Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

Finansudvalget 2008-09
SB 14 1
Offentligt

14/2008

Beretning om

Finanstilsynets aktiviteter i forhold

til Roskilde Bank A/S

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

14/2008

Beretning om

Finanstilsynets aktiviteter i forhold

til Roskilde Bank A/S

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2009

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Økonomi- og erhvervsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til økonomi- og erhvervsministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske ultimo november 2009.

Økonomi- og erhvervsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger

samles i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2008, som afgives i 2010.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultzboghandel.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-318-9

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 17. juni 2009

BERETNING OM FINANSTILSYNETS AKTIVITETER I FORHOLD TIL

ROSKILDE BANK A/S

I starten af juli 2008 henvendte Roskilde Bank A/S sig til Finanstilsynet, da man fryg-

tede, at markante nedskrivninger i forbindelse med halvårsregnskabet kunne føre til

et stormløb på banken. Økonomi- og Erhvervsministeriet vurderede, at et stormløb

mod Roskilde Bank A/S kunne skabe usikkerhed om refinansiering af alle danske

pengeinstitutters lån i udlandet, og Finanstilsynet konstaterede hurtigt, at der ikke var

interesserede købere til banken. Regeringen, Nationalbanken og Det Private Bered-

skab (pengeinstitutternes frivillige ordning) blev herefter enige om likviditetsstøtte til

og derefter overtagelse og afvikling af Roskilde Bank A/S.

Finansudvalget og Statsrevisorerne anmodede i september 2008 om denne under-

søgelse af Finanstilsynets tilsyn med Roskilde Bank A/S. Finansudvalget henvendte

sig til Statsrevisorerne efter at have tiltrådt et aktstykke om statsgaranti for National-

bankens eventuelle tab i forbindelse med ydelse af likviditetsstøtten, som blev an-

slået til ikke at overstige 15-20 mia. kr.

Undersøgelsen viser, at Finanstilsynet har ført tilsyn med Roskilde Bank A/S i over-

ensstemmelse med tilsynets daværende retningslinjer, og at man var opmærksom

på bankens problemer.

Statsrevisorerne finder det særdeles kritisabelt, at Finanstilsynet ikke fastholdt

sine skøn over bankens solvensbehov og ikke systematisk fulgte op på ban-

kens opfølgning på tilsynets påbud og risikooplysninger.

Økonomi- og Erhvervsministeriets overvejelser om og tilrettelæggelse og gennem-

førelse af indgreb over for Roskilde Bank A/S skete ad hoc, under stort tidspres og

under iagttagelse af forskellige hensyn. Det drejede sig fx om hensynet til EF-trakta-

tens statsstøtteregler, ønsket om at sikre den finansielle stabilitet og spørgsmålet om

aktionærernes og banksektorens egen medvirkning til en løsning.

Ud over de konkrete indgreb over for banken har forløbet imidlertid givet Økonomi-

og Erhvervsministeriet anledning til en række fremadrettede tiltag:

•

Oprettelse af Afviklingsselskabet til sikring af finansiel stabilitet A/S.

Hjemmel til, at Finanstilsynet kan videregive oplysninger til Folketingets stående

udvalg.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

•

Finanstilsynet får fremover pligt til at udarbejde og offentliggøre en redegørelse

om forløbet, når staten har stillet midler eller en tabsgaranti til rådighed i forbin-

delse med en finansiel virksomheds konkurs.

Større åbenhed ved krav om offentliggørelse med navns nævnelse af bl.a. alle

afgørelser truffet i Det Finansielle Virksomhedsråd, af institutternes individuelle

solvensbehov og af Finanstilsynets risikooplysninger, hvis de ikke bliver fulgt.

•

Statsrevisorerne finder, at der kan være mulighed for at overveje yderligere tiltag, når

Finanstilsynets undersøgelse af, om den interne og den eksterne revision har udfyldt

deres roller på forsvarlig vis, og når Finanstilsynets særlige redegørelse om forløbet

omkring Roskilde Bank A/S offentliggøres. Redegørelsen vil foreligge samtidig med

denne beretning.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

Beretning til Statsrevisorerne om

Finanstilsynets aktiviteter i forhold

til Roskilde Bank A/S

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse

nr. 3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590

af 13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovens

§ 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 6

A. Baggrund .............................................................................................................. 6

B. Formål, afgrænsning og metode ........................................................................... 7

Finanstilsynets tilsyn med pengeinstitutter .................................................................. 9

A. Planlægning og gennemførelse af tilsyn ............................................................... 9

B. Redskaber og opfølgning .................................................................................... 13

C. Rapportering ....................................................................................................... 15

Finanstilsynets tilsyn med Roskilde Bank A/S ........................................................... 16

Indgrebene over for Roskilde Bank A/S ..................................................................... 22

A. Økonomi- og Erhvervsministeriets overvejelser om modeller for indgreb........... 22

B. Økonomi- og Erhvervsministeriets tilrettelæggelse og gennemførelse af

indgrebet ............................................................................................................. 25

C. Økonomi- og Erhvervsministeriets opfølgning på indgrebet ............................... 26

Rammerne for Finanstilsynets virksomhed ................................................................ 27

A. Økonomiske og personalemæssige resurser ..................................................... 27

B. Finanstilsynets tavshedspligt .............................................................................. 28

III.

IV.

VI.

Bilag 1. Statsrevisorernes spørgsmål ................................................................................. 31

Bilag 2. Ordliste................................................................................................................... 32

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

Beretningen vedrører finanslovens § 8. Økonomi- og Erhvervsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Bendt Bendtsen: 27. november 2001 - 10. september 2008

Lene Espersen: 10. september 2008 -

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om Finanstilsynets tilsynsaktiviteter set i lyset af sagen om

Roskilde Bank A/S. Beretningen tager udgangspunkt i en række spørgsmål stillet af Stats-

revisorerne på baggrund af en henvendelse fra Folketingets Finansudvalg i september 2008.

2. Beretningen er bl.a. baseret på oplysninger, som Finanstilsynet har afgivet til Rigsrevisio-

nen som fortrolige. Økonomi- og Erhvervsministeriet og Finanstilsynet har fundet, at beret-

ningen i den foreliggende form kan offentliggøres efter sædvanlig procedure.

3. Økonomi- og Erhvervsministeriet har ansvaret for overvågningen af den finansielle sek-

tor. Denne opgave varetages af Finanstilsynet, som har ansvaret for tilsynet med finansiel-

le virksomheder, herunder pengeinstitutter. Efter lov om finansiel virksomhed skal Finans-

tilsynet påse pengeinstitutternes overholdelse af loven og de regler, der er udstedt i med-

før af loven. Det risikobaserede tilsyn blev formaliseret ved lov i 2007, hvorefter det blev

bestemt, at tilsynsvirksomheden skal tilrettelægges, så den tilsynsmæssige indsats står i

forhold til risikoen for eller skadevirkningerne af overtrædelser af den finansielle lovgivning.

Indtil denne lovændring blev tilsynet dog i praksis udført ud fra samme principper, hvilket

fremgik af Finanstilsynets resultatkontrakt.

4. I juli 2008 henvendte Roskilde Bank A/S sig til Finanstilsynet med henblik på at finde en

løsning på bankens økonomiske situation i form af kapitaltilførsel eller en fusion af banken.

Løsningen blev, at Nationalbanken skulle stille den fornødne likviditet til rådighed for Roskilde

Bank A/S. Efterfølgende blev bankens udlånsportefølje underlagt en dybdegående under-

søgelse af bankens eksterne revision, som deraf konkluderede, at Roskilde Bank A/S ikke

længere opfyldte lovens solvenskrav.

5. Finansudvalget tiltrådte Akt 199 4/9 2008 vedrørende en statslig garanti til dækning af

Danmarks Nationalbanks eventuelle tab på den likviditetstilførsel, som Nationalbanken

ydede ekstraordinært til Roskilde Bank A/S. På denne baggrund fandt Finansudvalget, at

Finanstilsynets virke generelt og specielt i forhold til Roskilde Bank A/S og Bank Trelleborg

A/S burde underlægges en revisionsmæssig undersøgelse. Efterfølgende tiltrådte Finans-

udvalget Akt 25 27/11 2008, som udvider den statslige garanti på Nationalbankens even-

tuelle tab på overtagelsen og afviklingen af Roskilde Bank A/S.

6. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Finanstilsynets tilsynsaktiviteter i forhold til

Roskilde Bank A/S, herunder om Roskilde Bank A/S’ problemer kom uventet for Finanstilsy-

net. Formålet er undersøgt ved at besvare Statsrevisorernes spørgsmål, som fremgår af bi-

lag 1. Med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål har Rigsrevisionen inddelt spørgs-

målene i følgende 4 hovedområder:

Foretager Finanstilsynet et risikobaseret tilsyn med pengeinstitutterne?

Hvordan har Finanstilsynet ført tilsyn med Roskilde Bank A/S?

Er indgrebet i forhold til Roskilde Bank A/S udformet hensigtsmæssigt?

Er rammerne for Finanstilsynets virksomhed hensigtsmæssige?

Roskilde Bank A/S var

landets 8. største bank

med en balance på

knap 43 mia. kr. pr.

31. marts 2008. Ban-

ken havde 105.000

kunder, heraf 90.000

privatkunder.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INTRODUKTION OG RESULTATER

7. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet og Finanstilsynet, med ud-

gangspunkt i de spørgsmål, Rigsrevisionen har stillet for at kunne gennemføre undersø-

gelsen, har videregivet alt relevant materiale i sagen.

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Finanstilsynet har ført tilsyn med Roskilde Bank A/S i overensstemmelse med tilsy-

nets retningslinjer, herunder retningslinjerne for tilsyn med pengeinstitutter under

skærpet tilsyn. Finanstilsynet var opmærksom på problemerne i Roskilde Bank A/S,

men Finanstilsynets opfølgning var ikke tilstrækkelig systematisk. Rigsrevisionen

finder samlet set, at Finanstilsynet med sit kendskab til forholdene i Roskilde Bank

A/S burde have intensiveret opfølgningen og fastholdt sit skøn over bankens solvens-

behov fuldt ud.

Der er indført tiltag, som fremadrettet dels vil styrke Finanstilsynets opfølgning, ved

at pengeinstitutterne skal offentliggøre deres individuelle solvensbehov, dels vil styr-

ke Finanstilsynets gennemslagskraft, ved at Finanstilsynet kan offentliggøre risiko-

oplysninger, som pengeinstitutterne undlader at følge.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Finanstilsynet har ført et risikobaseret tilsyn på tilfredsstillende vis. Planlæg-

ningen af tilsynsaktiviteterne sker på baggrund af en ratingmodel. Ratingmo-

dellens datagrundlag kan forbedres, fx ved at inddrage data fra kvartalsvise

overvågninger af pengeinstitutterne. Tilsynet vil derudover kunne forbedres,

ved at Finanstilsynets procedurer for opfølgning skærpes.

•

Finanstilsynets ratingmodel består af en teknisk rating, der er baseret på penge-

institutternes regnskabstal. Den tekniske rating suppleres med en subjektiv vur-

dering baseret på tilsynets kendskab til virksomheden.

Finanstilsynet har både før og efter lovændringen i 2007 ført et risikobaseret til-

syn. Den kvartalsvise overvågning af pengeinstitutterne bør indgå i ratingen af

institutterne med henblik på at sikre, at undersøgelsesprogrammet både for det

indeværende og kommende år er baseret på et opdateret datagrundlag.

Finanstilsynet har siden 2006 etableret en forretningsgang, hvor tilsynet følger

særskilt op på de mere alvorlige påbud. Den samme procedure bør imidlertid føl-

ges i forhold til øvrige påbud og særlige risikooplysninger, når pengeinstituttet er

på observationslisten eller under skærpet tilsyn.

Det vil tillige være hensigtsmæssigt, hvis pengeinstituttets eksterne revisor hav-

de pligt til at redegøre for instituttets efterlevelse af påbud og ikke som i dag,

hvor revisor kun skal angive bemærkninger i revisionsprotokollatet, hvis påbud-

det ikke er efterkommet.

Det fremgår ikke tydeligt af afrapporteringen til pengeinstitutterne, hvornår der er

tale om forhold af alvorlig karakter, og hvornår der er tale om mindre alvorlige for-

hold. Dette er særligt et problem i forbindelse med undersøgelser, hvor flere virk-

somhedsområder er undersøgt, idet der kan være tale om et stort antal påtaler,

påbud og risikooplysninger.

•

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INTRODUKTION OG RESULTATER

Finanstilsynet har ført tilsyn med Roskilde Bank A/S i overensstemmelse med

tilsynets retningslinjer, herunder retningslinjerne for tilsyn med pengeinstitut-

ter under skærpet tilsyn. Finanstilsynet holdt imidlertid ikke fuldt ud fast i vur-

deringerne af bankens solvensbehov og fulgte ikke systematisk op på påbud

og risikooplysninger. Rigsrevisionen finder, at Finanstilsynet med sit kendskab

til forholdene i Roskilde Bank A/S burde have intensiveret opfølgningen.

•

I perioden 2005-2007 har Finanstilsynet årligt gennemført undersøgelser af

Roskilde Bank A/S, hvilket er i overensstemmelse med undersøgelseshyppig-

heden for pengeinstitutter, herunder pengeinstitutter under skærpet tilsyn. Ban-

ken har været under skærpet tilsyn siden 2006.

Problemerne i Roskilde Bank A/S kom ikke uventet for Finanstilsynet, da tilsynet

allerede i 2005 påpegede en række problemer i bankens forretningsgange og op-

lyste banken om en række risici, herunder bankens udlånsvækst, branchekoncen-

tration og andel af store engagementer.

Finanstilsynet anvendte i forhold til Roskilde Bank A/S alene påbud og risikoop-

lysninger. Finanstilsynets øvrige redskaber blev ikke bragt i anvendelse over for

Roskilde Bank A/S.

