Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

Arbejdsmarkedsudvalget 2007-08 (1. samling)
SB 18 3
Offentligt

18/2007

Beretning om

udbetaling af uhævede feriepenge

til efterlønsmodtagere

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

18/2007

Beretning om

udbetaling af uhævede feriepenge

til efterlønsmodtagere

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2008

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Beskæftigelsesministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til beskæftigelsesministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske ultimo marts 2009.

Beskæftigelsesministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfæl-

de Endelig betænkning over statsregnskabet 2007, som afgives i 2009.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-

300-4

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 17. september 2008

BERETNING OM UDBETALING AF UHÆVEDE FERIEPENGE TIL EFTER-

LØNSMODTAGERE

Beskæftigelsesministeriets ændring af ferieloven i 2004 fik den utilsigtede konse-

kvens, at efterlønsmodtagere fik adgang til dobbeltforsørgelse, dvs. at de på samme

tid kunne få udbetalt uhævede feriepenge og modtage efterløn. Ændringen betød,

at der ikke – som tidligere – skulle ske fradrag i efterlønnen, når feriepenge blev ud-

betalt efter ferieårets udløb.

Adgangen til dobbeltforsørgelse blev stoppet i april 2006, da Beskæftigelsesministe-

riet ændrede reglerne for efterløn.

Den utilsigtede konsekvens af lovændringen har indtil videre kostet staten ca. 420

mio. kr. Det forventes, at de samlede omkostninger vil blive 450-600 mio. kr.

Statsrevisorerne påtaler, at Beskæftigelsesministeriets lovforberedende ar-

bejde med ændring af ferieloven var præget af manglende grundighed og for-

udseenhed.

Selv om ministeriet var klar over, at lovændringen gav mulighed for dobbeltforsør-

gelse, antog man, uden at undersøge forholdet nærmere, at muligheden var margi-

nal. Beretningen viser, at en forholdsvis enkel beregning af de økonomiske konse-

kvenser af adgangen til dobbeltforsørgelse ville have vist, at adfærdsændringer

blandt efterlønsmodtagere ville koste mellem 60 og 300 mio. kr. Beskæftigelsesmi-

nisteriet fejlbedømte også, hvor mange efterlønsmodtagere der ville vælge at få fe-

riepengene udbetalt uden at holde ferie.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

Beretning til Statsrevisorerne om

udbetaling af uhævede feriepenge

til efterlønsmodtagere

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17,

stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr.

3 af 7. januar 1997 som ændret ved lov nr. 590 af

13. juni 2006. Beretningen vedrører finanslovens

§ 17. Beskæftigelsesministeriet.

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 6

A. Baggrund .............................................................................................................. 6

B. Formål, afgrænsning og metode........................................................................... 9

Beskæftigelsesministeriets kendskab til efterlønsmodtagernes mulighed for

dobbeltforsørgelse ..................................................................................................... 10

A. Kendskabet til dobbeltforsørgelsesproblemet..................................................... 10

B. Årsagen til, at muligheden for dobbeltforsørgelse opstod................................... 11

C. Ministeriets overvejelser under det lovforberedende arbejde ............................. 13

Beskæftigelsesministeriets initiativer til at bringe dobbeltforsørgelse for

efterlønsmodtagere til ophør...................................................................................... 16

A. Ministeriets initiativer........................................................................................... 16

Ferielovens formål og bogstav................................................................................... 19

A. Sammenhængen mellem ferielovens formål og bogstav.................................... 19

B. Sammenspillet med reglerne om efterløn ........................................................... 21

Beskæftigelsesministeriets sag mod Arbejdsmarkedets Ankenævn ved

Østre Landsret og det videre forløb ........................................................................... 25

A. Beskæftigelsesministeriets sag mod Arbejdsmarkedets Ankenævn .................. 25

B. Østre Landsrets begrundelse for at afvise sagen ............................................... 27

C. Sagens afslutning ............................................................................................... 28

III.

IV.

VI.

