhvervs- og Byggesty-

relsen om, at Forsva-

rets Materieltjeneste

ville udnytte en option

i en kontrakt med en

udenlandsk leverandør

af bjergningskøretøjer.

Erhvervs- og Bygge-

styrelsen underrettede

ca. 1 måned senere

Forsvarets Materieltje-

neste om, at styrelsen

havde indgået tillægs-

aftale til en allerede

eksisterende mod-

købsaftale.

19. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af 10 projekter, som Erhvervs- og Bygge-

styrelsen og forsvaret har drøftet, fordi de var uenige om modkøbskravet. Projekterne er

dermed ikke tilfældigt udvalgt og udgør ikke en repræsentativ stikprøve. De 10 projekter er

ikke de eneste projekter, hvor Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret har drøftet mod-

købskravet. Rigsrevisionen er bekendt med andre projekter, hvor parterne har været ueni-

ge om modkøbskravet. Omvendt er Rigsrevisionen også bekendt med projekter, hvor Er-

hvervs- og Byggestyrelsen uden problemer har kunnet indgå modkøbsaftale på baggrund

af underretninger fra forsvaret.

Gennemgangen af de 10 projekter er baseret på redegørelser fra forsvaret og Erhvervs- og

Byggestyrelsen. Rigsrevisionen har sammenlignet de 2 myndigheders vurderinger af mod-

købskravet for de enkelte projekter og myndighedernes begrundelser herfor. Derudover har

Rigsrevisionen undersøgt, i hvilket omfang forsvaret har underrettet Erhvervs- og Byggesty-

relsen, før de indgik kontrakt med de udenlandske leverandører. Projekterne med en sam-

let kontraktsum på i alt 599 mio. kr. fremgår af boks 1 og er nærmere beskrevet i bilag 1.

BOKS 1. DE 10 PROJEKTER, SOM RIGSREVISIONEN HAR GENNEMGÅET (I MIO. KR.

AFRUNDET)

Elektrooptiske sensorer til skibe

Kontraktsum: 35 mio. kr.

Taktiske radioer

Kontraktsum: 155 mio. kr.

M/10-geværer

Kontraktsum: 119 mio. kr.

Opgradering af

C-130 Hercules-transportfly

Kontraktsum: 31 mio. kr.

Serviceaftale for CV90

(infanterikampkøretøjer)

Kontraktsum: 38 mio. kr.

Tjenesteydelser mv. til C-130 Hercules-transportfly

Kontraktsum: 34 mio. kr.

Yderligere køb til DURO IIIP (ambulancer)

Kontraktsum: 18 mio. kr.

Yderligere køb til Eagle-patruljekøretøjer

Kontraktsum: 15 mio. kr.

Prismæssig justering vedrørende

Piranha-mandskabsvogne

Kontraktsum: 12 mio. kr.

10. Pansring til MAN-lastbiler

Kontraktsum: 142 mio. kr.

Samlet kontraktsum: 599 mio. kr.

Rigsrevisionen har desuden forsøgt at indhente opgørelser fra forsvaret over samtlige kon-

trakter med udenlandske leverandører indgået i perioden 2007 - medio 2010 for at få et me-

re generelt billede af, i hvilket omfang forsvaret har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen

i forbindelse med kontraktindgåelsen.

Forsvaret har i den forbindelse udarbejdet en opgørelse over 121 kontrakter indgået i perio-

den 2007 - medio 2010. Rigsrevisionen har gennemgået opgørelsen og frasorteret anskaf-

felser under 5 mio. kr., fordi de falder under modkøbscirkulærets bagatelgrænse. Resultatet

er en opgørelse over 55 kontrakter indgået i perioden 2007 - medio 2010, hvor forsvaret for

hver kontrakt har oplyst, om de har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Endelig bygger undersøgelsen på gennemgang af korrespondancen mellem Erhvervs- og

Byggestyrelsen og Økonomi- og Erhvervsministeriet på den ene side og forsvaret og For-

svarsministeriet på den anden side om fortolkningen af modkøbsreglerne. Korrespondan-

cen vedrører både principielle drøftelser om fortolkningen af reglerne og konkrete projek-

ter.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

III. Forsvarets efterlevelse af modkøbs-

reglerne

Forsvaret har i perioden 2007 - medio 2010 ikke i tilfredsstillende grad efterlevet reg-

lerne i modkøbscirkulæret, idet forsvaret – ud fra andre begrundelser end cirkulærets

undtagelser – undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om køb af forsvars-

materiel hos udenlandske leverandører. Som følge af forsvarets registreringspraksis

har det ikke været muligt at få det fulde overblik over, hvor mange kontrakter forsva-

ret ikke har underrettet Erhvervs- og Byggestyrelsen om. Rigsrevisionen vurderer dog,

at forsvarets praksis har medført, at Danmark ikke har kunnet opnå modkøb, i det om-

fang modkøbsreglerne forudsatte.

20. Rigsrevisionen har undersøgt, om forsvaret i perioden 2007 - medio 2010 i tilfredsstil-

lende grad har efterlevet reglerne i modkøbscirkulæret. Vurderingen bygger på en gennem-

gang af:

•

10 projekter, hvor forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har været uenige om mod-

købskravet

en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med udenlandske leverandører

korrespondance mellem forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen og mellem Økonomi-

og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet.

Underretning af Erhvervs- og Byggestyrelsen

21. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets underretning af Erhvervs- og Byggestyrel-

sen har vist følgende:

•

Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter, hvor forsvaret og Erhvervs- og Byggesty-

relsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret kun i ét tilfælde underrettede Er-

hvervs- og Byggestyrelsen om, at de planlagde at indgå kontrakt med en udenlandsk le-

verandør. I de resterende tilfælde blev Erhvervs- og Byggestyrelsen enten selv via op-

søgende arbejde opmærksom på, at forsvaret havde indgået kontrakt, eller blev gjort op-

mærksom herpå af den udenlandske leverandør.

Rigsrevisionens gennemgang af en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med uden-

landske leverandører til en samlet kontraktsum på ca. 2 mia. kr. viser også, at forsvaret

kun underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen om 8 kontrakter, svarende til ca. 20 % af

den samlede kontraktsum. Rigsrevisionen er opmærksom på, at der blandt de 55 kon-

trakter kan være kontrakter, som forsvaret ikke skulle underrette Erhvervs- og Byggesty-

relsen om, fordi de var omfattet af de 4 undtagelser i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen

vurderer imidlertid, at forsvaret under alle omstændigheder underrettede Erhvervs- og

Byggestyrelsen langt mindre, end de 4 undtagelser berettigede.