Finanstilsynet har hverken i 2006 eller 2007 fastholdt sit skøn over bankens sol-

vensbehov.

Finanstilsynet bør forbedre modellen, som bruges til at fastsætte værdien af fast

ejendom, og fastlægge procedurer for, hvornår solvensbehov eller nedskrivninger

skal korrigeres. Denne udbygning er nødvendig for at sikre en ensartethed i tilsy-

nets afgørelser.

Finanstilsynet var vidende om problemerne i Roskilde Bank A/S, men tilsynet fulg-

te ikke op på, om en række påbud blev efterlevet. Finanstilsynet burde have fulgt

aktivt med i sagernes udvikling og ikke i denne situation henholde sig til bekendt-

gørelsen om revision af pengeinstitutter, hvorefter revisionen kontrollerer, at tilsy-

nets påbud bliver fulgt.

De eksterne revisorer i Roskilde Bank A/S havde i perioden 2005-2007 ingen be-

mærkninger vedrørende manglende efterlevelse af påbud. Finanstilsynet har ikke

til Rigsrevisionen kunnet oplyse, om samtlige påbud til Roskilde Bank A/S er ble-

vet efterlevet. Finanstilsynet har i relation til revisors eventuelt manglende opfølg-

ning igangsat en undersøgelse af, om den interne og eksterne revision har ud-

fyldt deres roller på forsvarlig vis i relation til Roskilde Bank A/S. Rigsrevisionen

finder det velbegrundet, at Finanstilsynet gennem en undersøgelse skaber sig et

overblik over revisors arbejde.

I januar 2005 blev regnskabsreglerne ændret, hvilket betød, at pengeinstitutterne

ikke længere havde mulighed for at foretage hensættelser til sandsynliggjorte tab.

Det er ikke muligt for Rigsrevisionen at fastslå, hvilken betydning de ændrede

regnskabsregler har haft for omfanget af nedskrivninger på udlån i Roskilde Bank

A/S. Dette skyldes, at det ikke er muligt at vurdere, hvordan banken ville have

ageret i henhold til de tidligere regnskabsregler. Nationalbanken konstaterer, at

der gennem de seneste år generelt er afsat mindre stødpuder i danske pengein-

stitutter til at modstå tab, hvilket bl.a. kan skyldes de ændrede regnskabsregler i

samspil med ændrede kapitaldækningsregler.

•

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Finanstilsynet har inddraget de relevante aspekter og synspunkter om de ledel-

sesmæssige forhold fremsat i 1996 af den tidligere revisor i banken. Finanstilsy-

net har dog ikke på denne baggrund gennemført en særlig undersøgelse af ledel-

sen i banken.

De 2 indgreb over for Roskilde Bank A/S blev udviklet ad hoc og gennemført

ud fra en række forudsætninger, som Økonomi- og Erhvervsministeriet havde

opstillet. Indgrebene blev etableret under stort tidspres. Økonomi- og Erhvervs-

ministeriet har undervejs i undersøgelsesforløbet tilvejebragt den fornødne

lovhjemmel til at overlade selve afviklingen af Roskilde Bank A/S til det stats-

lige afviklingsselskab.

•

Økonomi- og Erhvervsministeriet har ved valget af model for indgreb søgt at af-

balancere forskellige hensyn. Ministeriet har fulgt de principper, der blev opstillet

for indgreb. Ministeriet har i overensstemmelse med retningslinjer fra Den Euro-

pæiske Centralbank inddraget Nationalbanken i den første fase – likviditetsstøtte

til Roskilde Bank A/S.

Det Private Beredskabs bidrag til likviditetsstøtten til Roskilde Bank A/S på 750

mio. kr. svarer til formuen i Det Private Beredskab. Størrelsen er et resultat af for-

handlingerne mellem Nationalbanken og Det Private Beredskab, hvor Økonomi-

og Erhvervsministeriet også deltog. Der foreligger således ikke nogen beregning

af, hvilken størrelse den private støtte bør have.

Efter oprettelsen af Afviklingsselskabet til sikring af finansiel stabilitet A/S fortsatte

afviklingen af Roskilde Bank A/S i regi af Nationalbanken. Rigsrevisionen finder,

at Nationalbanken under de givne omstændigheder kunne anvendes som en mid-

lertidig aktør. Rigsrevisionen konstaterer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet un-

dervejs i undersøgelsesforløbet har tilvejebragt den fornødne lovhjemmel til at

overlade selve afviklingen af Roskilde Bank A/S til det statslige afviklingsselskab.

Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at Økonomi- og Erhvervsministeriet tog

initiativ til at skabe lovhjemmel til overflytningen af Roskilde Bank A/S.

Aktstykke nr. 199 blev tiltrådt den 4. september 2008. Der blev forinden vedtagel-

sen trukket over 4 mia. kr. på lånefaciliteten i Nationalbanken. Rigsrevisionen kon-

staterer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet har orienteret Finansudvalget om

trækket på lånefaciliteten ved samrådet i udvalget i august 2008.

•

Finanstilsynet har haft tilstrækkelige økonomiske resurser, men har vanskelig-

heder ved at tiltrække og fastholde personale, bl.a. kreditspecialister. Reglerne

om Finanstilsynets tavshedspligt er blevet ændret, så offentligheden fremover

har mulighed for at få bedre kendskab til de finansielle virksomheders økono-

miske situation.

•

Finanstilsynets bevilling dækkes af afgifter fra de virksomheder, som Finanstilsy-

net fører tilsyn med. Finanstilsynet har en tilstrækkelig bevilling, men har ikke kun-

net udnytte den og har således gennem en årrække akkumuleret et overskud på

lønsummen.

Finanstilsynets personaleomsætning har i de seneste år været højere end gen-

nemsnittet i staten, men stillingerne er løbende genbesat. Finanstilsynet har dog

haft problemer med at tiltrække visse typer specialister. Samtidig er gruppen af

inspektionsledere reduceret, hvilket øger Finanstilsynets sårbarhed i forhold til

gennemførelsen af tilsynsaktiviteterne.

•

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Reglerne om Finanstilsynets tavshedspligt er blevet ændret, så det er muligt for

Finanstilsynet at videregive fortrolige oplysninger til Finansudvalget i forbindelse

med håndtering af kriser i finansielle virksomheder. Endvidere får Finanstilsynet

mulighed for at udarbejde en redegørelse om afviklingen af et pengeinstitut, hvor-

ved offentligheden kan få kendskab til baggrunden herfor og statens involvering.

Rigsrevisionen kan videre konstatere, at Finanstilsynet fremover kan fastsætte

regler for offentliggørelse af institutternes individuelle solvensbehov og risikoop-

lysninger, der ikke bliver fulgt af institutterne.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

8. Denne beretning handler om Finanstilsynets tilsynsaktiviteter set i lyset af sagen om

Roskilde Bank A/S. Beretningen tager udgangspunkt i en række spørgsmål stillet af Stats-

revisorerne på baggrund af en henvendelse fra Folketingets Finansudvalg i september 2008.

9. Beretningen er bl.a. baseret på oplysninger, som Finanstilsynet har afgivet til Rigsrevisio-

nen som fortrolige. Økonomi- og Erhvervsministeriet og Finanstilsynet har fundet, at beret-

ningen i den foreliggende form kan offentliggøres efter sædvanlig procedure. Finanstilsynet

har oplyst, at tilsynet vil sørge for, at der bliver udfærdiget en særlig redegørelse, jf. § 352 a

i lov om finansiel virksomhed, som offentliggøres samtidig med Rigsrevisionens beretning.

10. Finansudvalget tiltrådte Akt 199 4/9 2008 vedrørende en statslig garanti til dækning af

Danmarks Nationalbanks eventuelle tab på den likviditetstilførsel, som Nationalbanken

ydede ekstraordinært til Roskilde Bank A/S. På denne baggrund fandt Finansudvalget, at

Finanstilsynets virke generelt og specielt i forhold til Roskilde Bank A/S og Bank Trelleborg

A/S burde underlægges en revisionsmæssig undersøgelse. Efterfølgende tiltrådte Finans-

udvalget Akt 25 27/11 2008, som udvider den statslige garanti på Nationalbankens eventu-

elle tab på overtagelsen og afviklingen af Roskilde Bank A/S.

11. Økonomi- og Erhvervsministeriet har ansvaret for overvågningen af den finansielle sek-

tor. Denne opgave varetages af Finanstilsynet, som har ansvaret for tilsynet med finansielle

virksomheder, herunder pengeinstitutter. Finanstilsynet tilrettelægger tilsynet med de finan-

sielle virksomheder i samråd med Det Finansielle Virksomhedsråd og Fondsrådet. Endvide-

re medvirker Finanstilsynet ved udformningen af den finansielle lovgivning. Endelig indsam-

ler og formidler Finanstilsynet statistik og nøgletal for den finansielle sektor.

12. Det seneste års uro på de finansielle markeder med deraf følgende problemer for flere

danske pengeinstitutter har øget fokus på Finanstilsynets tilsynsopgaver i forhold til penge-

institutterne. Dette har medført, at lov om finansiel virksomhed fx er blevet ændret i slutnin-

gen af 2008, ligesom Finanstilsynet i forbindelse med såvel lov om finansiel stabilitet (bank-

pakke I) og lov om kapitalindskud i kreditinstitutionerne (bankpakke II) har fået tilført ekstra

resurser med henblik på en styrkelse af tilsynet med pengeinstitutter. Finanstilsynet skal bl.a.

fremover årligt gennemgå solvensbehovet i alle pengeinstitutter.

13. I forbindelse med undersøgelsen har der været rejst spørgsmål om Finanstilsynets pla-

cering. Rigsrevisionen har undersøgt placeringen i andre lande og kan konstatere, at place-

ringen af tilsynet hos en myndighed, som er uafhængig af centralbanken, ud over Danmark

findes i bl.a. Sverige, Norge og England. I sidste ende er det regeringen, som tager stilling

til Finanstilsynets placering. Nationalbanken har oplyst, at det formentlig vil kræve en ny lov

at ændre Finanstilsynets placering. Rigsrevisionen kan henvise til, at den engelske rigsrevi-

sion, NAO, har gennemført en undersøgelse af Financial Services Authority (Finanstilsynet).

NAO konkluderede bl.a., at arbejdsdelingen mellem tilsynsmyndigheden, Finansministeriet

og centralbanken er hensigtsmæssig. Denne konstruktion ligner den danske, hvor der er eta-

Det Finansielle Virk-

somhedsråd

er en del

af Finanstilsynet og

øverste beslutningsta-

ger i principielle tilsyns-

sager. Rådet har 8

medlemmer, hvoraf

6 er udpeget efter ind-

stilling fra interesse-

organisationer.

Fondsrådet

er en del

af Finanstilsynet og

beslutningstager i prin-

cipielle tilsynssager –

særligt med betydning

for værdipapirhandel.

Solvensbehov

er et

pengeinstituts vurde-

ring af, hvor stor pen-

geinstituttets solvens

mindst skal være. Se

eventuelt ordlisten i

bilag 2.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDLEDNING

bleret et samarbejde mellem Økonomi- og Erhvervsministeriet, herunder Finanstilsynet,

Finansministeriet og Nationalbanken i koordinationsudvalget for finansiel stabilitet. Udval-

gets fokusområder omfatter bl.a. informationsindsamling og -udveksling, internationalt sam-

arbejde samt konsultation ved ændring af regler eller principper. Udvalget mødes som ud-

gangspunkt halvårligt og i øvrigt efter behov.

Formål, afgrænsning og metode

Formål

14. Formålet med undersøgelsen er at vurdere Finanstilsynets tilsynsaktiviteter i forhold til

Roskilde Bank A/S, herunder om Finanstilsynet i tide greb ind.

Formålet er undersøgt ved at besvare Statsrevisorernes spørgsmål, som fremgår af bilag 1.

Med udgangspunkt i Statsrevisorernes spørgsmål har Rigsrevisionen inddelt spørgsmålene

i følgende 4 hovedområder:

Foretager Finanstilsynet et risikobaseret tilsyn med pengeinstitutterne?

Hvordan har Finanstilsynet ført tilsyn med Roskilde Bank A/S?

Er indgrebet i forhold til Roskilde Bank A/S udformet hensigtsmæssigt?

Er rammerne for Finanstilsynets virksomhed hensigtsmæssige?

Ad 1) og 2). Besvarelsen af følgende af Statsrevisorernes spørgsmål indgår i kap. III og IV:

•

Hvordan har Finanstilsynet siden 1. juli 2007 ført et risikobaseret tilsyn, og hvilken kon-

sekvens har dette tilsyn haft i relation til Roskilde Bank A/S?

Kom Roskilde Bank A/S’ problemer uventet for Finanstilsynet, eller har Roskilde Bank

A/S været under skærpet tilsyn de seneste år?

Hvilken betydning har skattereglerne for nedskrivningen for situationen i Roskilde Bank

A/S?

Har Finanstilsynet givet Roskilde Bank A/S påbud – og hvordan har resultatet i givet fald

været?

Til hvem og hvornår skal Finanstilsynet rapportere, når man bliver opmærksom på fare-

signaler og problemer i en bank? Er der foretaget en sådan rapportering i tilfældet Ros-

kilde Bank A/S?

Hvordan har Finanstilsynet fulgt op på den redegørelse, som tidligere revisor i Roskilde

Bank A/S afleverede i 1997?

•

Ad 3). Besvarelsen af følgende af Statsrevisorernes spørgsmål indgår i kap. V:

•

Hvad er beregningsgrundlaget for bankernes aftale med Nationalbanken om, at de skal

dække netop 750 mio. kr. via Det Private Beredskab?

Ad 4). Besvarelsen af følgende af Statsrevisorernes spørgsmål indgår i kap. VI:

•

Hvad er baggrunden for, at Finanstilsynet i 2007 havde en udskiftning på op mod 25 %

af de ansatte, og i hvilket omfang har stillinger været ubesatte i Finanstilsynet? Er denne

udskiftning normal, hvilke grupper af ansatte er der tale om, og kan Finanstilsynet rekrut-

tere den nødvendige ekspertise?