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om Beskæftigelsesministeriets ændring af ferieloven i 2004 og

lovens konsekvenser for efterlønsmodtagere i relation til udbetaling af uhævede feriepen-

ge. Rigsrevisionens undersøgelse, som danner grundlaget for beretningen, er iværksat på

baggrund af en anmodning om et notat fra Statsrevisorerne i december 2007. Rigsrevisio-

nen har af egen drift valgt at afrapportere undersøgelsen i en beretning.

2. I forbindelse med finanslovsaftalen for 2002 indgik regeringen en aftale med Dansk Fol-

keparti om, at der skulle ske en højere grad af udbetaling af de uhævede feriepenge. I de-

cember 2003 behandlede Folketinget Beskæftigelsesministeriets ændringsforslag til ferie-

loven, og den ændrede ferielov trådte i kraft den 1. januar 2004. Lovændringen medførte,

at lønmodtagere i højere grad fik mulighed for at få udbetalt uhævede feriepenge efter fe-

rieårets afslutning.

3. Ændringen af ferieloven medførte også, at efterlønsmodtagere fik mulighed for at få

uhævede feriepenge udbetalt samtidig med modtagelse af efterløn. Dvs. at efterlønsmod-

tagerne med lovændringen havde fået mulighed for dobbeltforsørgelse. Feriepenge be-

tragtes som lønindkomst, og efterlønsmodtagerne fik således med lovændringen mulighed

for både at opretholde en lønindkomst i form af feriepenge og samtidig modtage efterløn.

4. I marts 2006 rejste Ældre Sagen kritik af a-kassernes manglende vejledning af efterløns-

modtagerne om muligheden for at undlade at holde ferie og derved efterfølgende undgå

fradrag i efterlønnen ved udbetaling af uhævede feriepenge. Mediernes omtale af efter-

lønsmodtagernes mulighed for dobbeltforsørgelse førte til, at Beskæftigelsesministeriet i

slutningen af april 2006 ændrede bekendtgørelsen for efterløn, og herved ophørte mulig-

heden for dobbeltforsørgelse for efterlønsmodtagere.

5. Efterfølgende modtog Arbejdsmarkedets Ankenævn en række klager fra efterlønsmod-

tagere, som mente, at a-kassernes vejledning af dem enten havde været utilstrækkelig el-

ler ukorrekt. I september 2006 afgjorde ankenævnet de første 2 sager på området. Anke-

nævnet afgjorde, at efterlønsmodtagerne i de 2 sager ikke havde modtaget tilstrækkelig

vejledning, og at a-kasserne i begge tilfælde skulle have vejledt efterlønsmodtageren om

muligheden for at undlade at holde ferie og få feriepengene udbetalt uden fradrag efter fe-

rieårets udløb. Ankenævnets afgørelser betød, at samtlige efterlønsmodtagere, der havde

afholdt ferie i perioden 1. januar 2004 - 30. april 2006, skulle have mulighed for med tilba-

gevirkende kraft at omgøre deres valg og annullere den afholdte ferie for i stedet at få de

uhævede feriepenge udbetalt uden fradrag.

6. Beskæftigelsesministeriet var uenig i ankenævnets afgørelse om rækkevidden af a-kas-

sernes vejledningspligt og lagde herefter sag an ved Østre Landsret mod Arbejdsmarkedets

Ankenævn. Østre Landsret afviste den 31. oktober 2007, at sagen kunne føres, da lands-

retten fandt, at Beskæftigelsesministeriet ikke havde tilstrækkelig økonomisk eller anden

retlig interesse i sagen. Ministeriet besluttede i forlængelse heraf at refundere a-kassernes

udgifter til samtlige efterlønsmodtagere. Ministeriet søgte derfor i december 2007 i et akt-

stykke til Finansudvalget om 450-600 mio. kr. til dækning af refusionerne. Sagens økono-

Uhævede feriepenge

Ferie optjenes i et ka-

lenderår og afholdes i

det ferieår, der går fra

1. maj efter optjenings-

året til 30. april året ef-

ter. De feriepenge, der

ikke er blevet udbetalt

til lønmodtagerne i lø-

bet af ferieåret og der-

for henstår uhævede,

når ferieåret slutter,

kaldes uhævede ferie-

penge.

