Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

Udenrigsudvalget 2009-10
SB 12 1
Offentligt

12/2009

Beretning om

Danmarks bistand til Tanzania

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

12/2009

Beretning om

Danmarks bistand til Tanzania

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2010

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Udenrigsministeren og udviklingsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.

På baggrund af ministerens redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i november 2010.

Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2009, som afgives i april 2011.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls-schultzgrafisk.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-339-4

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 23. juni 2010

BERETNING OM DANMARKS BISTAND TIL TANZANIA

Denne beretning om Danmarks udviklingsbistand til Tanzania skal ligge til grund for

Statsrevisorernes besigtigelsesrejse til Tanzania og Uganda i august 2010. Beretnin-

gen indeholder endvidere en undersøgelse af Udenrigsministeriets praksis for evalu-

ering af udviklingsbistandens resultater og effekt, som Statsrevisorerne har anmodet

om. Baggrunden for Statsrevisorernes anmodning var kritik i medierne af, at Uden-

rigsministeriet ikke i tilstrækkelig grad fulgte op på negative evalueringer af indsat-

sen, og kritik af, at de konsulenter, som udfører evalueringerne, ikke var tilstrækkeligt

uafhængige af Udenrigsministeriet.

Danmark har ydet udviklingsbistand til Tanzania siden 1962, og Tanzania er samlet

set det land, der har modtaget mest bistand fra Danmark. I 2009 var den samlede

bistand til Tanzania på 571 mio. kr. Heraf udgjorde hovedparten støtte til et program

eller projekt inden for bestemte sektorer (sundhed, veje og miljø, erhverv, god rege-

ringsførelse mv.).

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Udenrigsministeriet sammen med Tan-

zania overordnet set har opnået positive resultater i forhold til de opstillede mål for

udviklingsbistanden. Statsrevisorerne finder det imidlertid ikke helt tilfredsstillende,

at ingen af de 4 undersøgte sektorprogrammer fuldt ud har opfyldt målene, og at fle-

re af målene ikke har kunnet opgøres, fordi de ikke var tilstrækkeligt operationelle.

En større målopfyldelse vil kunne opnås, når man i Tanzania har gennemført en ræk-

ke reformer og styrket kapaciteten hos myndighederne.

Statsrevisorerne finder det positivt, at Udenrigsministeriet gennem systematiske re-

views og evalueringer af udviklingsbistanden får viden om, hvilke indsatser der giver

de bedste resultater – en viden, der kan nyttiggøres i den fremtidige indsats. Statsre-

visorerne bemærker dog, at Udenrigsministeriet i højere grad bør systematisere og

følge op på anbefalingerne i reviews og evalueringer. Rigsrevisionen konstaterer, at

Udenrigsministeriet løbende har vurderet, om de konsulenter, der skal evaluere, er

uafhængige.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

Beretning til Statsrevisorerne om

Danmarks bistand til Tanzania

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590

af 13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovens

§ 6. Udenrigsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 6

A. Baggrund .............................................................................................................. 6

B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7

C. Baggrund om bistanden til Tanzania .................................................................... 9

D. Landefakta om Tanzania .................................................................................... 11

Resultaterne af bistanden til Tanzania....................................................................... 12

A. Udenrigsministeriets operationalisering af sektorprogrammerne ........................ 12

B. Programmet for støtte til makroøkonomiske og institutionelle reformer

(programmet for generel budgetstøtte) ............................................................... 15

C. Programmet for god regeringsførelse, menneskerettigheder og demokrati ....... 20

D. Erhvervssektorprogrammet................................................................................. 23

E. Sundhedssektorprogrammet............................................................................... 30

Reviews af sektorprogrammer ................................................................................... 35

A. Omfang af reviews .............................................................................................. 35

B. Kvalitetssikring af reviews ................................................................................... 36

C. Uafhængighed og kompetencer.......................................................................... 37

D. Læring og opfølgning på reviews ........................................................................ 38

Evaluering af udviklingsbistanden.............................................................................. 40

A. Omfang og temaer for Udenrigsministeriets evalueringer .................................. 40

B. Kvalitetssikring af evalueringer ........................................................................... 41

C. Evalueringskontorets og konsulenternes uafhængighed .................................... 42

D. Læring og opfølgning på evalueringerne ............................................................ 43

III.

IV.

Bilag 1. Ordliste................................................................................................................... 45

Bilag 2. Forkortelser ............................................................................................................ 47

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Udenrigsminister Per Stig Møller: november 2001 - februar 2010

Udenrigsminister Lene Espersen: februar 2010 -

Udviklingsminister Ulla Tørnæs: februar 2005 - februar 2010

Udviklingsminister Søren Pind: februar 2010 -

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Beretningen handler om Udenrigsministeriets udviklingsbistand til Tanzania og er et led i

forberedelsen af Statsrevisorernes planlagte besøg til Tanzania og Uganda i august 2010.

Rigsrevisionen har begyndt undersøgelsen i juni 2009.

2. Statsrevisorerne bad i juni 2009 rigsrevisor om at undersøge en række forhold vedrøren-

de Udenrigsministeriets evalueringer af udviklingsbistanden. Baggrunden for anmodningen

var, at der i foråret 2009 var en debat i medierne, der bl.a. vedrørte spørgsmålet om Uden-

rigsministeriets evalueringspraksis, herunder om konsulenter, der gennemfører evaluerin-

gerne, er tilstrækkeligt uafhængige af Udenrigsministeriet.

Statsrevisorerne tiltrådte på deres møde i september 2009, at forholdene blev undersøgt i

forbindelse med denne beretning.

3. Formålet med beretningen er at undersøge resultaterne af udviklingsbistanden til Tanza-

nia og de udfordringer, som Udenrigsministeriet og Tanzania står over for, når de skal måle

resultaterne af bistanden. I den forbindelse har Rigsrevisionen undersøgt Udenrigsministe-

riets retningslinjer for og praksis med at gennemføre faglige gennemgange (reviews) og eva-

lueringer af udviklingsbistanden.

Dette er undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:

•

Er resultaterne af udviklingsbistanden til Tanzania tilfredsstillende i forhold til målene?

Understøtter Udenrigsministeriets retningslinjer og praksis for gennemførelse af reviews,

at bistanden forløber som planlagt og justeres efter behov?

Følger Udenrigsministeriets retningslinjer for evaluering god praksis på området, og bru-

ger ministeriet retningslinjerne?

De 4 sektorprogram-

mer

1. Programmet for

støtte til makroøko-

nomiske og institu-

tionelle reformer

(også kaldet pro-

grammet for gene-

rel budgetstøtte).

2. Programmet for

god regeringsførel-

se, menneskerettig-

heder og demokrati.

3. Erhvervssektorpro-

grammet.

4. Sundhedssektorpro-

grammet.

4. Besvarelsen af spørgsmål 1 tager udgangspunkt i en gennemgang af 4 udvalgte sektor-

programmer. Alle programmer skal bidrage til, at Tanzania kan opfylde målene i landets fat-

tigdomsstrategi (MKUKUTA).

5. Ved besvarelsen af spørgsmål 2 og 3 har Rigsrevisionen belyst Udenrigsministeriets

brug af reviews og evalueringer til at forbedre udviklingsbistanden. Rigsrevisionen har gen-

nemgået reviews af de 4 udvalgte sektorprogrammer, som indgår i besvarelsen af spørgs-

mål 1, og de 3 evalueringer, der er udarbejdet om udviklingsbistanden i Tanzania i perio-

den 2005-2009.

Reviews er et internt ledelsesværktøj, som Udenrigsministeriet bruger i den løbende moni-

torering af udviklingsindsatsen, mens evalueringer skal dokumentere resultaterne af afslut-

tede bistandsprogrammer over for offentligheden og bidrage med viden om bistandens ef-

fekter. Evalueringerne udføres af eksterne konsulenter.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INTRODUKTION OG RESULTATER

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Udenrigsministeriet har sammen med Tanzania opnået positive resultater i forhold til

at opfylde de opstillede mål i 4 udvalgte sektorprogrammer. Nogle af de større ind-

satser, som Danmark har støttet, har dog haft en række udfordringer, der har med-

ført, at nogle af målene ikke er nået. Det skyldes bl.a., at Tanzania er i gang med at

gennemføre mange vigtige reformer, samtidig med at mange institutioner har lav ka-

pacitet. Udenrigsministeriet kan i samarbejde med Tanzania og andre donorer forbed-

re operationaliseringen af målene i programmerne.

Udenrigsministeriets reviews og evalueringer bidrager til, at ministeriet får værdifuld

viden om bistandens resultater. Ministeriet bør mere systematisk følge op på, om an-

befalinger fra reviews og evalueringer bliver fulgt. Udenrigsministeriet overholder ge-

nerelt retningslinjerne for reviews og evalueringer.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Udviklingsbistanden til Tanzania viser generelt tilfredsstillende resultater i for-

hold til at opfylde de opstillede mål. Ingen af de 4 programmer har dog opfyldt

målene fuldt ud. Den manglende målopfyldelse skyldes bl.a., at nogle af de tan-

zaniske myndigheder, der skal gennemføre programmerne, har lav kapacitet.

Det har dog i en del tilfælde ikke været muligt at vurdere målopfyldelsen, da

målene ikke har været operationaliseret.

Grundlaget for vurderingen af målopfyldelsen

•

Udenrigsministeriet anvender så vidt muligt de mål, som Tanzania selv har formu-

leret, og landets egne rapporteringssystemer, når der opstilles mål og rapporteres

om sektorprogrammernes resultater. Derved understøtter ministeriet Tanzanias

ejerskab til indsatserne. Det giver ministeriet en udfordring i forhold til at styre ind-

satserne, fordi ministeriet og Tanzania deler ansvaret for at operationalisere må-

lene. Det er ministeriets opgave som donor alene eller sammen med andre dono-

rer at støtte Tanzanias arbejde med at operationalisere målene.

Operationaliseringen af målene i programmerne og den afsluttende rapportering

kan forbedres. Der mangler bl.a. ofte data for udgangspunktet (baselinedata), og

målene er ofte upræcise. Det gør det vanskeligt efterfølgende at vurdere, om de

opstillede mål er opfyldt.

•

Programmet for støtte til makroøkonomiske og institutionelle reformer (også kaldet

programmet for generel budgetstøtte)

•

Et af de overordnede mål for den generelle budgetstøtte er at sikre en høj økono-

misk vækst i Tanzania. Tanzania har de senere år haft relativt høje vækstrater og

makroøkonomisk stabilitet, og der er formentligt sket et beskedent fald i andelen

af fattige i landet.

I 2009 blev kun lidt over halvdelen af de mål, som blev opstillet på det årlige re-

view af generel budgetstøtte i 2008, opfyldt.

•

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Den del af programmet, som skal reformere den offentlige økonomistyring, er kom-

pleks, og fremskridtene har ikke været tilfredsstillende. Det skyldes bl.a., at kapaci-

teten til at gennemføre så komplekse reformer kun langsomt opbygges i Tanzania.

Samtidig omfatter denne del af programmet en række tværgående indsatsområ-

der, som involverer mange aktører både på statsligt og regionalt niveau, hvilket

gør styringen vanskelig. Tanzanias offentlige økonomistyring er dog fortsat rela-

tivt god sammenlignet med andre afrikanske lande, og nogle af de væsentlige kon-

trolorganer inden for statslig økonomistyring, bl.a. Tanzanias rigsrevision, er ble-

vet styrket i de senere år.

Med betydelig forsinkelse er hovedparten af de planlagte aktiviteter, der skal re-

formere de offentlige serviceydelser, sat i gang.

•

Programmet for god regeringsførelse, menneskerettigheder og demokrati i Tanzania

•

Programmets resultater har ikke været helt tilfredsstillende. Det skyldes, at frem-

driften i den del, der vedrører retsreformer, har været mangelfuld. Udenrigsmini-

steriet har oplyst, at det er en reform, som er vanskelig at implementere, og få do-

norer er derfor villige til at gå ind og støtte den, selv om det er et centralt reform-

program. Det er efter ministeriets opfattelse væsentligt, at donorerne ikke afstår

fra at engagere sig i vigtige områder, hvor effekterne på forhånd ser usikre ud.

Erhvervssektorprogrammet

•

Erhvervssektorprogrammet har bidraget til at opbygge kapacitet i de institutioner,

der skal understøtte udviklingen af erhvervssektoren i Tanzania, og har dermed

påvirket erhvervslivet positivt på en række områder. Fx har Udenrigsministeriet

sammen med sine tanzaniske partnere haft betydelig succes med at skabe ren-

tabel bank- og finansieringsvirksomhed i Tanzania, som betjener de dele af den

tanzaniske befolkning, der ikke tidligere har haft adgang til finansielle serviceydel-

ser.

Den del af programmet, der skulle forbedre rammebetingelserne for erhvervslivet

i Tanzania, har haft vanskeligt ved at levere de forventede resultater. Der er dog

resultater på en række områder i denne del af programmet. Fx er der etableret nye

konfliktløsningsinstitutioner for arbejdsmarkedets parter. De udeblevne resultater

skyldes bl.a. lav kapacitet hos de tanzaniske myndigheder, der skulle gennemfø-

re indsatserne. Problemerne har betydet, at denne del af erhvervssektorprogram-

mets nye fase, der løber fra 2008 til 2013, endnu ikke er kommet i gang. Stærke

politiske udmeldinger fra præsidenten om, at erhvervsudvikling er en forudsætning

for Tanzanias udvikling, har skabt fornyet engagement hos de tanzaniske myndig-

heder. Ambassaden har derfor begrundet håb om, at denne del af erhvervssek-

torprogrammet vil komme i gang i løbet af 2010.

•

Sundhedssektorprogrammet

•

Sundhedsområdet har i programperioden (2004-2009) udviklet sig positivt, og tan-

zaniernes sundhedstilstand er på flere parametre blevet bedre. Hovedparten af

programmets mål er således enten helt eller delvist opfyldt, og det er realistisk, at

mindst halvdelen af målene på sundhedsområdet i Tanzanias fattigdomsstrategi

bliver opfyldt i 2010.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Kapacitetsopbygning i distrikterne, forsyning og brug af medicin samt støtte til stra-

tegiske initiativer i sundhedssektoren er områder, hvor der har været fremgang.

Reformen af administrationen af hospitalerne og styrkelsen af de administrative

systemer for regionerne og distrikterne har kun i mindre grad opfyldt målene, hvil-

ket bl.a. skyldes manglende kapacitet hos de tanzaniske myndigheder.

Hovedparten af aktiviteterne under sundhedssektorprogrammets seneste fase

(2009-2014) vedrørende støtte til sundhedssektoren på fastlandet, støtte til Zan-

zibars sundhedssektor og bekæmpelse af hiv/aids er igangsat som planlagt.

•

Udenrigsministeriets retningslinjer og praksis for reviews understøtter gene-

relt, at ministeriet systematisk følger op på, om bistanden forløber som plan-

lagt. Ministeriet bør dog gøre kvalitetskravene til reviews klarere i sine retnings-

linjer og systematisere opfølgningen på anbefalinger fra reviews yderligere.

•

Udenrigsministeriets retningslinjer angiver frekvens af reviews, fokus for reviews

og forhold vedrørende forberedelse af reviews. Procedurer for reviews gennem-

ført med andre donorer er præciseret i de seneste retningslinjer. Udenrigsministe-

riet følger i det store og hele retningslinjerne.

Der er ikke opsat specifikke kvalitetskrav til reviews, men retningslinjerne indehol-

der en række elementer, der bidrager til at sikre kvaliteten af reviews, og disse føl-

ges i de undersøgte reviews. Ministeriet bør præcisere kvalitetskravene til reviews

i retningslinjerne.

Retningslinjerne beskriver, hvordan eksterne konsulenter udvælges til reviews.

Udenrigsministeriet udvælger de eksterne konsulenter i henhold til retningslinjer-

ne og besætter reviewteam med konsulenter med relevant faglig baggrund.

Udenrigsministeriet anvender reviews til at justere og forbedre bistanden i løbet

af en programperiode. Det er dog ikke alle anbefalinger, der gennemføres, og det

er ikke altid klart begrundet og dokumenteret, hvorfor anbefalingerne ikke er fulgt.

Ministeriet bruger endvidere erfaringer fra reviews i formuleringen af nye faser af

programmerne.

Ministeriet bør sikre en mere systematisk opfølgning på reviews, bl.a. ved at ska-

be overblik over anbefalinger og opfølgningen på disse. Samtidig bør det enkelte

review systematisk følge op på det foregående reviews anbefalinger. Ministeriet

er enig i, at det bør dokumenteres bedre, hvordan der følges op på anbefalinger-

ne.

•

Udenrigsministeriets retningslinjer for evaluering følger god praksis på områ-

det, og ministeriet følger generelt retningslinjerne. Ministeriet følger ikke syste-

matisk op på, om anbefalingerne i evalueringerne bliver fulgt, men har i marts

2010 indført et nyt system til at monitorere opfølgningen på evalueringerne.

•

Fordelingen af evalueringer i forhold til lande, sektorer, bistandsinstrumenter mv.

afspejler overordnet set fordelingen af den danske bistand. Udbetalingerne til at

gennemføre evalueringer har i de seneste år ligget på 17-19 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Udenrigsministeriet har opstillet klare retningslinjer for kvalitetssikring af evalue-

ringerne. Retningslinjerne er i overensstemmelse med internationale standarder.

Ministeriets evalueringskontor, som er ansvarlig for evalueringer, har kvalitetssi-

kret de 3 undersøgte evalueringer efter retningslinjerne.

Udenrigsministeriets retningslinjer for sikring af konsulenternes uafhængighed

følger god praksis. Evalueringskontoret kan endvidere uafhængigt af det øvrige

ministerium tilrettelægge og offentliggøre evalueringer.

Konsulenterne i de 3 undersøgte evalueringer har været uafhængige i deres gen-

nemførelse af og afrapportering på evalueringerne.

I 2 af de 3 undersøgte evalueringer har enkelte konsulenter tidligere været invol-

veret i de aktiviteter, der blev evalueret. Evalueringskontoret har oplyst, at de før

indgåelsen af kontrakten med de enkelte konsulenter har foretaget en konkret vur-

dering af konsulentens uafhængighed.

Det fremgår ikke i alle tilfælde klart i Udenrigsministeriets opfølgning på evalue-

ringerne, hvordan ministeriet vil følge op på anbefalingerne, og hvem der er an-

svarlig for opfølgningen. Ministeriets evalueringskontor har ikke siden 2007 haft

en fast procedure for, hvordan kontoret følger op på, om anbefalingerne fra eva-

lueringerne bliver gennemført. Ministeriet besluttede i marts 2010 at indføre et

system, som skal sikre, at der følges op på de 2 foregående års evalueringer.

•

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

6. Denne beretning handler om Udenrigsministeriets udviklingsbistand til Tanzania og er

et led i forberedelsen af Statsrevisorernes planlagte besøg til Tanzania og Uganda i august

2010. Rigsrevisionen begyndte undersøgelsen i juni 2009.

Statsrevisorerne anmodede på deres møde i juni 2009 rigsrevisor om at undersøge en ræk-

ke forhold vedrørende Udenrigsministeriets brug af evalueringer:

•

omfang og indhold af Danidas evalueringspraksis

Danidas praksis for udvælgelse af evaluatorer

hvordan evalueringerne anvendes fremadrettet til eventuelle korrektioner af bistanden

Danidas udgifter til evalueringer de seneste 5 år.

Statsrevisorernes anmodning kom, efter at der i foråret 2009 var en debat i medierne om

bl.a. Udenrigsministeriets evalueringspraksis, herunder om konsulenter, som gennemfører

evalueringerne, er tilstrækkeligt uafhængige af Udenrigsministeriet. En række eksperter, kon-

sulenter og tidligere medarbejdere i Udenrigsministeriet kritiserede ministeriet for ikke at føl-

ge tilstrækkeligt op på negative evalueringer af bistandsindsatsen. Det indebærer ifølge kri-

tikerne, at fejlslagne bistandsprogrammer fortsætter uændret med risiko for, at bistandsmid-

ler spildes, og effekten udebliver.