Er tavshedspligten nødvendig, eller kunne Finanstilsynet og/eller finanssektoren i højere

grad informere offentligheden om forskellige risici? Vurderes det, at ændret lovgivning

på området ville kunne forbedre rapporteringen?

•

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDLEDNING

Herudover bliver følgende spørgsmål besvaret i kap. III:

•

Har Økonomi- og Erhvervsministeriet fulgt tilfredsstillende op på kritikpunkter i beret-

ning nr. 17/04 om Finanstilsynets virksomhed, som blev afsluttet ved Rigsrevisionens

notat til Statsrevisorerne af 24. januar 2008?

Kritikpunkterne vedrørte:

•

ensartning af tilsynet, særligt anvendelse af statusskemaer

inspektionshyppigheden for større virksomheder

anvendelse af administrative bøder.

Afgrænsning

15. Statsrevisorernes spørgsmål blev stillet på Statsrevisorernes møde i september 2008.

På det tidspunkt var de 2 bankpakker endnu ikke vedtaget. Rigsrevisionen har derfor ikke

revideret implementeringen af disse. Afviklingsselskabet til sikring af finansiel stabilitet A/S,

herefter benævnt Afviklingsselskabet, som blev etableret på baggrund af den første bank-

pakke, har således ikke været selvstændig genstand for undersøgelsen, men indgår i et vist

omfang, hvor undersøgelsens konklusioner omhandler indgrebet over for Roskilde Bank A/S.

Der vil ligeledes være tilfælde, hvor undersøgelsens konklusioner omhandler områder, hvor

Finanstilsynets opgaver er ændret som følge af bankpakkerne.

16. Finanstilsynet fører tilsyn med en række finansielle virksomheder, men Rigsrevisionen

har alene undersøgt Finanstilsynets tilsynsaktiviteter i forhold til pengeinstitutter.

17. Statsrevisorernes spørgsmål omhandlede ligeledes Bank Trelleborg A/S. Økonomi- og

Erhvervsministeriet har oplyst, at minoritetsaktionærerne har anlagt en sag ved Østre Lands-

ret mod Finanstilsynet omkring den gennemførte tvangsindløsning af minoritetsaktionærer-

nes aktier i Bank Trelleborg A/S. Som følge heraf handler beretningen derfor ikke om Finans-

tilsynets aktiviteter i forbindelse med Bank Trelleborg A/S.

18. Undersøgelsen omfatter Finanstilsynets aktiviteter i perioden 2005-2008.

19. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet og Finanstilsynet, med ud-

gangspunkt i de spørgsmål, Rigsrevisionen har stillet for at kunne gennemføre undersø-

gelsen, har videregivet alt relevant materiale i sagen.

Metode

20. Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af skriftligt materiale, herunder lovgivning

og bekendtgørelser. Til brug for undersøgelsen har Økonomi- og Erhvervsministeriet og

Finanstilsynet udarbejdet en række redegørelser. Undersøgelsen er endvidere baseret på

interviews med Økonomi- og Erhvervsministeriet og Finanstilsynet. Endvidere er Finans-

rådet interviewet i forbindelse med undersøgelsen. Endelig har Rigsrevisionen drøftet visse

af undersøgelsens problemstillinger med eksterne eksperter.

21. Beretningen har i udkast været forelagt Økonomi- og Erhvervsministeriet og Finanstilsy-

net, hvis bemærkninger i videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen. Derudover har

Finansministeriet og Nationalbanken haft beretningsudkastet i høring.

22. Centrale begreber i relation til finansiel virksomhed er defineret i bilag 2.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

III. Finanstilsynets tilsyn med pengeinstitutter

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Finanstilsynet har ført et risikobaseret tilsyn på tilfredsstillende vis. Planlægningen

af tilsynsaktiviteterne sker på baggrund af en ratingmodel. Ratingmodellens data-

grundlag kan forbedres, fx ved at inddrage data fra kvartalsvise overvågninger af

pengeinstitutterne. Tilsynet vil derudover kunne forbedres, ved at Finanstilsynets

procedurer for opfølgning skærpes.

23. Rigsrevisionen har undersøgt, hvorledes Finanstilsynet planlægger og gennemfører til-

syn med pengeinstitutterne. Rigsrevisionen har tillige undersøgt, hvorledes Finanstilsynet

anvender de redskaber, der er til rådighed, med henblik på at sikre et effektivt tilsyn, og hvor-

ledes tilsynet rapporterer om resultaterne af tilsynet, særligt over for pengeinstitutterne.

Planlægning og gennemførelse af tilsyn

24. Efter lov om finansiel virksomhed skal Finanstilsynet påse pengeinstitutternes overhol-

delse af loven og de regler, der er udstedt i medfør af loven. Det risikobaserede tilsyn blev

formaliseret ved lov i 2007, hvorefter det blev bestemt, at tilsynsvirksomheden skal tilrette-

lægges, så den tilsynsmæssige indsats står i forhold til risikoen for eller skadevirkningerne

af overtrædelser af den finansielle lovgivning. Indtil denne lovændring blev tilsynet dog i

praksis udført ud fra samme principper, hvilket fremgik af Finanstilsynets resultatkontrakt.

Finanstilsynets ratingmodel

25. Finanstilsynet baserer ratingen af pengeinstitutter på en teknisk rating, der suppleres

med en subjektiv rating. Den tekniske rating af pengeinstitutter er baseret på en beregning

af solvensbehovet, der tager udgangspunkt i en stresstest. Stresstesten måler, hvorledes

det enkelte institut reagerer over for en række relativt ekstreme hændelser, fx renteændrin-

ger. Stresstesten tager udgangspunkt i tilgængelige data fra pengeinstituttets årsrapport.

Ud over solvensbehovet, der bliver beregnet ud fra stresstesten, vil banken få tillæg eller

fradrag i solvensbehovet, alt efter hvilken risikoprofil banken har.

26. Den tekniske rating bliver suppleret af en subjektiv rating, baseret på tilsynets kendskab

til virksomhedens ledelse, styring og kontrolmiljø. Tilsynet har oplyst, at informationer i mar-

kedet, presseomtale mv. også indgår i den subjektive vurdering. På baggrund af denne vur-

dering udarbejder Finanstilsynet et forslag til undersøgelsesprogram, som forelægges direk-

tionen i august. Det endelig undersøgelsesprogram bliver godkendt af direktionen i decem-

ber. Denne procedure indebærer, at ratingen som udgangspunkt er baseret på regnskabs-

tal og oplysninger, der kan ligge op til 2 år tilbage. Undersøgelsesprogrammet justeres lø-

bende på baggrund af supplerende oplysninger, fx i form af den kvartalsvise overvågning.

Virksomhederne rates

efter en 9-trins-skala,

idet karakteren 1 og 2

ikke anvendes. Jo

større buffer, des bed-

re rating. En rating på

3 medfører, at et pen-

geinstitut er underlagt

Finanstilsynets skær-

pede tilsyn.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

27. Med henblik på at illustrere modellen har Rigsrevisionen indhentet oplysninger fra

Finanstilsynet om rating i den gruppe, hvor Roskilde Bank A/S er hjemmehørende. Oplys-

ningerne omfatter således udviklingen for gruppe 2 i perioden 2005-2007, og både den tek-

niske og den subjektive rating er vist i tabel 1.

Tabel 1. Rating i gruppe 2

2005

Teknisk

Roskilde Bank A/S

Maksimum

Minimum

Gennemsnit i gruppe 2

Kilde: Finanstilsynet.

5,7

Subjektiv

5,2

Teknisk

5,1

2006

Subjektiv

5,2

Teknisk

6,0

2007

Subjektiv

5,7

Pengeinstitutterne i

gruppe 2 er de mellem-

store institutter med en

arbejdende kapital på

mellem 10 mia. kr. og

50 mia. kr.

28. Det fremgår af tabel 1, at den gennemsnitlige rating i gruppen ligger mellem 5 og 6. I

2005 og 2007 resulterede den subjektive rating i et mindre fald i forhold til den tekniske ra-

ting. I 2006 øges ratingen med 0,1 procentpoint. Derudover har Finanstilsynet oplyst, at der

dog for enkelte pengeinstitutter er større afvigelser. Den tekniske rating for Roskilde Bank

A/S stiger i perioden fra 3 til 6, mens den subjektive rating falder fra 4 til 3. Den subjektive

rating for Roskilde Bank A/S har i hele perioden ligget noget under gennemsnittet.

Undersøgelsesprogrammet

29. Finanstilsynets tilsynsaktiviteter bliver opdelt i 2 kategorier: løbende overvågning og in-

spektioner på stedet.

Den løbende overvågning består af en gennemgang af revisionsprotokollater til årsrappor-

terne, en stikprøvevis regnskabskontrol samt en række ad hoc-aktiviteter som fx undersø-

gelse af udlånsvæksten.

Inspektioner på stedet kan dels være ordinære undersøgelser, dels funktionsundersøgelser.

Ved ordinære undersøgelser gennemfører tilsynet en undersøgelse af virksomhedens væ-

sentligste risikoområder. Endvidere gennemfører tilsynet funktionsundersøgelser, hvor det

er en speciel opgørelse eller funktion, der er emnet for undersøgelsen.

30. Omfanget og frekvensen af en undersøgelse afhænger af den pågældende virksomheds

størrelse og rating. Alle virksomheder med en lav rating, dvs. 4 eller 5, sættes på en obser-

vationsliste. Disse virksomheder undersøges dobbelt så hyppigt som andre virksomheder af

samme størrelse. Det vil fx sige hvert 2. år for alle store virksomheder. Når en virksomhed

er indplaceret i turnus, vælger Finanstilsynet det eller de områder, der skal indgå i undersø-

gelsen. Finanstilsynet har defineret de væsentligste områder som felter, der indebærer en

risiko for virksomhedens videre drift. Det drejer sig bl.a. om solvensbehov samt områderne

kreditrisiko, markedsrisiko og likviditetsrisiko.

31. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet siden 2006 har foretaget inspektioner i de største

pengeinstitutter hvert 3. år. Tilsynet har således øget inspektionshyppigheden, idet inspek-

tionerne tidligere fandt sted hvert 4. år.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

32. En rating på 3 betyder, at pengeinstituttet er under skærpet tilsyn, og indebærer gene-

relt, at pengeinstituttet skal undersøges hvert 2. år, hvorunder alle væsentlige områder skal

gennemgås. Endvidere skal pengeinstituttets opgørelse af solvensbehovet og dokumenta-

tionen herfor gennemgås. Institutter under skærpet tilsyn skal endvidere omfattes af en år-

lig relevant tilsynsaktivitet.

33. Rigsrevisionen har gennemgået Finanstilsynets undersøgelsesprogram for 2008. Finans-

tilsynet har oplyst, at Finanstilsynet bruger ca.

⅓

af arbejdstiden til inspektioner, og at Finans-

tilsynet bestræber sig på at fordele arbejdet jævnt over året.

34. Undersøgelsen har vist, at der i 2008 ikke blev foretaget inspektioner i 1. kvartal, hvor

mange af Finanstilsynets medarbejdere modtog undervisning (i tilsynsskolen). Finanstilsy-

net har oplyst, at tilsynet dog generelt søger at friholde 1. kvartal for inspektioner, hvor pen-

geinstitutterne er optaget af at udfærdige årsrapporten, og hvor inspektionen ellers ville bli-

ve foretaget på basis af reviderede regnskabstal for forrige år.

35. Der forekom endvidere ændringer af undersøgelsesprogrammet, primært som en følge

af fusioner mellem pengeinstitutter og ved overflytninger af planlagte undersøgelser til kom-

mende år med henblik på at gennemføre undersøgelser af institutter, som Finanstilsynet

vurderede var mere risikofyldte. Finanstilsynet har oplyst, at ændringerne i undersøgelses-

planen særligt skyldes udviklingen på ejendomsmarkedet. Tabel 2 viser, at omprioriteringen

i 2008 medførte, at Finanstilsynet gennemførte 70 % af de planlagte inspektioner. Der ske-

te samtidig en omprioritering mellem områderne, så der i alt er gennemført 6 % flere inspek-

tioner end planlagt.

Tabel 2. Planlagte og gennemførte undersøgelser i pengeinstitutter i 2008

(Antal)

Planlagte undersøgelser

- heraf gennemførte undersøgelser

Yderligere undersøgelser

Undersøgelser i alt

Gennemførte undersøgelser i % af antal planlagte

Undersøgelser i alt i % af antal planlagte

Kilde: Finanstilsynet.

70 %

106 %

Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet ved omprioriteringer fastholder omfanget af tilsynsuger

og antallet af pengeinstitutter, der indgår i årets program, fordi disse forhold indgår i Finans-

tilsynets resultatkontrakt. Derimod vil selve undersøgelsen kunne få et mindre omfang, idet

Finanstilsynet undlader undersøgelser af hvidvaskning, fit and proper-regler mv.

36. Finanstilsynet har videre oplyst, at tilsynet i 2008 har haft et stærkt forøget brug af ejen-

domsinspektørerne. Disse medarbejdere har ifølge tilsynet en særlig erfaring i fastsættelse

af værdien af fast ejendom. Der er også eksempler på udlån af medarbejdere fra andre kon-

torer.

37. Finanstilsynet gennemfører hvert kvartal en såkaldt afvigeranalyse, hvorefter pengein-

stitutter, som på en række parametre afviger mest, bliver fremhævet. Data fra afvigerana-

lyserne indgår imidlertid ikke i ratingen.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

38. Finanstilsynet foretager som nævnt en løbende overvågning af institutterne ved at gen-

nemgå nøgletal fra kvartalsrapporter og ved at undersøge overførsel af nedskrivningsenga-

gementer pengeinstitutter imellem, udlånsvæksten, renterisiko m.m.