Dobbeltforsørgelse

Begrebet dobbeltfor-

sørgelse anvendes of-

te til at betegne føl-

gende situationer:

1. En person får flere

ydelser for samme

begivenhed.

2. En person får en of-

fentlig ydelse som

erstatning for løn-

indkomst, samtidig

med at denne op-

pebærer anden løn-

indkomst.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INTRODUKTION OG RESULTATER

miske omfang skyldes, at Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelser indebar, at de berørte

efterlønsmodtagere med tilbagevirkende kraft kunne fortryde afholdt ferie. Da afgørelserne

faldt 2�½ år efter, lovændringen trådte i kraft, var det et betydeligt antal efterlønsmodtagere,

der kunne vælge at fortryde den afholdte ferie.

7. Formålet med Rigsrevisionens besvarelse af Statsrevisorernes spørgsmål har været at

give en sammenhængende belysning af sagen fra start til slut. Rigsrevisionen har med ud-

gangspunkt i nedenstående 4 spørgsmål fra Statsrevisorerne undersøgt forløbet fra sagens

begyndelse i 2002 og frem til sagens afslutning i 2008:

•

Hvornår og hvordan blev Beskæftigelsesministeriet bekendt med, at ferieloven fra 2004

gav mulighed for, at efterlønsmodtagere ikke skulle modregne feriepenge i efterlønnen?

Hvilke initiativer satte ministeriet i værk for at bringe denne utilsigtede adgang til dobbelt-

forsørgelse til ophør?

Var uklarhed i ferieloven og tilhørende bestemmelser årsag til, at a-kassernes forvaltning

blev så forskellig, dvs. at nogle a-kasser ikke vejledte medlemmerne, mens andre vej-

ledte, og nogle a-kasser vejledte forkert? Var der ikke overensstemmelse mellem ferie-

lovens formål og bogstav?

På hvilken baggrund anlagde Beskæftigelsesministeriet sag ved Østre Landsret mod

Arbejdsmarkedets Ankenævn? Hvorfor vurderede Østre Landsret, at ministeriet ikke

havde retlig eller økonomisk interesse i at føre sagen?

•

8. Rigsrevisionen vurderer ikke rigtigheden af Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelse,

Østre Landsrets behandling af sagen eller Finansudvalgets tiltrædelse af aktstykket, som

gav Beskæftigelsesministeriet midler til at refundere a-kasserne.

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Rigsrevisionen finder, at Beskæftigelsesministeriet ikke har håndteret ændringen af

ferieloven tilfredsstillende, da ændringen skabte mulighed for dobbeltforsørgelse for

efterlønsmodtagere. Ministeriet burde under forarbejdet til ferieloven have foretaget

en grundigere undersøgelse af konsekvenserne af den ændrede ferielov, herunder

hvem der ville blive berørt af lovændringen. Da ministeriet var bekendt med, at der

med ændringsforslaget blev skabt mulighed for, at efterlønsmodtagere kunne få ud-

betalt feriepenge uden fradrag i efterlønnen, ville det have været hensigtsmæssigt,

om ministeriet havde sikret, at a-kasserne var opmærksomme på dette.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Beskæftigelsesministeriet var under det lovforberedende arbejde klar over, at

ændringsforslaget til ferieloven kunne give efterlønsmodtagere mulighed for

dobbeltforsørgelse. Ministeriet antog, at dobbeltforsørgelsesproblemet var

marginalt, selv om ministeriet ikke havde undersøgt problemets omfang. Mini-

steriet tog endvidere ikke højde for, at ændringsforslaget til ferieloven skabte

et incitament for efterlønsmodtagere til at ændre adfærd for derved at kunne

benytte dobbeltforsørgelsesmuligheden.