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

•

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at forsvaret i så stort et omfang undlod at un-

derrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos udenlandske

leverandører. Rigsrevisionen vurderer, at det har medført, at der ikke er blevet indgået

modkøbsaftaler, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.

22. Ifølge modkøbscirkulæret skal forsvaret underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, før de

indgår kontrakt med udenlandske leverandører om køb af forsvarsmateriel, så Erhvervs- og

Byggestyrelsen kan indgå modkøbsaftaler med leverandørerne. Hvis forsvaret ikke under-

retter Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de køber forsvarsmateriel hos udenlandske leveran-

dører, har Erhvervs- og Byggestyrelsen kun mulighed for at indgå modkøbsaftaler, hvis de

bliver underrettet om købet fra anden side, fx leverandøren.

23. Gennemgangen af korrespondancen mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret

har vist, at myndighederne løbende har drøftet forsvarets manglende underretning af Er-

hvervs- og Byggestyrelsen. Styrelsen har ved flere lejligheder tilkendegivet over for forsva-

ret, at de havde pligt til at underrette styrelsen. Forsvaret har på den anden side støttet sig

til, at det ikke fremgår af modkøbscirkulæret, at forsvaret skal underrette Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen, når de køber forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører, som ifølge forsva-

ret ikke er omfattet af kravet om modkøb.

24. Rigsrevisionens gennemgang af de 10 projekter har vist, at forsvaret har underrettet Er-

hvervs- og Byggestyrelsen om indkøb i ét tilfælde. I de resterende tilfælde er Erhvervs- og

Byggestyrelsen enten selv via opsøgende arbejde blevet opmærksom på, at forsvaret har

indgået kontrakt, eller er blevet gjort opmærksom herpå af den udenlandske leverandør.

Boks 2 viser 3 eksempler, hvor Erhvervs- og Byggestyrelsen er blevet gjort opmærksom på

kontraktindgåelsen af leverandøren.

BOKS 2. EKSEMPLER PÅ, AT UDENLANDSKE LEVERANDØRER HAR OPLYST ERHVERVS-

OG BYGGESTYRELSEN OM LEVERANCER TIL FORSVARET

Serviceaftale for CV90 (infanterikampkøretøjer) (projekt nr. 5)

Forsvaret indkøbte i 2005 nye pansrede køretøjer (infanterikampkøretøjer) til hæren. Leverandøren

har oplyst Erhvervs- og Byggestyrelsen om yderligere leverancer i 2008 og 2009, som forsvaret ikke

informerede styrelsen om med henvisning til, at det var tjenesteydelser, som efter forsvarets vurde-

ring var undtaget modkøbskravet.

Hårdføre mobile computere (uden for projektgennemgangen)

Forsvaret udsendte i 2008 et udbud af hårdføre mobile computere til hærens køretøjer uden at kræ-

ve modkøb, fordi forsvaret vurderede, at de var udviklet til civilt formål. Projektet havde et forventet

omfang på 70 mio. kr. Leverandøren oplyste Erhvervs- og Byggestyrelsen om udbuddet og accepte-

rede modkøb for hele anskaffelsen. Forsvaret aflyste senere købet, fordi leverandøren ikke kunne

leve op til forsvarets krav.

Opdatering af flyvevåbnets F-16 kampfly (uden for projektgennemgangen)

Forsvaret skulle i 2008 opdatere sine F-16 kampfly (M6-opdatering). Medio 2008 blev Erhvervs- og

Byggestyrelsen via den udenlandske leverandør bekendt med, at denne var blevet oplyst om, at der

ikke ville blive stillet krav om modkøb. Efter drøftelser mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsva-

ret blev der efterfølgende stillet krav om modkøb.

Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang, forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

25. Rigsrevisionen har gennemgået en opgørelse fra forsvaret over 55 kontrakter med uden-

landske leverandører til en samlet kontraktsum på ca. 2 mia. kr. indgået i perioden 2007 -

medio 2010. Listen er ikke en komplet oversigt over de kontrakter, som forsvaret har indgået

med udenlandske leverandører i perioden, da forsvaret ikke har kunnet identificere alle til-

lægskontrakter indgået i perioden. Gennemgangen viser, at forsvaret kun har underrettet Er-

hvervs- og Byggestyrelsen om 8 kontrakter, svarende til ca. 20 % af den samlede kontrakt-

sum.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at der blandt de 55 kontrakter kan være kontrakter, som

forsvaret ikke skulle underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen om, fordi de var omfattet af de

4 undtagelser i modkøbscirkulæret. Rigsrevisionen vurderer imidlertid, at forsvaret under al-

le omstændigheder underrettede Erhvervs- og Byggestyrelsen langt mindre, end de 4 und-

tagelser berettigede.

Rigsrevisionen finder det på den baggrund utilfredsstillende, at forsvaret i så stort et omfang

undlod at underrette Erhvervs- og Byggestyrelsen, når de købte forsvarsmateriel hos uden-

landske leverandører. Rigsrevisionen vurderer endvidere, at det har medført, at der ikke er

blevet indgået modkøbsaftaler, i det omfang modkøbsreglerne forudsatte.

Undtagelser fra modkøbskravet

26. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets undtagelser fra modkøbskravet har vist føl-

gende:

•

Forsvaret fortolkede reglerne om modkøb anderledes end Erhvervs- og Byggestyrelsen

og undtog på baggrund heraf i alt 7 materieltyper fra modkøbskravet. Forsvaret undtog

fx reservedele til nyindkøbte geværer, helikoptermotorer og uddannelse af personale til

flyvevåbnets Hercules-transportfly. I alle tilfælde fandt Erhvervs- og Byggestyrelsen, at

materieltyperne var omfattet af modkøb.

Økonomi- og erhvervsministeren dispenserede i 2010 fra modkøbskravet ved anskaffel-

sen af reservedele til EH-101 helikopterne. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dispen-

sation fra kravet om modkøb – af hensyn til gennemsigtigheden af forvaltningen – bør

give anledning til, at Økonomi- og Erhvervsministeriet overvejer at indføje en dispensa-

tionsadgang i modkøbscirkulæret med tilhørende retningslinjer for, i hvilke situationer der

er hjemmel til at dispensere. Ministeriet har oplyst, at de vil fastlægge procedurerne ved

dispensation fra modkøbskravet, næste gang de ændrer modkøbscirkulæret.