39. De eksterne revisorer rapporterer i revisionsprotokollatet til bestyrelsen om revisions-

mæssige forhold. I finansielle virksomheder stiller Finanstilsynet en række supplerende krav

til indholdet i revisionsprotokollatet vedrørende årsrapporten. Blandt disse krav er:

•

erklæring fra revisorerne om, at pengeinstituttets forretningsgange og interne kontroller

på væsentlige områder er tilrettelagt og fungerer på betryggende vis

oversigt over de 10 største engagementer med angivelse af revisors vurdering af risikoen

på hvert enkelt engagement og en erklæring om, at de enkelte engagementer er målt

korrekt

en opsummering af de bemærkninger, revisionen har givet anledning til, med angivelser

af status (åbentstående eller lukkede)

angivelse af eventuelt ikke-opfyldte påbud fra Finanstilsynet.

•

40. Finanstilsynet gennemgår både den interne og den eksterne revisions protokollater ved-

rørende årsrapporten med henblik på at opnå en øget viden om pengeinstituttets drift, prak-

sis, kapital mv. og vurderer på baggrund heraf, om der er områder, der giver grundlag for en

tilsynsmæssig reaktion.

41. Finanstilsynet har anført, at ved gennemgangen af revisionsprotokollaterne, der modta-

ges i forbindelse med årsrapporterne, har tilsynet fokus på revisors bemærkninger om lov-

overtrædelser og om påbud fra Finanstilsynet, som pengeinstituttet endnu ikke har efterlevet.

Statusskemaer

42. Statusskemaer anvendes til at vurdere opfyldelse af centrale krav i den finansielle lovgiv-

ning. Finanstilsynet har i forbindelse med undersøgelserne af finansielle virksomheder i ef-

teråret 2007 gennemført et pilotprojekt med anvendelse af statusskemaer på enkelte områ-

der. En række af skemaerne findes i forskellige udgaver alt efter virksomhedstypen. Status-

skemaerne bliver udsendt forud for undersøgelsen og foreligger i 2 former. Pilotprojektet vi-

ste, at virksomhederne var bedre forberedt på Finanstilsynets spørgsmål, og at nogle virk-

somheder havde fået et bedre overblik over Finanstilsynets fokusområder. På baggrund af

erfaringerne har Finanstilsynet fra og med 2. kvartal 2008 systematisk anvendt statusske-

maer i undersøgelserne.

43. Økonomi- og Erhvervsministeriet har anført, at statusskemaerne er et væsentligt element

i forhold til ensartning af tilsynet. Implementeringen af statusskemaerne på alle områder er

således et af Finanstilsynets resultatmål. I Finanstilsynets afrapportering til departementet i

november 2008 fremgår det, at resultatmålet er opfyldt.

Vurdering

44. Finanstilsynets ratingmodel består af en teknisk rating, der er baseret på pengeinstitut-

ternes regnskabstal. Den tekniske rating suppleres med en subjektiv vurdering baseret på

tilsynets kendskab til virksomheden.

45. Finanstilsynet har både før og efter lovændringen i 2007 ført et risikobaseret tilsyn. Den

kvartalsvise overvågning af pengeinstitutterne bør indgå i ratingen af institutterne med hen-

blik på at sikre, at undersøgelsesprogrammet både for det indeværende og kommende år

er baseret på et opdateret datagrundlag.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

Redskaber og opfølgning

46. Ved tilsynet med pengeinstitutterne har Finanstilsynet fx mulighed for at påbyde en fi-

nansiel virksomheds ledelse at udarbejde en redegørelse for virksomhedens økonomiske

stilling og fremtidsudsigter. Herudover har Finanstilsynet en række reaktionsmuligheder,

som anvendes afhængigt af forholdets karakter:

•

påbud

påtaler

tvangsbøder

afskedigelse af direktør/bestyrelsesmedlemmer

inddragelse af banklicens

politianmeldelse

risikooplysninger.

47. Der kan skelnes mellem reaktioner, som Finanstilsynet almindeligvis anvender i tilsynet

med pengeinstitutter, og reaktioner, som kun anvendes i særligt alvorlige tilfælde. Fx inddra-

ges banklicensen først i tilfælde af, at en bank ikke længere opfylder det lovmæssige kapi-

talkrav – og dermed i forbindelse med bankens afvikling. Finanstilsynet har ikke anvendt

tvangsbøder siden 1999 – og har aldrig foranlediget, at en direktør eller et bestyrelsesmed-

lem er blevet afskediget.

Finanstilsynet kan bl.a. reagere, såfremt et medlem af bestyrelsen eller direktionen gentagne

gange har handlet uredeligt, fx ved at undlade at efterleve krav om god administrativ prak-

sis eller regnskabspraksis eller ved at undlade at iværksætte fyldestgørende kontrolproce-

durer eller ved at skade den finansielle virksomhed. Praksis efter straffeloven viser, ifølge

Finanstilsynet, at der skal en betydelig bevisbyrde til, før domstolene frakender personer

retten til at virke i et bestemt erhverv.

Rigsrevisionen skal henvise til, at konsekvenserne ved at frakende personer retten til at virke

i et bestemt erhverv i henhold til straffeloven er mere vidtgående end at afskedige en direk-

tør eller et bestyrelsesmedlem efter lov om finansiel virksomhed.

Påbud og påtaler

48. I det følgende uddybes Finanstilsynets mulighed for udstedelse af påbud og påtaler,

som almindeligvis anvendes i tilsynet med pengeinstitutterne, herunder også i tilsynet med

Roskilde Bank A/S.

49. Finanstilsynet anvender påbud i de situationer, hvor en virksomhed handler på en lov-

stridig måde, eller hvor virksomheden undlader at handle, hvor handling er påkrævet. Finans-

tilsynet har siden 2006 kategoriseret påbud i 3 kategorier: mere alvorlige påbud, alvorlige

påbud og mindre alvorlige påbud. Finanstilsynet har endvidere mulighed for at påbyde en

virksomhed inden for en given frist at foretage de nødvendige foranstaltninger, hvis:

1) virksomhedens økonomiske stilling er således forringet, at indskydernes, de forsikredes,

obligationsejernes og de øvrige investorers interesser er udsat for fare

2) der er en betydelig risiko for, at virksomhedens økonomiske stilling udvikler sig således,

at instituttet vil miste sin tilladelse.

50. Derudover anvender Finanstilsynet påtaler i forbindelse med en konstateret lovovertræ-

delse, der ikke længere består. Det kan være i situationer, hvor lovovertrædelsen har en

midlertidig karakter, eller hvor lovovertrædelsen er bragt i orden af virksomheden af egen

drift.

Kapitalkrav

I et kreditinstitut skal

kapitalgrundlaget ud-

gøre mindst 8 % af in-

stituttets risikovægtede

poster eller solvensbe-

hov, hvis denne er hø-

jere end 8 %. Se even-

tuelt ordlisten i bilag 2.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

Risikooplysninger

51. Finanstilsynet anvender risikooplysninger i de tilfælde, hvor tilsynet vurderer, at der er

behov for at henlede opmærksomheden på et emne, uden at der foreligger en lovovertræ-

delse. Risikooplysningerne inddeles i 2 kategorier, hvor der skelnes mellem risikooplysnin-

ger og særlige risikooplysninger. Særlige risikooplysninger anvendes i tilfælde, hvor der er

en stor risiko for, at der i fremtiden vil forekomme lovovertrædelse.

Opfølgning

52. Rigsrevisionen påpegede i beretning nr. 17/04 om Finanstilsynets virksomhed, at Finans-

tilsynet ikke fulgte systematisk op på de påbud, som tilsynet havde udstedt over for penge-

institutterne, og tilsynet har siden (2006) etableret en forretningsgang for opfølgning på på-

bud. Jo alvorligere et påbud er, desto kortere frist skal virksomhederne have til at følge op

på påbuddet. Herudover skal der ifølge Finanstilsynets forretningsgang følges op på særlige

risikooplysninger. Det er imidlertid ikke fastlagt, hvordan der skal følges op på særlige risiko-

oplysninger.

53. Finanstilsynet kræver, at ledelsen i virksomheden inden for en frist erklærer over for

Finanstilsynet, at det påbudte forhold er bragt i orden – uanset kategorien af påbud. Den

efterfølgende kontrol af, om det erklærede forhold er bragt i orden, påhviler revisionen,

som har pligt til at redegøre for eventuel manglende efterlevelse af påbud i revisionsproto-

kollatet.

54. Herudover kontrollerer Finanstilsynet selvstændigt efterlevelsen af påbuddet, hvis der er

tale om et mere alvorligt påbud umiddelbart efter, at erklæringen afgives. Finanstilsynet op-

lyser, at Finanstilsynet konkret vurderer, om en ledelseserklæring om, hvorvidt et forhold er

bragt i orden, kan anses for at være tilstrækkelig dokumentation.

55. Kontrollen af alvorlige påbud foretages enten af Finanstilsynet selv eller af revisor, even-

tuelt i førstkommende revisionsprotokollat, normalt inden for en frist på nogle måneder. Kon-

trollen af mindre alvorlige påbud foretages ved næstkommende inspektion eller indberet-

ning. Kontrollen af alvorlige og mindre alvorlige påbud hviler dermed i høj grad på revisors

kontrol af, at virksomheden har efterlevet påbuddet. I tilfælde, hvor revisor ikke har rede-

gjort for manglende efterlevelse i revisionsprotokollatet, går Finanstilsynet således ud fra,

at påbuddene er efterlevet.

Administrative bøder

56. Administrative bøder anvendes i en række andre europæiske lande, men er endnu ikke

indført i Danmark. Til forskel fra tvangsbøder har administrative bøder strafferetlig virkning.

For at kunne opnå hjemmel til at udstede administrative bøder skal der være tale om en lov-

overtrædelse, som er klart konstaterbar og ukompliceret, og der skal foreligge en klar rets-

praksis, hvilket kræver, at en vis sagsmængde har været afgjort ved domstolene.

57. Finanstilsynet har undersøgt muligheden og behovet for anvendelse af administrative

bøder. Ifølge Finanstilsynet kan den første af betingelserne opfyldes for mange af de lov-

overtrædelser, som tilsynet konstaterer under tilsynsaktiviteten. Den anden betingelse for-

udsætter imidlertid, at der er en række ensartede sager, som Finanstilsynet kan indbringe

for domstolene, hvorved der etableres en retspraksis.

58. Finanstilsynet vurderer samtidig, at der er et behov for at kunne udstede administrative

bøder. Ved lovovertrædelser af lov om finansiel virksomhed ønskes det bl.a. at kunne ind-

føre administrative bøder ved manglende eller for sen indsendelse af indberetninger og ved

fejl i revision og regnskaber, fx ved manglende ledelsespåtegning.

Administrative bøder

anvendes af en række

andre europæiske lan-

de, herunder Sverige,

Tyskland og England.

I Sverige anvendes

administrative bøder

bl.a. ved manglende

eller for sen registre-

ring af virksomheder.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED PENGEINSTITUTTER

Vurdering

59. Finanstilsynet har siden 2006 etableret en forretningsgang, hvor tilsynet følger særskilt

op på de mere alvorlige påbud. Den samme procedure bør imidlertid følges i forhold til øv-

rige påbud og særlige risikooplysninger, når pengeinstituttet er på observationslisten eller

under skærpet tilsyn.

60. Det vil tillige være hensigtsmæssigt, hvis pengeinstituttets eksterne revisor havde pligt

til at redegøre for instituttets efterlevelse af påbud og ikke som i dag, hvor revisor kun skal

angive bemærkninger i revisionsprotokollatet, hvis påbuddet ikke er efterkommet.

Rapportering

61. Finanstilsynets direktion er uafhængig af Økonomi- og Erhvervsministeriets departement

ved tilrettelæggelsen af den sædvanlige tilsynsaktivitet. Dette betyder, at departementet ik-

ke kan instruere om tilsynsmæssige forhold.

62. Finanstilsynet har i en forretningsgang fastlagt retningslinjerne for afrapportering til pen-

geinstituttets bestyrelse og direktion. Der afrapporteres såvel mundtligt som skriftligt i forbin-

delse med Finanstilsynets undersøgelser.

63. Finanstilsynet afholder et møde med deltagelse af virksomhedens bestyrelse, direktion

og den eksterne revision. På mødet meddeler Finanstilsynet undersøgelsens konklusioner,

dvs. påtaler, påbud og risikooplysninger. Konklusionernes væsentlighed afgør prioriteringen

af påbud og risikooplysninger.

64. Finanstilsynet har oplyst, at det normalt er inspektionslederen og eventuelt dennes kon-

torchef, der deltager i den mundtlige afrapportering til pengeinstituttet ved afslutningen af

såvel ordinære undersøgelser som afgrænsede undersøgelser. Finanstilsynet har oplyst,

at tilsynet fremover i øget omfang vil lade direktionen deltage i afrapporteringen til penge-

institutterne. I 2008 har Finanstilsynets direktion – for så vidt angår pengeinstitutter i grup-

pe 2 – i 3 ud af 4 tilfælde deltaget i møder med pengeinstituttets direktion og bestyrelse.

65. Finanstilsynets undersøgelse afrapporteres også skriftligt. Rapportens konklusioner

kan være reduceret i forhold til den mundtlige afrapportering som følge af drøftelserne på

mødet. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at det ikke fremgår af forretningsgangen, at

rækkefølgen i den skriftlige afrapportering skal afspejle væsentligheden i konklusionerne.

Afrapporteringen er inddelt efter de undersøgte områder, inden for hvilke der kan optræde

både påtaler, påbud og risikooplysninger.

Sager af større politisk betydning

66. Finanstilsynet er forpligtet til at orientere departementet i tilfælde, hvor en sag vurderes

at være af ”større politisk betydning”. Såfremt sagen vurderes af interesse for offentligheden

(genstand for behandling i medierne) eller af interesse for Folketinget, kan sagen være af

større politisk betydning.