•

Ministeriet var allerede i forbindelse med udarbejdelsen af ændringsforslaget til

ferieloven i 2003 klar over, at ændringen af loven kunne give efterlønsmodtagere

mulighed for dobbeltforsørgelse.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Staten modtager en andel af de uhævede feriepenge som kompensation for de

offentlige ydelser, som lønmodtagere har modtaget i stedet for at holde ferie.

Denne kompensation beregnede ministeriet med udgangspunkt i dagpenge,

kontanthjælp og orlovsydelse. Da ministeriet udarbejdede ændringsforslaget til

ferieloven, blev der taget udgangspunkt i de samme 3 ydelser. Rigsrevisionen

finder, at ministeriet kunne have medtaget efterløn i ændringsforslaget til ferielo-

ven eller have indført en ny fradragsregel i efterlønsbekendtgørelsen og dermed

have sikret mod dobbeltforsørgelse, men ministeriet indskrev alene modregning

for dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse i ferieloven.

Ministeriet anså under udarbejdelsen af ændringsforslaget til ferieloven mulighe-

den for dobbeltforsørgelse i forhold til efterlønsmodtagere for et marginalt pro-

blem. Dette var baseret på en antagelse og ikke på konkret viden om problemets

potentielle omfang. Ministeriet var endvidere ikke opmærksom på, at den ændre-

de ferielov skabte et incitament for efterlønsmodtagerne til at undlade at holde

ferie for i stedet at få uhævede feriepenge udbetalt uden fradrag i efterlønnen ef-

ter ferieårets afslutning.

Ministeriet er enig i, at de potentielle økonomiske konsekvenser ved en adfærds-

ændring blandt efterlønsmodtagerne burde have været undersøgt. Et overslag

kunne have vist, at manglende regler om fradrag i efterlønnen eller modregning i

efterlønsmodtagernes feriepenge årligt kunne koste staten et større millionbeløb.

•

Beskæftigelsesministeriet bragte adgangen til dobbeltforsørgelse for efterløns-

modtagere til ophør med en ændring af reglerne for efterløn. Regelændringen

trådte i kraft i april 2006.

•

Efter ferieloven var trådt i kraft, gennemgik ministeriet i januar 2004 fradragsreg-

lerne for samtlige offentlige ydelser for at vurdere, om der var behov for regelæn-

dringer for ydelser, som ikke var medtaget i den ændrede ferielov, heriblandt ef-

terløn. Ministeriet konkluderede, at der ikke var hjemmel til at foretage fradrag i

efterløn, og fandt, at der ikke var behov for regelændringer på daværende tids-

punkt, da det blev vurderet, at der var tale om et marginalt problem. Hvis efter-

lønsmodtagernes adfærd generelt ændrede sig, eller bekendtgørelsen om efter-

løn i øvrigt skulle ændres, kunne spørgsmålet tages op igen.

Beskæftigelsesministeriet vurderede ud fra sin sædvanlige monitorering af ferie-

pengeområdet, at der ikke var tegn på, at efterlønsmodtagerne ændrede adfærd,

efter loven trådte i kraft.

Ministeriet bragte med virkning fra april 2006 efterlønsmodtageres adgang til dob-

beltforsørgelse til ophør med en ændring af bekendtgørelse om efterløn, hvor-

efter udbetaling af uhævede feriepenge efter ferieårets udløb medfører fradrag i

efterlønnen. Ministeriet ændrede bekendtgørelsen på baggrund af en forventning

om, at efterlønsmodtagernes adfærd ville ændre sig som følge af mediernes eks-

ponering af muligheden for dobbeltforsørgelse i marts 2006. Ændringen blev der-

med gennemført, inden et større antal efterlønsmodtagere i forlængelse af medie-

eksponeringen kunne ændre adfærd og undlade at holde ferie.

•

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INTRODUKTION OG RESULTATER

Ferieloven var klart formuleret, og der var overensstemmelse mellem lovens

formål og bogstav. Reglerne om fradrag i efterlønnen beskrev klart, hvornår

der skulle ske fradrag i efterlønnen ved udbetaling af feriepenge. Ændringen

af ferieloven medførte, at der ikke skulle ske fradrag i efterlønnen ved udbeta-

ling af feriepenge efter ferieårets udløb. Ministeriet orienterede ikke a-kasserne

om den nye situation for efterlønsmodtagere, da ministeriet generelt forudsæt-

ter, at a-kasserne er opmærksomme på gældende regler.