Statsrevisorerne tiltrådte på deres møde i september 2009, at anmodningen skulle indgå

som en del af undersøgelsen af udviklingsbistanden til Tanzania.

7. Danida er den del af Udenrigsministeriets virksomhed, der retter sig mod udviklingspoli-

tik. Rigsrevisionen bruger i beretningen betegnelsen Udenrigsministeriet i stedet for Danida.

Desuden skelner Rigsrevisionen i beretningen mellem Udenrigsministeriet og ambassaden,

idet ambassaderne efter Udenrigsministeriets decentralisering har fået et større ansvar for

at implementere bistanden. Ambassaderne er fx ansvarlig for vurderingerne af programmer-

ne i de årlige landevurderinger, men Udenrigsministeriet er ansvarlig for den overordnede

politikformulering.

Rigsrevisionen har undersøgt resultaterne af udviklingsbistanden til Tanzania og de udfor-

dringer, som Udenrigsministeriet og Tanzania står over for, når de skal måle resultaterne

af bistanden. I den forbindelse har Rigsrevisionen undersøgt Udenrigsministeriets retnings-

linjer for og praksis med at gennemføre evalueringer og faglige gennemgange – såkaldte

reviews – af udviklingsbistanden.

8. Det er et centralt mål for Udenrigsministeriet, at udviklingsbistanden skal være så effek-

tiv som muligt, så der opnås de bedst mulige resultater for de bevilgede midler. En måde

at effektivisere udviklingsbistanden på er at indsamle og bruge erfaringer om, hvad der vir-

ker, og hvad der ikke virker, for derefter at bruge denne viden til at forbedre nye og igang-

værende indsatser.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INDLEDNING

9. Reviews og evalueringer er nogle af Udenrigsministeriets vigtigste værktøjer til at samle

viden om bistandens resultater. For at ministeriet kan anvende reviews og evalueringer til at

forbedre fremtidige aktiviteter, skal de være troværdige. Dvs. at de relevante problemer bli-

ver belyst, og at kritik ikke bliver udeladt for ikke at støde Udenrigsministeriet eller de evalue-

rede. Derudover skal de relevante anbefalinger fra reviews og evalueringer gennemføres,

hvis de skal bidrage til at forbedre indsatserne.

Reviews

10. Formålet med reviews er, at donor sammen med modtageren af bistanden vurderer

programmernes fremdrift, udfordringer og behov for korrektioner. Reviewet skal munde ud

i fremadrettede anbefalinger til de programansvarlige, så disse eventuelt kan korrigere ak-

tiviteterne. De involverede i implementeringen af programmer får gennem reviewet viden om,

hvor der er behov for at justere indsatsen, så de opsatte mål kan nås inden for de fastsatte

rammer.

Reviews er grundlaget for ambassadernes årlige rapportering om resultaterne i sektorpro-

grammerne. Vurderingen af sektorprogrammerne indgår i ministeriets resultatmålingssy-

stem. Reviews adskiller sig fra evalueringer ved at være et internt ledelsesværktøj, der bru-

ges i den løbende monitorering af udviklingsbistanden, ligesom de ikke udelukkende gen-

nemføres af eksterne konsulenter. Udenrigsministeriet gennemfører løbende reviews af

alle sektorprogrammer.

Evalueringer

11. Evalueringer af udviklingsbistanden har et dobbelt formål. De skal både

dokumentere

resultaterne af bistanden over for offentligheden og

bidrage med viden

om indsatser, der

virker eller ikke virker.

Dokumentationsdelen er især møntet på den brede offentlighed og har til formål at kontrol-

lere anvendelsen af de midler, som Folketinget har bevilget til udviklingsbistand.

Vidensdelen er især møntet på Udenrigsministeriets medarbejdere, praktikere og samar-

bejdspartnere i modtagerlandene, der arbejder med at implementere udviklingsbistanden.

Den har til formål at generere læring med henblik på at gennemføre bedre bistandsaktivite-

ter. Udenrigsministeriet gennemfører evalueringer af et udvalg af programmer, dvs. at ikke

alle programmer evalueres. Evalueringerne udføres af eksterne konsulenter.

Formål, afgrænsning og metode

12. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Udenrigsministeriet har opfyldt målene

for udviklingsbistanden til Tanzania. Rigsrevisionen har undersøgt de udfordringer, Uden-

rigsministeriet har, når opfyldelsen af målene for bistanden skal dokumenteres, og når bi-

standen skal effektiviseres på baggrund af erfaringer fra tidligere bistandsindsatser. Dette

er undersøgt ved at besvare følgende spørgsmål:

•

Er resultaterne af udviklingsbistanden til Tanzania tilfredsstillende i forhold til målene?

Understøtter Udenrigsministeriets retningslinjer og praksis for gennemførelse af reviews,

at bistanden forløber som planlagt og justeres efter behov?

Følger Udenrigsministeriets retningslinjer for evaluering god praksis på området, og bru-

ger ministeriet retningslinjerne?

13. Rigsrevisionen har for at besvare spørgsmål 1 gennemgået udviklingen inden for 4 ud-

valgte sektorprogrammer. Udbetalingerne til de 4 sektorprogrammer i 2009 udgjorde knap

60 % af den samlede danske bistand til Tanzania, og andelen vil stige i de kommende år.

De 4 sektorprogrammer er:

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INDLEDNING

1) programmet for støtte til makroøkonomiske og institutionelle reformer i Tanzania (også

kaldet programmet for generel budgetstøtte)

2) programmet for god regeringsførelse, menneskerettigheder og demokrati

3) erhvervssektorprogrammet

4) sundhedssektorprogrammet.

Alle programmerne skal bidrage til, at Tanzania kan opfylde målene i landets fattigdoms-

strategi (strategi for vækst og fattigdomsbekæmpelse), på swahili kaldet Mkakati wa Kuku-

za Uchumi na Kupunguza Umaskini, Tanzania (MKUKUTA). I fattigdomsstrategien (2005-

2010) er der opstillet mål for udviklingen på en række kerneområder som fx økonomisk

vækst, fattigdomsbekæmpelse og udviklingen i sundheds- og uddannelsessektoren. Stra-

tegien er det centrale dokument, når udviklingen i Tanzania skal vurderes på overordnet

niveau.

Undersøgelsen af spørgsmål 1 dækker aktiviteter gennemført i perioden 2003-2010, idet

fokus i beretningen er på udviklingen de seneste år.

14. Rigsrevisionens undersøgelse bygger primært på Udenrigsministeriets eller bistands-

modtagernes rapporter om fremgang og resultater. Figur 1 illustrerer de væsentligste led i

Udenrigsministeriets programcyklus, herunder hvilke rapporter der bliver udarbejdet om pro-

grammets resultater og fremgang.

Figur 1. Udenrigsministeriets programcyklus for sektorprogrammer

•

Udarbejdelse af program

Eventuel

evaluering

Forberedelse

(typisk 2 år)

•

Godkendelse af program

•

Programmets

afsluttende rapport

•

Ambassadens årlige

landevurderinger af

sektorprogrammerne

Implementering

(typisk 5 år)

•

Årlige interne

statusrapporter

til programmernes

styregrupper

•

Reviews mindst

hvert 2. år

Det fremgår af figur 1, at en programcyklus består af en forberedelsesfase, en implemente-

ringsfase og en eventuel efterfølgende evaluering. Det fremgår desuden, at ambassaden

udarbejder årlige landevurderinger af sektorprogrammerne. Denne vurdering indgår i ambas-

sadens samlede vurdering af bistanden til det pågældende land. Derudover monitoreres sek-

torprogrammerne løbende af programmernes styregrupper, og der udarbejdes årlige interne

statusrapporter. Der gennemføres også reviews af sektorprogrammerne mindst hvert 2. år.

Endelig udarbejder ambassaden ved sektorprogrammets afslutning en afsluttende rapport.

15. Rapporterne bygger på tanzanisk datamateriale. Rigsrevisionen har ikke selv haft mulig-

hed for at vurdere kvaliteten af data, men anvender de samme datakilder som donorerne.

Rigsrevisionens vurdering af målopnåelsen tager udgangspunkt i de mål, der er opsat for det

pågældende program. Disse er opsat af Tanzania og Udenrigsministeriet (og eventuelt an-

dre donorer) i fællesskab. Udenrigsministeriet er derfor sjældent eneansvarlig for målopfyl-

delsen af et program. Rigsrevisionen lægger særlig vægt på de afsluttende rapporter, som

ambassaden udarbejder, når en fase af et sektorprogram afsluttes, hvor ambassaden sen-

der sin samlede vurdering af, om programmet har opfyldt sine mål til ministeriet i København.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INDLEDNING

Herudover har Rigsrevisionen vurderet, at den årlige landevurdering, som ambassaden ud-

arbejder om status på bistanden til Tanzania, er et vigtigt led i dokumentationen af bistan-

den.

Ud over Udenrigsministeriets eller bistandsmodtagernes rapporter om fremgang og resulta-

ter bygger revisionen også på observationer fra Rigsrevisionens tjenesterejse til Tanzania

i november 2009, hvor Rigsrevisionen holdt møder med en række af Udenrigsministeriets

samarbejdspartnere i landet. Besøget omfattede også besigtigelse af et regionalt hospital,

en medicinforsyningsenhed i Iringa samt et distriktshospital og et sundhedscenter i Mufindi.

16. For at besvare spørgsmål 2 har Rigsrevisionen gennemgået reviews af de 4 udvalgte

sektorprogrammer i perioden 2003-2009. Rigsrevisionen har gennemgået Udenrigsmini-

steriets retningslinjer for reviews og dokumentation for de gennemførte reviews. Derudover

har Rigsrevisionen for et udvalg af reviews interviewet de konsulenter, der deltog i reviewet,

og ambassadens medarbejdere. Endelig overværede Rigsrevisionen i november 2009 en

del af det review af programmet for generel budgetstøtte, som donorerne og Tanzanias re-

gering årligt afholder.

17. For at besvare spørgsmål 3 har Rigsrevisionen gennemgået Udenrigsministeriets ret-

ningslinjer og politik for evaluering og anden dokumentation fra Udenrigsministeriet. Ved

vurderingen af Udenrigsministeriets retningslinjer har Rigsrevisionen anvendt OECD’s

Development Assistance Committees (DAC) kvalitetsstandarder for evalueringer som god

praksis på området. Udenrigsministeriets retningslinjer er ligeledes baseret på disse.

Rigsrevisionen har belyst Udenrigsministeriets evalueringspraksis ved at gennemgå de 3

evalueringer, som blev udarbejdet i perioden 2005-2009 om udviklingsbistanden til Tanza-

nia. Rigsrevisionen har gennemgået kontrakterne for disse evalueringer, korrespondancen

mellem Udenrigsministeriets evalueringskontor og konsulentfirmaerne og interviewet team-

lederne for evalueringerne og chefen for evalueringskontoret.

18. Bilag 1 indeholder en ordliste med oversættelser eller forklaringer af væsentlige begre-

ber, institutioner, programmer mv. Bilag 2 indeholder en liste med de anvendte forkortelser.

19. Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, hvis bemærkninger er ind-

arbejdet i beretningen.

Baggrund om bistanden til Tanzania

20. Tanzania har modtaget udviklingsbistand fra Danmark siden 1962 og er det land, der

samlet set har modtaget mest bistand fra Danmark. Figur 2 viser fordelingen af den danske

bistand til Tanzania i 2009 fordelt på de sektorprogrammer, der indgår i Rigsrevisionens un-

dersøgelse, øvrige sektorprogrammer og bistand uden for sektorprogrammerne.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INDLEDNING

Figur 2. Udbetalinger af udviklingsbistand til Tanzania i 2009

(Mio. kr.)

NGO-bistand gennem

danske NGO’er

42 mio. kr.

B2B, blandede kreditter,

nærområdebistand mv.

58 mio. kr.

Øvrig bistand

14 mio. kr.

Erhverv

76 mio. kr.

Sundhed

130 mio. kr.

Øvrige sektorprogrammer

(veje og miljø)

122 mio. kr.

God regeringsførelse

29 mio. kr.

Generel budgetstøtte

100 mio. kr.

Figur 2 viser, at sundhedssektorprogrammet var det sektorprogram, som havde de største

udbetalinger i 2009, idet udbetalingerne var på 130 mio. kr. Udbetalingerne til programmet

for god regeringsførelse var med 29 mio. kr. det mindste sektorprogram. Udbetalingerne til

erhvervssektorprogrammet og programmet for generel budgetstøtte var henholdsvis 76 mio.

kr. og 100 mio. kr. Det betyder, at de samlede udgifter til de 4 sektorprogrammer, som Rigs-

revisionen har undersøgt, i 2009 var på 335 mio. kr. Herudover udbetalte Udenrigsministe-

riet i alt 122 mio. kr. i støtte til andre sektorprogrammer og 114 mio. kr. i bistand til Tanzania

uden for sektorprogrammerne. Bistand uden for sektorprogrammer er NGO-bistand, B2B

(Business to Business), blandende kreditter, nærområdebistand mv. og øvrig bistand. Den

samlede bistand til Tanzania udgjorde 571 mio. kr. i 2009.

21. De programmer, som indgår i Rigsrevisionens undersøgelse, omfatter 3 former for bi-

stand:

•

budgetstøtte enten til en sektor eller som generel budgetstøtte

støtte gennem basketfunding

direkte dansk støtte til et program eller projekt.

Budgetstøtte

indgår på lige fod med andre statslige indtægter i Tanzanias statsbudget og

kan gives enten som generel budgetstøtte, der kan anvendes inden for alle sektorer, eller

som sektorbudgetstøtte, der skal anvendes i en bestemt sektor. Støtten ydes igennem Tan-

zanias egne økonomistyringssystemer og er derfor administrativt mere effektiv, end hvis

hver enkelt donor administrerer sin egen bistand. Budgetstøtten giver samtidig Tanzanias

regering mulighed for selv at prioritere indsatserne mellem sektorerne og inden for de en-

kelte sektorer. Budgetstøtte er den eneste form for bistand, der giver Tanzanias parlament

det fulde ansvar for at udøve kontrol med anvendelsen af midlerne, fordi disse er fuldt inte-

greret i statens budget og regnskab.

Basketfunding

er en bistandsform, hvor en række donorer samlet støtter en aktivitet eller or-

ganisation. Midlerne administreres efter aftalte retningslinjer. Det kan være Tanzanias egne

eller en af donorernes, fx Verdensbankens administrative retningslinjer. Der aflægges se-

parat regnskab for midlerne. Basketfunding letter de administrative byrder for modtageren

(regering eller civilsamfundsorganisation), der skal arbejde direkte sammen med færre do-

norer, som typisk hver især ville stille forskellige krav til regnskab, rapporter mv.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

INDLEDNING

Direkte dansk støtte

til et program eller projekt er en bistandsform, hvor midlerne er bundet

til gennemførelsen af en specifik aktivitet eller støtte til en organisation. I den henseende lig-

ner denne bistandsform basketfunding. Administrationen af midlerne følger Tanzanias egne

administrative retningslinjer og sker gennem landets systemer, i det omfang disse lever op

til danske krav. Ellers administreres de ud fra danske retningslinjer.

Et sektorprogram indeholder ofte flere af disse former for bistand. Fx indgår der i sundheds-

sektorprogrammet både sektorbudgetstøtte, basketfunding og direkte dansk støtte til speci-

fikke indsatser.

Landefakta om Tanzania

22. Der er i de senere år gennemført såvel politiske som økonomiske reformer i Tanzania.

Parallelt med de politiske og økonomiske reformer har Tanzania gennemført en række re-

former, der skal styrke den offentlige administration. Det drejer sig om reformer af de offent-

lige finanser og reformer, der skal sikre, at borgerne får bedre offentlige ydelser inden for fx

undervisning og sundhed.

23. Tanzania er en forbundsrepublik bestående af det tidligere Tanganyika (fastlandet) og

øen Zanzibar. Tanzania dækker et areal på 945.000 km² med en betydelig kystlinje til Det

Indiske Ocean.

24. Befolkningstallet var i 2008 på 41,9 mio., hvoraf 1,2 mio. boede på Zanzibar. Befolk-

ningstilvæksten var på 2,1 % i 2008. Der er en tendens til, at befolkningstilvæksten aftager,

idet væksten gennemsnitligt var 2,7 årligt i perioden 1990-2007. 45 % af befolkningen på

fastlandet er muslimer, 45 % er kristne, og 10 % følger oprindelige religioner.

25. Efter en længere periode med etpartisystem blev der igen holdt et demokratisk præsi-

dentvalg i Tanzania i 1995, og landet skal vælge ny præsident i 2010. Regeringspartiet –

Chama Cha Mapinduzi (CCM) – der også var ved magten under etpartisystemet, har vun-

det alle de hidtidige demokratiske valg, og efter det seneste valg i 2005 har CCM haft ca.

90 % af mandaterne i unionsparlamentet.

26. Tanzania er et af verdens fattigste lande med en BNI pr. indbygger på 440 USD i 2008.

Tanzania modtager betydelig bistand fra udlandet, og hjælpen svarer i henhold til Verdens-

bankens oplysninger til ca. 40 % af statsbudgettet. Tanzanias økonomi er fra starten af

1990’erne gradvist blevet omstillet fra socialistisk økonomi til markedsøkonomi. Den økono-

miske vækst har i perioden 2002-2008 været på ca. 7 % årligt. Det er Udenrigsministeriets

vurdering, at en vækstrate på 8-10 % årligt er nødvendig, hvis Tanzania skal nå sit mål om

at blive et mellemindkomstland senest i 2025. En vækstrate på 8-10 % er dog ikke i sig selv

tilstrækkelig til at bekæmpe fattigdommen. Udenrigsministeriet oplyser, at det kræver, at den

stigende vækst i højere grad sker i landbruget og i den private sektor med henblik på at ska-

be bæredygtige arbejdspladser.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

III. Resultaterne af bistanden til Tanzania

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Udviklingsbistanden til Tanzania viser generelt tilfredsstillende resultater i forhold til

at opfylde de opstillede mål. Ingen af de 4 programmer har dog opfyldt målene fuldt

ud. Den manglende målopfyldelse skyldes bl.a., at nogle af de tanzaniske myndig-

heder, der skal gennemføre programmerne, har lav kapacitet. Det har dog i en del

tilfælde ikke været muligt at vurdere målopfyldelsen, da målene ikke har været ope-

rationaliseret.

Udenrigsministeriets operationalisering af sektorprogrammerne

27. Det var i mange tilfælde vanskeligt for Rigsrevisionen at vurdere målopfyldelsen for pro-

grammerne, hvilket skyldes, at det har været en udfordring for Udenrigsministeriet at opstil-

le mål, der efterfølgende kunne følges op på. Rigsrevisionen vil derfor gennemgå nogle af

de typiske udfordringer, der er, når Udenrigsministeriet skal opstille mål og måle resultater-

ne af bistanden.

Opstilling af mål i sektorprogrammerne

28. Et sektorprogram har typisk et overordnet mål og en række underliggende mål, og re-

sultaterne af et sektorprogram måles derfor på flere niveauer. Figur 3 illustrerer de forskel-

lige niveauer af mål i et typisk sektorprogram.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Figur 3. De forskellige niveauer af mål i et typisk sektorprogram

Overordnet

programmål

Mål for komponent 1

Mål for komponent 2

Mål for komponent 3

Mål for delkomponent 1

Mål for delkomponent 2

Mål for delkomponent 3

Outputmål 1

Outputmål 2

Outputmål 3

Figur 3 viser, at et sektorprogram består af et overordnet programmål og herunder mål for

maks. 3 komponenter og 3 delkomponenter.

Målene på program- og komponentniveau vil typisk være mål om en effekt (fx at forbedre

tanzaniernes sundhed). Længere nede i målhierarkiet vil målene typisk være outputmål, dvs.

mål for, hvilke aktiviteter der skal gennemføres (fx mål for, hvor mange hospitalschefer der

skal undervises i planlægning og budgettering i sundhedssektorprogrammet). Der er ingen

øvre grænse for, hvor mange outputmål der kan være i et sektorprogram.