67. I situationer, hvor Finanstilsynets aktiviteter i forhold til et pengeinstitut ligger ud over de

sædvanlige tilsynsaktiviteter, indhenter Finanstilsynet mandat fra Økonomi- og Erhvervs-

ministeriet. Dette kunne fx dreje sig om formidling af kontakt til andre finansielle virksomhe-

der i forbindelse med en eventuel overtagelse. Denne praksis bunder i en aftale fra 1998.

Vurdering

68. Det fremgår ikke tydeligt af afrapporteringen til pengeinstitutterne, hvornår der er tale om

forhold af alvorlig karakter, og hvornår der er tale om mindre alvorlige forhold. Dette er sær-

ligt et problem i forbindelse med undersøgelser, hvor flere virksomhedsområder er under-

søgt, idet der kan være tale om et stort antal påtaler, påbud og risikooplysninger.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED ROSKILDE BANK A/S

IV. Finanstilsynets tilsyn med Roskilde Bank

A/S

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Finanstilsynet har ført tilsyn med Roskilde Bank A/S i overensstemmelse med tilsy-

nets retningslinjer, herunder retningslinjerne for tilsyn med pengeinstitutter under

skærpet tilsyn. Finanstilsynet holdt imidlertid ikke fuldt ud fast i vurderingerne af ban-

kens solvensbehov og fulgte ikke systematisk op på påbud og risikooplysninger. Rigs-

revisionen finder, at Finanstilsynet med sit kendskab til forholdene i Roskilde Bank

A/S burde have intensiveret opfølgningen.

69. Rigsrevisionen har undersøgt, hvordan Finanstilsynet har ført tilsyn med Roskilde Bank

A/S. Rigsrevisionen har tillige undersøgt, hvorledes Finanstilsynet har anvendt de redska-

ber, der er til rådighed i forhold til Roskilde Bank A/S, og hvorledes tilsynet har rapporteret

om resultaterne af tilsynene til Roskilde Bank A/S.

70. Rigsrevisionen har gennemgået Finanstilsynets aktiviteter i relation til Roskilde Bank

A/S for perioden 2005-2008. På baggrund af Finanstilsynets rating var Roskilde Bank A/S

under skærpet tilsyn siden 2006. I 2005 var ratingen 4.

Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

71. Finanstilsynet foretog en ordinær undersøgelse af banken i 2005 samt en funktionsun-

dersøgelse af bankens solvensbehov i 2006 og 2007. Dette er i overensstemmelse med

Finanstilsynets retningslinjer for tilsyn i pengeinstitutter, herunder pengeinstitutter under

skærpet tilsyn. Efter tilsynets interne forretningsgang skulle Roskilde Bank A/S underkastes

en ordinær undersøgelse i efteråret 2008.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED ROSKILDE BANK A/S

Figur 1 viser en oversigt over Finanstilsynets undersøgelsesaktiviteter i Roskilde Bank A/S

i perioden 2005-2007.

Figur 1. Finanstilsynets aktiviteter i perioden 2005-2007

Ordinær undersøgelse:

gennemgang af væsentlige

risikoområder

Påbud om i alt 27 forhold. Oplys-

ninger om risikoforhold, bl.a. i for-

bindelse med store engagementer

Krav om redegørelse for den

store udlånsvækst

2005

2006

Funktionsundersøgelse:

vurdering af bankens opgjorte

solvensbehov

Krav om forhøjelse af solvens-

behovet til anbefalet 10,99 %

2007

Funktionsundersøgelse:

vurdering af bankens opgjorte

solvensbehov

Krav om tillæg til solvensbehov

på ca. 1,2 mia. kr. Endvidere påbud

om antallet af efterbevillinger

Krav om redegørelse for den

fortsat store udlånsvækst

72. I 2005 blev der gennemført en ordinær undersøgelse af Roskilde Bank A/S. Undersø-

gelsen blev gennemført i februar og marts, og tilsynet gennemgik bl.a. alle engagementer

over 40 mio. kr. samt en stikprøve på de mindre udlån. Gennemgangen gav ikke anledning

til særlige bemærkninger. Undersøgelsen resulterede i 27 påbud. Herudover fik Roskilde

Bank A/S efterfølgende endnu et påbud. Finanstilsynet har som nævnt etableret en forret-

ningsgang i 2006, hvor der skelnes mellem mere alvorlige, alvorlige og mindre alvorlige på-

bud. Ifølge denne er 13 af de 28 påbud karakteriseret som alvorlige. Påbuddene vedrørte

bl.a. reglerne om god skik samt reglerne om ledelse og indretning af virksomheden. Blandt

de 13 alvorlige påbud kan nævnes påbud om ændring af nedskrivninger og påbud om, at

kreditpolitikken skal godkendes og fastlægges af bestyrelsen. Tillige fik banken en række

risikooplysninger. Disse vedrørte bl.a. bankens udlånsvækst, branchekoncentration (ban-

ken var meget eksponeret på ejendomsfinansiering) samt antallet af meget store engage-

menter.

73. I 2005 foretog Finanstilsynet derudover en undersøgelse af udlånsvæksten i samtlige

pengeinstitutter baseret på institutternes indberetninger pr. ultimo juni. Undersøgelsen vi-

ste, at Roskilde Bank A/S til sammenligning med landets øvrige pengeinstitutter havde en

markant højere udlånsvækst. Banken havde en stigning i udlån fra 2004 til 2005 på 46,1 %.

Den gennemsnitlige vækst for alle pengeinstitutter var til sammenligning 21,6 %. Finanstil-

synet anmoder på denne baggrund Roskilde Bank A/S om en redegørelse for den store ud-

lånsvækst.

74. I 2006 gennemgik Finanstilsynet bankens opgørelse af solvensbehovet. Undersøgelsen

blev gennemført i oktober, hvor tilsynet gennemgik de 32 største engagementer. Gennem-

gangen viste, at en del af engagementerne var så svage, at der skulle ske en forhøjelse af

solvensbehovet til imødegåelse af kreditrisikoen svarende til 1,2 mia. kr.

Ved et udgangspunkt på 8 % (lovens krav til minimum solvens) svarer beløbet til et tillæg på

3,69 % eller et solvensbehov på 11,69 %. Indregnes reguleringer vedrørende kapitalfrem-

skaffelse, konsolidering, renterisiko, valutarisiko og likviditet, havde banken et samlet sol-

vensbehov på 10,99 %.

Den her anvendte model kaldes reservationsmodellen og er i særlig høj grad konkret rettet

mod bankens risikoprofil på kreditområdet.

Efter tilsynets ratingmodel udgjorde bankens solvensbehov 11,87 %.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED ROSKILDE BANK A/S

75. Banken forhøjede i november 2006 solvensbehovet til 10,75 %. Finanstilsynet har op-

lyst, at forhøjelsen skete på et tidspunkt, hvor banken var opmærksom på, at tilsynet mu-

ligvis ville fastsætte et solvenskrav. Virksomhedsrådet fandt på sit møde i december 2006,

på baggrund af en indstilling fra tilsynet om at acceptere bankens opgørelse, ikke anledning

til at ændre solvensbehovet. Tilsynet begrunder sin indstilling med, at der er knyttet usikker-

hed til opgørelsesmetoderne.

76. Finanstilsynets undersøgelse resulterede i, at banken modtog en række risikooplysnin-

ger. Disse vedrørte bl.a. bevillingsproceduren og manglende resurser i kreditkontoret.

Finanstilsynet havde ingen bemærkninger til likviditetsområdet – uagtet at banken havde

et stort behov for tilførsel af likvide midler. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet ikke gav en

risikooplysning til banken vedrørende reglerne om en forsvarlig likviditet, fordi det skønne-

des, at bankens ledelse var fuldt opmærksom på problemstillingen.

77. I 2007 gennemgik Finanstilsynet på ny bankens opgørelse af solvensbehovet. Undersø-

gelsen blev gennemført i december, hvor tilsynet gennemgik de 33 største engagementer.

Gennemgangen viste, at en del af engagementerne var så svage, at der skulle ske en for-

højelse af solvensbehovet til imødegåelse af kreditrisikoen svarende til 1,2 mia. kr. Ved et

udgangspunkt på 8 % svarer beløbet efter fradrag af nedskrivninger til et tillæg på 2,33 %

eller et samlet solvensbehov på 10,33 %. Efter tilsynets ratingmodel udgjorde bankens sol-

vensbehov kun 8,35 %.

78. Efter undersøgelsen forhøjede banken i januar 2008 solvensbehovet til 10,48 %. Finans-

tilsynet fandt, under henvisning til at der er knyttet usikkerhed til opgørelsesmetoderne, ikke

anledning til at ændre bankens opgørelse af solvensbehovet. Undersøgelsen resulterede i,

at banken modtog 6 påbud (alle alvorlige), 1 påtale samt en række risikooplysninger. Disse

vedrørte bl.a. bevillingsproceduren og manglende resurser i kreditkontoret. For så vidt an-

går påbuddene har Finanstilsynet oplyst, at 3 vedrørte krav, som fremgår af regnskabsbe-

kendtgørelsen. Et påbud vedrørende efterbevilling var forårsaget af, at banken ikke havde

taget initiativ til at ændre proceduren. Som i 2006 havde Finanstilsynet ingen bemærkninger

til likviditetsområdet – uagtet at banken havde et stort behov for likvide midler. Finanstilsynet

har oplyst, at tilsynet ikke gav en risikooplysning til banken vedrørende reglerne om en for-

svarlig likviditet, fordi det skønnedes, at banken havde en tilstrækkelig stor overdækning.

79. I 2007 foretog Finanstilsynet igen en undersøgelse af udlånsvæksten i samtlige penge-

institutter. Undersøgelsen viste, at Roskilde Bank A/S havde en udlånsvækst på 51 % i pe-

rioden 2006-2007. Den gennemsnitlige vækst for alle pengeinstitutter var i samme periode

på 24 %. Finanstilsynet anmodede igen banken om en redegørelse for den høje udlåns-

vækst.

80. Roskilde Bank A/S fik således i 2005 28 påbud (heraf 13 alvorlige), 2 påtaler og 11 risiko-

oplysninger. I 2008 fik banken 16 påbud (heraf 14 alvorlige og 2 mere alvorlige), 2 påtaler

og 3 risikooplysninger. Finanstilsynet har til sammenligning oplyst, at det gennemsnitlige

antal påbud for pengeinstitutter ligger mellem ca. 11 og 14, og at mere alvorlige påbud fore-

kommer sjældent. Disse oplysninger vedrører dog perioden 2006-2008. Finanstilsynet har

ikke anvendt øvrige redskaber, fx afskedigelse af bestyrelsesmedlemmer eller direktøren, i

forhold til Roskilde Bank A/S.

81. Et væsentligt element i Finanstilsynets undersøgelser er gennemgangen af pengeinsti-

tuttets engagementer. Rigsrevisionen har derfor gennemgået tilsynets større undersøgelser

i 2005, 2006 og 2007. Endvidere foretog Rigsrevisionen en særlig gennemgang af større ud-

lån (engagementer), som indgik i undersøgelsen i 2005.

Rigsrevisionen måtte efter gennemgangen i Finanstilsynet konstatere, at tilsynet ikke umid-

delbart var i stand til at redegøre for de beregningsforudsætninger, der lå til grund for værdi-

opgørelserne, fx kvadratmeterpriser. Forskellen mellem bankens og tilsynets (normalt lave-

re) værdifastsættelse bør som udgangspunkt indgå i solvensbehovet eller, såfremt der er

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED ROSKILDE BANK A/S

objektive kriterier, bruges til en nedskrivning, jf. regnskabsreglerne. Finanstilsynet har op-

lyst, at værdiopgørelsen til dels er baseret på skøn. Finanstilsynet har ikke procedurer for,

hvornår inspektionen accepterer en mindre afvigelse og dermed ikke foretager korrektion

af bankens opgørelser.

Opfølgning på påbud givet til Roskilde Bank A/S

82. Finanstilsynet har årligt gennemgået Roskilde Bank A/S’ årsrapport og revisionsproto-

kollater som en del af det løbende tilsyn. Ifølge regnskabsbekendtgørelsen skal revisor gi-

ve oplysning om ikke-efterlevede påbud i revisionsprotokollatet. Finanstilsynet har oplyst,

at den interne revision hvert år i perioden 2005-2007 anfører, at revisionsarbejdet ikke har

givet anledning til bemærkninger. Finanstilsynet har videre oplyst, at bankens eksterne re-

vision ikke har haft bemærkninger til Finanstilsynets påbud, og at revisor påtegner regnska-

bet uden forbehold hvert år.

83. I perioden 2005-2007 fik Roskilde Bank A/S samlet set 41 påbud. Ud af de 41 påbud

har Finanstilsynet selvstændigt fulgt op på 13 mere alvorlige påbud, jf. Finanstilsynets for-

retningsgang fra 2006. Finanstilsynet antog i de resterende tilfælde, at den eksterne revi-

sor fulgte op på bankens efterlevelse af påbuddene, da revisor i modsat fald skal give op-

lysning om ikke-efterlevede påbud. Finanstilsynet har ikke kunnet oplyse, om samtlige på-

bud udstedt til Roskilde Bank A/S er blevet efterlevet.

84. Finanstilsynet har i relation til revisors eventuelt manglende opfølgning igangsat en un-

dersøgelse af, om den interne og eksterne revision har udfyldt deres roller på forsvarlig vis

i relation til Roskilde Bank A/S. Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at Finanstilsynet gen-

nem en undersøgelse skaber sig et overblik over revisors arbejde.

Ændrede regnskabsreglers betydning for Roskilde Bank A/S

85. I januar 2005 blev der indført ændrede regnskabsregler, som betød, at pengeinstitut-

terne, herunder Roskilde Bank A/S, ikke længere havde mulighed for at foretage hensæt-

telser til sandsynliggjorte tab efter hidtidig praksis. De ændrede internationale regnskabs-

regler, IFRS, giver bl.a. pengeinstitutterne mulighed for at nedskrive på de engagementer,

hvor der foreligger objektive indikationer på værdiforringelser. Der er tale om en skønsba-

seret vurdering, der foretages af pengeinstituttet og revideres af den eksterne revision.