•

Der var overensstemmelse mellem lovens formål og bogstav, og det fremgik tyde-

ligt, hvem der var omfattet af loven. Med den nye ferielov blev det en del af for-

målet, at uhævede feriepenge i højere grad skulle kunne udbetales til lønmodta-

geren. Ferieloven indeholder ikke et generelt krav om sikring mod dobbeltforsør-

gelse, og derfor var det ikke i strid med lovens formål, at efterlønsmodtagere med

lovændringen fik adgang til dobbeltforsørgelse. Samtidig var det dog heller ikke

hensigten med lovændringen at skabe mulighed for dobbeltforsørgelse.

Det fremgik klart af den dagældende bekendtgørelse om efterløn, i hvilke tilfælde

der skulle ske fradag i efterlønnen ved udbetaling af feriepenge. Selv om hen-

holdsvis ferieloven og reglerne for efterløn isoleret set var klare, har der ikke væ-

ret tilstrækkeligt fokus i hverken ministeriet eller i a-kasserne på samspillet mel-

lem disse regelsæt, dvs. at ændringerne i et regelsæt fik indflydelse på admini-

strationen af et andet regelsæt. Dette samspil betød, at det i visse situationer

blev muligt for efterlønsmodtagere af få feriepenge udbetalt uden samtidigt fra-

drag i efterlønnen.

Ministeriet gjorde som udgangspunkt ikke a-kasserne opmærksom på de mulig-

heder, efterlønsmodtagere fik med den nye ferielov, da ministeriet forudsætter,

at a-kasserne er opmærksomme på gældende regler, og da ministeriet normalt

kun informerer a-kasserne, når der sker ændringer af reglerne vedrørende ar-

bejdsløshedsforsikring, herunder efterløn, hvilket ikke var tilfældet her.

Ministeriets vurdering af, hvornår a-kasserne skal informeres om regelændringer

på ministeriets område, bør som udgangspunkt bero på, om regelændringen får

indflydelse på a-kassernes administration af ydelser, der hører under lov om ar-

bejdsløshedsforsikring. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at dette ikke fritager

a-kasserne fra at holde sig orienteret om og administrere efter gældende regler.

•

Beskæftigelsesministeriet anlagde sag mod Arbejdsmarkedets Ankenævn, for-

di ministeriet vurderede, at ankenævnets afgørelse var forkert, og at den ville

ændre opfattelsen af rækkevidden af a-kassernes vejledningspligt. Derudover

mente ministeriet, at der var risiko for, at afgørelsen kunne skabe præcedens

på andre retsområder. Østre Landsret afviste sagen, fordi den fandt, at ministe-

riet ikke havde retlig interesse i at føre sagen. Landsretten fandt, at ministeriet

dels ikke var forpligtet til at friholde a-kasserne for økonomisk tab, dels at sa-

gen ikke havde nogen betydning for ministeriets fremtidige opgavevaretagel-

se, da reglerne allerede var ændret.

•

Beskæftigelsesministeriet besluttede i oktober 2006 at anlægge sag mod Arbejds-

markedets Ankenævn på grund af ankenævnets afgørelse i en klagesag vedrø-

rende efterløn. Afgørelsen betød, at samtlige efterlønsmodtagere, der havde af-

holdt ferie i perioden, fra den ændrede ferielov blev vedtaget, til ministeriet æn-

drede reglerne om efterløn, skulle have ret til med tilbagevirkende kraft at omgø-

re deres valg om at afholde ferie.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Ministeriet fandt, at Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelse var forkert, og mini-

steriet konstaterede, at Ankestyrelsen på et beslægtet område var kommet til et

andet resultat. Ministeriet vurderede, at ankenævnets afgørelse ville ændre opfat-

telsen af rækkevidden af a-kassernes vejledningspligt, samt at afgørelsen kunne

skabe præcedens på andre retsområder. Ministeriet anlagde derfor sag mod an-

kenævnet med påstand om, at ankenævnet skulle anerkende, at afgørelsen var

ugyldig.