•

27. Ifølge modkøbscirkulæret skal Erhvervs- og Byggestyrelsen indgå modkøbsaftaler med

udenlandske leverandører for 100 % af kontraktbeløbet, når forsvaret køber forsvarsmate-

riel hos udenlandske leverandører for over 25 mio. kr. Dog er indkøb af brugt materiel, civilt

materiel, projektadministration og -dokumentation, tjenesterejser og uddannelse i forbindel-

se med udbudsprojekter samt bygge- og anlægsarbejder undtaget.

28. Projektgennemgangen viser dog, at forsvaret undtog en lang række materielindkøb fra

modkøbskravet med henvisning til, at disse ikke var nyanskaffelser, og at der ikke var tale

om forsvarsmateriel. Forsvarets undtagelser indebar, at de undlod at oplyse leverandøren

om modkøbskravet, ligesom de efterfølgende undlod at underrette Erhvervs- og Byggesty-

relsen om, at de havde indgået kontrakt.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

Nyanskaffelser

29. Modkøbscirkulærets § 1 fastslår, at forsvarets udbudsmateriale til udenlandske leveran-

dører om

nyanskaffelser

af forsvarsmateriel skal indeholde oplysning om, at leverandøren

inden kontraktindgåelse skal have indgået en modkøbsaftale med Erhvervs- og Byggesty-

relsen. Med henvisning til begrebet

nyanskaffelser

vurderede forsvaret, at kun anskaffelser,

der tilføjer en ny kapacitet eller udvider en allerede eksisterende kapacitet, var omfattet af

modkøb. Det betød, at forsvaret undtog følgende 4 typer forsvarsmateriel:

•

vedligeholdelses- og serviceaftaler

reservedele

genanskaffelser, dvs. materiel, der anskaffes som følge af tab, slitage eller forbrugte be-

holdninger

modifikationer og levetidsforlængelser, som ikke fører til et teknologisk eller funktions-

mæssigt løft af kapaciteten.

Boks 3 og 4 viser eksempler på, at forsvaret har undtaget indkøb af materiel med henvis-

ning til, at der – efter forsvarets fortolkning af regelsættet – ikke var tale om nyanskaffelser.

BOKS 3. FORSVARET UNDTOG RESERVEDELE OG UDDANNELSE VED KØB AF M/10-

GEVÆRER OG TAKTISKE RADIOER

Taktiske radioer (projekt nr. 2)

Også ved køb af taktiske radioer undtog forsvaret reservedele og uddannelse for 9 mio. kr. ud af

en kontraktsum på i alt 155 mio. kr. Erhvervs- og Byggestyrelsen har indgået en aftale med leveran-

døren om modkøb på 135 mio. kr., selv om styrelsen vurderede, at kravet burde være 100 %.

M/10-geværer (projekt nr. 3)

I foråret 2010 købte forsvaret 5.000 M/10-geværer til hæren for 119 mio. kr. I kontrakten indgik også

reservedele og uddannelse i brug af geværerne, som forsvaret undtog fra kravet om modkøb. Forsva-

ret vurderede modkøbskravet til 73 mio. kr. (ca. 60 % af den samlede kontraktsum). Erhvervs- og

Byggestyrelsen vurderede, at modkøbskravet gjaldt 100 % af kontrakten, og har efterfølgende ind-

gået en aftale med leverandøren om modkøb på 110 mio. kr.

Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang.

BOKS 4. FORSVARET UNDTOG UDBUD OM FORLÆNGELSE AF LYNX-HELIKOPTERES

LEVETID

Levetidsforlængelse af Lynx-helikoptere (uden for projektgennemgangen)

Forsvarsforliget 2005-2009 indeholdt bl.a. et projekt til ca. 300 mio. kr. om forlængelse af levetiden

for søværnets Lynx-helikoptere. Forsvaret udbød i december 2008 projektet uden krav om modkøb.

Erhvervs- og Byggestyrelsen mente, at der burde stilles krav om modkøb for levetidsforlængelsen,

og anmodede i marts 2009 forsvaret om at meddele alle potentielle udenlandske leverandører om

et sådant krav. Forsvaret imødekom ikke styrelsens anmodning. I maj 2009 tilkendegav Erhvervs-

og Byggestyrelsen over for den af de deltagende leverandører, som styrelsen havde kendskab til,

at levetidsforlængelsen ville være omfattet af modkøb. Samtidig anmodede styrelsen igen forsvaret

om at oplyse øvrige leverandører om et modkøbskrav. Forsvaret trak udbuddet tilbage, fordi de for-

skellige bud ikke var afgivet på ens præmisser.

Forsvaret forberedte efterfølgende et nyt udbud, som forsvaret betegnede som opretholdelse af en

kapacitet, idet der var tale om en erstatning for eller genetablering af en tabt kapacitet i helikopterne.

Forsvaret vurderede dermed, at købet måtte være undtaget fra modkøb. Erhvervs- og Byggestyrelsen

har indtil videre fastholdt kravet om 100 % modkøb på en eventuel levetidsforlængelse, bl.a. fordi sty-

relsen ikke deler forsvarets fortolkning om opretholdelse af kapacitet. Styrelsen henviser i den forbin-

delse til tidligere anskaffelser til Lynx-helikopterne, hvor der også blev stillet krav om modkøb.

Kilde: Forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

Forsvarsmateriel

30. Modkøbscirkulæret omfatter køb af

forsvarsmateriel

hos udenlandske leverandører.

Ifølge forsvarets opfattelse var forsvarsmateriel begrænset til

materiel, der var særligt ud-

viklet, fremstillet og beregnet til militært brug.

Som følge heraf undtog forsvaret 3 materiel-

typer:

•

dual-use-materiel, dvs. materiel, som både har et civilt og militært formål

tjenesteydelser

uddannelse.

Dual-use-materiel

En række af forsvarets

indkøb omfatter pro-

dukter, som både har

et civilt og militært for-

mål. Det kan fx være

motorer, som både

bruges i militære og

civile helikoptere, eller

radarer, som både kan

bruges til militære op-

gaver og til eftersøg-

nings- og redningsop-

gaver.

Forsvaret undtog tjenesteydelser og uddannelse, fordi der ifølge forsvaret var tale om en

ydelse, som ikke havde en tingslig karakter.

Boks 5 viser, hvordan forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har haft forskellig opfattel-

se af, om motorer, gearkasser og andre reservedele til flyvevåbnets EH-101 helikoptere var

omfattet af kravet om modkøb.

BOKS 5. FORSVARET UNDTOG RESERVEDELE TIL EH-101 HELIKOPTERNE

Reservedele til EH-101 helikopterne (uden for projektgennemgangen)

I 2001 anskaffede forsvaret 14 helikoptere af typen EH-101 og har efterfølgende forberedt et ind-

køb af reservedele til helikopterne for i alt 236 mio. kr.