Med udgangspunkt i regnskabet opgøres det skattemæssige resultat ved hjælp af en ræk-

ke skattemæssige reguleringer. Umiddelbart har de ændrede regnskabsregler således in-

gen konsekvens for det skattemæssige resultat.

86. I januar 2007 blev der indført nye regler om kapitaldækning (Basel II). Ifølge disse skal

pengeinstitutterne opgøre det individuelle solvensbehov ved at gennemgå de samlede risici

og foretage en vurdering af, hvor meget kapital pengeinstituttet har behov for ud over det

lovmæssige solvenskrav på 8 %. Det fremgår af bekendtgørelse om kapitaldækning, at pen-

geinstitutterne ved fastsættelsen af solvensbehovet skal vurdere instituttets kapitalbehov

ud fra en række forskellige risici, herunder markedsrisici, likviditetsrisici og kreditrisici.

87. Den kortsigtede betydning af tilpasningen af de ændrede regnskabsregler fremgår af

Roskilde Bank A/S’ årsrapport for 2005. Det er imidlertid ikke muligt at fastslå præcis, hvil-

ken betydning de ændrede regnskabsregler og kapitaldækningsregler har haft på længere

sigt for omfanget af nedskrivninger på udlån og kapitaldækningen i Roskilde Bank A/S. Det-

te skyldes, at det ikke er muligt at vurdere, hvordan banken ville have ageret, hvis de tidli-

gere regler, hvor handlerummet var større, fortsat var gældende.

88. Det fremgår af Nationalbankens halvårlige afrapportering om den finansielle stabilitet i

2008, at der gennem de seneste år er afsat færre penge i danske banker i procent af udlån

og garantier til at modstå tab. Reduktionen af disse stødpuder betyder ifølge Nationalban-

ken, at bankerne er blevet mere følsomme over for stigende tab. Nationalbanken konstate-

rer endvidere, at de mindre stødpuder dels kan skyldes, at bankerne vurderer, at deres en-

gagementer indebærer mindre risiko end tidligere, dels formentlig også er et resultat af, at

Markedsrisiko

er risi-

koen for, at bevægel-

ser i markedspriserne

(renter, valuta- eller

aktiekurser) medfører

tab.

Kreditrisiko

er risikoen

for at lide et tab som

følge af en modparts

misligholdelse af sine

betalingsforpligtelser.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED ROSKILDE BANK A/S

indførelsen af de ændrede regnskabsregler fra 1. januar 2005 og nye kapitaldækningsreg-

ler (Basel II) fra 1. januar 2007 har ændret på spillereglerne for bankens stødpuder.

Redegørelse fra Roskilde Bank A/S’ tidligere revisor

89. Eksterne oplysninger anvendes i forbindelse med Finanstilsynets rating af pengeinstitut-

ter. Rigsrevisionen har derfor bedt Finanstilsynet om at redegøre for, hvorledes tilsynet hav-

de fulgt op på den redegørelse, som tidligere revisor i Roskilde Bank A/S afleverede i ban-

ken i 1997.

90. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet modtog en redegørelse fra banken den 10. marts

1998 og efterfølgende en del materiale fra den daværende næstformand i banken. Heri ind-

gik bl.a. en kopi af det indlæg, bankens tidligere revisor holdt på et møde i februar 1997,

hvor bestyrelsesformanden, næstformanden og direktøren deltog. Dette materiale har ind-

gået i Finanstilsynets tilrettelæggelse af tilsynsarbejdet, og tilsynet har i juli 1998 konklude-

ret, at der ikke var grundlag for at foretage sig videre. I den undersøgelse af banken, der

blev foretaget i 1999, indgik ifølge Finanstilsynet de relevante elementer. Finanstilsynet fin-

der, at tilsynet ikke havde grundlag for at forholde sig nærmere til det passerede vedrøren-

de samspillet mellem bankens direktion og bestyrelse og den konflikt, som den tidligere re-

visor var indkaldt til at mægle i. Finanstilsynet peger på, at sagen ifølge oplysningerne i be-

styrelsesprotokollen var afsluttet.

Vurdering

91. I perioden 2005-2007 har Finanstilsynet årligt gennemført undersøgelser af Roskilde

Bank A/S, hvilket er i overensstemmelse med undersøgelseshyppigheden for pengeinsti-

tutter, herunder pengeinstitutter under skærpet tilsyn. Banken har været under skærpet til-

syn siden 2006.

92. Problemerne i Roskilde Bank A/S kom ikke uventet for Finanstilsynet, da tilsynet alle-

rede i 2005 påpegede en række problemer i bankens forretningsgange og oplyste banken

om en række risici, herunder bankens udlånsvækst, branchekoncentration og andel af sto-

re engagementer.

93. Finanstilsynet anvendte i forhold til Roskilde Bank A/S alene påbud og risikooplysnin-

ger. Finanstilsynets øvrige redskaber blev ikke bragt i anvendelse over for Roskilde Bank

A/S.

94. Finanstilsynet har hverken i 2006 eller 2007 fastholdt sit skøn over bankens solvens-

behov.

95. Finanstilsynet bør forbedre modellen, som bruges til at fastsætte værdien af fast ejen-

dom, og fastlægge procedurer for, hvornår solvensbehov eller nedskrivninger skal korrige-

res. Denne udbygning er nødvendig for at sikre en ensartethed i tilsynets afgørelser.

96. Finanstilsynet var vidende om problemerne i Roskilde Bank A/S, men tilsynet fulgte ik-

ke op på, om en række påbud blev efterlevet. Finanstilsynet burde have fulgt aktivt med i

sagernes udvikling og ikke i denne situation henholde sig til bekendtgørelsen om revision

af pengeinstitutter, hvorefter revisionen kontrollerer, at tilsynets påbud bliver fulgt.

97. De eksterne revisorer i Roskilde Bank A/S havde i perioden 2005-2007 ingen bemærk-

ninger vedrørende manglende efterlevelse af påbud. Finanstilsynet har ikke til Rigsrevisio-

nen kunnet oplyse, om samtlige påbud til Roskilde Bank A/S er blevet efterlevet. Finanstil-

synet har i relation til revisors eventuelt manglende opfølgning igangsat en undersøgelse

af, om den interne og eksterne revision har udfyldt deres roller på forsvarlig vis i relation til

Roskilde Bank A/S. Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at Finanstilsynet gennem en

undersøgelse skaber sig et overblik over revisors arbejde.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

FINANSTILSYNETS TILSYN MED ROSKILDE BANK A/S

98. I januar 2005 blev regnskabsreglerne ændret, hvilket betød, at pengeinstitutterne ikke

længere havde mulighed for at foretage hensættelser til sandsynliggjorte tab. Det er ikke

muligt for Rigsrevisionen at fastslå, hvilken betydning de ændrede regnskabsregler har

haft for omfanget af nedskrivninger på udlån i Roskilde Bank A/S. Dette skyldes, at det ik-

ke er muligt at vurdere, hvordan banken ville have ageret i henhold til de tidligere regn-

skabsregler. Nationalbanken konstaterer, at der gennem de seneste år generelt er afsat

mindre stødpuder i danske pengeinstitutter til at modstå tab, hvilket bl.a. kan skyldes de

ændrede regnskabsregler i samspil med ændrede kapitaldækningsregler.

99. Finanstilsynet har inddraget de relevante aspekter og synspunkter om de ledelsesmæs-

sige forhold fremsat i 1996 af den tidligere revisor i banken. Finanstilsynet har dog ikke på

denne baggrund gennemført en særlig undersøgelse af ledelsen i banken.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDGREBENE OVER FOR ROSKILDE BANK A/S

V. Indgrebene over for Roskilde Bank A/S

UNDERSØGELSENS RESULTAT

De 2 indgreb over for Roskilde Bank A/S blev udviklet ad hoc og gennemført ud fra

en række forudsætninger, som Økonomi- og Erhvervsministeriet havde opstillet. Ind-

grebene blev etableret under stort tidspres. Økonomi- og Erhvervsministeriet har un-

dervejs i undersøgelsesforløbet tilvejebragt den fornødne lovhjemmel til at overlade

selve afviklingen af Roskilde Bank A/S til det statslige afviklingsselskab.

100. Rigsrevisionen har undersøgt, om indgrebene over for Roskilde Bank A/S blev tilrette-

lagt og gennemført hensigtsmæssigt. Baggrunden herfor er det forhold, at Akt 199 4/9 2008

om likviditetsstøtte efterfølgende er suppleret af Akt 25 27/11 2008 om afvikling af Roskilde

Bank A/S, ligesom gennemførelsen efter Rigsrevisionens opfattelse bør belyses i relation til

oprettelsen af Afviklingsselskabet.

Økonomi- og Erhvervsministeriets overvejelser om modeller for indgreb

101. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriets overvejelser omkring ind-

grebet i Roskilde Bank A/S i vid udstrækning tog udgangspunkt i de principper og erfaringer,

der lå til grund for håndteringen af bankkrisen i 1990’erne. Ministeriet har oplyst, at den se-

neste situation med et større nødlidende pengeinstitut var Varde Bank i 1993. Der er såle-

des tale om sjældne situationer, som er blevet håndteret på en ”case by case”-basis. Ud

over erfaringerne fra 1990’erne indgik den vanskelige og usikre situation, der siden 2007

har karakteriseret de internationale kapitalmarkeder. Fælles for de valgte modeller – både i

forhold til den oprindelige likviditetsstøtte og den senere overtagelse af Roskilde Bank A/S –

var, at:

•

den finansielle stabilitet skulle sikres

staten/Nationalbanken kun skulle gribe ind, hvis det var absolut nødvendigt, og der ikke

kunne findes private løsninger

den private sektor skulle medvirke til løsningen

statens støtte ikke måtte dække aktiekapital og anden risikovillig kapital

statens eventuelle risiko for tab i øvrigt skulle begrænses mest muligt

modellen skulle være forenelig med EF-traktatens statsstøtteregler.

102. I forbindelse med høringen af lov om finansiel stabilitet har Den Europæiske Central-

bank i en udtalelse af 17. oktober 2008 gjort opmærksom på, at det er en centralbankop-

gave at give støtte til midlertidigt illikvide, men solvente pengeinstitutter, mens det er ufor-

eneligt med forbuddet mod monetær finansiering, at en centralbank støtter insolvente pen-

geinstitutter.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDGREBENE OVER FOR ROSKILDE BANK A/S

I det følgende vil tilrettelæggelsen og gennemførelsen af likviditetsstøtten samt den senere

overtagelse af Roskilde Bank A/S blive vurderet i forhold til de ovenstående principper.

Likviditetsstøtte til Roskilde Bank A/S

103. I starten af juli 2008 meddelte Roskilde Bank A/S, at banken var solvent, men at mar-

kante nedskrivninger i størrelsesordenen 550 mio. kr. i forbindelse med offentliggørelsen af

halvårsregnskabet kunne føre til et stormløb på banken. Derfor fik Finanstilsynet et mandat

til at føre drøftelser med forskellige pengeinstitutter med henblik på at gennemføre en privat

løsning af likviditetsproblemerne. Efter kort tid stod det imidlertid klart, at der ikke var interes-

serede købere, ligesom Finansrådet meddelte, at sektoren ikke ville kunne stille den for-

nødne likviditet til rådighed for Roskilde Bank A/S.

104. Efter ministeriets opfattelse ville et stormløb på Roskilde Bank A/S kunne skabe usik-

kerhed om refinansiering af alle danske pengeinstitutters lån i udlandet. Nationalbanken

ydede efter drøftelse med Økonomi- og Erhvervsministeriet, Finanstilsynet og Finansrådet

et lån til Roskilde Bank A/S. For at sikre privat medvirken til løsningen skulle Det Private

Beredskab stille med en garanti på 750 mio. kr. Staten skulle stille en supplerende garanti,

som først ville dække efter det nævnte beløb.

Det Private Beredskab er en frivillig ordning, og indbetalinger til foreningen finder sted på

grundlag af frivillighed fra pengeinstitutternes side. Det Private Beredskabs formue består

af medlemmernes garantier over for foreningen på 750 mio. kr. pr. kalenderår. Foreningens

repræsentantskab kan dog ved enstemmighed beslutte, at der i et kalenderår stilles yderli-

gere indeståender på op til 750 mio. kr.

Ministeriet har oplyst, at det var vanskeligt at skønne, hvor stort trækket ville blive på Natio-

nalbankens lånefacilitet. Ministeriet vurderer, at det var vigtigt at signalere en ubegrænset

mulighed for træk i Nationalbanken for at undgå spekulationer om betalingsstandsning. For

at forhindre præcedens for og forventning om, at pengeinstitutter i lignende situationer ville

kunne få udspændt et statsligt sikkerhedsnet, bliver tilsagnet betinget af, at Roskilde Bank

A/S skulle søges afhændet. Ministeriet finder tillige, at et statsligt indgreb var nødvendigt,

fordi en eventuel betalingsstandsning kunne have betydelig negativ indflydelse på tilliden til

det danske finansielle system. Ministeriet finder på daværende tidspunkt, at statens risiko for

tab var dækket rimeligt af garantien på de 750 mio. kr. fra Det Private Beredskab.

105. Undersøgelsen har vist, at der ikke foreligger nogen beregning af, hvilken størrelse

(750 mio. kr.) den private støtte bør have. Der er tale om et resultat af forhandlinger mellem

Nationalbanken og Det Private Beredskab, hvor Økonomi- og Erhvervsministeriet også del-

tog.