Der skal ideelt set være en sammenhæng mellem de aktiviteter, der gennemføres, og må-

lene højere oppe i målhierarkiet. Det varierer dog, hvor stærk sammenhængen er. Fx er

økonomisk vækst i Tanzania et af de overordnede mål for 2 sektorprogrammer, men det

er svært at bedømme, om en positiv vækst skyldes gennemførte aktiviteter under det ene

eller det andet program, eller om udviklingen skyldes helt andre årsager.

29. Udenrigsministeriets opfølgning på bistandens resultater afhænger af bistandsformen.

Når Danmark yder budgetstøtte, følger ministeriet op på bistanden på et mere overordnet

plan end ved projektbistand. Opfølgningen på bistandens resultater sker på baggrund af et

givet lands målesystemer og data. Når en række donorer går sammen, som tilfældet fx er

for basketfunding, betyder det, at Udenrigsministeriet ved styringen af programmerne, her-

under opstillingen og operationaliseringen af målene, må tage hensyn til både den lokale

partner (fx en NGO eller et ministerium) og de øvrige donorer, som deltager i basketfonden.

30. Rigsrevisionen har ved gennemgangen af programmerne konstateret, at der er en ræk-

ke problemstillinger relateret til at operationalisere målene.

De væsentligste svagheder i ministeriets operationalisering af målene er:

•

Målene er ikke altid præcise.

Målene er sjældent vægtede.

Data for udgangspunktet (baselinedata) og/eller periodiske data om de omstillede mål

mangler ofte.

Ændringer i programmet, fx ændringer i mål, er i en del tilfælde ikke dokumenterede.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Ofte er målene ikke præcist beskrevet, og der er ofte tale om procesmål, som er formuleret

i så brede termer, at det er vanskeligt efterfølgende at vurdere, om de er nået. Det er fx til-

fældet, når det fremgår, at en andel af noget skal stige, uden at det er præciseret, hvor me-

get den skal stige. Endvidere er der i visse tilfælde ikke opstillet indikatorer til at måle indsat-

sen. Dette er bl.a. tilfældet for over

⅓

af målene i Tanzanias fattigdomsstrategi.

Kun i én af de komponenter, som Rigsrevisionen gennemgik, var målene vægtede. Da der

oftest er mange mål, er det vanskeligt at vurdere den samlede målopfyldelse. En vægtning

af målene gør det efterfølgende lettere at acceptere, at kun 75 % af målene i et program er

nået – hvis de vigtigste er opfyldt. Hvis der ikke er foretaget en vægtning, mangler der et

grundlag for en sådan vurdering.

Manglende data for udgangspunktet (baselinedata) er et generelt problem for programmer-

ne. Et eksempel herpå er, at der 4 år inde i den nuværende fattigdomsstrategi, som løber i

perioden 2010-2015, mangler baselinedata for mindst

⅓

af målene. Det betyder bl.a., at det

er uklart, hvilken konkret forbedring der skal opnås, og i hvilken udstrækning der er tale om

et ambitiøst og/eller realistisk mål.

Mange af programmerne ændres i løbet af programperioden, men disse ændringer, herun-

der ændringer af mål, er i flere tilfælde ikke dokumenterede. Det gør det vanskeligt efterføl-

gende at vurdere målopfyldelsen.

31. Udenrigsministeriet er opmærksom på udfordringerne med at operationalisere mål og

fremhæver, at ministeriet lægger vægt på, at sektorprogrammerne har monitoreringssyste-

mer, eller at disse udvikles som en del af programindsatsen. Ministeriets udgangspunkt er

at bruge Tanzanias egne systemer, bl.a. for at sikre, at Tanzania får ejerskab til indsatser-

ne. Dette kan dog til tider give udfordringer i forhold til at skaffe præcise og konsistente da-

ta om målopfyldelsen.

Rapportering af programmernes målopfyldelse

32. I den afsluttende rapport, som ambassaden udarbejder efter afslutningen på en program-

periode, opgøres den samlede målopfyldelse. Rigsrevisionens gennemgang viste, at rappor-

terne indeholder meget lidt dokumentation for resultaterne i forhold til de mål, der blev sat

ved programmets start. De afsluttende rapporter om målopfyldelse redegør således ikke sy-

stematisk for resultaterne i forhold til de mål, der blev fastlagt ved programmets start. Der-

udover rapporteres der ofte ikke på, hvordan de forskellige komponenter i programmet har

bidraget til opfyldelse af programmets overordnede mål. Det gør det vanskeligt at vurdere,

om Tanzania og Danmark nåede de mål, der var forventet, og at se, hvilke vigtige indsatser

der ikke blev gennemført.

Ministeriet er i besiddelse af data fra monitoreringssystemerne i sektorprogrammerne, som

kan anvendes til at forbedre dokumentationen i de afsluttende resultatrapporter. Det er dog

samtidig Rigsrevisionens opfattelse, at kvaliteten af de afsluttende rapporter i nogen grad

afspejler den relativt svage operationalisering af målene i forberedelsesfasen.

33. Udenrigsministeriet er opmærksom på problemerne omkring de afsluttende rapporter og

er ved at revidere retningslinjerne herfor.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Vurdering

34. Udenrigsministeriet anvender så vidt muligt de mål, som Tanzania selv har formuleret,

og landets egne rapporteringssystemer, når der opstilles mål og rapporteres om sektorpro-

grammernes resultater. Derved understøtter ministeriet Tanzanias ejerskab til indsatserne.

Det giver ministeriet en udfordring i forhold til at styre indsatserne, fordi ministeriet og Tan-

zania deler ansvaret for at operationalisere målene. Det er ministeriets opgave som donor

alene eller sammen med andre donorer at støtte Tanzanias arbejde med at operationalise-

re målene.

35. Operationaliseringen af målene i programmerne og den afsluttende rapportering kan

forbedres. Der mangler bl.a. ofte data for udgangspunktet (baselinedata), og målene er of-

te upræcise. Det gør det vanskeligt efterfølgende at vurdere, om de opstillede mål er opfyldt.

B. Programmet for støtte til makroøkonomiske og institutionelle reformer

(programmet for generel budgetstøtte)

36. Programmet for støtte til makroøkonomiske og institutionelle reformer i Tanzania (pro-

grammet for generel budgetstøtte) løber fra 2006 til 2010. Det skal overordnet bidrage til

at gennemføre målene i Tanzanias fattigdomsstrategi. Herunder skal det skabe økonomisk

vækst og reducere fattigdommen, samtidig med at landet opretholder makroøkonomisk sta-

bilitet. Generel budgetstøtte indgår på lige fod med andre statslige indtægter i Tanzanias

statsbudget. Tanzanias regering bestemmer selv over anvendelsen af midlerne inden for

de principper, som er aftalt med donorerne. Ud over den generelle budgetstøtte indeholder

programmet støtte til centrale reformprogrammer inden for den offentlige sektor.

Komponent 1 – generel budgetstøtte

37. Danmark har fra 2001 ydet generel budgetstøtte til Tanzania, og det er den bistands-

form, som Tanzanias regering foretrækker. Bistanden ydes sammen med 13 andre donorer.

Hovedprincipperne for støtten er sund makroøkonomisk udvikling, opfyldelse af målene i fat-

tigdomsstrategien, sund offentlig økonomistyring, respekt for demokrati og menneskerettig-

heder samt god regeringsførelse. Dele af den generelle budgetstøtte er knyttet til fremskridt

inden for nogle kernereformer, bl.a. de 2 programmer, som Danmark har støttet under kom-

ponenten.

38. Principperne giver donorerne mulighed for gennem den løbende dialog med Tanzanias

regering at påvirke den politik, som landet fører. Som eksempel herpå kan nævnes, at der

løbende måles og drøftes, hvor stor en andel af statsbudgettet der anvendes til de sociale

sektorer, fx uddannelse og sundhed. Ambassadens opfølgning sker dels løbende i form af

møder med nøgleaktører i Tanzania, dels ved et årligt review af generel budgetstøtte.

39. Rigsrevisionens vurdering af målopfyldelsen i programmet er baseret på udviklingen i

relevante mål i fattigdomsstrategien og målopfyldelsen i den årlige resultatvurdering (Per-

formance Assessment Framework (PAF)).

40. Fattigdomsstrategien løber fra 2005 til 2010 og har i alt 109 mål. Målene vedrører bl.a.

den overordnede økonomiske og sociale udvikling. Det varierer, i hvilken udstrækning der

er fastsat konkrete mål i fattigdomsstrategien for udviklingen frem til 2010. Der er generelt

opstillet konkrete mål for områderne vækst og fattigdomsreduktion og for den makroøkono-

miske udvikling for 2010. Der er dog i mindre udstrækning opstillet baselinedata, som udvik-

lingen kan vurderes i forhold til. For de sociale sektorer er der ligeledes opstillet konkrete mål

for, hvad der skal være nået i 2010, og for hovedparten af målene er der baselinedata. For

områderne regeringsførelse og ansvarlighed er der kun opstillet konkrete mål for 2 ud af 40

indikatorer.

Programmets

3 komponenter

Komponent 1:

Generel budgetstøtte

ydes som en fast øko-

nomisk støtte til Tan-

zanias statsbudget

(budget: 475 mio. kr.).

Komponent 2:

Skal forbedre den of-

fentlige økonomisty-

ring i Tanzania. Kom-

ponenten er senere

flyttet til et andet pro-

gram. Rigsrevisionen

behandler komponen-

ten under det program,

bevillingen oprindeligt

blev givet til (budget:

30 mio. kr.).

Komponent 3:

Skal skabe en effektiv

offentlig forvaltning,

som er lydhør over for

borgernes behov

(budget: 30 mio. kr.).

Performance Assess-

ment Framework

(PAF)

anvendes til at

vurdere fremskridtene

på de årlige reviews af

general budgetstøtte.

PAF-målene opstilles

årligt og indeholder

dels mål fra fattigdoms-

strategien, dels mål for

nogle af de program-

mer, som skal under-

støtte, at målene i fat-

tigdomsstrategien op-

fyldes.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

41. Udviklingen i udvalgte mål i fattigdomsstrategien fremgår af tabel 1.

Tabel 1. Udviklingen i udvalgte mål i fattigdomsstrategien

(%)

Indikator

Vækst i BNP

Vækst i industrisektoren

Vækst i landbrugssektoren

Saldo på de offentlige finanser (% af BNP)

Inflation

2005

7,4

9,6

4,3

÷4,9

4,4

2008

7,4

9,9

4,6

÷1,9

10,3

Mål i 2010

6-8

÷3 (2008-2009)

6-8 (tidligere 4)

Tabel 1 viser, at væksten i BNP både i 2005 og 2008 var 7,4 % og dermed lå inden for må-

let om en vækst på 6-8 % i 2010. Det ses af tabel 1, at væksten i industrisektoren såvel i

2005 som i 2008 lå over væksten i BNP i Tanzania, der som nævnt var 7,4 %. Det er dog

tvivlsomt, om målet i fattigdomsstrategien om en årlig vækst på 15 % i industrisektoren i

2010 kan nås, idet væksten i sektoren kun steg fra 9,6 % i 2005 til 9,9 % i 2008. Væksten

i landbrugssektoren var 4,3 % i 2005 og 4,6 % i 2008, hvilket ikke tyder på, at målet om en

vækst på 10 % i sektoren i 2010 kan opfyldes.

Tabel 1 viser også, at saldoen på de offentlige finanser har vist underskud i 2005 og 2008.

Underskuddet på de offentlige finanser var 1,9 % af BNP i 2008. Det var første gang, at un-

derskuddet lå inden for målet om højst at have et underskud på 3 % af BNP i perioden 2008-

2009. Inflationen har været stigende fra 4,4 % i 2005 til 10,3 % i 2008. Målet for 2010 var tid-

ligere 4 %. Donorerne har accepteret, at målet for inflationen i 2010 blev hævet fra 4 % til

6-8 %. Væksten er således opnået, samtidig med at Tanzania har haft relativ makroøkono-

misk stabilitet.

42. Den største udestående udfordring på makroniveau er at bringe andelen af fattige i Tan-

zania ned. 33,6 % af befolkningen levede i 2007 (seneste tal) stadig under fattigdomsgræn-

sen, og andelen er kun faldet svagt fra 35,7 % i 2001. Det svage fald er ifølge Tanzanias

statistikkontor ikke statistisk signifikant. Andelen af fattige er centralt i 2015-målene, og den

nuværende udvikling tyder ikke på, at Tanzania – trods betydelig økonomisk vækst – vil nå

målet om, at højst 19,3 % af befolkningen lever under fattigdomsgrænsen i 2015.

43. Ved det årlige review af den generelle budgetstøtte opstiller Tanzania og donorerne det

kommende års målsætninger for programmet i resultatvurderingen (PAF). Tanzanias rege-

ring og donorkredsen opgør ligeledes i fællesskab målopfyldelsen for det forløbne år ved re-

viewet af generel budgetstøtte. Målene i resultatvurderingen (PAF) er i nogen udstrækning

de samme som dem i Tanzanias fattigdomsstrategi. Status i resultatvurderingen er derfor

en indikation på fremskridtene i fattigdomsstrategien. Ambassaden har oplyst, at reviewet af

generel budgetstøtte og resultatvurderingen udgør en god ramme for dialogen mellem dono-

rerne og Tanzanias regering om status for en række reformer og udfordringer, som går på

tværs af de forskellige sektorer. Rigsrevisionen er på baggrund af de plenumdrøftelser, Rigs-

revisionen overværede under reviewet i november 2009, enig i denne vurdering.

I den resultatvurdering, som blev gennemført på reviewet af generel budgetstøtte i november

2009, blev der fulgt op på 77 mål. 40 mål blev opfyldt, 2 blev næsten opfyldt (moderat tilfreds-

stillende), og 24 blev ikke opfyldt. Resten af målene, dvs. 11, var der enten ikke opnået enig-

hed om mellem donorerne og Tanzanias regering, eller også var de ikke opgjort endnu.

2015-målene

blev op-

stillet af FN’s daværen-

de generalsekretær på

baggrund af en FN-re-

solution. Udryddelse af

sult og ekstrem fattig-

dom er ét af 8 mål.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Komponent 2 – programmet til reformering af den offentlige økonomistyring

44. Det danske bidrag til programmet til reformering af den offentlige økonomistyring (Public

Finance Management Reform Programme) var budgetteret til 30 mio. kr. Tanzanias regering

har i alt afsat 385 mio. kr. til programmet frem til 2009 (inkl. bidrag fra donorerne).

Den tanzaniske regering har gennemført reformer af den offentlige økonomistyring siden

1998. Tanzanias makroøkonomiske stabilitet de senere år var et hovedmål i fase 1 af pro-

grammet til reformering af den offentlige økonomistyring.

45. Det nuværende program, der er fase 3 af programmet til reformering af den offentlige

økonomistyring, blev iværksat før udløbet af fase 2, da resultaterne af fase 2 ikke levede op

til forventningerne. Problemerne i fase 2 var manglende forbrug på programmet, manglen-

de resultater samt manglende strategisk styring og implementering af anbefalinger fra re-

views. Den igangværende fase af programmet skal bl.a.:

•

sikre en bedre styring af regeringens betalingsstrømme

styrke regeringens bankvirksomhed, betalingsvirksomhed og pengeinddrivelse

sikre større forudsigelighed i udbetalingerne til ministerier, styrelser og lokale myndig-

heder og derved skabe forudsætninger for bedre serviceydelser til borgerne

sikre, at ministerier, regioner og lokalregeringer kan håndtere deres større ansvar for

den finansielle styring.

46. Tanzanias regering og donorernes vurdering af fremdriften i programmet til reformering

af den offentlige økonomistyring fremgår i den årlige resultatvurdering (PAF). I 2006 og 2007

blev det henholdsvis vurderet, at fremdriften havde været utilfredsstillende, og at program-

met havde haft en rimelig fremgang. I 2008 blev det vurderet, at fremdriften var utilfredsstil-

lende med fremskidt på nogle områder. Endelig var der i 2009 uenighed mellem Tanzanias

regering og donorerne om vurderingen. Regeringen vurderede, at fremdriften var tilfredsstil-

lende, hvorimod donorerne fandt, at den var utilfredsstillende.

47. Et centralt område, hvor der har været problemer med at implementere intentionerne i

programmet, er Tanzanias finansministeriums udbetalinger til ministerier, styrelser og lokale

myndigheder. Andelen af regeringsbudgettet, som blev allokeret direkte til de lokale myn-

digheder efter forudbestemte principper, opfyldte ifølge donorerne ikke målet i resultatvurde-

ringen (PAF) for 2009. Der er en betydelig forskel i parternes vurdering af andelen af rege-

ringsbudgettet i finansåret 2008/2009, som blev allokeret direkte til de lokale myndigheder.

Den tanzaniske regering opgiver andelen til 23,9 %, mens donorerne opgiver den til 19,4 %.

Målet var 23 %. Desuden er målene om troværdige (forudsigelige) pengestrømme og an-

skaffelsesplaner i 4 ministerier og styrelser ikke opfyldt.

Det fremgår af resultatvurderingen (PAF) for 2008, at andelen af statens budget, der blev

udbetalt, var på 82 % (100 % af driftsbudgettet og 57 % af investeringsbudgettet). En stor

del af budgettet blev dog allokeret til modtagerne meget sent i finansåret, hvilket ikke er hen-

sigtsmæssigt, da det gør det svært for modtageren at planlægge aktiviteterne. Problemstil-

lingen blev også drøftet ved reviewet af generel budgetstøtte i november 2009.

48. Det fremgår af ambassadens landevurdering for 2009, at Tanzanias resultater inden for

offentlig økonomistyring er dårligere i dag end for få år siden. Tanzanias placering på Ver-

densbankens bedømmelse af budget- og finansstyring er blevet dårligere, og Tanzanias

præstationer på flere af de parametre, som anvendes i vurderingen af offentlig økonomisty-

ring, er blevet dårligere. Tanzanias offentlige økonomistyring er dog fortsat relativt god sam-

menlignet med andre afrikanske lande. Den faldende kvalitet i den offentlige økonomisty-

ring i Tanzania afspejler i nogen udstrækning, at programmet til reformering af den offentli-

ge økonomistyring ikke er gennemført fuldt tilfredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Tanzanias rigsrevision og styrelsen, som overvåger offentlige indkøb

49. De institutioner i Tanzania, som har betydning for effektiviteten af den offentlige admini-

stration, er typisk relativt svage. På nogle områder har der dog været betydelige fremskridt

inden for de senere år. Det gælder bl.a. Tanzanias rigsrevision og den statslige styrelse, som

overvåger offentlige indkøb (Public Procurement Regulatory Agency).

50. Det regionale samarbejde mellem Afrikas rigsrevisioner (AFROSAI) evaluerer medlems-

landenes rigsrevisioner på en skala fra 1 til 5, hvor 5 er den bedste karakter. Tanzanias rigs-

revision har en ambition om at forbedre sin karakter fra 1 til 3 inden for en årrække, og rigs-

revisionen har taget skridt til at opfylde målet.

Rigsrevisionens uafhængighed blev styrket med vedtagelsen af en ny lov for rigsrevisionen

i 2008. Udbetalingen af en mindre del af den generelle budgetstøtte, som Danmark yder til

Tanzania, var et enkelt år betinget af, at et nyt lovgrundlag for Tanzanias rigsrevision blev

vedtaget af parlamentet. Tanzanias rigsrevision er styrket med den nye lov på følgende om-

råder:

•

Rigsrevisor kan ansætte medarbejdere og fastlægge deres løn og vederlag.

Rigsrevisor får frihed til at bestemme arten og omfanget af de revisioner, som gennem-

føres.

Rigsrevisionens budget skal fortsat sendes til Tanzanias finansministerium, men mini-

steriet skal nu tage hensyn til råd fra statsrevisorerne i parlamentet.

Rigsrevisionen skal ikke længere revideres af Tanzanias finansministerium.

Lovændringen betød ikke, at parlamentet fik adgang til at udpege rigsrevisor, idet det fort-

sat er præsidenten, som har denne beføjelse. En ændring på dette område kræver en for-

fatningsændring.