Forsvaret vurderede, at der var tale om dual-use-materiel, fordi helikopterne bruges til både militære

(troppetransport) og civile (eftersøgning og redning) opgaver. Forsvaret har ikke stillet krav om mod-

køb i forhandlingerne med motorleverandøren. Erhvervs- og Byggestyrelsen vurderede, at der var

tale om køb tilknyttet den oprindelige kontrakt fra 2001, hvorfor de nye kontrakter burde være omfat-

tet af modkøb.

Kilde: Forsvarets Materieltjeneste.

31. Økonomi- og erhvervsministeren dispenserede i december 2010 fra modkøbskravet

ved anskaffelsen af reservedele til EH-101 helikopterne. Årsagen var ifølge økonomi- og

erhvervsministeren, at forsvaret havde oplyst, at modkøb ikke var muligt i den konkrete

sag, og at forsvaret mente, at handlen kunne fremskynde opbygning af helikopterkapacite-

ten i Afghanistan til gavn for de udsendte soldater.

Af hensyn til gennemsigtigheden af forvaltningen af modkøb vurderer Rigsrevisionen, at det

bør give anledning til, at Økonomi- og Erhvervsministeriet overvejer at indføje en dispensa-

tionsadgang i modkøbscirkulæret med tilhørende retningslinjer for, i hvilke situationer der er

hjemmel til at dispensere. Dette skal bl.a. ses i lyset af, at det ikke er første gang, økonomi-

og erhvervsministeren dispenserer fra modkøbscirkulæret. Økonomi- og erhvervsministe-

ren dispenserede således i 2007 – i forbindelse med den fortsatte danske deltagelse i Joint

Strike Fighter-programmet – fra kravet om modkøb for igangværende og eventuelt kommen-

de projekter relateret til programmet.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet vil fastlægge procedurerne ved

dispensation fra modkøbskravet, næste gang de ændrer cirkulæret.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

32. Boks 6 viser, hvordan forsvaret undtog reparation af infanterikøretøjer fra modkøbskra-

vet, fordi de vurderede, at det ikke var forsvarsmateriel.

BOKS 6. FORSVARET UNDTOG REPARATION AF INFANTERIKAMPKØRETØJER

Serviceaftale for CV90 (infanterikampkøretøjer) (projekt nr. 5)

Forsvaret købte i 2005 flere nye pansrede køretøjer (infanterikampkøretøjer) til hæren. Efterfølgen-

de indgik forsvaret 3 kontraktændringer med den svenske leverandør om bl.a. eftersyn og reparation

af udsendte køretøjer i Afghanistan og reparation af komponenter til en samlet kontraktsum på 38

mio. kr. Forsvaret stillede ikke krav om modkøb og henviste til, at der var tale om tjenesteydelser,

som ifølge forsvaret var undtaget. Erhvervs- og Byggestyrelsen vurderede, at der burde stilles krav

om 100 % modkøb.

Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang.

Opgørelser af modkøbskravet

33. Rigsrevisionens undersøgelse af forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens opgørel-

ser af modkøbskravet har vist følgende:

•

Rigsrevisionens gennemgang af 10 projekter til i alt 599 mio. kr., hvor forsvaret og Er-

hvervs- og Byggestyrelsen var uenige om modkøbskravet, viser, at forsvaret vurderede

leverandørernes modkøbsforpligtelser til ca. 41 %, mens Erhvervs- og Byggestyrelsen

vurderede modkøbet til at udgøre ca. 96 % af den samlede kontraktsum.

Gennemgangen viser desuden, at det pr. 1. februar 2011 er lykkedes Erhvervs- og Byg-

gestyrelsen at indgå modkøbsaftaler for i alt 294 mio. kr. ud af den samlede kontraktsum

på 599 mio. kr., hvilket svarer til 19 % mere end forsvarets vurdering af modkøbskravet.

Fx har Erhvervs- og Byggestyrelsen i forbindelse med køb af geværer indgået modkøbs-

aftaler for 110 mio. kr., hvilket er 37 mio. kr. mere end det beløb, forsvaret vurderede, var

modkøbskravet.

Forsvaret begrundede ikke sine undtagelser fra modkøbskravet i modkøbscirkulæret,

men henviste til, at forsvarsmateriellet ikke var omfattet af cirkulærets anvendelsesom-

råde, fordi det ikke var nyanskaffelser, havde et civilt formål eller ikke havde en tingslig

karakter.

Forsvarets registreringspraksis medfører, at det ikke er muligt at opgøre det samlede

antal kontrakter indgået med udenlandske leverandører i perioden 2007 - medio 2010.

Forsvarskommandoen har oplyst, at det bl.a. skyldes, at de gældende procedurer for re-

gistrering af kontrakter i virksomhedsstyringssystemet DeMars ikke har været fulgt kon-

sekvent. Dette finder Rigsrevisionen særdeles utilfredsstillende. For det første fordi det

vanskeliggjorde Erhvervs- og Byggestyrelsens muligheder for at indgå modkøbsaftaler

med leverandører, som havde indgået flere mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig

periode tilsammen oversteg 25 mio. kr. For det andet fordi det har begrænset gennem-

sigtigheden af forvaltningen af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan

forsvaret varetog sine forpligtelser på området.

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

34. Tabel 1 viser, hvordan henholdsvis forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har vurde-

ret modkøbskravet, og i hvilket omfang der pr. 1. februar 2011 rent faktisk er blevet indgå-

et modkøbsaftaler for de 10 projekter.

Tabel 1. Opgørelser af modkøbskravet af indgåede modkøbsaftaler for de 10 projekter

(Mio. kr.)

Projektnavn

Kontraktsum

Modkøbskrav

forsvaret

146

Ikke oplyst

248

Modkøbskrav

Erhvervs- og

Byggestyrelsen

155

119

142

573

Indgåede mod-

købsaftaler pr.

1. februar 2011

135

110

294

1. Elektrooptiske sensorer til skibe

2. Taktiske radioer

3. M/10-geværer

4. Opgradering af C-130 Hercules-

transportfly

5. Serviceaftale for CV90

(infanterikampkøretøjer)

6. Tjenesteydelser mv. til C-130

Hercules-transportfly

7. Yderligere køb til DURO IIIP

(ambulancer)

8. Yderligere køb til Eagle-patrulje-

køretøjer

9. Prismæssig justering vedrørende

Piranha-mandskabsvogne

10. Pansring til MAN-lastbiler

I alt

155

119

142

599

Note: Erhvervs- og Byggestyrelsen har for projekt nr. 5, 8 og 9 indgået modkøbsaftaler for et beløb, der overstiger projekter-

nes kontraktsum. Det har dog ikke været muligt for styrelsen at bekræfte, om modkøbsaftalerne kan henføres til de på-

gældende projekter.