106. Undersøgelsen har videre vist, at Nationalbanken ikke har afprøvet muligheden for at

fordoble støtten, sådan som foreningens vedtægter giver mulighed for. Ministeriet har op-

lyst, at det skyldes, at det ikke var muligt at opnå tilslutning fra alle medlemmer af bered-

skabet inden for tidsfristen. Nationalbanken har heller ikke afprøvet muligheden for at ind-

drage næste års indskud. Ministeriet har hertil oplyst, at efter retningslinjerne for rednings-

støtte må denne kun vare op til 6 måneder. Det var derfor efter ministeriets opfattelse ikke

muligt i juli 2008 at forhandle med Det Private Beredskab om næste års indskud.

Overtagelse af Roskilde Bank A/S

107. I slutningen af august 2008 stod det klart, at Roskilde Bank A/S ikke længere opfyldte

solvenskravene efter lov om finansiel virksomhed, og at den iværksatte procedure ikke hav-

de ført til et salg af Roskilde Bank A/S.

Efter ministeriets opfattelse ville det skabe en alvorlig situation for en række af de danske

pengeinstitutter, der er afhængige af at finansiere sig på de internationale markeder, hvis

Roskilde Bank A/S gik konkurs. Der var brug for at finde en løsning hurtigt, og Nationalban-

ken havde mulighed for at overtage Roskilde Bank A/S, mens en statslig løsning krævede

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDGREBENE OVER FOR ROSKILDE BANK A/S

lovgivning. Ministeriet og Nationalbanken vurderede på daværende tidspunkt, at den eneste

farbare model var at etablere et afviklingsselskab (en bank), der kunne overtage Roskilde

Bank A/S.

108. Ministeriet og Nationalbanken pegede herefter på en løsning, hvor Nationalbanken

skulle overtage Roskilde Bank A/S. Igen er det et ønske, at den private sektor skulle med-

virke til løsningen. Dette sikres ved, at Det Private Beredskabs hidtidige tabskaution på 750

mio. kr. ændres til et egentlig indskud – og dermed en mere risikofyldt placering – i forbin-

delse med oprettelsen af Bankaktieselskabet af 24. august 2008. Nationalbankens kapital-

indskud skulle ikke dække over den risikovillige ansvarlige kapital, hvorfor aktiekapitalen,

hybrid kernekapital samt ansvarlig lånekapital i Roskilde Bank A/S som udgangspunkt er

tabt. For at sikre, at den nye bank levede op til lovens kapitalkrav, skulle Nationalbanken

indskyde dels aktiekapital, dels ansvarlig lånekapital. Det samlede indskud blev på i alt 3,7

mia. kr., jf. Akt 25 4/11 2008.

109. Ministeriet har oplyst, at den nye statsgaranti i forbindelse med Nationalbankens over-

tagelse af Roskilde Bank A/S indebærer en større risiko for, at staten kommer til at lide tab.

For at sikre en ordentlig afvikling og en beskyttelse af offentlige midler skulle den nye banks

bestyrelse bestå af 4 medlemmer udpeget af Nationalbanken og 2 medlemmer udpeget af

Det Private Beredskab.

110. Ministeriet har efterfølgende oplyst, at departementet den 24. august 2008 ikke var be-

kendt med Den Europæiske Centralbanks stramme fortolkning af reglerne om monetær fi-

nansiering i forhold til insolvente pengeinstitutter, givet at Nationalbankens risiko skulle af-

dækkes med en statsgaranti.

111. Med oprettelsen af Afviklingsselskabet, der blev stiftet den 13. oktober 2008, er hånd-

teringen af nødlidende pengeinstitutter blevet organiseret i en mere permanent konstruktion.

Afviklingsselskabet er ejet af den danske stat gennem Økonomi- og Erhvervsministeriet og

har til formål at sikre og dække krav fra indskydere og andre simple kreditorer i de penge-

institutter og filialer, som er med i Det Private Beredskab. Efter Økonomi- og Erhvervsmini-

steriets opfattelse var det på daværende tidspunkt ikke muligt at overflytte Roskilde Bank

A/S til Afviklingsselskabet, da det ville komplicere Europa-Kommissionens godkendelse.

Ministeriet har efterfølgende oplyst, at der er igangsat en proces med henblik på at fortsæt-

te afviklingen af Roskilde Bank A/S gennem Afviklingsselskabet. Med lov nr. 338 af 1. maj

2009 er der tilvejebragt den fornødne hjemmel til, at Roskilde Bank A/S kan overflyttes.

Vurdering

112. Økonomi- og Erhvervsministeriet har ved valget af model for indgreb søgt at afbalance-

re forskellige hensyn. Ministeriet har fulgt de principper, der blev opstillet for indgreb. Mini-

steriet har i overensstemmelse med retningslinjer fra Den Europæiske Centralbank inddra-

get Nationalbanken i den første fase – likviditetsstøtte til Roskilde Bank A/S.

113. Det Private Beredskabs bidrag til likviditetsstøtten til Roskilde Bank A/S på 750 mio. kr.

svarer til formuen i Det Private Beredskab. Størrelsen er et resultat af forhandlingerne mel-

lem Nationalbanken og Det Private Beredskab, hvor Økonomi- og Erhvervsministeriet også

deltog. Der foreligger således ikke nogen beregning af, hvilken størrelse den private støtte

bør have.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDGREBENE OVER FOR ROSKILDE BANK A/S

B. Økonomi- og Erhvervsministeriets tilrettelæggelse og gennemførelse af

indgrebet

114. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at det var nødvendigt at gennemføre ind-

grebet med likviditetsstøtte til Roskilde Bank A/S og løsningen med overtagelse og afvikling

af Roskilde Bank A/S med en kort tidsfrist.

115. Regeringen gav den 10. juli 2008 tilsagn over for Nationalbanken om at ville søge om

Finansudvalgets tilslutning til at yde en statslig garanti til dækning af Nationalbankens even-

tuelle tab på likviditetsstøtten ud over den del, som banksektoren skulle dække.

Samlet set består det første indgreb af 3 elementer:

a) låneaftale af 10. juli 2008 mellem Nationalbanken og Roskilde Bank A/S

b) aftale af 10. juli 2008 om tabskaution på 750 mio. kr. mellem Nationalbanken og Det

Private Beredskab

c) aktstykke nr. 199 af 23. juli 2008 vedrørende statsgaranti for Nationalbankens eventuelle

tab, jf. Akt 199 4/9 2008.

116. Europa-Kommissionen godkendte den 31. juli 2008 ovennævnte 3 elementer som stats-

støtteforanstaltninger, der er forenelige med EF-traktatens statsstøtteregler.

117. Allerede inden Finansudvalget havde færdigbehandlet Akt 199, blev det den 22. august

2008 klart, at der skulle foretages yderligere nedskrivninger i Roskilde Bank A/S. Banken

ville herefter hverken opfylde det opgjorte solvensbehov eller solvenskravet i lov om finan-

siel virksomhed. Det var derfor nødvendigt at finde en ny løsning på bankens situation. Da

de 3 elementer i den første pakke allerede var godkendt af Europa-Kommissionen, og de

2 første var iværksat, var det ministeriets vurdering, at Akt 199 måtte opretholdes, på trods

af at det stod klart, at der skulle oversendes endnu et aktstykke. Dette blev meddelt forman-

den for Finansudvalget i brev fra ministeren den 29. august 2008.

Samlet set består det andet indgreb af 3 elementer:

a) aftale af 24. august 2008 mellem Nationalbanken og Det Private Beredskab om oprettel-

sen af Bankaktieselskabet af 24. august 2008

b) aftale af 24. august 2008 mellem Roskilde Bank A/S, Nationalbanken og Det Private

Beredskab om overdragelse af aktiver og passiver

c) aktstykke nr. 25 af 4. november 2008 vedrørende statsgaranti for Nationalbankens even-

tuelle tab, jf. Akt 25 27/11 2008.

118. Efter Akt 25 blev der stillet krav om, at bankens banklicens skulle inddrages. Herefter

vil banken ikke længere agere på et konkurrenceudsat marked. Roskilde Bank A/S trådte i

betalingsstandsning den 6. oktober 2008, og banklicensen blev inddraget den 8. oktober

2008. Det forventes, at banken bliver afviklet i løbet af de næste 2 år. Ministeriet har oplyst,

at afviklingen af Roskilde Bank A/S er forsinket.

119. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at eneste løsning var en model med stats-

lig involvering, idet den siden juli 2008 iværksatte salgsproces ikke havde ført til private kø-

bere inden for fristen, som udløb den 22. august 2008. Alternativt måtte Roskilde Bank A/S

gå konkurs, hvilket efter både Økonomi- og Erhvervsministeriets og Nationalbankens vurde-

ring ville være til alvorlig skade for den finansielle stabilitet. Ministeriet har således tiltrådt,

at Nationalbanken og Det Private Beredskab overtog Roskilde Bank A/S, hvorefter National-

banken er ansvarlig for den videre administration og omkostningerne herved. Ministeriet har

efterfølgende oplyst, at en overdragelse efter aftale med Nationalbanken er sat i gang, jf. lov

nr. 338 af 1. maj 2009, der handler om forhøjelse af indskydergaranti og Afviklingsselskabets

overtagelse af institutter uden for Det Private Beredskab.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

INDGREBENE OVER FOR ROSKILDE BANK A/S

120. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at Europa-Kommissionen i oktober 2008

meddelte, at Kommissionen kunne godkende bankpakke I, inkl. oprettelsen af Afviklingssel-

skabet, men at Europa-Kommissionen ikke var klar til at godkende statsstøttesagen vedrø-

rende overtagelse af Roskilde Bank A/S.

Ministeriet har videre oplyst, at det var vigtigt for ikke at så tvivl om den danske statsstøtte-

ordning hurtigst muligt at få Europa-Kommissionens godkendelse af bankpakken. Statsstøt-

tesagen vedrørende bankpakken blev godkendt samtidig med Folketingets vedtagelse af

lov om finansiel stabilitet den 10. oktober 2008, mens statsstøttesagen vedrørende Roskilde

Bank A/S først blev godkendt den 6. november 2008. Ministeriet har oplyst, at det derfor ik-

ke ved etableringen af Afviklingsselskabet var muligt at overflytte Roskilde Bank A/S hertil.

Vurdering

121. Efter oprettelsen af Afviklingsselskabet til sikring af finansiel stabilitet A/S fortsatte af-

viklingen af Roskilde Bank A/S i regi af Nationalbanken. Rigsrevisionen finder, at National-

banken under de givne omstændigheder kunne anvendes som en midlertidig aktør. Rigs-

revisionen konstaterer, at Økonomi- og Erhvervsministeriet undervejs i undersøgelsesfor-

løbet har tilvejebragt den fornødne lovhjemmel til at overlade selve afviklingen af Roskilde

Bank A/S til det statslige afviklingsselskab. Rigsrevisionen finder det velbegrundet, at Øko-

nomi- og Erhvervsministeriet tog initiativ til at skabe lovhjemmel til overflytningen af Roskilde

Bank A/S.

Økonomi- og Erhvervsministeriets opfølgning på indgrebet

122. Efter aktstykke nr. 199 skulle økonomi- og erhvervsministeren som kgl. bankkommis-

sær løbende modtage underretning fra Nationalbanken om status på træk på statsgaranti-

en. Endvidere skulle Finansudvalget i forlængelse heraf blive orienteret.

Nationalbanken har ugentligt sendt oversigter over bankens engagement med Roskilde Bank

A/S. Trækket på lånefaciliteten voksede fra ca. 1,2 mia. kr. den 25. juli 2008 til ca. 4,4 mia.

kr. den 29. august 2008. Ministeriet har oplyst, at ministeren den 21. august 2008 på et sam-

råd har orienteret Finansudvalget om trækket på lånefaciliteten. Ministeriet har begrundet

den manglende orientering med, at aktstykket først blev vedtaget i begyndelsen af septem-

ber. Rigsrevisionen bemærker, at trækket blev betydeligt mindre end forventet i Akt 199, hvor

det blev skønnet til ca. 15-20 mia. kr. Et sådant træk skal dog ses i forhold til, at det på da-

værende tidspunkt var forventningen, at likviditetsfaciliteten skulle løbe i 6 måneder.

Vurdering

123. Aktstykke nr. 199 blev tiltrådt den 4. september 2008. Der blev forinden vedtagelsen

trukket over 4 mia. kr. på lånefaciliteten i Nationalbanken. Rigsrevisionen konstaterer, at

Økonomi- og Erhvervsministeriet har orienteret Finansudvalget om trækket på lånefacilite-

ten ved samrådet i udvalget i august 2008.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

RAMMERNE FOR FINANSTILSYNETS VIRKSOMHED

VI. Rammerne for Finanstilsynets virksomhed

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Finanstilsynet har haft tilstrækkelige økonomiske resurser, men har vanskeligheder

ved at tiltrække og fastholde personale, bl.a. kreditspecialister. Reglerne om Finans-

tilsynets tavshedspligt er blevet ændret, så offentligheden fremover har mulighed for

at få bedre kendskab til de finansielle virksomheders økonomiske situation.

124. Rigsrevisionen har i dette kapitel undersøgt Finanstilsynets økonomiske og personale-

mæssige resurser samt tilsynets tavshedspligt.

Økonomiske og personalemæssige resurser

125. Finanstilsynets bevilling dækkes af afgifter fra de virksomheder, som er underlagt

Finanstilsynets tilsyn. Finanstilsynet fastsætter årligt afgifterne i henhold til bestemmelser-

ne herom i lov om finansiel virksomhed. Denne indtægt opkræves ved finansårets udgang,

og staten stiller derfor løbende likviditet til rådighed for Finanstilsynets drift. Finanstilsynet

har i lighed med de fleste statslige institutioner været underlagt Finansministeriets generelle

effektiviseringskrav på 2 %.

126. Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at ministeriet vurderer, at Finanstilsynet

har haft tilstrækkelige økonomiske resurser. Finanstilsynet har gennem flere år opbygget et

overskud på lønsummen, hvilket afspejler situationen på personaleområdet, hvor der har

været en række ubesatte stillinger.