51. Ud over de forbedrede rammebetingelser for Tanzanias rigsrevision er rigsrevisionens

rapporter ved at få en bedre gennemslagskraft. Det skyldes, at rapporterne er blevet bedre

og mere relevante. Rigsrevisionen er således bl.a. begyndt at gennemføre forvaltningsre-

visionsundersøgelser, og rigsrevisor sendte i marts 2010 den første større forvaltningsrevi-

sionsrapport til præsidenten. Det fremgår af rigsrevisors forord til beretningen, at de gennem-

førte lovændringer med de udvidede beføjelser har gjort det muligt at iværksætte forvaltnings-

revisionsundersøgelser. Revisionsrapporten omfatter væsentlige og relevante problemer

som fx styringen af de primære sundhedsydelser, affaldshåndtering og styringen af de akti-

viteter, som skal forebygge oversvømmelser og afhjælpe konsekvenserne heraf.

Timingen af rapporterne er også blevet forbedret. Rigsrevisor har således de seneste 3 år

sendt revisionens rapporter rettidigt til parlamentet. Spørgsmålet om rettidighed har været

drøftet på de årlige reviews af den generelle budgetstøtte.

Selv om ikke alle anbefalinger i Tanzanias rigsrevisions rapporter følges, er det ambassa-

dens vurdering, at nogle af nøgleaktørerne i parlamentet spiller en mere aktiv rolle i tilsynet

med de offentlige udgifter. Dette indtryk fik Rigsrevisionen bekræftet ved deltagelsen i re-

viewet af den generelle budgetstøtte, hvor formanden for statsrevisorerne deltog meget ak-

tivt i debatterne. Posten som formand for statsrevisorerne varetages af et medlem af oppo-

sitionen.

52. Offentlige anskaffelser er et område i Tanzania, hvor der er betydelige svagheder. Der

blev i 2005 gennemført en ny lov om offentlige indkøb, og regelsættet er i overensstemmel-

se med international standard, men der er udfordringer i forhold til at få regelsættet imple-

menteret.

Den statslige styrelse, som overvåger offentlige indkøb (Public Procurement Regulatory

Agency), har fået tilført resurser de seneste år. Det har betydet, at styrelsen har kunnet

igangsætte en systematisk overvågning af de offentlige myndigheders indkøbspraksis.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Andelen af myndigheder, som levede op til regelsættet for offentlige anskaffelser, steg fra

39 % i 2007 til henholdsvis 43 % i 2008 og 50 % i 2009. Den forbedrede regeloverholdelse

afspejler, at de offentlige myndigheders indkøbsenheder er blevet styrket. Der er dog fort-

sat et stykke op til målet om 80 % regeloverholdelse i 2010. Public Procurement Regula-

tory Agency peger på, at problemerne bl.a. skyldes dårlig sagsdokumentation, afvigelser

fra de gældende indkøbskanaler og upassende evaluering af de indkomne tilbud.

Der er dog fortsat udfordringer i forhold til Public Procurement Regulatory Agencys status.

I henhold til resultatvurderingen i 2009 (PAF) skulle der i februar 2009 være gennemført en

lovændring, som skulle øge Public Procurement Regulatory Agencys beføjelser og øge or-

ganisationens autonomi. Denne lovændring er ikke gennemført.

Komponent 3 – programmet til reformering af offentlige serviceydelser

53. Programmet til reformering af de offentlige serviceydelser (Public Sector Reform Pro-

gramme (PSRP)) skal forbedre de offentlige serviceydelser ved at skabe en mere effektiv

offentlig forvaltning, som er lydhør over for borgernes behov. Programmets fase 1 skulle op-

rindeligt løbe til udgangen af 2004, men blev først forlænget til medio 2006 og senere til de-

cember 2007.

54. Danmark ydede 30 mio. kr. i støtte i perioden 2006-2008 til programmet til reformering

af de offentlige serviceydelser. Den danske støtte til programmet ophørte ved udgangen af

2008.

55. Et review af programmet viste, at 30 % af programmets mål var gennemført ved udgan-

gen af programmets planlagte løbeperiode i 2004. 36 % var delvist gennemført, og 34 % var

ikke igangsat. Ved programmets afslutning i 2007 var 55 % af målene gennemført, 37 % del-

vist gennemført, og 8 % var ikke gennemført. Forbedringen skyldes delvist, at antallet af mål

blev reduceret fra 50 til 38 mellem 2006 og 2007. Målopfyldelsen har været bedst på de kom-

ponenter, der vedrører fx ibrugtagning af ledelsessystemer, journalsystemer og hjemmesi-

der. Målopfyldelsen er lavere for komponenter, som mere direkte påvirker de offentligt an-

satte, fx iværksættelsen af en lønreform.

Vurdering

56. Et af de overordnede mål for den generelle budgetstøtte er at sikre en høj økonomisk

vækst i Tanzania. Tanzania har de senere år haft relativt høje vækstrater og makroøkono-

misk stabilitet, og der er formentligt sket et beskedent fald i andelen af fattige i landet.

57. I 2009 blev kun lidt over halvdelen af de mål, som blev opstillet på det årlige review af

generel budgetstøtte i 2008, opfyldt.

58. Den del af programmet, som skal reformere den offentlige økonomistyring, er kompleks,

og fremskridtene har ikke været tilfredsstillende. Det skyldes bl.a., at kapaciteten til at gen-

nemføre så komplekse reformer kun langsomt opbygges i Tanzania. Samtidig omfatter den-

ne del af programmet en række tværgående indsatsområder, som involverer mange aktører

både på statsligt og regionalt niveau, hvilket gør styringen vanskelig. Tanzanias offentlige

økonomistyring er dog fortsat relativt god sammenlignet med andre afrikanske lande, og nog-

le af de væsentlige kontrolorganer inden for statslig økonomistyring, bl.a. Tanzanias rigsre-

vision, er blevet styrket i de senere år.

59. Med betydelig forsinkelse er hovedparten af de planlagte aktiviteter, der skal reformere

de offentlige serviceydelser, sat i gang.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Programmet for god regeringsførelse, menneskerettigheder og demokrati

Programmets

2 komponenter

Komponent 1:

Demokrati og ansvar-

lighed. Komponenten

skal styrke demokrati-

et i Tanzania gennem

støtte til nøgleinstitutio-

ner, forskning og ud-

dannelse i demokrati

og medierne (budget:

45 mio. kr.).

Komponent 2:

Menneskerettigheder

og retssikkerhed. Kom-

ponenten skal styrke

retssektoren gennem

støtte til et reformpro-

gram og til 2 civilsam-

fundsorganisationer

(budget: 19 mio. kr.).

60. Programmet for god regeringsførelse, menneskerettigheder og demokrati løber fra 2008

til 2010. Det skal bekæmpe korruption, styrke domstolene og parlamentet, forbedre menne-

skerettighederne, styrke civilsamfundet, herunder medierne, og forbedre den offentlige ad-

ministration.

61. Der eksisterer ikke et egentligt programdokument for programmet. Rigsrevisionens be-

skrivelse af målene for programmet tager derfor udgangspunkt i det dokument, der er blevet

forelagt Udenrigsministeriets styrelse. Det fremgår her, at de overordnede effekter af pro-

grammet vil blive målt i forhold til de relevante mål i fattigdomsstrategien. Det er dog kun for

komponent 2 – menneskerettigheder og retssikkerhed – at det er muligt at vurdere resulta-

terne i forhold til strategien.

Komponent 1 – demokrati og ansvarlighed

62. Komponenten har 4 delkomponenter: styrkelse af demokratiet i Tanzania (Deepening

Democracy in Tanzania), forskning og uddannelse i demokrati i Tanzania (Research and

Education for Democracy in Tanzania), Tanzanias mediefond (Tanzania Media Fund) og

Tanzanias medieråd (Media Council of Tanzania).

Styrkelse af demokratiet i Tanzania

63. Danmark bidrager i delkomponent 1 med 11 mio. kr. til en basketfond med et samlet

budget på 75 mio. kr. til styrkelse af demokratiet i Tanzania. Delkomponenten administre-

res af UNDP (FN’s udviklingsprogram), og den løber fra januar 2007 til juni 2010. Delkom-

ponenten har 5 indsatsområder, der alle skal bidrage til at skabe et velfungerende demo-

krati i Tanzania. Delkomponenten skal bidrage til at styrke kapaciteten af demokratiske in-

stitutioner, dvs. parlamentet, de 2 nationale valgkommissioner (fastlandet og Zanzibar), ci-

vilsamfundsorganisationer, medier og politiske partier.

Der er i delkomponenten et antal mål, som primært har karakter af procesmål. Målene er

ikke særligt præcist formuleret, og på den baggrund har Rigsrevisionen haft vanskeligt ved

at vurdere målopfyldelsen.

Et eksternt review fra maj 2009 nævner også, at programdokumentet for delkomponenten

er uklart, og at målene ikke er operationaliseret på en måde, så målopnåelse og effekter kan

vurderes. Reviewet konkluderede, at delkomponentens løbetid burde forlænges, da frem-

skridtene var begrænset på 2 af de 4 områder, som reviewet undersøgte.

En samlet donorgruppe meddelte i juni 2009 UNDP, at de ikke ønskede at forlænge delkom-

ponenten. Det skyldtes, at UNDP stod foran at skulle administrere og implementere et valg-

støtteprogram i 2010, der involverede mange af de samme aktører, som deltog i program-

met for styrkelse af demokratiet i Tanzania. Donorerne anså det for uhensigtsmæssigt, at

2 programmer med samme aktører skulle implementeres sideløbende.

Forskning og uddannelse i demokrati i Tanzania

64. Delkomponent 2 skal styrke rammerne for demokrati og god regeringsførelse i Tanzania

og er rent dansk finansieret. Det sker gennem demokratiforskning og projektaktiviteter i form

af uddannelse og kurser i demokratiske normer og processer.

Ambassaden finder i landevurderingen for 2009, at delkomponenten har en betydelig indfly-

delse på udviklingen af demokrati i Tanzania, og konstaterer, at Udenrigsministeriets review

i 2009 bedømte programmets resultater som tilfredsstillende. Reviewet konkluderer dog og-

så, at de gennemførte uddannelsesaktiviteter og diskussionsfora fokuserer på at levere so-

ciale ydelser og ikke som forudsat på politisk kapacitetsopbygning. Arbejdet med vælgerud-

dannelse vurderes som meget vellykket. Ligeledes har dele af det videnskabelige arbejde

været af høj kvalitet.

Komponent 1

Delkomponent 1:

Skal styrke demokrati-

et i Tanzania, bl.a. gen-

nem støtte til parlament

og valgkommissioner.

Delkomponent 2:

Skal styrke forskning

og uddannelse i demo-

krati.

Delkomponent 3 og 4:

Skal styrke mediernes

rolle i den demokrati-

ske udvikling.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Det fremgår ikke klart af den seneste statusrapport for delkomponenten, hvilke aktiviteter

der burde være gennemført ultimo november 2009, og derfor er det vanskeligt at vurdere

målopfyldelsen. Det fremgår dog, at en mængde aktiviteter er gennemført, men at nogle

udestår.

Støtte til Tanzanias mediefond og Tanzanias medieråd

65. Udenrigsministeriet giver i delkomponent 3 og 4 bistand til medierne gennem 2 orga-

nisationer: Tanzanias mediefond og Tanzanias medieråd. Organisationerne arbejder for at

styrke demokratiet i Tanzania ved at styrke medierne. Tanzanias mediefond gør bl.a. dette

ved at gennemføre efteruddannelse for journalister. Tanzanias medieråd søger bl.a. at sæt-

te standarder for god journalistik.

2008 var et opstartsår, og der var få fremskridt i begge organisationer i 1. halvår 2009. Det

fremgår dog samtidig af de seneste statusrapporter, at der foregår en lang række aktiviteter

i begge projekter. For Tanzanias medieråd kan aktiviteterne ikke vurderes i forhold til projekt-

dokumentet eller i forhold til arbejdsplanen for 2009, hvorimod Tanzanias mediefond arbej-

der med at måle effekterne af arbejdet.

Komponent 2 – menneskerettigheder og retssikkerhed

66. Komponenten støtter dels retsreformprogrammet, dels 3 civilsamfundsorganisationer,

der arbejder for at forbedre retssikkerheden i Tanzania.

Retsreformprogrammet

67. Arbejdet med at reformere retssektoren i Tanzania begyndte i 1990’erne, og det første

retsreformprogram (Legal Sector Reform Programme (LSRP)) blev iværksat i 2000. Uden-

rigsministeriet har i hele perioden støttet programmet. Den igangværende fase af program-

met var planlagt til at dække perioden 2005-2008, men er blevet forlænget til 2011. Program-

met forventes forlænget til 2013. Programmet er budgetteret til i alt 680 mio. kr. Heraf skul-

le en basketfond finansiere 300 mio. kr. Den tanzaniske regering forventedes at finansiere

en stor andel af det resterende budget. Danmarks bidrag er budgetteret til 35 mio. kr.

Selv om programmet er ét af 4 kernerefomprogrammer, som den tanzaniske regering har

introduceret, bidrager kun Danmark, Canada og Verdensbanken til programmet. Belgien,

Tyskland, Schweiz og UNDP var forudset som yderligere bidragsydere, men Belgien, Tysk-

land og UNDP bidrog alligevel ikke til basketfonden, mens Schweiz i 2009 udfasede sin

støtte.

Udenrigsministeriet har oplyst, at det er et program, som er vanskeligt at implementere, og

få donorer er derfor villige til at støtte det, selv om det er nævnt som et centralt reformpro-

gram i fattigdomsstrategien. Det er efter ministeriets opfattelse væsentligt, at donorerne ikke

afstår fra at engagere sig i vigtige områder, hvor effekterne på forhånd ser usikre ud.

68. Et omfattende review af programmet fra 2009 viste, at programmet kun i begrænset om-

fang har nået de forventede resultater. 21 % af målene var fuldstændigt opfyldt eller viste til-

fredsstillende fremskridt. 38 % viste betydelige fremskridt, 16 % viste minimale fremskridt,

og 25 % af målene viste ingen fremskridt. Vurderingen af målene blev foretaget i sommeren

2009, og alle mål skulle efter planen være gennemført ved udgangen af finansåret 2007/2008.

Reviewet konkluderede på den baggrund, at implementeringen af programmet var utilfreds-

stillende.

69. Som nævnt kan komponentens målopfyldelse kobles til målene i fattigdomsstrategien.

Det er dog et problem, at opstillingen af mål for denne del af fattigdomsstrategien er man-

gelfuld. Samtidig er det meget usikkert, om data i strategien er korrekte på dette område.

Det er derfor ikke muligt at vurdere programmets fremskridt i forhold til fattigdomsstrategien.

Komponent 2

Delkomponent 1:

Støtter retsreformpro-

grammet, som skal

skabe social retfær-

dighed og forbedre

retssikkerheden.

Delkomponent 2-4:

Støtter 3 civilsam-

fundsorganisationer,

der arbejder på græs-

rodsniveau for at for-

bedre retssikkerheden

i landet.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

70. Ambassadens landevurdering for 2008 konkluderede, at der stadig ikke var sket frem-

skridt i forhold til at operationalisere målene i programmets plandokument eller fattigdoms-

strategien. 3 år inde i programmet har regeringen således ikke leveret data om programmets

resultater, og der er ikke iværksat måling af resultaterne. Samtidig har rapporter fra program-

met i henhold til landevurderingen på flere områder været mangelfuld. Bl.a. har det ikke væ-

ret muligt at vurdere, om forbruget har været i overensstemmelse med de godkendte bud-

getter. Endelig har rapporteringen fra programmet været problematisk. Der er ikke afgivet

de aftalte kvartalsrapporter, og kvaliteten af de årlige statusrapporter har ikke været god.

Støtte til 3 civilsam-

fundsorganisationer

Den nationale organi-

sation for retshjælp

er dannet af praktise-

rende advokater og ar-

bejder for at fremme

juridiske og sociale ret-

tigheder samt menne-

skerettigheder i Tan-

zania.

Center for retshjælp

til kvinder

arbejder

for at sikre kvinder og

børns rettigheder i rets-

systemet ved at øge

kvinders viden om de-

res rettigheder og ved

at ændre retssædva-

ner, der diskriminerer.

Zanzibars center for

retshjælp

søger at gi-

ve underprivilegerede

grupper i samfundet

en større bevidsthed

om de pligter og ret-

tigheder, de har i hen-

hold til lovgivningen.

Retsreformprogrammet er et centralt reformprogram, og udviklingen i programmet indgår

derfor i de årlige resultatvurderinger (PAF). De viser, at programmet ikke har fungeret til-

fredsstillende, men vurderingen i 2009 var dog positiv. I 2009 var ambassaden ikke enig i

vurderingen i PAF, idet ambassaden i landevurderingen vurderede programmets og sekto-

rens fremskridt som utilfredsstillende, selv om regeringen dog er begyndt at implementere

reformer. Hovedproblemet er, at effekterne er svære at se, og Tanzanias retsvæsen range-

rer dårligt, når det sammenlignes med andre lande i regionen.

Støtte til 3 civilsamfundsorganisationer

71. Ud over støtten til retsreformprogrammet yder Danmark sammen med andre donorer

støtte til 3 civilsamfundsorganisationer: National Organization for Legal Assistance (den na-

tionale organisation for retshjælp), Womens Legal Aid Center (center for retshjælp til kvin-

der) og Zanzibar Legal Services Center (Zanzibars center for retshjælp).

Det fremgår af projekternes statusrapporter, at de når et betydeligt antal klienter, og pro-

grammerne gør tilsyneladende fremskridt. Da mål- og resultatstyringen kan forbedres, er

det vanskeligt at vurdere, hvor store fremskridtene er. Organisationerne arbejder med at

forbedre styringen.

Vurdering

72. Programmets resultater har ikke været helt tilfredsstillende. Det skyldes, at fremdriften

i den del, der vedrører retsreformer, har været mangelfuld. Udenrigsministeriet har oplyst,

at det er en reform, som er vanskelig at implementere, og få donorer er derfor villige til at

gå ind og støtte den, selv om det er et centralt reformprogram. Det er efter ministeriets op-

fattelse væsentligt, at donorerne ikke afstår fra at engagere sig i vigtige områder, hvor effek-

terne på forhånd ser usikre ud.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Erhvervssektorprogrammet

73. Udenrigsministeriet har siden 1998 ydet bistand til erhvervssektoren i Tanzania i form af

sektorprogramstøtte.

Erhvervssektorprogrammet – fase 2 (2003-2008)

74. Programmet skulle kapacitetsopbygge de institutioner, der skal understøtte udviklingen

af erhvervssektoren i Tanzania.

Programmets 4 komponenter adresserede forskellige områder inden for erhvervsudvikling.

75. Programmet havde 3 mål, som understøtter fattigdomsstrategien. Mål og resultater ved

afslutningen af fase 2 fremgår af tabel 2.

Programmets

4 komponenter

Komponent 1:

Bedre rammebetingel-

ser for erhvervssekto-

ren (41,9 mio. kr.).

Komponent 2:

Bedre adgang til mar-

keder (34,9 mio. kr.).

Komponent 3:

Forbedring af vilkår

på arbejdsmarkedet

(60 mio. kr.).

Komponent 4:

Opbygning af rentabel

bank- og finansierings-

virksomhed, der kan

målrette ydelser mod

den fattigste del af be-

folkningen (34,7 mio.

kr.).

Tabel 2. Erhvervssektorprogrammets mål og resultater

Mål for 2008

Den årlige økonomiske vækst pr. indbygger skulle stige. Væksten

var 4 % i 2003

Indkomstuligheder skulle mindskes. Dette måles ved Gini-koeffi-

cienten, som i 2001 var 0,35

Andelen af befolkningen, der lever under fattigdomsgrænsen,

skulle reduceres. Andelen var 36 % i 2001

Resultat

4,6 % i 2008

0,35 i 2007

33,6 % i 2007

Gini-koefficienten er et mål for graden af ulighed i en fordeling, fx indkomstfordelingen.