Østre Landsret fandt ikke, at Beskæftigelsesministeriet havde en økonomisk in-

teresse i de trufne afgørelser i Arbejdsmarkedets Ankenævn, som kunne begrun-

de ministeriets sagsanlæg mod ankenævnet. Det var landsrettens vurdering, at

ministeriet ikke var forpligtet til at friholde a-kasserne for tab som følge af anke-

nævnets afgørelse. Ligeledes vurderede landsretten, at ministeriets eventuelle

ønske om at friholde a-kasserne for tab ikke var en retlig forpligtelse, men udtryk

for ministeriets ønske om at vise imødekommenhed over for a-kasserne.

Østre Landsret vurderede, at Beskæftigelsesministeriet ud over ikke at have øko-

nomisk interesse i sagen heller ikke havde nogen anden retlig interesse i sagen

mod Arbejdsmarkedets Ankenævn, da ankenævnets afgørelse ikke havde nogen

direkte betydning for ministeriets fremtidige opgavevaretagelse, idet lovgivningen

allerede var ændret, før sagen kom i landsretten. Landsrettens afgørelse ville der-

for ikke få betydning for a-kassernes vejledning om ferielovgivningen fremover.

Desuden fandt landsretten ikke, at ministeriets generelle tilsynsforpligtelse over

for myndigheder inden for ministeriets ressort, under de foreliggende omstæn-

digheder, kunne begrunde ministeriets retlige interesse for en domstolsprøvelse

af spørgsmålet om vejledningspligtens udstrækning.

I december 2007 tiltrådte Finansudvalget et aktstykke, hvor Beskæftigelsesmini-

steriet anmodede om 450-600 mio. kr. til refusion af a-kassernes udgifter til efter-

betaling af efterløn til medlemmer, som vælger at få feriepengene udbetalt uden

at holde ferie. Ministeriet har oplyst, at der ved udgangen af juli 2008 er udbetalt

ca. 420 mio. kr., heraf morarenter på ca. 90 mio. kr., og at disse tal ikke på nu-

værende tidspunkt giver grundlag for at ændre skønnet over den totale omkost-

ning for staten. Ministeriet fører tilsyn med a-kassernes behandling af klagesa-

gerne. Ministeriet forventer, at tilbagebetalingerne via a-kasserne til efterløns-

modtagerne er afsluttet i det sene efterår 2008.

•

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

9. Denne beretning handler om ændringen af ferieloven i 2004 og lovens konsekvenser for

efterlønsmodtagere i relation til udbetaling af uhævede feriepenge. Rigsrevisionens under-

søgelse, som danner grundlaget for beretningen, er iværksat på baggrund af en række

spørgsmål fra Statsrevisorerne i december 2007. Spørgsmålene relaterer sig til det lovfor-

beredende arbejde, implementeringen af loven samt afslutningen på sagen.

10. Ændringen i ferieloven betød bl.a., at uhævede feriepenge, som var optjent i et ansæt-

telsesforhold, der var ophørt senest ved ferieårets afslutning, i modsætning til tidligere kun-

ne udbetales efter anmodning. Da efterlønsmodtagere i de fleste tilfælde netop er ophørt i

et ansættelsesforhold, når de overgår til efterløn, var denne ændring i ferieloven særlig re-

levant for efterlønsmodtagere. Ændringen af ferieloven skabte mulighed for, at efterløns-

modtagere pr. 1. januar 2004 kunne blive dobbeltforsørget, dvs. få uhævede feriepenge

udbetalt samtidig med modtagelse af efterløn, uden at der skete enten modregning i ferie-

pengene eller fradrag i efterlønnen. Det var Ældre Sagens henvendelser om muligheden

for dobbeltforsørgelse, der resulterede i, at sagen fik bevågenhed i medierne og senere i

Folketinget.