Finanstilsynets personaleforbrug har været stigende siden 2005. Tabel 3 viser denne udvik-

ling.

Tabel 3. Personaleforbrug og -afgang (opgjort i årsværk)

(Antal)

2005

Personale (Finanstilsynet)

Afgang (Finanstilsynet)

Afgang i % af årsværk (Finanstilsynet)

Afgang i % af årsværk (staten generelt)

Kilde: ISOLA.

174

16 %

12 %

2006

182

19 %

13 %

2007

188

26 %

16 %

2008

190

21 %

15 %

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

RAMMERNE FOR FINANSTILSYNETS VIRKSOMHED

Tabel 3 viser endvidere, at personaleomsætningen i perioden 2005-2008 ligger mellem 16 %

og 21 % og i 2007 udgør 26 %. Personaleomsætningen har i staten generelt over samme

periode ligget lavere – og særligt i 2007 er personaleomsætningen i Finanstilsynet væsent-

ligt højere.

127. Finanstilsynet har oplyst, at baggrunden for den relativt store personaleomsætning sær-

ligt i 2007 var, at især pengeinstitutterne har foretaget en direkte rekruttering af Finanstilsy-

nets ansatte. Det er særligt fra fuldmægtiggruppen, at denne rekruttering finder sted. Under-

søgelsen har vist, at Finanstilsynet efterfølgende har genopslået stillingerne.

128. Gennemførelsen af inspektioner er navnlig afhængig af, at der er et tilstrækkeligt antal

inspektionsledere. Rigsrevisionens undersøgelse har vist, at antallet af inspektionsledere i

Finanstilsynets bankkontor er faldet fra 10 til 6 i perioden 2005-2008. Finanstilsynet har op-

lyst, at dette i sig selv er et problem, men at den relativt store personaleomsætning i fuld-

mægtiggruppen giver yderligere udfordringer, idet rekrutteringsgrundlaget i forhold til inspek-

tionsledere forsvinder.

Finanstilsynet har dog oplyst, at gennemførelsen af det planlagte undersøgelsesprogram

ikke er blevet påvirket, idet Finanstilsynet har mulighed for at omprioritere, så undersøgel-

sesprogrammet kan gennemføres.

129. I forbindelse med bankpakke I har Finanstilsynet fået tilført ekstra resurser med hen-

blik på at etablere en specialistenhed med særligt fokus på kreditområdet. Finanstilsynet

vurderer, at de ekstra resurser giver mulighed for at rekruttere specialister, som Finanstil-

synet ellers har haft vanskeligt ved at tiltrække. Det drejer sig særligt om kreditspecialister,

revisorer (cand.merc.aud.) og aktuarer. Bankpakke II har betydet, at Finanstilsynet har æn-

dret på sin organisation på området for tilsyn med pengeinstitutter.

130. I 2007 har der været en generel drøftelse af lønniveauet som følge af den store per-

sonaleomsætning. Drøftelsen førte til en revision af Finanstilsynets personalepolitik, bl.a.

med den målsætning at gøre uddelingen af kompetencetillæg mere gennemsigtig.

131. Finanstilsynet har oplyst, at tilsynet har ønsket at få hævet det generelle lønniveau i

Finanstilsynet. Ifølge en undersøgelse fra foråret 2009 ligger Finanstilsynets lønniveau be-

tydeligt over gennemsnittet på ministerområdet.

Vurdering

132. Finanstilsynets bevilling dækkes af afgifter fra de virksomheder, som Finanstilsynet

fører tilsyn med. Finanstilsynet har en tilstrækkelig bevilling, men har ikke kunnet udnytte

den og har således gennem en årrække akkumuleret et overskud på lønsummen.

133. Finanstilsynets personaleomsætning har i de seneste år været højere end gennemsnit-

tet i staten, men stillingerne er løbende genbesat. Finanstilsynet har dog haft problemer med

at tiltrække visse typer specialister. Samtidig er gruppen af inspektionsledere reduceret, hvil-

ket øger Finanstilsynets sårbarhed i forhold til gennemførelsen af tilsynsaktiviteterne.

Finanstilsynets tavshedspligt

134. Rigsrevisionen har undersøgt tavshedspligtens omfang, og hvorledes Finanstilsynet

kan informere offentligheden om forskellige risici, fx kreditrisiko, markedsrisiko og likviditets-

risiko. Rigsrevisionen har til brug for undersøgelsen gennemgået de seneste ændringer af

lov om finansiel virksomhed.

135. Finanstilsynet er underlagt en særlig lovbestemt tavshedspligt, som indebærer, at tilsy-

net kun i begrænset omfang kan videregive oplysninger om og kommentere konkrete sager.

Tavshedspligten har til hensigt at sikre, at følgende hensyn bliver varetaget:

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

RAMMERNE FOR FINANSTILSYNETS VIRKSOMHED

•

en beskyttelse af de tilsynsbelagte virksomheders forretningsmæssige forhold, så op-

lysninger herom ikke kan misbruges i en konkurrencemæssig situation

en sikring af, at oplysninger om tilsynsbelagte virksomheders kunder ikke spredes i en

større kreds

en fremme af den tilsynsmæssige effektivitet, idet Finanstilsynet anses for at have nem-

mere ved at indsamle ønskede oplysninger, hvis virksomhederne har tillid til, at disse

ikke videregives.

136. Reglerne om Finanstilsynets tavshedspligt blev lempet ved lov nr. 515 af 17. juni 2008,

hvor der blev indført større åbenhed om Det Finansielle Virksomhedsråd og Finanstilsynets

arbejde generelt. Ændringerne indebar bl.a., at alle afgørelser truffet i Det Finansielle Virk-

somhedsråd som udgangspunkt skulle offentliggøres med navns nævnelse. Derudover blev

der indført nye regler for Fondsrådets afgørelser.

Lovændringer og aftaler

137. Økonomi- og erhvervsministeren har – for at forbedre håndteringen af finansielle virk-

somheder i krise – fremsat forslag til ændring af lov om finansiel virksomhed i folketingsåret

2008/2009. Lovforslaget har til formål at lempe Finanstilsynets tavshedspligt over for Folke-

tingets stående udvalg og at sikre en større åbenhed om statens involvering i virksomheder,

der er gået konkurs. Ændringen fremgår af lov nr. 133 af 24. februar 2009.

138. Hidtil har Folketingets stående udvalg først kunnet oplyses om en kriseramt finansiel

virksomheds generelle økonomiske forhold, når staten ydede garanti, og virksomheden var

i betalingsstandsning eller under konkurs. I praksis har det vist sig, at det ikke er hensigts-

mæssigt, at en kriseramt virksomhed er i betalingsstandsning eller under konkurs på det

tidspunkt, hvor det skal overvejes at stille statslige midler til rådighed som en del af løsnin-

gen. Med henblik på at sikre, at Folketingets Finansudvalgs beslutninger kan træffes på et

fyldestgørende og betryggende grundlag, får Finanstilsynet fremover hjemmel til at videre-

give fortrolige oplysninger til de stående udvalg. Adgangen til videregivelse i disse situatio-

ner er fortsat begrænset til en finansiel virksomheds generelle økonomiske forhold, hvilket

ifølge forarbejderne bl.a. betyder, at kundeoplysninger ikke er omfattet.

139. Når en finansiel virksomhed er gået konkurs, vil staten i nogle tilfælde have stillet mid-

ler til rådighed eller have stillet en tabsgaranti, fx over for Danmarks Nationalbank. I disse

situationer vil der ofte være en stor offentlig interesse i at få indsigt i, hvad der er foregået.

Loven indeholder en bestemmelse om, at Finanstilsynet har pligt til at udarbejde og efter-

følgende offentliggøre en redegørelse for forløbet op til konkursen – herunder for Finanstil-

synets rolle i relation til virksomheden.

Med henblik på at sikre mest mulig indsigt og åbenhed må den offentliggjorte redegørelse

som udgangspunkt gerne indeholde fortrolige oplysninger. Redegørelsen må dog ikke in-

deholde oplysninger vedrørende kundeforhold eller tredjemand, der har været involveret i

en mulig overtagelse af den kriseramte virksomhed eller på anden måde har været invol-

veret i bestræbelserne på at tilvejebringe en løsning på virksomhedens økonomiske pro-

blemer.

140. Det fremgår af den politiske aftale om en kreditpakke, som regeringen indgik i januar

2009 med Folketingets øvrige partier på nær Enhedslisten, at pengeinstitutter og realkredit-

institutter fremover skal offentliggøre deres individuelle solvensbehov. Formålet er at give

offentligheden indblik i institutternes finansielle styrke. Samtidig får Finanstilsynet mulighed

for at offentliggøre risikooplysninger i de tilfælde, hvor pengeinstituttet ikke følger tilsynets

henstillinger. Af aftalen fremgår det, at offentligheden i højere grad skal have adgang til den

information, som hidtil kun er meddelt pengeinstituttets ledelse, fx om høj udlånsvækst. Ini-

tiativet skal derfor også ses som et tiltag, der skal styrke Finanstilsynets gennemslagskraft,

fordi tilsynets henstillinger ikke i alle tilfælde har haft den fornødne virkning.

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

RAMMERNE FOR FINANSTILSYNETS VIRKSOMHED

Vurdering

141. Reglerne om Finanstilsynets tavshedspligt er blevet ændret, så det er muligt for Finans-

tilsynet at videregive fortrolige oplysninger til Finansudvalget i forbindelse med håndtering

af kriser i finansielle virksomheder. Endvidere får Finanstilsynet mulighed for at udarbejde

en redegørelse om afviklingen af et pengeinstitut, hvorved offentligheden kan få kendskab

til baggrunden herfor og statens involvering. Rigsrevisionen kan videre konstatere, at Finans-

tilsynet fremover kan fastsætte regler for offentliggørelse af institutternes individuelle solvens-

behov og risikooplysninger, der ikke bliver fulgt af institutterne.

Rigsrevisionen, den 11. juni 2009

Henrik Otbo

/Mads Nyholm Jacobsen

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

STATSREVISORERNES SPØRGSMÅL

Bilag 1. Statsrevisorernes spørgsmål

Hvordan har Finanstilsynet siden 1. juli 2007 ført et risikobaseret tilsyn, og hvilken kon-

sekvens har dette tilsyn haft i relation til Roskilde Bank A/S?

Kom Roskilde Bank A/S’ problemer uventet for Finanstilsynet, eller har Roskilde Bank

været under skærpet tilsyn de seneste år?

Har Finanstilsynet givet Roskilde Bank A/S påbud – og hvordan har resultatet i givet

fald været?

Til hvem og hvornår skal Finanstilsynet rapportere, når man bliver opmærksom på fare-

signaler og problemer i en bank? Er der foretaget én sådan rapportering i tilfældet

Roskilde Bank A/S?

Hvordan har Finanstilsynet fulgt op på den redegørelse, som tidligere revisor i Roskilde

Bank A/S afleverede i 1997?

Hvad er baggrunden for, at Finanstilsynet i 2007 havde en udskiftning på op mod 25 %

af de ansatte, og i hvilket omfang har stillinger været ubesatte i Finanstilsynet? Er den-

ne udskiftning normal, hvilke grupper af ansatte er der tale om, og kan Finanstilsynet

rekruttere den nødvendige ekspertise?

Hvad er beregningsgrundlaget for bankernes aftale med Nationalbanken om, at de skal

dække netop 750 mio. kr. via Det Private Beredskab?

Er tavshedspligten nødvendig, eller kunne Finanstilsynet og/eller finanssektoren i høje-

re grad informere offentligheden om forskellige risici? Vurderes det, at ændret lovgiv-

ning på området ville kunne forbedre rapporteringen?

Hvilken betydning har skattereglerne for nedskrivningen for situationen i Roskilde Bank

A/S?

10. Har Økonomi- og Erhvervsministeriet fulgt tilfredsstillende op på kritikpunkter i beret-

ning nr. 17/04 om Finanstilsynets virksomhed, som blev afsluttet ved Rigsrevisionens

notat til Statsrevisorerne af 24. januar 2008?

Statsrevisorerne beretning SB14/2008 - Bilag 1: Beretning om Finanstilsynets aktiviteter i forhold til Roskilde Bank A/S

ORDLISTE

Bilag 2. Ordliste

Basiskapital

Basiskapital er en betegnelse for finansielle virksomheders kapitalgrundlag til opfyldelse af det

lovmæssige

kapitalkrav.

Basiskapital omfatter

kernekapital

supplerende kapital,

idet supple-

rende kapital højst må udgøre halvdelen af basiskapitalen.

I et kreditinstitut skal

basiskapitalen

udgøre mindst 8 % af instituttets

risikovægtede poster

eller

solvensbehov,

hvis denne er højere end 8 %.

Kernekapital omfatter indbetalt aktie-, andels- eller garantikapital og almindelige reserver, korri-

geret for bl.a. immaterielle aktiver.

Kreditrisiko er risikoen for at lide et tab som følge af en modparts misligholdelse af sine betalings-

forpligtelser.

Markedsrisiko er risikoen for, at bevægelser i markedspriserne (renter, valuta- eller aktiekurser)

medfører tab.

Risikovægtede poster er et mål for den samlede risiko for tab forbundet med pengeinstituttets

aktiviteter. Dette mål fremkommer ved anvendelse af risikovægte for opgørelsen af poster med

kreditrisiko, aktierisiko, renterisiko, valutarisiko, råvarerisiko, operationel risiko og risiko på mate-

rielle aktiver mv.

Solvens er basiskapital opgjort i procent af de risikovægtede poster.

Solvensbehov er pengeinstituttets vurdering af, hvor stor pengeinstituttets solvens mindst skal

være.

Supplerende kapital omfatter ansvarlig fremmedkapital udbudt som

basiskapital.

Kapitalkrav

Kernekapital

Kreditrisiko

Markedsrisiko

Risikovægtede poster

Solvens

Solvensbehov

Supplerende kapital