Gini-koefficienten ligger mellem 0 og 1. Jo mere ulige fordelingen er, jo større vil Gini-

koefficienten være.

Tabel 2 viser, at den årlige økonomiske vækst pr. indbygger steg fra 4 % i 2003 til 4,6 % i

2008. Målet om en højere vækst var således opnået. Målet om at reducere uligheden i ind-

komsten, målt ved Gini-koefficienten, var derimod ikke nået, da denne var på 0,35 både i

2001 og 2007. Indkomstuligheden i Tanzania er dog relativt lille sammenlignet med nabo-

landene. Således er de seneste Gini-koefficienter for Uganda, Mozambique og Kenya op-

gjort til henholdsvis 0,46 (2002), 0,47 (2002) og 0,43 (2008). Tallet for Kenya er baseret

på et skøn.

Det svage fald i andelen af befolkningen, der lever under fattigdomsgrænsen, fra 36 % i 2001

til 33,6 % i 2007, er som nævnt ikke statistisk signifikant ifølge Tanzanias statistikkontor.

Komponent 1 – bedre rammebetingelser for erhvervssektoren

76. Komponenten støttede den tanzaniske regerings erhvervssektorprogram – Business

Environment Strengthening for Tanzania (BEST), som havde såvel et offentligt som et pri-

vat spor. Programmets overordnede mål var at reducere fattigdommen ved at styrke væk-

sten og udviklingen af erhvervslivet i Tanzania, især udviklingen af små virksomheder. Støt-

ten til komponent 1 blev givet gennem en basketfond.

Den offentlige del af programmet skulle dels reducere virksomheders byrde ved at fjerne

procedurer og administrative barrierer, dels forbedre kvaliteten af myndighedernes service

til den private sektor.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Den tanzaniske regerings erhvervssektorprogram er løbende blevet vurderet ved reviews.

Tabel 3 viser, hvilken vurdering programmet har fået ved forskellige reviews i perioden 2005-

2008.

Tabel 3. Vurderinger af den tanzaniske regerings erhvervssektorprogram

2005

2006

2007 (1. halvår)

2007 (2. halvår)

2008 (1. halvår)

Programmet er kommet godt fra start

Tilfredsstillende

Marginalt tilfredsstillende

Tabel 3 viser, at Tanzanias regerings erhvervssektorprogram blev vurderet som tilfredsstil-

lende i 2006 og 2007 (1. halvår) og som marginalt tilfredsstillende i 2007 (2. halvår) og 2008

(1. halvår). Marginalt tilfredsstillende dækker bl.a. over, at aktiviteterne blev gennemført for

langsomt, og de forventede resultater var udeblevet, men det blev anerkendt, at der var po-

sitive fremskridt på tværs af programmet.

77. De manglende resultater skyldtes generelt, at nogle af de myndigheder, der skulle gen-

nemføre vigtige reformer relateret til erhvervslivet, fx reformer om registrering af virksomhe-

der, manglede kapacitet. Dette har forsinket dele af programmet.

78. Nogle af de positive resultater, som Tanzania og donorerne har fremhævet, er:

•

Administrative reformer har gjort tinglysning hurtigere.

Forbedret erhvervsrelateret konfliktløsning, bl.a. gennem øget adgang til handelsretten

på grund af en ny domstol i Mwanza – den næststørste by i Tanzania.

Den nyetablerede Commission for Mediation and Arbitration (kommission for mægling

og voldgift) har truffet beslutning i 5.846 sager, der ellers skulle have været igennem et

længere og mere formelt sagsforløb i arbejdsretten.

Tanzanias investeringscenter har øget sin kapacitet og blev i 2007 kåret som det mest

effektive investeringscenter i Afrika af World Association of Investment Promotion Agen-

cies (WAIPA)/United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD).

•

79. Det private spor af programmet skulle gennem kapacitetsopbygning styrke den interes-

sevaretagelse, som privatsektororganisationer udøver. Den afsluttende rapport fremhæver,

at programmet havde levet op til formålet i tilfredsstillende grad, og at indsatserne havde bi-

draget til større kapacitet til at varetage interesser i de organisationer, der blev støttet. Rap-

porten lagde dog også vægt på, at der stadig var et stykke vej, før de relevante organisatio-

ner ville kunne levere sammenhængende og overbevisende oplæg til myndighederne hver

gang.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Komponent 2 – bedre markedsadgang

80. Komponenten skulle styrke Tanzanias adgang til internationale markeder. Komponen-

tens overordnede mål blev søgt nået gennem 3 delkomponenter.

81. Udenrigsministeriet og Tanzania fastsatte 2 mål på komponentniveau:

•

Den årlige stigning i eksport skulle være på 26 %.

Tanzanias samlede andel af den regionale eksport skulle stige fra 14 % til 20 %.

Komponent 2

Delkomponent 1:

Kapacitetsopbygning

af Tanzanias ministe-

rium for industri, han-

del og marketing for at

opnå bedre resultater i

handelsrelaterede in-

ternationale forhand-

linger.

Delkomponent 2:

Forbedre kvaliteten af

tanzaniske produkter,

så de lever op til inter-

nationale standarder

om dokumentation og

laboratorieprøvning.

Delkomponent 3:

Forbedre små og mel-

lemstore virksomhe-

ders konkurrenceevne

gennem kvalitetsudvik-

ling og marketing.

82. Ambassaden har vurderet, at komponentens målopfyldelse samlet har været tilfredsstil-

lende. Ambassaden har i den afsluttende rapport ikke specifikt rapporteret på det første mål

om en årlig vækst på 26 %, men rapporteret, at virksomhedernes eksport næsten er fordob-

let i perioden 2003-2007. Der er således tale om en betydelig vækst, men målet i komponen-

ten om en stigning på 26 % er ikke opfyldt. Ambassaden rapporterer ikke på det 2. mål.

83. Rigsrevisionens analyse af målopfyldelsen for delkomponent 1 viser, at målene om, at

Tanzania skulle blive bedre til at begå sig i internationale forhandlinger om handelsrelatere-

de emner, ikke blev helt opfyldt. Det var dog vurderingen i den afsluttende rapport, at kapa-

citetsopbygningen af Tanzanias ministerium for industri, handel og marketing havde haft

positiv virkning på Tanzanias evne til at opnå bedre resultater ved internationale handels-

forhandlinger.

Ambassaden rapporterede i forhold til målet i delkomponent 2 om at forbedre kvaliteten af

tanzaniske produkter, at tanzaniske virksomheder er blevet bedre til at dokumentere varer-

nes vej fra produktion til forbruger og dermed kunne leve op til EU’s krav til fødevarer. Det

har betydet øget eksport til EU af 4 væsentlige varer – fisk, cashewnødder, kaffe og te.

Det er svært at vurdere fremdriften i forhold til målet i delkomponent 3 om, at Tanzanias små

og mellemstore virksomheders konkurrenceevne skulle styrkes. Men Rigsrevisionen hæfter

sig ved den fremgang, der har været i eksporten, som delkomponenten kan have bidraget

til.

84. Selv om komponenten ikke helt nåede målene, har ambassaden dokumenteret, at der

er sket forbedringer på områder relateret til forbedret adgang til markeder for tanzaniske

virksomheder.

Komponent 3 – forbedring af arbejdsmarkedet

85. Komponenten skulle forbedre reguleringen af arbejdsmarkedet og forbedre dialogen mel-

lem arbejdsmarkedets parter. Komponentens overordnede mål blev søgt nået gennem 5 del-

komponenter.

Udenrigsministeriet og Tanzania fastsatte 3 indikatorer for komponenten. Der er dog kun

opstillet mål for den ene indikator:

•

Andelen af konflikter, der blev løst uden strejke, skulle stige fra 93 % til 95 %.

Andelen af fagligt organiserede lønmodtagere (der er ikke opstillet mål for 2008, og der

er ingen baselinedata).

Andelen af fagligt organiserede arbejdsgivere (der er ikke opstillet mål for 2008, og der

er ingen baselinedata).

Komponent 3

Delkomponent 1:

Kapacitetsopbygning

af Tanzanias beskæf-

tigelsesministerium.

Delkomponent 2:

Kapacitetsopbygning

af Tanzanias arbejds-

giverforening – Asso-

ciation of Tanzanian

Employers (ATE).

Delkomponent 3:

Kapacitetsopbygning af

det største fagforbund

i Tanzania – Trade

Union Congress of

Tanzania (TUCTA).

Delkomponent 4:

Kapacitetsopbygning

af arbejdsretten (In-

dustrial Court).

Delkomponent 5:

Kapacitetsopbygning

af bedriftssundhedstje-

nesten – Occupational

Safety and Health

Authority (OSHA).

86. Et review af erhvervssektorprogrammets fase 2 konkluderede i 2007, at de forventede

resultater ikke helt ville blive nået, men at indsatserne i komponenten havde bidraget til at

forbedre trepartsdialogen og rammerne for et mere fleksibelt og dynamisk arbejdsmarked.

Ambassaden vurderede, at målopfyldelsen i komponenten samlet har været tilfredsstillen-

de. Ambassaden vurderede i den afsluttende rapport ikke målopfyldelsen på komponentens

3 mål. Støtten har ifølge ambassaden været et uvurderligt bidrag til at etablere og styrke ar-

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

bejdsmarkedsorganisationer, operationalisering af den nye arbejdsmarkedslovgivning samt

kapacitetsopbygning af Tanzanias beskæftigelsesministerium, arbejdsgiverforeningen, fag-

forbundet, arbejdsretten og bedriftssundhedstjenesten.

87. Rigsrevisionens analyse af målopfyldelsen på delkomponentniveau bekræfter ikke enty-

digt ambassadens positive vurdering, da der er store udsving i delkomponenternes succes.

Der er sket betydelige fremskridt i kapacitetsopbygningen af Tanzanias største fagforbund

(TUCTA) og Tanzanias arbejdsgiverorganisation (ATE). Støtten til Tanzanias beskæftigel-

sesministerium har i mindre omfang været succesfuld, og fremskridtene i opbygningen af en

bedriftssundhedstjeneste (OSHA) har været begrænset. Resultaterne af støtten til arbejds-

retten kan ikke vurderes. En vægtning af delkomponenterne kunne have bidraget til at tyde-

liggøre ambassadens samlede vurdering af komponenten.

Komponent 4 – bæredygtig bank- og finansieringsvirksomhed

88. Komponent 4 skulle etablere bæredygtige finansielle institutioner, der skulle betjene de

grupper af den tanzaniske befolkning, der ikke tidligere havde haft adgang til finansielle ser-

viceydelser. Den tanzaniske bank, CRDB Bank, der også fik støtte under fase 1 af erhvervs-

sektorprogrammet, blev valgt som samarbejdspartner. Komponentens overordnede mål blev

søgt nået gennem 3 delkomponenter.

Ved fasens start blev der fastsat et mål for komponenten om, at andelen af indkomst fra mi-

kro-, små og mellemstore virksomheder skulle stige fra 20 % til 50 %. Det er ikke præcise-

ret, hvordan andelen skal opgøres, og ambassaden rapporterer ikke på målet i den afslut-

tende rapport for komponenten.

89. Et review fra 2007 vurderede, at komponentens resultater var positive, og rådgiverbi-

standen til CRDB Bank blev fremhævet som en vigtig faktor bag bankens imponerende re-

sultater.

90. Ambassaden vurderede i den afsluttende rapport, at komponentens overordnede for-

mål i vid udstrækning var nået, og at Udenrigsministeriets bidrag var væsentligt for dette re-

sultat. Ambassaden har vurderet, at målopfyldelsen i komponenten samlet var tilfredsstillen-

de. Komponentens 3 delkomponenter har udviklet sig positivt, og det fremhæves, at ledel-

sen af CRDB Bank og bankens finansielle resultater er blevet forbedret. Adgangen til finan-

sielle serviceydelser er forbedret, da CRDB Bank yder mikrolån, og da en række institutio-

ner for mikrofinansiering nu yder bedre service til deres medlemmer/kunder. Endelig fik små

og mellemstore virksomheder øget adgang til lån, og kundernes tilbagebetalingsdisciplin

blev forbedret mærkbart. Rigsrevisionens analyse af målopfyldelsen bekræfter, at kompo-

nenten har vist meget positive resultater.

Komponent 4

Delkomponent 1:

Styrkelse af CRDB

Bank.

Delkomponent 2:

Gøre mikrofinansiering

til en rentabel forret-

ningsområde for CRDB

Bank.

Delkomponent 3:

Øge små og mellem-

store virksomheders

adgang til lånekapital

og støtte CRDB Bank i

dens bestræbelser på

at øge andelen af den-

ne kundegruppe i ban-

kens udlånsportefølje.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Erhvervssektorprogrammet – fase 3 (2008-2013)

91. Fase 3 af erhvervssektorprogrammet skal bidrage til at forbedre forholdene i Tanzanias

erhvervssektor. Fase 3 har 3 komponenter.

Programmet har 2 mål på overordnet niveau, der er relateret til mål i fattigdomsstrategien.

De fremgår af tabel 4.

Programmets

3 komponenter

Komponent 1:

Bedre

rammer for erhvervsli-

vet (budget: 123 mio.

kr.).

Komponent 2:

Bedre

adgang til markeder

(budget: 75,7 mio. kr.).

Tabel 4. Erhvervssektorprogrammets mål

Mål for 2013

Væksten i BNP pr. indbygger skal være

over 7 %. I 2007/2008 var den 4,4 %.

Eksportens andel af BNP skal stige. I 2008

var den 24 %. Ambassaden er ved at fast-

sætte mål for programperioden.

Status 2009/2010

Væksten i BNP pr. indbygger er estimeret

til ca. 5,1 % i 2008/2009.

Tal for 2009 er ikke tilgængelige.

Komponent 3:

Udvik-

ling af mikro-, små og

mellemstore virksom-

heder (budget: 244,2

mio. kr.).

Tabel 4 viser, at væksten i BNP pr. indbygger er steget fra 4,4 % i 2007/2008 til 5,1 % i

2008/2009 (estimat). Eksportens andel af BNP skal stige fra 24 % i 2008. Det endelige mål

er ikke fastlagt, og der er endnu ikke tilgængelige tal for 2009. Det er således endnu for tid-

ligt at vurdere fremskridt i forhold til de 2 mål.

Ambassaden skrev i landevurderingen for 2009, at fremskridt i programmet generelt har væ-

ret tilfredsstillende, men at det dog er for tidligt at vurdere fremskridt i forhold til programmets

mål. Ambassaden vurderede, at over 95 % af programmet forløber som planlagt.

Komponent 1 – bedre rammer for erhvervslivet

92. Komponenten er med enkelte tilpasninger en videreførelse af komponent 1 under er-

hvervssektorprogrammets fase 2. Formålet med komponenten er at skabe erhvervsregule-

ring, der stimulerer virksomheders vækst og giver incitament til at deltage i den formelle øko-

nomi. Komponent 1 består af 3 delkomponenter.

Komponentens målopfyldelse vurderes på baggrund af Tanzanias samlede placering på Ver-

densbankens ”Doing Business Index”. Placeringen skal være bedre end 140. pladsen. Tan-

zania er placeret som nr. 131 på Verdensbankens ”Doing Business Index” for 2010. Tanza-

nia lå de foregående år som henholdsvis nr. 126 i 2009 og 127 i 2008. Til sammenligning

ligger nabolandene Kenya, Uganda, Zambia og Rwanda bedre end Tanzania, mens Tanza-

nia ligger bedre end Mozambique, Malawi og Burundi.

Støtte til Tanzanias regerings erhvervssektorprogram

93. Alle donorerne, bortset fra Verdensbanken, har tilbageholdt bidrag til delkomponent 1

(det offentlige spor af den tanzaniske regerings erhvervssektorprogram) siden sommeren

2008, da der var betydelige problemer med gennemførelsen af programmet. Problemerne

har vedrørt manglende politisk engagement og institutionel kapacitet fra tanzanisk side til

at gennemføre de nødvendige reformer.

Erhvervsudvikling var et særligt fokusområde for reviewet af generel budgetstøtte i både

2008 og 2009. Tanzanias præsident udtalte i 2009, at erhvervssektorudvikling var et priori-

teret område og afgørende for Tanzanias udvikling. I september 2009 gik Tanzanias rege-

ring i gang med at udarbejde en handlingsplan for, hvordan erhvervsklimaet kunne forbed-

res. Formuleringen af næste fase af det offentlige spor af den tanzaniske regerings erhvervs-

sektorprogram har været sat i bero, indtil handlingsplanen lå klar. Det har betydet, at delkom-

ponent 1 endnu ikke er kommet i gang under fase 3 af erhvervssektorprogrammet.

Komponent 1

Delkomponent 1:

Støtte til det offentlige

spor af Tanzanias re-

gerings erhvervssek-

torprogram.

Delkomponent 2:

Støtte til det private

spor af Tanzanias re-

gerings erhvervssek-

torprogram.

Delkomponent 3:

Støtte til arbejdsmar-

kedsorganisationer.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Færdiggørelsen af handlingsplanen og gennemførelse af en række af initiativerne i hand-

lingsplanen er inkluderet i resultatvurderingen af generel budgetstøtte i 2010 (PAF). Disse

tiltag har skabt fornyet optimisme blandt donorerne for så vidt angår erhvervssektoren i

Tanzania.

94. Delkomponent 2 vedrørende det private spor, dvs. støtte til organisationer, der vareta-

ger privatsektorens interesser, er godt i gang. Den seneste statusrapport viser, at de støtte-

de projekter kunne vise en bedre målopfyldelse. Ledelsen, der varetager delkomponenten,

vil derfor klargøre, hvordan de støttede organisationer bedst griber interessevaretagelse og

kapacitetsopbygning an.

Støtte til arbejdsmarkedsorganisationer

95. Under delkomponent 3 får Tanzanias arbejdsgiverforening (ATE) og fagforbundet (TUC-

TA) støtte. De seneste fremskridtsrapporter viser, at mange aktiviteter er gennemført, at en

del aktiviteter har været en smule forsinket, og at en del planlagte aktiviteter i fagforbundet

ikke er igangsat. Ambassaden tilbageholdt midler til fagforbundet i en periode på grund af

problemer med de finansielle styringssystemer i TUCTA. Da disse var adresseret, blev ud-

betalingerne genoptaget. Der er dog fortsat ledelsesmæssige udfordringer, hvorfor ambas-

saden følger fagforbundet tættere end oprindeligt planlagt.

Komponent 2 – bedre adgang til markeder

96. Komponenten bygger videre på de resultater, der blev nået under erhvervssektorpro-

grammets fase 2. Komponenten skal udvikle de menneskelige resurser og den institutionelle

kapacitet, så Tanzania kan forbedre landets adgang til internationale markeder. Komponen-

ten har 2 delkomponenter.

Det overordnede mål for komponenten er det samme som det ene af de 2 mål, der er opstil-

let for det overordnede program: en stigning i den samlede eksports andel af BNP, jf. pkt. 91.

Udgangspunktet for 2008 er 24 %. Der er ikke fastlagt et mål for 2013, og data for 2009 er

endnu ikke tilgængelige.

97. Delkomponent 1 støtter kapacitetsopbygning af Tanzanias ministerium for industri, han-

del og marketing, så ministeriet bedre kan positionere Tanzania til at forhandle om og im-

plementere internationale handelsaftaler. Det skal bl.a. ske gennem en effektivisering af

processer i ministeriet i forbindelse med inddragelse af interessenter og øget kvalitet i be-

slutningsgrundlaget.

Den seneste statusrapport viser, at der er sket fremgang for de fleste af de planlagte aktivi-

teter. Der har dog været forsinkelser i nogle af delkomponentens aktiviteter, hvilket især skyl-

des, at det har taget længere tid end forventet at ansætte eksterne konsulenter.

98. Delkomponent 2 skal styrke kompetencer i den offentlige og private sektor inden for in-

ternational handel og virksomhedsledelse gennem støtte til undervisningsaktiviteter på fa-

kultetet for handel og ledelse på universitetet i Dar es Salaam.