Beløbene er afrundet til mio. kr.

Kilde: Rigsrevisionens projektgennemgang.

Tabel 1 viser, at forsvaret vurderede modkøbskravet til at udgøre i alt 248 mio. kr., mens Er-

hvervs- og Byggestyrelsen vurderede modkøbskravet til 573 mio. kr., svarende til henholds-

vis 41 % og 96 % af den samlede kontraktsum på i alt 599 mio. kr.

Tabellen viser også, at det pr 1. februar 2011 er lykkedes Erhvervs- og Byggestyrelsen at

indgå modkøbsaftaler for 4 af de 10 projekter (projekt nr. 1, 2, 3 og 7), svarende til i alt 294

mio. kr. ud af den samlede kontraktsum for indgåede projekter på 599 mio. kr. Sammenlig-

net med forsvarets vurdering af modkøbskravet på i alt 248 mio. kr. udgør værdien af de ind-

gåede modkøbsaftaler mindst 46 mio. kr. mere, svarende til ca. 19 %.

I ét af projekterne (projekt nr. 3) indgik Erhvervs- og Byggestyrelsen fx en modkøbsaftale

på 110 mio. kr., hvilket er 37 mio. kr. mere end forsvarets vurdering af modkøbskravet på

73 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

FORSVARETS EFTERLEVELSE AF MODKØBSREGLERNE

Statusrapporter om

modkøb

Økonomi- og Erhvervs-

ministeriet har siden

2000 orienteret Folke-

tinget i årlige status-

rapporter om indgåel-

sen og afviklingen af

modkøbsaftaler og om

udenlandske leveran-

dørers udestående

modkøbsforpligtelser i

Danmark. Det fremgår

bl.a. af rapporterne, at

udenlandske leveran-

dører havde en samlet

modkøbsforpligtelse

på ca. 3 mia. kr. i 2009,

men at udenlandske le-

verandørers modkøbs-

forpligtelser har været

faldende i perioden

2000-2009.

35. Projektgennemgangen har vist, at forsvaret bl.a. begrundede deres forholdsvis lave

vurdering af modkøbskravet med, at der ikke var tale om forsvarsmateriel eller nyanskaf-

felser, eller at der var tale om vedligeholdelse, reservedele eller uddannelse. I nogle tilfæl-

de undtog forsvaret en del af et projekt (fx køb af reservedele og uddannelse), i andre til-

fælde hele projektet (fx køb af dual-use-materiel). I ingen af tilfældene begrundede forsva-

ret undtagelserne i modkøbscirkulærets undtagelser, men i deres fortolkning af begreber-

ne ”nyanskaffelse” og ”forsvarsmateriel”, som var mere snæver end Erhvervs- og Bygge-

styrelsens fortolkning. Forsvaret har dermed undtaget anskaffelserne fra modkøbskravet ud

fra den betragtning, at disse slet ikke var omfattet af cirkulæret og derfor heller ikke af reg-

lerne om modkøb.

36. Rigsrevisionen har forsøgt at indhente opgørelser fra forsvaret over samtlige kontrakter

med udenlandske leverandører indgået i perioden 2007 - medio 2010 for at beregne, hvor

stor en andel forsvaret har undtaget fra modkøbskravet og derfor undladt at underrette Er-

hvervs- og Byggestyrelsen om. Dette har imidlertid ikke været muligt, fordi forsvaret ikke i

deres registreringspraksis kobler tillægskontrakter til de hovedkontrakter, de tilhører. For-

svarskommandoen har oplyst, at det bl.a. skyldes, at de gældende procedurer for registre-

ring af kontrakter i økonomistyringssystemet DeMars ikke har været fulgt konsekvent.

Rigsrevisionen finder det særdeles utilfredsstillende, at forsvaret ikke kan opgøre det sam-

lede antal kontrakter med udenlandske leverandører. For det første fordi det vanskeliggjor-

de Erhvervs- og Byggestyrelsens muligheder for at indgå modkøbsaftaler med leverandø-

rer, som havde indgået flere mindre tillægskontrakter, der over en 5-årig periode tilsammen

oversteg 25 mio. kr. For det andet fordi det har begrænset gennemsigtigheden af forvalt-

ningen af modkøbsaftaler og muligheden for at vurdere, hvordan forsvaret varetog sine for-

pligtelser på området. Således har Erhvervs- og Byggestyrelsen adskillige gange forgæves

anmodet forsvaret om oplysninger for at kunne sammenligne omfanget af modkøb med ind-

gåede modkøbsaftaler, bl.a. til brug for orientering af Folketingets Forsvarsudvalg og Folke-

tingets Erhvervsudvalg i de årlige statusrapporter.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS

IV. Aftalen om den fremtidige praksis

Rigsrevisionen må konstatere, at der gik 2 år, før parterne blev enige om, hvordan

de skulle fortolke modkøbsreglerne. Rigsrevisionen finder, at forsvaret burde have

fulgt Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolkning i de 2 år, drøftelserne fandt sted, og

at Forsvarsministeriet burde have sikret dette. Rigsrevisionen finder det samlede for-

løb særdeles utilfredsstillende.

Ministeriernes drøftelser

37. Rigsrevisionens undersøgelse af ministeriernes drøftelser har vist følgende:

•

Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet arbejdede i 2 år på at blive eni-

ge om en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne. Dette lykkedes i juni 2010.

Det er Forsvarsministeriets opfattelse, at kompetencespørgsmålet var uklart, indtil det

blev slået fast i aftalen om den fremtidige praksis, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen,

der afgør, om konkrete indkøb er omfattet af modkøbskravet. Rigsrevisionen vurderer

dog, at eventuel tvivl om fortolkningen af cirkulærets indhold i sidste ende skulle afkla-

res af den myndighed, der har udstedt reglerne – i denne sammenhæng Økonomi- og

Erhvervsministeriet.

Rigsrevisionen finder principielt, at drøftelser om fremtidig praksis ikke kan have opsæt-

tende virkning på gældende regler, og finder derfor, at Forsvarsministeriet burde have

sikret sig, at forsvaret efterlevede reglerne.