11. I figur 1 er hovedpunkterne i sagen, som beretningen omhandler, præsenteret kronolo-

gisk fra starten af det lovforberedende arbejde til afslutning på sagen i efteråret 2008.

Figur 1. Tidslinje for sagen om feriepenge og efterløn

Lovforberedende arbejde

Implementering og administration af ferieloven

Afslutning på sagen

2002

5/2

2003

10/10

2004

19/12

2005

2006

14/3 29/4

4/9

2007

2008

31/10 13/12

Finanslovs-

aftale 2002

Rapport fra

embedsmands-

udvalg

Ændring af

ferieloven, som

skabte mulighed

for dobbelt-

forsørgelse

(trådte i kraft

1. januar 2004)

Ældre Sagen

rejser sagen

i medierne

og over for

beskæftigelses-

ministeren

Muligheden

for dobbelt-

forsørgelse

ophører

Arbejds-

markedets

Ankenævns

afgørelse

til fordel for

2 efterløns-

modtagere

Østre Landsret

afviser

beskæftigelses-

ministerens

sagsanlæg

Aktstykke om

udbetaling

til alle berørte

efterløns-

modtagere

12. I forbindelse med finanslovsaftalen for 2002 indgik regeringen en aftale med Dansk

Folkeparti om, at der skulle ske en højere grad af udbetaling af de uhævede feriepenge.

Samtidig skulle staten fortsat have den del af de uhævede feriepenge, som kunne henfø-

res til personer, der i stedet for at holde ferie havde modtaget en offentlig overførselsind-

komst. På baggrund heraf nedsatte regeringen i foråret 2002 et embedsmandsudvalg, der

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INDLEDNING

analyserede mulighederne for at udbetale uhævede feriepenge. Resultatet af udvalgets ar-

bejde blev afleveret i en rapport i efteråret 2002. I foråret 2003 påbegyndte Beskæftigelses-

ministeriet arbejdet med at ændre ferieloven. Lovforslaget blev vedtaget af Folketinget den

19. december 2003. Den ændrede ferielov trådte i kraft den 1. januar 2004, og fra denne

dato fik lønmodtagere i højere grad mulighed for at få udbetalt uhævede feriepenge efter

ferieårets afslutning.

13. I forbindelse med ændringerne af reglerne om udbetaling af uhævede feriepenge blev

det indskrevet i ferielovens § 34 b, at der for lønmodtagere, der havde modtaget arbejds-

løshedsdagpenge, ydelse efter lov om børnepasningsorlov eller kontanthjælp i ferieåret,

ville ske modregning i de uhævede feriepenge i forhold til antal dage, lønmodtageren hav-

de været på den pågældende ydelse. Det var dog kun for de 3 nævnte ydelser i ferieloven,

at der ville ske modregning ved udbetaling af uhævede feriepenge efter ferieårets afslut-

ning. De penge, der skulle modregnes for, forblev i Feriefonden og indgik senere i det be-

løb, der overføres til staten som kompensation for statens udbetaling af de nævnte ydelser

i ferieåret.

14. Efterlønsmodtagere kunne som et resultat af lovændringen få udbetalt uhævede ferie-

penge efter ferieårets afslutning uden modregning i feriepengene eller fradrag i efterlønnen,

fordi efterlønsreglerne ikke blev ændret. Efterlønsmodtagere fik kun et fradrag i efterlønnen,

hvis de holdt ferie i ferieåret, men ikke hvis de undlod at holde ferie og fik udbetalt uhævede

feriepenge efter ferieårets afslutning. Ændringen i ferieloven havde med andre ord givet ef-

terlønsmodtagerne mulighed for dobbeltforsørgelse.

15. Dobbeltforsørgelse bør ifølge Beskæftigelsesministeriet så vidt muligt undgås, da en

række offentlige ydelser bygger på et princip om sikkerhed for forsørgelsesgrundlag ved

manglende indtægt for arbejde. Offentlige ydelser skal således i princippet kun træde i ste-

det for selvforsørgelse, når borgeren ikke har mulighed for at forsørge sig selv. Fx bidrager

staten ved arbejdsløshed til at sikre lønmodtageren en vis indkomst, men det er en forud-

sætning, at lønmodtageren ikke har en lønindkomst.