Det fremgår af den seneste statusrapport, at delkomponenten viser god fremdrift, og kun få

aktiviteter er ikke gennemført som planlagt. Aktiviteter i forbindelse med udvidelse af under-

visningslokaler var forsinket. Derudover har det været svært at skabe kontakt til de øvrige

partnere under erhvervssektorprogrammet. Det er problematisk, da bl.a. disse partnere skal

deltage i de kurser, som universitetet udbyder.

Komponent 2

Delkomponent 1:

Skal styrke Tanzanias

kapacitet i handelsfor-

handlinger.

Delkomponent 2:

Skal forbedre uddan-

nelser inden for han-

del, virksomhedsledel-

se mv.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Komponent 3 – udvikling af mikro-, små og mellemstore virksomheder

99. Komponent 3 skal øge virksomheders bidrag til vækst, eksport og beskæftigelse. Kom-

ponenten vedrører det kommercielle landbrug samt mikro-, små og mellemstore virksomhe-

der. Komponenten har 3 delkomponenter.

Indikatoren for det overordnede mål for komponenten er andel af udlån til landbrugssekto-

ren. Der er ingen baselinedata, og der er ikke fastsat mål for 2013.

Støtte til Private Agricultural Sector Support (PASS)

100. Delkomponent 1 støtter Private Agricultural Sector Support – PASS (privat landbrugs-

udvikling), og støtten er en videreførelse af en komponent under landbrugssektorprogram-

met, der nu er udfaset.

101. Et review af erhvervssektorprogrammet, som dækkede perioden marts 2008 - marts

2009, vurderede, at PASS viste fremskridt. Statusrapporten for 2009 for PASS tegner et

billede af, at der i 2009 har været et mindre fald i godkendte forretningsplaner i forhold til

de 2 foregående år.

Støtte til at forbedre rammebetingelser for mindre virksomheder

102. Delkomponent 2, der vedrører udvikling af virksomheder, har 2 mål. Det første mål er

at forbedre Tanzanias konkurrenceevne inden for fødevareforarbejdning og markedsførin-

gen af små og mellemstore virksomheder. Støtten ydes gennem den såkaldte Small and

Medium Enterprise Competitiveness Facility (SCF), som også rådgiver målgruppen. Det an-

det mål er at støtte virksomheders vækst og at etablere nye virksomheder.

Et review vurderede i marts 2009, at delkomponenten viste gode fremskridt. Den seneste

statusrapport fra oktober 2009 viste dog, at der det første år har været en række problemer

i projektadministrationen. Desuden har ansøgningerne fra virksomheder, der søger om støt-

te fra delkomponenten, været af ringe kvalitet, hvilket har betydet færre godkendte ansøg-

ninger end forventet. 12 små og mellemstore virksomheder, der producerer honning, kaffe,

fersk kød og mejeriprodukter, fik støtte i perioden juli 2008 - juni 2009.

103. Delkomponent 3 skal øge udbuddet af private finansielle serviceydelser til mikro-, små

og mellemstore virksomheder samt fattige husholdninger gennem støtte til en fond (Finan-

cial Sector Deepening Trust), der har til formål at styrke den finansielle sektor i Tanzania.

Den seneste statusrapport fra november 2009 viste fremgang i overensstemmelse med pla-

nerne. Et review for perioden oktober 2007 - december 2008 beskrev den foreløbige mål-

opfyldelse som yderst positiv.

Vurdering

104. Erhvervssektorprogrammet har bidraget til at opbygge kapacitet i de institutioner, der

skal understøtte udviklingen af erhvervssektoren i Tanzania, og har dermed påvirket er-

hvervslivet positivt på en række områder. Fx har Udenrigsministeriet sammen med sine

tanzaniske partnere haft betydelig succes med at skabe rentabel bank- og finansierings-

virksomhed i Tanzania, som betjener de dele af den tanzaniske befolkning, der ikke tidli-

gere har haft adgang til finansielle serviceydelser.

Den del af programmet, der skulle forbedre rammebetingelserne for erhvervslivet i Tanza-

nia, har haft vanskeligt ved at levere de forventede resultater. Der er dog resultater på en

række områder i denne del af programmet. Fx er der etableret nye konfliktløsningsinstitu-

tioner for arbejdsmarkedets parter. De udeblevne resultater skyldes bl.a. lav kapacitet hos

de tanzaniske myndigheder, der skulle gennemføre indsatserne. Problemerne har betydet,

at denne del af erhvervssektorprogrammets nye fase, der løber fra 2008 til 2013, endnu ik-

ke er kommet i gang. Stærke politiske udmeldinger fra præsidenten om, at erhvervsudvik-

ling er en forudsætning for Tanzanias udvikling, har skabt fornyet engagement hos de tan-

zaniske myndigheder. Ambassaden har derfor begrundet håb om, at denne del af erhvervs-

sektorprogrammet vil komme i gang i løbet af 2010.

Komponent 3

Delkomponent 1:

Støtte til Private Agri-

culture Sector Support

(PASS). PASS bidra-

ger bl.a. til, at landbru-

gets (herunder foræd-

lingsindustrien) inve-

steringer accelereres.

PASS hjælper land-

brugsvirksomheder

med at udvikle forret-

ningsplaner og yder

kreditgarantier til virk-

somhederne.

Delkomponent 2 og 3:

Skal forbedre ramme-

betingelser for mindre

virksomheder, bl.a.

gennem støtte til mar-

kedsføring og gennem

udbud af finansielle

serviceydelser.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Sundhedssektorprogrammet

Programmets

3 komponenter

Komponent 1:

Sektorbudgetstøtte

via donorfond til

sundhedssektoren

(326 mio. kr.).

Komponent 2:

Støtte til sundheds-

ydelserne i distrikterne

(105,8 mio. kr.).

Komponent 3:

Støtte til Zanzibars

sundhedssektor

(68 mio. kr.).

105. Udenrigsministeriet har støttet sundhedsaktiviteter i Tanzania siden 1962 og har siden

1996 givet sektorprogramstøtte til sundhedssektoren. Formålet med sundhedssektorpro-

grammets (Health Sector Programme Support (HSPS)) fase 3 (2004-2009) var at forbedre

tanzaniernes sundhed gennem adgang til sundhedsydelser af god kvalitet. Programmet hav-

de 3 komponenter.

Komponent 1 – sektorbudgetstøtte

106. Støtten gives til Tanzanias sundheds- og velfærdsministerium gennem en fælles do-

norfond. Resultaterne af sektorbudgetstøtten og den øvrige støtte til sektoren monitoreres

bl.a. med udgangspunkt i målene på sundhedsområdet i Tanzanias fattigdomsstrategi. Der-

udover er der opstillet en række indikatorer i Tanzanias strategiske plan på sundhedsom-

rådet, som ligeledes anvendes til at følge resultaterne i sektoren.

107. Tabel 5 viser udviklingen i de udvalgte mål, der er opstillet i fattigdomsstrategien og i

Udenrigsministeriets sundhedssektorprogram. Det fremgår af tabellen, hvad udgangspunk-

tet var i 2005, hvad resultaterne var i 2008, og hvad målet er for 2010. Når Rigsrevisionen

har valgt 2005 som udgangspunkt, skyldes det, at det er det første år, hvor der er data for

alle indikatorerne.

Tabel 5. Udviklingen i udvalgte mål og resultater for sundhedssektorprogrammet

Mål

Indikator

Forventet levetid, år

Dødelighed for børn under 1 år

(pr. 1.000 fødsler), antal

Dødelighed for børn under 5 år

(pr. 1.000 fødsler), antal

Mødredødelighed (pr. 100.000 fødsler), antal

Andelen af fødsler, som assisteres af

uddannet sundhedspersonale

Andelen af børn, som bliver vaccineret for

difteri, kighoste, stivkrampe og hepatitis

Andelen af børn under 5 år, som er moderat

under normal størrelse (højde for alder)

Hiv-forekomst blandt 15-24-årige

Antal hiv-smittede, som får antiretroviral

medicinsk behandling

Andelen af helbredte tuberkulosebehandlede

2005

52 (K)

, 51 (M)

112

578

41 %

81 %

38 % (2002)

7,4 %

20.588

82,6 %

2008

56 (K)

, 53 (M)

362 (2007)

51 %

86 %

5,7 %

205.879

87,7 %

Mål for

2010

265

80 %

85 %

20 %

440.000

82 %

Mål opfyldt

før 2010

Nej

K = kvinde, M = mand.

Estimerede tal for 2008.

Tabel 5 viser, at 3 af de opstillede mål for 2010 allerede er opnået. Målet om en stigning i

den forventede levetid til 52 år i 2010 blev allerede opnået i 2008. Den forventede levetid

er steget både for mænd og kvinder. Målet om, at 85 % af alle børn skal vaccineres, blev

ligeledes opnået i 2008, og allerede i 2005 blev målet om andelen af helbredte tuberkulo-

sebehandlede opfyldt.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

De resterende 7 mål er ikke opnået i 2008, men hvis fremgangen fortsætter som hidtil, kan

flere af målene blive opfyldt i 2010. Bl.a. er dødeligheden (pr. 1.000 fødsler) i Tanzania for

børn under 1 år faldet fra 68 i 2005 til 58 i 2008. Endvidere kan målet om forekomsten af

hiv-smittede blandt 15-24-årige blive opfyldt, idet hiv-forekomsten blandt de 15-24-årige al-

lerede var faldet fra 7,4 % i 2005 til 5,7 % i 2008.

Det eneste mål, hvor den hidtidige udvikling peger på, at målet næppe nås i 2010, er ande-

len af fødsler, der assisteres af uddannet sundhedspersonale. Andelen er steget fra 41 % i

2005 til 51 % i 2008, men når næppe målet om 80 % i 2010.

Komponent 2 – støtte til at øge kvaliteten af distrikternes sundhedsydelser

108. Udenrigsministeriet yder i denne komponent af programmet øremærket støtte til distrik-

terne for at forbedre kvaliteten af sundhedsydelserne.

Der er opstillet 6 overordnede mål for komponenten, men kun 3 af målene er operationali-

seret på en måde, så udviklingen kan følges. Tabel 6 viser udviklingen for de 3 mål, hvor

der er data som belyser målopfyldelsen.

Komponent 2

Delkomponent 1:

Behovsorienteret ka-

pacitetsopbygning i

distrikterne.

Delkomponent 2:

Forsyning og forbrug

af medicin.

Tabel 6. Mål og resultater for støtten til distrikterne

Mål for 2009

Antallet af ambulante patienter pr. indbygger er steget

Antallet af dødsfald hos indlagte malariapatienter

under 5 år er faldet med 8 % i 2010

Antallet af indlæggelser på offentligt finansierede

hospitaler pr. indbygger er steget

Baseline

0,79

(2005)

10.721

(2004)

0,4

(2004)

Resultat

0,68

(2008)

8.297

(2006)

Et fald på 23 %

0,6

(2005)

Delkomponent 3:

Styringen af hospita-

lerne.

Delkomponent 4:

Støtte til administrative

systemer.

Delkomponent 5:

Strategiske initiativer.

Note: De øvrige mål er: 1) antal distrikter, der bruger data fra bl.a. Health Management

Information System til at forberede og anvende sundhedsplaner, 2) andel af sund-

hedsfaciliteter uden tomt lager af medicin mv. og 3) rationel anvendelse af medicin

er steget med 20 % i 2008.

Tabel 6 viser, at antallet af ambulante patienter pr. indbygger er faldet fra 0,79 i 2005 til 0,68

i 2008. Dvs. at der har været et fald i antallet af patienter pr. indbygger, som har besøgt læ-

ge, sundhedsklinik, hospitaler mv. Målet om en stigning er dermed ikke nået. Det ses også

af tabellen, at antallet af dødsfald for indlagte malariapatienter under 5 år er faldet fra 10.721

i 2004 til 8.297 i 2006 – et fald på 23 %. Målet om et fald på 8 % i 2010 er dermed nået i

2006. Antallet af indlæggelser på offentligt finansierede hospitaler pr. indbygger er steget

fra 0,4 i 2004 til 0,6 i 2005, og målet om en stigning er derved opfyldt.

109. Komponenten består af 5 delkomponenter med i alt 66 outputmål. 28 af de 66 mål er

opfyldt. For 23 af målene er der gennemført aktiviteter på området, men målene er kun del-

vist opfyldt, og 5 mål er ikke opfyldt. Manglende rapportering betyder, at det ikke er muligt

at vurdere, om 10 af målene er opfyldt.

Behovsorienteret kapacitetsopbygning i distrikterne

110. Delkomponent 1 skal støtte forskellige institutioner i sundhedssektoren i at opbygge

deres kapacitet. Institutionerne definerer selv deres behov og ansøger om støtte.

111. Ambassaden rapporterede, at delkomponenten har støttet planlægning decentralt, fx

ved at støtte, at de lokale planer på sundhedsområdet er blevet indarbejdet i de lokale mo-

nitoreringssystemer, og ved at støtte træning af sundhedsadministratorer på distriktsplan.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

Delkomponenten har støttet udviklingen af sundhedsplaner på distriktsniveau og udviklin-

gen af et system for feedback på planerne.

Et mål var at styrke relationerne mellem forskellige serviceorganisationer på sundhedsom-

rådet. Det blev bl.a. nået ved at udarbejde retningslinjer for distrikterne og skabeloner for

planlægningen for sundhedscentrene. Det har medvirket til at klarlægge roller og funktioner

mellem de forskellige niveauer i sundhedssystemet.

Ambassaden rapporterede, at delkomponentens mål om at anvende distrikternes erfaringer

med at forbedre administrationen på sundhedsområdet til politikudvikling kun er blevet op-

fyldt i begrænset grad.

112. Ambassaden har samlet vurderet delkomponenten til at være tilfredsstillende.

113. Der er i alt opstillet 26 outputmål for delkomponenten, hvoraf Rigsrevisionen har opgjort,

at 10 er opfyldt, 8 er delvist opfyldt, og 4 er ikke opfyldt. Det er ikke muligt at vurdere, om 4

af målene var opfyldt. Der har været mest fremgang i forhold til målet om at øge distrikter-

nes kapacitet til at administrere og planlægge, mens fremgangen inden for politikudvikling

og opbygning af relationer mellem forskellige institutioner har været mindre.

Forsyning og brug af medicin

114. Delkomponent 2 skal forbedre administrationen af forsyningen af medicin på distrikts-

niveau.

115. Ambassaden konkluderede, at de fleste planlagte aktiviteter er opnået. Fx er der ind-

ført et system for rationel brug af medicin, udarbejdet retningslinjer for standardbehandlin-

ger samt udarbejdet og udbredt en central medicinliste til alle sundhedsfaciliteter.

Ambassaden vurderede endvidere, at medicinforsyningsenheden har nået alle de opstille-

de mål med henblik på at forbedre det nye system for udlevering af medicin. Systemet er i

modsætning til tidligere nu baseret på distrikternes efterspørgsel.

116. Der er opstillet 9 outputmål. 6 af målene er opfyldt, 2 er delvist opfyldt, mens det ikke

har været muligt at vurdere, om det sidste mål er opfyldt. Outputmålet om at opdatere og

implementere en national medicinpolitik og en farmaceutisk plan er fx ikke opfyldt. Planer-

ne forventes at blive implementeret i den nye fase af programmet. Ambassaden har vurde-

ret delkomponenten til at være tilfredsstillende.

117. Evalueringen af sundhedssektoren fra 2007 konkluderede, at forsyningen af medicin

og udstyr fra medicinforsyningsenheden er forbedret i perioden 1999-2006, men at mang-

ler og forsinkelser stadig er almindeligt forekommende.

Styringen af hospitalerne

118. Delkomponent 3 skal forbedre distrikts- og regionalhospitalers systemer og kapacitet

til at administrere samt forbedre finansiel bæredygtighed, specialistydelser og vedligehol-

delse af udstyr på et udvalgt regionalhospital.

Ambassaden rapporterede, at delkomponenten i de første 3 år af programmet har været

præget af mangel på fuldtidsansatte i Tanzanias sundheds- og velfærdsministeriums sekre-

tariat for hospitalsreformer. Det har betydet, at de aktiviteter, ministeriet skulle sætte i gang

på området, ikke er blevet implementeret. Ambassaden afrapporterede derudover, at man-

ge aktiviteter var opfyldt med tilfredsstillende resultat, men at det ikke er muligt at vurdere,

om det har ført til bedre fungerende og mere produktive hospitaler.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

119. Rigsrevisionen har opgjort, at 7 ud af 19 outputmål er opfyldt. 8 mål er delvist opfyldt,

men det ikke har været muligt at vurdere, om 4 af målene er opfyldt. Rigsrevisionens op-

gørelse er i overensstemmelse med vurderingen i ambassadens afsluttende rapport, hvor

delkomponenten vurderes til at være mindre tilfredsstillende.

Støtte til administrative systemer

120. Delkomponenten skal støtte regionerne, så de kan udfylde deres rolle med at støtte og

vejlede distrikterne samt forbedre de finansielle systemer og administrationen af transport-

systemet.

121. Ambassaden har vurderet delkomponenten til at være mindre tilfredsstillende. Det skyl-

des bl.a., at man fra centralt niveau ikke havde kapacitet til at give den tekniske støtte og vej-

ledning til regionerne og distrikterne, som var planlagt. Derudover havde de regionale sund-

hedsadministrationsteam ikke et budget til at udføre deres opgaver med at vejlede og støt-

te distrikterne før 2008. Ambassaden rapporterede, at den finansielle administration er for-

bedret langsomt, men støt i programperioden.

Rigsrevisionen har opgjort, at 2 ud af de 9 opstillede outputmål er opfyldt. 5 er delvist opfyldt,

og ét er ikke opfyldt. Det har ikke været muligt at vurdere, om det sidste mål er opfyldt.

Strategiske initiativer

122. Delkomponent 5 støtter udviklingen af strategiske initiativer.

Ambassaden vurderede delkomponenten til at være meget tilfredsstillende, da støtten var

succesfuldt anvendt til at udarbejde en række politikker og strategier bl.a. hovedsageligt for

Tanzanias sundheds- og velfærdsministerium, frivillige organisationer og den private sund-

hedssektor. Rigsrevisionen har opgjort, at de 3 opstillede outputmål alle er opfyldt.

Komponent 3 – støtte til Zanzibar

123. Komponenten skal støtte arbejdet med at sikre adgang til sundhedsydelser af god kva-

litet på distriktsniveau på Zanzibar. Det sker bl.a. ved at støtte distrikternes medicinforsy-

ning og renoveringen af infrastrukturen. Komponenten består af 2 delkomponenter, som

støtter sundhedssektoren på Zanzibar på henholdsvis centralt niveau og distriktsniveau. I

programmet er der opstillet 4 mål for komponenten. Tabel 7 viser mål og resultater for støt-

ten til Zanzibar.

Komponent 3

Delkomponent 1:

Støtte til sundheds-

ydelser i distrikterne.

Delkomponent 2:

Støtte til sundhedssek-

torreformer og kapaci-

tetsopbygning af de

centrale myndigheder.

Tabel 7. Mål og resultater for støtten til Zanzibar

Mål for 2009

Antallet af ambulante patienter pr. indbygger

er steget

Andelen af fødsler, som assisteres af uddannet

personale, er steget

Tilstedeværelsen af medicin i sundhedsfaciliteter

er steget

Antallet af distrikter, som anvender data til at

planlægge, er steget

Baseline

0,5

(2006)

51 %

(2005)

80 %

(2005)

Resultat

0,9

(2008)

44,5 %

(2008)

80 %

(2009)

10 ud af 10

(2009)

Tabel 7 viser, at antallet af ambulante patienter pr. indbygger er steget fra 0,5 i 2006 til 0,9

i 2008. Det opstillede mål er dermed opfyldt. Derimod er andelen af fødsler, som assisteres

af uddannet personale, faldet fra 51 % i 2005 til 44,5 % i 2008, mens tilstedeværelsen af

medicin på sundhedsklinikkerne har ligget konstant på 80 %. Disse mål er dermed ikke op-

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

RESULTATERNE AF BISTANDEN TIL TANZANIA

fyldt, da der skulle have været en stigning. Alle distrikter anvendte i 2008 data til planlæg-

ningen. Der er ingen baselinedata for dette mål.