Både Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet har lagt vægt på, at der

på departementalt niveau var enighed om, at opgaven med at nå frem til en fælles for-

tolkning skulle løses på styrelsesniveau. Rigsrevisionen finder, at departementerne bur-

de have skåret igennem, da det viste sig, at forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen

ikke kunne nå til enighed.

•

38. I foråret 2008 begyndte Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret at drøfte, hvorvidt der

skulle stilles krav om modkøb i en række konkrete anskaffelser af forsvarsmateriel. Drøftel-

serne viste hurtigt, at der var uenighed mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret

om fortolkningen af modkøbsreglerne. Dette foranledigede, at Økonomi- og Erhvervsministe-

riet og Forsvarsministeriet igangsatte en såkaldt dialogproces med det formål at blive enige

om en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS

Figur 3 viser forløbet i forhandlingerne mellem de 2 parter.

Figur 3. Tidslinje for drøftelserne om modkøb

Løbende drøftelser og møder mellem forsvaret

og Erhvervs- og Byggestyrelsen og mellem

Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet

2008

2009

2010

Maj 2008: Erhvervs- og

Byggestyrelsen indleder

drøftelser med forsvaret

3 møder mellem Økonomi-

og Erhvervsministeriets

og Forsvarsministeriets

departementschefer

Juni 2010: Aftale mellem

Økonomi- og Erhvervs-

ministeriet og Forsvars-

ministeriet

Figuren viser, at Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet i perioden maj 2008

- juni 2010 arbejdede på at opnå en ensartet fortolkning af modkøbsreglerne. Derudover vi-

ser figuren, at dialogen i november 2008 blev løftet til de 2 ministeriers departementschefer.

Endelig viser figuren, at de 2 ministerier i juni 2010 nåede til enighed om en fælles fortolk-

ning, som er beskrevet i aftale om den fremtidige praksis i forbindelse med indgåelse af mod-

købsaftaler.

Parallelt med drøftelserne mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet

foregik der drøftelser mellem forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen, der omhandlede bå-

de principielle spørgsmål om fortolkningen af modkøbscirkulæret og modkøbskravet i forbin-

delse med konkrete anskaffelser, herunder de 10 projekter, som Rigsrevisionen har gen-

nemgået.

39. De principielle drøftelser mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret drejede sig

primært om modkøbskravets rækkevidde. Mens Erhvervs- og Byggestyrelsen gjorde gæl-

dende, at cirkulærets 4 undtagelser var udtømmende, og at kravet om modkøb gjaldt alle an-

dre materielindkøb, pegede forsvaret på en række andre tilfælde, hvor forsvaret fandt, at

der ikke kunne kræves modkøb af leverandøren. Den forskellige fortolkning af regelsættet

medførte bl.a., at forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen ved flere af forsvarets indkøb

fortolkede reglerne forskelligt over for udenlandske leverandører og gav leverandørerne for-

skellige vurderinger af, i hvilket omfang anskaffelsen var omfattet af modkøb.

Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret havde også forskellig opfattelse af, hvilken myn-

dighed der havde kompetencen til at afgøre modkøbskravet. Mens forsvaret vurderede, at

det var forsvaret, der som anskaffende myndighed skulle afgøre, hvorvidt en anskaffelse

skulle pålægges modkøbskrav eller ej, vurderede Erhvervs- og Byggestyrelsen, at det var

Økonomi- og Erhvervsministeriet og Erhvervs- og Byggestyrelsen, der som ansvarlig for

modkøbsreglerne havde kompetencen til at træffe den endelige afgørelse.

40. Forsvarsministeriet har oplyst, at det var forsvarets vurdering, at kompetencespørgs-

målet var uklart, indtil det blev slået fast i aftalen mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet

og Forsvarsministeriet om den fremtidige praksis i juni 2010, at det er Erhvervs- og Bygge-

styrelsen, der afgør, om konkrete indkøb er omfattet af modkøbskravet. Forsvarets vurde-

ring baserede sig på det forhold, at det ikke var særskilt anført i modkøbscirkulæret, hvem

der havde kompetencen til at træffe afgørelse herom. Forsvaret forstod derfor modkøbscir-

kulæret således, at det var forsvaret, som traf den indledende vurdering af, hvorvidt en ma-

terielanskaffelse var omfattet af cirkulæret.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS

Det er imidlertid Rigsrevisionens vurdering, at det var Økonomi- og Erhvervsministeriet, der

som regeludstedende myndighed havde kompetencen til at afklare eventuelle tvivlsspørgs-

mål – også selv om det var forsvaret, der foretog den indledende vurdering af modkøbskra-

vet.

41. Projektgennemgangen har vist, at forsvaret fastholdt sin fortolkning af reglerne og fort-

satte sin praksis, mens Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet drøftede,

hvordan de skulle fortolke reglerne.

42. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke gav forsvaret andet direktiv end at fort-

sætte dialogen med Erhvervs- og Byggestyrelsen og finde en fælles løsning, fordi ministe-

riet havde opfattelsen af, at der var enighed mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet og For-

svarsministeriet om at pålægge styrelserne ansvaret for at finde en fælles løsning på uenig-

heden og sikre, at der ikke opstod nye sager med uenighed. Derudover var det ministeriets

opfattelse, at Økonomi- og Erhvervsministeriet og Forsvarsministeriet var ligeværdige par-

ter i den dialogproces, som skulle føre til, at de 2 underliggende styrelser kunne nå til enig-

hed om en fælles fortolkning af modkøbsreglerne.

Det er imidlertid Rigsrevisionens principielle opfattelse, at drøftelser af fremtidig praksis ikke

kan have opsættende virkning på gældende regler. Rigsrevisionen finder det derfor utilfreds-

stillende, at Forsvarsministeriet ikke greb ind og sikrede sig, at forsvaret efterlevede regler-

ne i overensstemmelse med Erhvervs- og Byggestyrelsens og Økonomi- og Erhvervsmini-

steriets fortolkning, da det viste sig, at de 2 ministerier ikke umiddelbart kunne nå til et kom-

promis.

43. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at det lange forhandlingsforløb skal ses i ly-

set af, at ministeriet lagde vægt på, at resultatet skulle være en gensidig aftale, der kunne

sikre en ensartet og smidig administration af reglerne. Derudover fremgår det bl.a. af refera-

ter fra departementschefsmøderne, at der på departementalt niveau var enighed om, at op-

gaven med at nå frem til en fælles forståelse skulle løses på styrelsesniveau. Det er Rigs-

revisionens vurdering, at departementerne burde have skåret igennem, da det viste sig, at

forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen ikke kunne nå til enighed.