124. Ambassaden rapporterede, at programmets overordnede mål om at sikre adgang til

sundhedsydelser af god kvalitet er opfyldt, da alle borgere på Zanzibar inden for 5 km har

adgang til basale og effektive sundhedsydelser. Der er dermed sket en forbedring, da 95 %

af befolkningen i 2003 havde adgang til sundhedsydelser inden for 5 km. Ambassaden vur-

derede komponenten til at være tilfredsstillende.

Rigsrevisionen har opgjort, at 8 af de 10 opstillede outputmål for komponenten er opfyldt.

Sundhedssektorprogrammets fase 4 (2009-2014)

125. Sundhedssektorprogrammets fase 4 har det samme overordnede formål som fase 3

og består af 3 komponenter: støtte til sundhedssektoren på fastlandet, støtte til Zanzibar og

støtte til hiv/aids-området. Ambassaden oplyser, at hovedparten af aktiviteterne under pro-

grammet er igangsat som planlagt. Det er for tidligt at vurdere fremdriften i programmets

fase 4, som startede i september 2009.

Vurdering

126. Sundhedsområdet har i programperioden (2004-2009) udviklet sig positivt, og tanzani-

ernes sundhedstilstand er på flere parametre blevet bedre. Hovedparten af programmets

mål er således enten helt eller delvist opfyldt, og det er realistisk, at mindst halvdelen af må-

lene på sundhedsområdet i Tanzanias fattigdomsstrategi bliver opfyldt i 2010.

127. Kapacitetsopbygning i distrikterne, forsyning og brug af medicin samt støtte til strategi-

ske initiativer i sundhedssektoren er områder, hvor der har været fremgang. Reformen af

administrationen af hospitalerne og styrkelsen af de administrative systemer for regionerne

og distrikterne har kun i mindre grad opfyldt målene, hvilket bl.a. skyldes manglende kapa-

citet hos de tanzaniske myndigheder.

128. Hovedparten af aktiviteterne under sundhedssektorprogrammets seneste fase (2009-

2014) vedrørende støtte til sundhedssektoren på fastlandet, støtte til Zanzibars sundheds-

sektor og bekæmpelse af hiv/aids er igangsat som planlagt.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

REVIEW S AF SEKTORPROGRAMMER

IV. Reviews af sektorprogrammer

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Udenrigsministeriets retningslinjer og praksis for reviews understøtter generelt, at

ministeriet systematisk følger op på, om bistanden forløber som planlagt. Ministeriet

bør dog gøre kvalitetskravene til reviews klarere i sine retningslinjer og systematise-

re opfølgningen på anbefalinger fra reviews yderligere.

Omfang af reviews

Frekvensen i gennemførelse af reviews

129. Indtil medio 2009 skulle Udenrigsministeriet som minimum gennemføre reviews af pro-

grammer hvert 2. år. I 2009 blev retningslinjerne for administrationen af bistandsprogram-

merne ændret. Nu skal alle danskstøttede programmer reviewes årligt – helst som led i en

reviewproces styret af modtageren af bistanden og i samarbejde med andre donorer. Uden-

rigsministeriets rådgiverkontor skal helst deltage i reviews hvert 2. år og mindst 2 gange i

løbet af et sektorprograms 5-årige fase. Det gælder programmer med en bevilling på over

33 mio. kr.

130. Rigsrevisionens gennemgang af reviews af de 4 udvalgte sektorprogrammer viste, at

der er udført reviews med den frekvens, der har været angivet i retningslinjerne. Der var

dog ikke gennemført review af et enkelt rent danskfinansieret projekt i programmet for god

regeringsførelse før 2009, selv om projektet blev igangsat i 1992.

Fokus i reviews

131. I de gældende retningslinjer fra oktober 2009 og i de tidligere retningslinjer fremgår det,

hvad et review skal fokusere på. Boks 1 viser emnerne for reviews, som de fremgik af ret-

ningslinjerne i april 2007, og som var gældende for de reviews, Rigsrevisionen har under-

søgt.

Rådgiverkontorets

opgave er at rådgive

Udenrigsministeriets

medarbejdere i bi-

standsfaglige forhold.

Kontoret gennemfører

reviews af bistands-

programmerne. Konto-

rets medarbejdere er

sektorspecialiserede,

og det er derfor kun få

af kontorets medarbej-

dere, der fx kan fore-

tage reviews af sund-

hedssektoren.

BOKS 1. FOKUSPUNKTER FOR UDENRIGSMINISTERIETS REVIEWS

•

Fremskridt og udvikling i sektoren af relevans for sektorprogrammet, inkl. fremskridt i forhold

til effekt på sektorområdet og i forhold til outcome-indikatorer.

•

Fremskridt i programmet i relation til planlagte aktiviteter, opnåelse af resultater og langsigte-

de mål.

•

Udbetalinger og forbrug, herunder kvaliteten af økonomistyringen.

•

Programstyringen, herunder risikostyring.

•

Programmets hensyn til tværgående emner (miljø, ligestilling, demokrati og menneskerettig-

heder) samt hiv/aids og andre relevante udviklingspolitiske prioriteter.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

REVIEW S AF SEKTORPROGRAMMER

Hovedformålet med

reviews er at få en

vurdering af indsatsen,

som er uafhængig af

ambassaden.

bilateralt review

en gennemgang af bi-

standsindsatser, der

alene er danskfinan-

sierede. De gennem-

føres af en medarbej-

der fra Udenrigsmini-

steriets rådgiverkontor

og eventuelt af et antal

eksterne konsulenter.

fælles review

er en

gennemgang af ind-

satser, hvor der er fle-

re donorer involveret,

og indgår ofte som en

del af en større dialog-

proces mellem dono-

rerne og de tanzaniske

partnere. Udenrigsmi-

nisteriets rådgiverkon-

tor deltager ikke altid i

fælles reviews.

Det fremgår af boks 1, hvilke 5 emner der skal indgå i reviews. Ved fælles review skal Dan-

mark arbejde for, at emnerne i boks 1 medtages i kommissoriet for reviewet. I kommissoriet

kan ambassaden og rådgiverkontoret tilføje andre emner, der er behov for at få belyst i re-

viewet.

132. De bilaterale reviews, som bliver gennemført af Udenrigsministeriets rådgiverkontor,

og som Rigsrevisionen har undersøgt, har i det store hele inddraget alle emnerne i boks 1.

Punktet om de tværgående hensyn er ikke systematisk inddraget i reviews før 2007.

133. Fokuspunkterne er meget brede, og retningslinjerne præciserer ikke yderligere, hvor-

dan analysen af fokuspunkterne skal gennemføres. Gennemgangen af reviews viser, at der

er stor forskel på, hvordan reviews dækker fokuspunktet om fremskridt i programmet. Det

giver på den ene side reviewteamet frie rammer for analysen og rapporteringen, men det

sikrer ikke et fælles mindstemål for, hvilket omfang analysen og konklusionerne skal have.

Ministeriet har oplyst, at dette præciseres i forbindelse med forberedelse af det enkelte re-

view.

Vurdering

134. Udenrigsministeriets retningslinjer angiver frekvens af reviews, fokus for reviews og

forhold vedrørende forberedelse af reviews. Procedurer for reviews gennemført med andre

donorer er præciseret i de seneste retningslinjer. Udenrigsministeriet følger i det store og

hele retningslinjerne.

Kvalitetssikring af reviews

135. Der er ikke specifikke kvalitetskrav til reviews i retningslinjerne. Der er dog nogle punk-

ter, som har relation til kvalitetssikring. Rådgiverkontorets interne manual giver anbefalinger

til reviewets teamleder om, hvordan reviewet skal gennemføres, bl.a. om dialogen med am-

bassaden og bistandsmodtagerne og mellem reviewteamets medlemmer. Der lægges og-

så vægt på, at reviewrapporten skal være analyserende, præcis samt konkret og realistisk

i sine anbefalinger. Derudover kan fokusemnerne for reviews i boks 1 ses som et kvalitets-

krav til, hvad et review skal indeholde.

136. Det er lederen af reviewteamet, der er ansvarlig for kvaliteten af rapporten, og den skal

ikke godkendes af ambassaden eller af rådgiverkontorets ledelse.

Reviewrapporten kvalitetssikres ved, at ambassaden får et udkast til rapporten til kommen-

tering, inden den endelige rapports konklusioner og anbefalinger præsenteres for ambassa-

den og lokale partnere. Ambassaden skal – typisk i samarbejde med de lokale partnere –

påpege, hvis der er faktuelle fejl i rapporten, hvis konklusioner ikke stemmer overens med

analysen, eller hvis reviewrapporten ikke svarer på reviewets kommissorium. Rådgiverkon-

toret foretager ikke stikprøver af reviewrapporter for at undersøge, om rapporterne har den

ønskede kvalitet. Ministeriet har oplyst, at rådgiverkontoret vil overveje at gennemføre stik-

prøver af reviewrapporter for at vurdere kvaliteten, hvilket skal bidrage til at sikre et ensar-

tet kvalitetsniveau.

137. Rigsrevisionens gennemgang af de udvalgte reviews viser, at de elementer i retnings-

linjerne, som kan bidrage til øget kvalitet, fx rapporteringen til ambassaden efter reviewets

afslutning, bliver gennemført.

138. Der er ikke i retningslinjerne kriterier for vurderinger i reviews. Det er teamlederens op-

gave i konsultation med det øvrige reviewteam at vurdere et programs fremdrift. Denne vur-

dering foretages på baggrund af konsulentens faglige erfaring, det foreliggende datamate-

riale, statusrapporter fra programmet og vurderinger af sektoren i sin helhed.

Når reviewet er gennemført, skal teamlederen, hvis nødvendigt, justere vurderingen af pro-

grammet og underskrive denne sammen med ambassadøren. Vurderingen indgår i ambas-

sadens årlige landevurdering af sektorprogrammet.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

REVIEW S AF SEKTORPROGRAMMER

Vurdering

139. Der er ikke opsat specifikke kvalitetskrav til reviews, men retningslinjerne indeholder

en række elementer, der bidrager til at sikre kvaliteten af reviews, og disse følges i de un-

dersøgte reviews. Ministeriet bør præcisere kvalitetskravene til reviews i retningslinjerne.

Uafhængighed og kompetencer

Udvælgelse af rådgiverkontorets medarbejdere og eksterne konsulenter

140. Ministeriet har oplyst, at medarbejdere, der tidligere har været ansvarlige for et sektor-

program på ambassaden, ikke kan deltage i reviews af pågældende sektorprogram de før-

ste 1-2 år, de er tilknyttet rådgiverkontoret. Rådgiverkontoret prøver at sikre, at medarbej-

dere, der tidligere har foretaget reviews af et program, er med på det efterfølgende review

for at sikre kontinuitet og kendskab til programmet.

141. Rigsrevisionens gennemgang har vist, at rådgiverkontoret stort set kun anvender med-

arbejdere på reviews, der ikke for nyligt har været involveret i implementeringen af de sek-

torprogrammer, som reviewes. Gennemgangen viste endvidere, at der er kontinuitet i bru-

gen af rådgiverkontorets medarbejdere på de enkelte reviews, dvs. at den samme medar-

bejder har været med på flere efter hinanden følgende reviews af det pågældende sektor-

program.

142. Udenrigsministeriet har oplyst, at rådgivningskontorets ledelse udvælger medarbejde-

re til reviews på baggrund af faglig viden, sprogkundskaber, landekendskab, erfaring og be-

hov for nye øjne på et program samt under hensyn til den samlede opgavemængde i kon-

toret.

143. Ministeriet har opsat punkter i retningslinjerne om udvælgelse af eksterne konsulenter

til reviews. Punkterne fremgår af boks 2.

BOKS 2. PUNKTER TIL HJÆLP FOR UDVÆLGELSE AF EKSTERNE KONSULENTER

•

Konsultér kolleger/landeteam/tovholdere om tidligere erfaringer med samarbejde med de kon-

sulenter, der er i betragtning.

•

Indhent et opdateret CV – også for konsulenter, der er velkendte.

•

Sørg for tværfaglighed i teamet, inkl. kendskab til offentlig økonomistyring og rimelig erfaring

med ligestilling, miljø, personaleadministration og andre relevante aspekter.

•

Vær sikker på, at konsulenterne kan skrive klart og præcist.

•

Drøft mulige konsulentemner med ambassaden.

•

Undgå at bruge den samme konsulent igen og igen.

Boks 2 viser, hvad Udenrigsministeriets medarbejdere skal gøre, når de udvælger eksterne

konsulenter til at deltage i reviewet. Teamledere og eksterne konsulenter har over for Rigs-

revisionen tilkendegivet, at konsulenterne i høj grad udvælges på baggrund af deres erfa-

ringer og anbefalinger fra kolleger i rådgiverkontoret. De eksterne konsulenter får henven-

delse fra ministeriets rådgiverkontor og opsøger ikke selv reviewopgaver. Rigsrevisionens

gennemgang af reviews har vist, at de eksterne konsulenter alle havde en relevant faglig

baggrund for at deltage i det pågældende review.

Vurdering

144. Retningslinjerne beskriver, hvordan eksterne konsulenter udvælges til reviews. Uden-

rigsministeriet udvælger de eksterne konsulenter i henhold til retningslinjerne og besætter

reviewteam med konsulenter med relevant faglig baggrund.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

REVIEW S AF SEKTORPROGRAMMER

Læring og opfølgning på reviews

Opfølgning på anbefalinger i reviews

145. Ambassaden skal sammen med de lokale partnere beslutte, hvordan der skal følges

op på reviewets anbefalinger, og sektorprogrammets styrekomité skal efterfølgende sikre,

at der bliver fulgt op på, om anbefalinger fra reviewet bliver ført ud i livet. Det fremgår af ret-

ningslinjerne, at der for alle bilaterale reviews efter oktober 2009 skal udarbejdes en hand-

lingsplan med de vigtigste mål og opfølgningsaktiviteter, som skal prioriteres indtil næste

review.

Rigsrevisionens gennemgang viste, at det ikke er alle anbefalinger, der bliver gennemført.

Det samlede billede er dog, at størstedelen af anbefalingerne gennemføres. Ministeriet har

givet eksempler på årsager til, at anbefalinger ikke er blevet gennemført. Eksemplerne illu-

strerer, at der kan være gode forklaringer på, at en given anbefaling ikke bliver fulgt, bl.a. at

programmerne gennemføres i en omskiftelig kontekst, der kan betyde, at en anbefaling bli-

ver irrelevant. Ministeriet har oplyst, at sådanne tilfælde bør begrundes og dokumenteres.

146. I reviewene er der mange eksempler på henvisninger til tidligere reviews. Eksempler-

ne tyder på, at reviewteamet har sat sig ind i tidligere reviews og på nogle områder følger

op på, om anbefalinger er blevet fulgt. I reviewrapporterne fra 2006 og 2007 af sundheds-

sektorprogrammet er der en liste over anbefalingerne fra reviewene, og det fremgår, hvem

der er ansvarlig for at gennemføre dem. Dette gør det klart og overskueligt, hvad der skal

følges op på. Reviewene følger dog ikke systematisk op på anbefalinger fra tidligere reviews.

For at sikre, at anbefalinger gennemføres, vil det være hensigtsmæssigt, hvis ambassaden

samler de anbefalinger, der er opnået enighed om, i et dokument, hvor det fremgår, hvem

der har ansvaret for, at anbefalingen gennemføres, tidsplan for opfølgning og status på op-

følgningen. Dette kunne naturligt indgå i den handlingsplan, der som noget nyt skal udarbej-

des af reviewteamet efter et review.

147. Udenrigsministeriet er enig i, at det bør dokumenteres bedre, hvordan ministeriet følger

op på anbefalinger, og foreslår, at det kunne være i form af en tabel, som ambassaden el-

ler de ansvarlige myndigheder udfylder inden reviewet, og som diskuteres og vurderes un-

der reviewet.

Erfaringsopsamling og overførsel af erfaringer til nye programfaser

148. Det fremgår ikke eksplicit af retningslinjerne, hvordan erfaringer fra reviews skal ind-

gå i formuleringen af nye sektorprogrammer eller nye faser af igangværende sektorprogram-

mer. Det fremgår dog, at relevant baggrundsmateriale om sektoren skal anvendes i forbe-

redelsesfasen, og at forberedelsen af nye programfaser også skal reviewes.

149. Rigsrevisionens gennemgang af reviews viser, at erfaringer fra reviews anvendes på

linje med andet relevant baggrundsmateriale, når nye programfaser formuleres. Bl.a. ind-

går de årlige fælles reviews af sundhedssektoren og generel budgetstøtte i dialogen mel-

lem Danmark og de tanzaniske partnere, når nye faser bliver udarbejdet.

Videndeling til resten af ministeriet sker bl.a. ved, at rådgiverkontoret afholder efteruddan-

nelseskurser med bistandsfagligt indhold for Udenrigsministeriets medarbejdere. Rådgiver-

kontoret udarbejder derudover notater om de samlede erfaringer fra forskellige sektorer og

programmer for at videregive erfaringer fra bl.a. reviews.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

REVIEW S AF SEKTORPROGRAMMER

Vurdering

150. Udenrigsministeriet anvender reviews til at justere og forbedre bistanden i løbet af en

programperiode. Det er dog ikke alle anbefalinger, der gennemføres, og det er ikke altid klart

begrundet og dokumenteret, hvorfor anbefalingerne ikke er fulgt. Ministeriet bruger endvide-

re erfaringer fra reviews i formuleringen af nye faser af programmerne.

151. Ministeriet bør sikre en mere systematisk opfølgning på reviews, bl.a. ved at skabe

overblik over anbefalinger og opfølgningen på disse. Samtidig bør det enkelte review sy-

stematisk følge op på det foregående reviews anbefalinger. Ministeriet er enig i, at det bør

dokumenteres bedre, hvordan der følges op på anbefalingerne.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

EVALUERING AF UDVIKLINGSBISTANDEN

V. Evaluering af udviklingsbistanden

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Udenrigsministeriets retningslinjer for evaluering følger god praksis på området, og

ministeriet følger generelt retningslinjerne. Ministeriet følger ikke systematisk op på,

om anbefalingerne i evalueringerne bliver fulgt, men har i marts 2010 indført et nyt

system til at monitorere opfølgningen på evalueringerne.

Omfang og temaer for Udenrigsministeriets evalueringer

Udenrigsministeriets

evalueringskontor

en uafhængig og spe-

cialiseret enhed i mini-

steriet. Kontoret plan-

lægger, formulerer og

styrer evalueringerne

om udviklingsbistand

og refererer til direktø-

ren for udviklingsanlig-

gender.

Gennemførte evalueringer i perioden 2005-2009

152. Udenrigsministeriets evalueringskontor gennemførte 34 evalueringer i perioden 2005-

2009. 17 af de 34 var fællesevalueringer, som blev udarbejdet i samarbejde med andre bila-

terale eller multilaterale donorer. Alle evalueringer blev gennemført af eksterne konsulenter

eller konsulentfirmaer. Evalueringskontoret udfører således ikke selv evalueringer.

153. Evalueringskontoret udarbejder et 2-årigt rullende evalueringsprogram, som opdateres

årligt. Relevante kontorer i ministeriet og ambassader mv. bliver rådspurgt, hvorefter konto-

ret udarbejder det endelige program.

Denne praksis er beskrevet i Udenrigsministeriets retningslinjer for evaluering. I retningslin-

jerne fremgår det endvidere, at evalueringskontoret skal sikre, at evalueringsprogrammet

afspejler fordelingen af dansk bistand i forhold til lande, sektorer, bistandsinstrumenter og

prioriteringsområder.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at alle sektorer, relevante lande og bistandsinstrumen-

ter som fx NGO’er og budgetstøtte er blevet evalueret i perioden med undtagelse af gælds-

lettelser.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

EVALUERING AF UDVIKLINGSBISTANDEN

Udgifter til evaluering

154. Tabel 8 viser udbetalingerne til evalueringer i perioden 2005-2009. Evalueringsudgif-

terne dækker over forberedelse, gennemførelse og formidling af evalueringer og evaluerings-

studier. Derudover indgår udgifter til evalueringer udført i fællesskab med andre organisa-

tioner.

Tabel 8. Udbetalinger til evalueringer i perioden 2005-2009 (årets priser)

(Mio. kr.)

2005

10,0

2006

19,2

2007

18,5

2008

17,1

2009

18,2

Evalueringskontoret

får udarbejdet evalue-

ringsstudier af ekster-

ne konsulenter. Disse

tjener dels til at sikre

formidling af eksiste-

rende evalueringer til

en bredere kreds, dels

til at præsentere for-

skellige metodiske

overvejelser i forbin-

delse med evaluerin-

ger.

Note: Evalueringskontorets udgifter til løn og drift indgår ikke i opgørelsen.

Tabel 8 viser, at udbetalingerne til evalueringer i 2005 var 10 mio. kr. Udgifterne til evalue-

ring var i perioden 2006-2009 på 17-19 mio. kr. årligt. Udbetalingerne til evalueringer i de

enkelte år afhænger bl.a. af evalueringernes størrelse, og i hvilket omfang de gennemføres

i samarbejde med andre donorer.

Udbetalingerne til evalueringer udgør omkring 0,1 % af de samlede udgifter til udviklings-

bistand.

Vurdering

155. Fordelingen af evalueringer i forhold til lande, sektorer, bistandsinstrumenter mv. af-

spejler overordnet set fordelingen af den danske bistand. Udbetalingerne til at gennemføre

evalueringer har i de seneste år ligget på 17-19 mio. kr.

Kvalitetssikring af evalueringer

156. Udenrigsministeriets retningslinjer for evalueringer er baseret på OECD’s Development

Assistance Committees (DAC) kvalitetsstandarder for evaluering. Kvalitetsstandarderne er

en række krav til fx gennemførelsen af evalueringen, inddragelse af interessenter, indholdet

af evalueringsrapporten og opfølgning på evalueringen.

157. Evalueringskontoret skal ifølge retningslinjerne monitorere gennemførelsen af evalue-

ringen. Dvs. at kontoret skal godkende konsulenternes tilrettelæggelse af evalueringen og

sikre, at evalueringsplanen bliver fulgt. Derudover skal evalueringskontoret kvalitetssikre eva-

lueringsrapporterne ved bl.a. at tjekke, om der er faktuelle fejl i rapporten, om analyserne er

robuste og konsistente, om anbefalinger og konklusioner er underbygget, og om kommisso-

riet for evalueringen er blevet opfyldt.

158. Udenrigsministeriet anvendte i 2 af de 3 undersøgte evalueringer eksterne konsulenter

til at kommentere konsulenternes plan for gennemførelse af evalueringerne, og i alle 3 eva-

lueringer blev der anvendt eksterne konsulenter til at kommentere på udkast til rapporten.

159. Evalueringskontoret har også kommenteret på konsulenternes detaljerede plan for gen-

nemførelsen af evalueringen og udkast til rapporten. Kommentarerne er bl.a. faktuelle æn-

dringer, omstrukturering af afsnit og/eller rapporten, forslag til flere relevante aspekter eller

yderligere analyse, og om kommissoriet for evalueringen er opfyldt.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

EVALUERING AF UDVIKLINGSBISTANDEN

Kvalitetssikringen var mest omfattende for HIMA-evalueringen (støtte til landbrug og miljø),

da der var mange kommentarer til udkastet til rapporten. Kvalitetssikringen i evalueringen

af sundhedssektoren var også omfattende, da det var en fællesevaluering, og de involve-

rede donorer derfor også kommenterede på rapportudkastet.

160. I retningslinjerne fremgår det, at der i kontrakten skal være angivet en navngiven per-

son, som er ansvarlig for kvalitetssikringen. Der blev i alle 3 evalueringer udpeget en navn-

given person i kontrakten, og i 2 af evalueringerne, som var i EU-udbud, blev konsulentfir-

maets kvalitetssikringssystem endvidere beskrevet i kontrakterne.

161. En del af kvalitetssikringen er også at indhente kommentarer fra de involverede inte-

ressenter. Ifølge DAC’s kvalitetsstandarder skal interessenterne have mulighed for at kom-

mentere evalueringens resultater, konklusioner og anbefalinger, hvilket de har haft i de 3

evalueringer.

Vurdering

162. Udenrigsministeriet har opstillet klare retningslinjer for kvalitetssikring af evalueringer-

ne. Retningslinjerne er i overensstemmelse med internationale standarder. Ministeriets eva-

lueringskontor, som er ansvarlig for evalueringer, har kvalitetssikret de 3 undersøgte eva-

lueringer efter retningslinjerne.

Alle evalueringer i pe-

rioden 2005-2009 har

kostet over 500.000 kr.

pr. evaluering. Evalue-

ringsopgaver mellem

500.000 kr. og tær-

skelværdien for EU-

udbud (931.638 kr. i

2010-2011) skal an-

nonceres, mens opga-

ver over 931.638 kr.

skal i EU-udbud. Ho-

vedparten af evalue-

ringerne har været i

EU-udbud.

Evalueringskontorets og konsulenternes uafhængighed

Evalueringskontorets uafhængighed

163. Evalueringskontoret er en uafhængig og specialiseret enhed i ministeriet, som plan-

lægger, formulerer og styrer evalueringer om udviklingsbistanden. Evalueringskontoret be-

stemmer i samråd med Udenrigsministeriets ledelse det endelig evalueringsprogram. Eva-

lueringskontoret har oplyst, at evalueringer kan udgå af eller tilgå programmet, fx hvis der

kommer nye politiske ønsker, nye strategier, eller hvis andre evalueringer overflødiggør en

dansk evaluering. Evalueringskontoret har oplyst, at ministeriets ledelse aldrig har sløjfet

evalueringer på evalueringsprogrammet i perioden 2005-2009.

164. Udenrigsministeriet har en særskilt konto på finansloven til evaluering. På kontoen af-

holdes udgifter til forberedelse, gennemførelse og formidling af evalueringer og danske bi-

drag til evalueringer udført i fællesskab med andre lande eller organisationer.

Konsulenternes uafhængighed

Udvælgelse af konsulenterne

165. Det er individuelle konsulenter eller konsulentfirmaer, der udfører evalueringerne. Det

fremgår af retningslinjerne, at Udenrigsministeriet udvælger konsulenterne ud fra konsulen-

ternes professionelle kompetencer, erfaringer, uafhængighed og kvaliteten af det givne til-

bud.

I retningslinjerne står der, at medlemmer af evalueringsteamet ikke må have været person-

ligt involveret i de aktiviteter, der evalueres. Ligeledes må de konsulentfirmaer, der udfører

evalueringen, ikke have været involveret i forberedelsen eller implementeringen af de akti-

viteter, der evalueres.

I 2 af de 3 evalueringer, Rigsrevisionen har gennemgået, havde medlemmer af evaluerings-

teamet tidligere været involveret i de aktiviteter, der blev evalueret. I den ene evaluering hav-

de teamlederen været involveret i tilrettelæggelsen af støtten til én af de institutioner, som

blev evalueret. I den anden evaluering var et teammedlem med i planlægningen af program-

met i opstartfasen, men ikke for den periode, som evalueringen omhandlede. Evaluerings-

kontoret har oplyst, at kontoret har foretaget en konkret vurdering i de 2 evalueringer og fun-

det, at der ikke var et problem med konsulenternes uafhængighed.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

EVALUERING AF UDVIKLINGSBISTANDEN

Ifølge DAC’s kvalitetsstandarder skal evalueringsrapporten indikere konsulenternes uafhæn-

gighed. Dette fremgår ikke af de 3 evalueringsrapporter. Det fremgår således ikke, at kon-

sulenterne i 2 af evalueringerne har været involveret i nogle af de aktiviteter, der evalueres.

Udenrigsministeriet oplyser, at eventuelle overvejelser om konsulenternes uafhængighed

fremover vil fremgå af evalueringsrapporten.

Konsulenternes uafhængighed ved gennemførelsen af evalueringer

166. For at sikre, at evalueringerne bliver uafhængige og troværdige, har Udenrigsministe-

riet i retningslinjerne udarbejdet et regelsæt for, hvordan konsulenterne, evalueringskonto-

rets ansatte, andet personale og andre involverede parter skal forholde sig under gennem-

førelsen af en evaluering.

Ifølge DAC’s kvalitetsstandarder skal konsulenterne have adgang til de relevante dokumen-

ter og data og frit kunne tale med de interessenter, de finder relevante.

Teamlederne for de 3 evalueringer har over for Rigsrevisionen tilkendegivet, at de havde haft

adgang til relevante data, og at de har kunnet tale med alle relevante interessenter. Desuden

fandt de, at processen var forløbet uden usaglig indblanding fra evalueringskontoret eller an-

satte på ambassaden. Dette bekræftes af korrespondancen mellem evalueringskontoret og

konsulenterne.

167. I 2003 udarbejdede eksterne konsulenter en omfattende udredning af Udenrigsministe-

riets evalueringsfunktion. De undersøgte uafhængigheden af de konsulenter, der udarbejde-

de evalueringer i perioden 1997-2001. 25 teamledere på Udenrigsministeriets evalueringer

blev interviewet, bl.a. omkring uafhængighed, herunder om de havde følt sig presset til at

ændre konklusioner og anbefalinger i evalueringerne. Konklusionen var, at konsulenterne

generelt havde en høj grad af uafhængighed, og at konsulenterne kun i få tilfælde havde op-

levet pres under deres arbejde. I de fleste tilfælde bøjede konsulenterne sig ikke for presset,

og i adskillige tilfælde støttede evalueringskontoret aktivt konsulenterne i at fastholde deres

vurderinger.

Vurdering

168. Udenrigsministeriets retningslinjer for sikring af konsulenternes uafhængighed følger

god praksis. Evalueringskontoret kan endvidere uafhængigt af det øvrige ministerium tilret-

telægge og offentliggøre evalueringer.

169. Konsulenterne i de 3 undersøgte evalueringer har været uafhængige i deres gennem-

førelse af og afrapportering på evalueringerne.

170. I 2 af de 3 undersøgte evalueringer har enkelte konsulenter tidligere været involveret i

de aktiviteter, der blev evalueret. Evalueringskontoret har oplyst, at de før indgåelsen af kon-

trakten med de enkelte konsulenter har foretaget en konkret vurdering af konsulentens uaf-

hængighed.

Læring og opfølgning på evalueringerne

171. Det fremgår af retningslinjerne, at der skal udarbejdes et opfølgningsnotat ved afslut-

ningen af en evaluering. Opfølgningsnotatet indeholder Udenrigsministeriets holdninger til

evalueringens konklusioner og anbefalinger og angiver, hvem der er ansvarlig for at gen-

nemføre de aftalte aktiviteter. Opfølgningsnotatet diskuteres i Udenrigsministeriets Program-

komité, som består af de forskellige fagkontorer i ministeriet, og godkendes af Programko-

mitéens formand.

172. Evalueringen af sundhedssektoren var tilrettelagt, så konklusioner og anbefalinger kun-

ne indgå i den nye strategiske sundhedssektorplan for Tanzania og i den nye fase af Uden-

rigsministeriets sundhedssektorprogram. Det fremgår af opfølgningsnotatet, at anbefalin-

gerne indgik i udarbejdelsen af den nye strategiske sundhedssektorplan.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

EVALUERING AF UDVIKLINGSBISTANDEN

Opfølgningsnotatet til evalueringen af HIMA (støtte til landbrug og miljø) beskriver ikke, hvor-

dan Udenrigsministeriet vil anvende konklusioner og anbefalinger. Det fremgår, at resulta-

terne af evalueringen vil give input til den løbende strategiske udvikling på området, men

det er ikke præciseret, hvem der skal gøre det eller hvornår. På Programkomitéens møde

blev det dog påpeget, at evalueringen skal anvendes i ministeriets fremtidige arbejde med

at udarbejde politikker på området.

I opfølgningsnotatet til evalueringen af finansielle serviceydelser fremgår ministeriets hold-

ning til anbefalingerne. Det er dog ikke i alle tilfælde tydeligt, hvordan ministeriet vil følge op

på anbefalingerne, eller hvem der skal følge op på dem.

Udenrigsministeriet har oplyst, at ansvaret for opfølgningen på de enkelte anbefalinger i de

fleste tilfælde vil være fastlagt af den ansvarsfordeling, der er internt i ministeriet, og vil der-

for ikke nødvendigvis fremgå af opfølgningsnotatet. I ministeriets retningslinjer fremgår det

dog, at det skal fremgå af opfølgningsnotatet.

173. Det fremgår af retningslinjerne, at evalueringskontoret regelmæssigt skal monitorere,

at anbefalingerne gennemføres. Det fremgår ikke, hvordan eller hvor ofte dette skal gøres.

Evalueringskontoret har ikke siden 2007 haft en fast procedure for at monitorere de enkelte

evalueringer. Siden 2007 har evalueringskontoret undersøgt og vurderet forskellige model-

ler for monitorering af opfølgningen på evalueringer. Baggrunden var, at der efter evalue-

ringskontorets opfattelse var behov for en justering i de procedurer, der blev anvendt ved

monitorering af opfølgningen på evalueringer. Udenrigsministeriet har oplyst, at det frem-

over vil fremgå af opfølgningsnotatet, inden for hvilken tidsmæssig ramme der skal følges op

på de konkrete tiltag. Kontoret for kvalitetssikring af udviklingsbistanden vil fra marts 2010

monitorere, at opfølgningen sker for de 2 foregående års evalueringer.

174. Udenrigsministeriet har oplyst, at evalueringskontoret i 2010 vil igangsætte en revision

af de nuværende retningslinjer. Ministeriet vil bl.a. indskrive de nye procedurer for opfølgnin-

gen på evalueringerne samt præcisere og uddybe, hvordan spørgsmål om uafhængighed

håndteres, og justere retningslinjerne, så de afspejler DAC’s reviderede retningslinjer fra

februar 2010.

Vurdering

175. Det fremgår ikke i alle tilfælde klart i Udenrigsministeriets opfølgning på evalueringer-

ne, hvordan ministeriet vil følge op på anbefalingerne, og hvem der er ansvarlig for opfølg-

ningen. Ministeriets evalueringskontor har ikke siden 2007 haft en fast procedure for, hvor-

dan kontoret følger op på, om anbefalingerne fra evalueringerne bliver gennemført. Ministe-

riet besluttede i marts 2010 at indføre et system, som skal sikre, at der følges op på de 2

foregående års evalueringer.

Rigsrevisionen, den 16. juni 2010

Henrik Otbo

/Bjørn Olsen

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

ORDLISTE

Bilag 1. Ordliste

Association of Tanzanian Employers (ATE)

Basketfunding

Baselinedata

Business Environment Strengthening for

Tanzania (BEST)

Business Sector Programme Support (BSPS)

Chama Cha Mapinduzi (CCM)

Commission for Mediation and Arbitration

Cooperative and Rural Development Bank

(CRDB)

Deepening Democracy in Tanzania

Development Assistance Committee (DAC)

Doing Business Index

Financial Sector Deepening Trust

Gini-koefficienten

Health Sector Programme Support (HSSP)

Hifadhi ya Mazingira (HIMA)

Industrial Court

Legal Sector Reform Programme (LSRP)

Media Council of Tanzania

Ministry of Industry, Trade and Marketing

Ministry of Labour, Youth Development

and Sports

Ministry of Health and Social Welfare

Mkakati wa Kukuza Uchumi na Kupunguza

Umaskini, Tanzania (MKUTATA)

National Organization for Legal Assistance

Occupational Safety and Health Authority

(OSHA)

Performance Assessment Framework (PAF)

Private Agricultural Sector Support (PASS)

Public Financial Management

Public Financial Management Reform

Programme (PFMRP)

Public Procurement Regulatory Agency

Public Service Reform Programme (PSRP)

Tanzanias arbejdsgiverforening.

Bistandsform, hvor donorer går sammen og samlet støtter et projekt

eller et program.

Data for udgangspunktet.

Den tanzaniske regerings erhvervssektorprogram.

Erhvervssektorprogrammet.

Regeringspartiet, som er det største parti i Tanzania med ca. 90 % af

mandaterne.

Kommission for mægling og voldgift.

Tanzanisk bank, der bl.a. yder mikrolån.

Program for styrkelse af demokratiet i Tanzania.

Komité for udviklingsbistand, donorforum under OECD.

Verdensbankens liste over, hvor let det er at drive virksomhed i et land.

Fond, der har til formål at styrke den finansielle sektor i Tanzania.

Mål for uligheden.

Sundhedssektorprogrammet.

Miljøbeskyttelse (støtte til miljø og landbrug).

Arbejdsretten.

Retsreformprogrammet.

Tanzanias medieråd.

Tanzanias ministerium for industri, handel og marketing.

Tanzanias beskæftigelsesministerium.

Tanzanias sundheds- og velfærdsministerium.

Tanzanias strategi for vækst og fattigdomsbekæmpelse (fattigdoms-

strategi).

Den nationale organisation for retshjælp.

Bedriftssundhedstjenesten.

Samlet betegnelse for resultatvurdering af generel budgetstøtte.

Fond, der har til formål at styrke privat landbrugsudvikling.

Offentlig økonomistyring.

Programmet til reformering af den offentlige økonomistyring.

Statslig styrelse, som overvåger offentlige indkøb.

Programmet til reformering af de offentlige serviceydelser.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

ORDLISTE

Research and Education for Democracy in

Tanzania (REDET)

Review

Savings and Credit Cooperative Organisations

(SACCOS)

Small and Medium Enterprise Competitiveness

Facility (SCF)

Support to Good Governance, Human Rights

and Democratisation in Tanzania

Support to macroeconomic and institutional

reforms in Tanzania

Tanzania Media Fund

Trade Union Congress of Tanzania (TUCTA)

United Nations Conference on Trade and

Development (UNCTAD)

United Nations Development Programme

(UNDP)

Womens Legal Aid Center

World Association of Investment Promotion

Agencies (WAIPA)

Zanzibar Legal Services Center

Projekt, der støtter forskning og uddannelse i demokrati i Tanzania.

Faglig gennemgang.

Finansielle institutioner inden for mikrofinansiering.

Organisation, der yder støtte til at forbedre små og mellemstore virk-

somheders konkurrenceevne inden for bl.a. fødevarebearbejdning.

Programmet for god regeringsførelse, menneskerettigheder og demo-

krati.

Programmet for støtte til makroøkonomiske og institutionelle reformer

– også kaldet programmet for generel budgetstøtte.

Tanzania mediefond.

Det største fagforbund i Tanzania.

FN’s konference for handel og udvikling.

FN’s udviklingsprogram.

Center for retshjælp for kvinder.

International forening af investeringsfremmende organisationer.

Zanzibars center for retshjælp.

Statsrevisorerne beretning SB12/2009 - Bilag 1: Beretning om Danmarks bistand til Tanzania

FORKORTELSER

Bilag 2. Forkortelser

AFROSAI

ATE

BEST

BSPS

CCM

CRDB

DAC

HIMA

HSSP

LSRP

MKUKUTA

OSHA

PAF

PASS

PSRP

REDET

SACCOS

SCF

TUCTA

UNCTAD

UNDP

WAIPA

African Organization of Supreme Audit Institutions

Association of Tanzanian Employers

Business Environment Strengthening for Tanzania

Business Sector Programme Support

Chama Cha Mapinduzi – Regeringspartiet i Tanzania

Cooperative and Rural Development Bank

Development Assistance Committee

Hifadhi ya Mazingira, Miljøbeskyttelse (støtte til miljø og landbrug)

Health Sector Programme Support

Legal Sector Reform Programme

Mkakati wa Kukuza Uchumi na Kupunguza Umaskini, Tanzania – Tanzanias fattigdomsstrategi

Occupational Safety and Health Authority

Performance Assessment Framework

Private Agricultural Sector Support

Public Service Reform Programme

Research and Education for Democracy in Tanzania

Savings and Credit Cooperative Organisations

Small and Medium Enterprise Competitiveness Facility

Trade Union Congress of Tanzania

United Nations Conference on Trade and Development

United Nations Development Programme

World Association of Investment Promotion Agencies