Aftalen om fremtidig praksis

44. Rigsrevisionens undersøgelse af aftalen om den fremtidige praksis har vist følgende:

•

Aftalen afklarer uenigheden mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om, hvor-

dan de skal fortolke kravet om modkøb, og fastlægger procedurerne ved indgåelse af

modkøbsaftaler. Rigsrevisionen vurderer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet – på bag-

grund af aftalen om den fremtidige praksis – med fordel kunne have præciseret kompe-

tencefordelingen mellem de 2 myndigheder i det reviderede modkøbscirkulære, der tråd-

te i kraft i november 2010. Ministeriet har oplyst, at de vil præcisere kompetenceforde-

lingen, næste gang de reviderer cirkulæret.

I aftalen præciserer parterne for det første, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen, der

afgør, om konkrete indkøb af forsvarsmateriel er omfattet af kravet om modkøb. Derud-

over er de 2 ministerier blevet enige om en fælles praksis for, hvilke typer forsvarsma-

teriel der er omfattet af modkøbskravet.

Parterne præciserer endvidere, at 4 af de 7 materieltyper, som parterne drøftede, altid

er omfattet af modkøbskravet, og at 2 af de 7 materieltyper er omfattet, hvis ydelsen er

knyttet til anskaffelsen af materiellet eller er en del af en militær opgaveløsning. For den

7. materieltype (dual-use-materiel) fremgår det ikke af aftalen, om der skal stilles krav om

modkøb. Økonomi- og Erhvervsministeriet har dog oplyst, at dual-use-materiel vil blive

pålagt modkøb, hvis det er en del af en militær opgaveløsning, og at ministeriet vil præ-

cisere dette, næste gang de reviderer modkøbscirkulæret.

•

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS

45. Formålet med aftalen om fremtidig praksis ved indgåelse af modkøbsaftaler er at afkla-

re uenigheden mellem Erhvervs- og Byggestyrelsen og forsvaret om, hvordan de skal for-

tolke kravet om modkøb, og at præcisere procedurerne ved indgåelse af modkøbsaftaler.

46. Aftalen præciserer for det første, at det er Erhvervs- og Byggestyrelsen, der afgør, om

konkrete indkøb af forsvarsmateriel er omfattet af kravet om modkøb. Forsvarsministeriet

har i den forbindelse oplyst, at vurderingen af, hvorvidt der er tale om forsvarsmateriel, næp-

pe kan foretages af Erhvervs- og Byggestyrelsen alene, da forsvaret er den eneste myndig-

hed i Danmark, der har den militærfaglige viden, når det skal vurderes, hvorvidt materiel må

anses som forsvarsmateriel.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at de er enige heri, og at det derfor fremgår af

aftalen, at det er forsvaret, der foretager den indledende vurdering af, om materiellet er for-

svarsmateriel.

47. Derudover præciserer de 2 parter i aftalen, hvilke typer af forsvarsmateriel der er omfat-

tet henholdsvis ikke omfattet af modkøbskravet. Det understreges dog samtidig, at hverken

listen over anskaffelser, der er omfattet af kravet om modkøb, eller listen over anskaffelser,

der er undtaget, er udtømmende. Endvidere fremgår det, at der skal anlægges en konkret

vurdering i hvert enkelt tilfælde.

Rigsrevisionen vurderer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet på baggrund af aftalen om den

fremtidige praksis med fordel kunne have præciseret kompetencefordelingen mellem de 2

myndigheder i det reviderede modkøbscirkulære, der trådte i kraft i november 2010.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har til Rigsrevisionen oplyst, at ministeriet på baggrund

af aftalen vil beskrive kompetencefordelingen, næste gang de ændrer cirkulæret.

48. Tabel 2 viser, hvad de 2 parter er nået til enighed om i aftalen med hensyn til spørgsmå-

let om nyanskaffelser, herunder vedligeholdelses- og serviceaftaler, reservedele, modifika-

tioner, levetidsforlængelser og genanskaffelser samt definition af forsvarsmateriel, herunder

dual-use-materiel, tjenesteydelser og uddannelse. Derudover viser tabellen, hvordan forsva-

ret og Erhvervs- og Byggestyrelsen hidtil har fortolket modkøbscirkulæret i forhold til de 7 ty-

per af forsvarsmateriel, som forsvaret undtog.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS

Tabel 2. Forsvarets og Erhvervs- og Byggestyrelsens fortolkning af modkøbskravet ved 7 materieltyper

Forsvaret

Erhvervs- og Byggestyrelsen

Aftale mellem Økonomi-

og Erhvervsministeriet og

Forsvarsministeriet

Nyanskaffelser:

Vedligeholdelses-

og serviceaftaler

Reservedele

Modifikationer og

levetidsforlængelser

Genanskaffelser

Forsvarsmateriel:

Dual-use-materiel

Ingen modkøb.

Kan være omfattet af modkøb

(vurderes fra sag til sag).

Modkøb, hvis tjenesteydelsen

er knyttet til anskaffelsen af

materiellet eller er en del af

en militær opgaveløsning.

Modkøb, hvis uddannelsen

er knyttet til anskaffelsen af

materiellet.

Aftalen indeholder ikke spe-

cifikke retningslinjer om dual-

use-materiel.

Modkøb, hvis tjenesteydelsen

er knyttet til anskaffelsen af

materiellet eller er en del af

en militær opgaveløsning.

Modkøb, hvis uddannelsen

er knyttet til anskaffelsen af

materiellet.

Ingen modkøb.

Modkøb, hvis anskaffelsen

medfører et teknologisk

eller funktionsmæssigt løft.

Ingen modkøb.

Modkøb.

Tjenesteydelser

Ingen modkøb.

Uddannelse

Ingen modkøb.

Tabel 2 viser, at forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen har været uenige om modkøbs-

kravet for 7 materieltyper. Forsvaret ville i 6 ud af 7 tilfælde helt undtage materiellet og i det

sidste tilfælde (modifikationer og levetidsforlængelser) betinge modkøbet af, om det medfør-

te et teknologisk eller funktionsmæssigt løft af materiellet. Erhvervs- og Byggestyrelsen der-

imod vurderede, at der i 4 tilfælde altid skulle stilles krav om modkøb og i 2 tilfælde, hvis

ydelserne var knyttet til anskaffelserne af materiellet. I det sidste tilfælde (dual-use-materiel)

vurderede Erhvervs- og Byggestyrelsen, at modkøbskravet måtte afgøres fra sag til sag.

Derudover viser tabellen, at 4 af de 7 materieltyper ifølge aftalen fremover altid skal være

omfattet af modkøbskravet, og at 2 af de 7 materieltyper er omfattet, hvis ydelsen er knyt-

tet til anskaffelsen af materiellet eller er en del af en militær opgaveløsning. For den 7. ma-

terieltype (dual-use-materiel) fremgår det ikke af aftalen, om der skal stilles krav om mod-

køb.

Økonomi- og Erhvervsministeriet har imidlertid oplyst, at dual-use-materiel vil blive pålagt

modkøb, hvis det er en del af en militær opgaveløsning, og at ministeriet vil præcisere det-

te, næste gang de reviderer modkøbscirkulæret.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

AFTALEN OM DEN FREMTIDIGE PRAKSIS

49. Det fremgår desuden af aftalen, at de 2 parter er enige om, at spørgsmålet om modkøb

fremadrettet behandles efter proceduren nedenfor.

•

Forsvaret skal kontakte Erhvervs- og Byggestyrelsen for at afklare, om anskaffelsen er omfattet af

industrisamarbejde ved alle påtænkte anskaffelser over 5 mio. kr.

•

Forsvaret må ikke over for udenlandske leverandører vurdere industrisamarbejdet uden at have

koordineret det med Erhvervs- og Byggestyrelsen. Det gælder også anskaffelser, som forsvaret

vurderer ikke er omfattet af modkøbskravet.

•

Erhvervs- og Byggestyrelsen afgør, om forsvarsmateriellet er omfattet af modkøbskravet.

•

Erhvervs- og Byggestyrelsen har i forbindelse med afgørelsen mulighed for at indhente suppleren-

de oplysninger fra forsvaret.

•

Hvis anskaffelsen er omfattet af kravet om modkøb, underretter forsvaret hurtigst muligt Erhvervs-

og Byggestyrelsen om den forventede kontraktsum mv.

Rigsrevisionen, den 9. marts 2011

Henrik Otbo

/Tove Rasmussen

fg.

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

OVERSIGT OVER PROJEKTER I UNDERSØGELSEN

Bilag 1. Oversigt over projekter i undersøgelsen

Projektnavn

Projektbeskrivelse

Kontraktår

Kontraktsum

(Mio. kr.)

1. Elektrooptiske

sensorer til skibe

Projektet består af indkøb af 8 elektroop-

tiske termiske sensorer til søværnets ski-

be. Købet omfatter herudover uddannel-

se i at vedligeholde og bruge systemet

samt midler til projektstyring.

Harris 152 er taktiske radioer til hæren.

Projektet består af indkøb af et antal ra-

dioer og tilhørende reservedele samt ud-

dannelse af instruktører og reparatører.

M/10 er en opgraderet version af forsva-

rets hidtidige gevær M/95 og karabin

M/96. Projektet består af indkøb af 5.000

geværer og tilhørende reservedele samt

uddannelse. Det er planen, at udsendte

enheder i Afghanistan vil bruge M/10 fra

2011.

Flyvevåbnet bruger transportflyet C-130

Hercules til taktisk gods- og passager-

transport. Projektet består af de såkaldte

C-130 block 7- og block 8,1-opgraderin-

ger af flyet. Det omfatter teknisk opgra-

deringsarbejde på flyene og udgifter til

projektstyring samt evaluering og kvali-

tetssikring.

CV90, der er hærens infanterikampkøre-

tøj, er en mellemting mellem en pansret

mandskabsvogn og en kampvogn. Pro-

jektet omfatter en serviceaftale for køre-

tøjerne. Indkøbet omfatter teknisk støtte

til at efterse og reparere infanterikamp-

køretøjer. Anskaffelsen omfatter herud-

over reparation af komponenter til køre-

tøjerne og adgang til internetbaseret ser-

vice hos leverandøren m.m.

Flyvevåbnet bruger transportflyet C-130

Hercules til taktisk gods- og passager-

transport. Projektet består af 11 delpro-

jekter, der modificerer flyvevåbnets 4

C-130 Hercules-transportfly. Delprojek-

terne omfatter installering af selvbeskyt-

telses-udstyr og eksplosionshæmmende

skum, uddannelse af flyverpersonel, fx

simulatortræning, køb af hardware og

software, opdatering af manualer og

andre tjenesteydelser.

2010

Indgåede mod-

købsaftaler pr.

1. februar 2011

(Mio. kr.)

2. Taktiske radioer

2009

155

135

3. M/10-geværer

2010

119

110

4. Opgradering af

C-130 Hercules-

transportfly

2009

5. Serviceaftale for

CV90 (infanteri-

kampkøretøjer)

2009

6. Tjenesteydelser

mv. til C-130

Hercules-trans-

portfly

2007-2009

Statsrevisorerne beretning SB5/2010 - Bilag 1: Beretning om modkøb ved køb af forsvarsmateriel hos udenlandske leverandører

OVERSIGT OVER PROJEKTER I UNDERSØGELSEN

Projektnavn

Projektbeskrivelse

Kontraktår

Kontraktsum

(Mio. kr.)

7. Yderligere køb

til DURO IIIP

(ambulancer)

DURO IIIP er et pansret terrængående

køretøj. Projektet relaterer sig til anskaf-

felsen af 29 DURO IIIP, der skal fungere

som pansrede ambulancer – 25 til hæren

og 4 til flyvevåbnet. Anskaffelsen omfat-

ter prismæssige justeringer i forhold til

hovedkontrakten.

Eagle er et let pansret patruljekøretøj,

der benyttes af hæren, bl.a. i Afghani-

stan. Projektet omfatter bl.a. anskaffelse,

installation og erstatning af vinduer og

vinduesrammer i køretøjerne.

Piranha er en hjuldrevet pansret mand-

skabsvogn, som bl.a. bruges af hærens

kampenheder i Afghanistan. Anskaffel-

sen omfatter prismæssig justering i for-

hold til hovedkontrakten.

Anskaffelsen omfatter bl.a. tillægspanser

og pansrede førerhuse til lastbiler, som

bruges til forsyningstjeneste, dvs. fragt

af gods og varer.

2007, 2008

og 2010

Indgåede mod-

købsaftaler pr.

1. februar 2011

(Mio. kr.)

8. Yderligere køb til

Eagle-patrulje-

køretøjer

2007 og 2009

9. Prismæssig

justering ved-

rørende Piranha-

mandskabsvogne

2007 og 2008

10. Pansring til

MAN-lastbiler

2007-2010

142

Kilde: Oplysninger fra Forsvarsministeriet, forsvaret og Erhvervs- og Byggestyrelsen.