16. I marts 2006 rejste Ældre Sagen kritik af a-kassernes manglende vejledning af efter-

lønsmodtagerne om muligheden for at undgå fradrag i efterlønnen ved udbetaling af ferie-

penge. Sagen fik kraftig bevågenhed i bl.a. Jyllands-Posten. Kort tid efter udstedte ministe-

riet en ændring af bekendtgørelsen om efterløn, og dermed ophørte muligheden for dob-

beltforsørgelse for efterlønsmodtagere. Med bekendtgørelsesændringen, som trådte i kraft

den 29. april 2006, lukkede ministeriet for muligheden for dobbeltforsørgelse ved at tilføje:

•

Feriepenge udbetalt efter ferielovens § 34 b, stk. 2 og 3, medfører fradrag i efterlønnen.

Fradraget sker på det tidspunkt, hvor medlemmet får udbetalt feriepengene.

Ændringen vedrørte optjeningsåret 2005 og senere optjeningsår (dvs. ferieåret 2006/2007

og senere ferieår).

17. I foråret 2006 modtog a-kasserne og Arbejdsdirektoratet en lang række klager i forlæn-

gelse af Ældre Sagens kritik. Klagerne kom fra efterlønsmodtagere, der var utilfredse med,

at deres a-kasse ikke havde oplyst, at de kunne undgå fradrag i efterlønnen ved udbetaling

af feriepenge, hvis de undlod at holde ferie. I første omgang klagede efterlønsmodtagerne

til deres a-kasse, der herefter sendte klagen videre til Arbejdsdirektoratet. Antallet af klager

voksede støt, og i september 2006 havde Arbejdsdirektoratet modtaget ca. 1.200 klager. I

efteråret 2006 blev 15 af disse klagesager vedrørende udbetaling af uhævede feriepenge

til efterlønsmodtagere behandlet af Arbejdsmarkedets Ankenævn. Ved udgangen af 2007

var antallet af klager hos Arbejdsdirektoratet vokset til ca. 8.500.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INDLEDNING

BOKS 1. ARBEJDSMARKEDETS ANKENÆVN

Arbejdsmarkedets Ankenævn er en uafhængig forvaltningsmyndighed, der bl.a. på arbejdsløsheds-

forsikringsområdet fungerer som 3. instans for behandling af sager, der tidligere er behandlet og af-

gjort i Arbejdsdirektoratet og a-kasserne. Ankenævnet består af en række beskikkede medlemmer

udpeget af DA, LO og beskæftigelsesministeren. Nævnets sekretariat er placeret under Ankestyrel-

sen og Velfærdsministeriet. Arbejdsmarkedets Ankenævn er øverste administrative klageinstans, og

dets afgørelser kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed. Afgørelserne kan dog ind-

bringes for domstolene ved civilt søgsmål, eller der kan klages til Folketingets Ombudsmand.

18. I september 2006 afgjorde ankenævnet de første 2 sager på området. Sagerne havde

principiel karakter, da de vedrørte de 2 typer af klagesager, der gjorde sig gældende for

den samlede gruppe af efterlønsmodtagere. Blandt efterlønsmodtagernes klager var der

således forskel på, hvorvidt:

1) a-kassen havde vejledt et medlem, som havde anmodet om vejledning, forkert om mu-

ligheden for at få udbetalt feriepenge uden fradrag i efterlønnen

2) a-kassen ikke af egen drift havde taget initiativ til at vejlede et medlem, som blot havde

indsendt sit feriekort til attestation, om muligheden for at få udbetalt feriepenge uden

fradrag i efterlønnen.

19. Ministeriet har oplyst, at de skønnede, at 5-10 % af de efterlønsmodtagere, som klage-

de, var blevet vejledt forkert af deres a-kasse, og 90-95 % af klagesagerne vedrørte efter-

lønsmodtagere, som ikke var blevet vejledt. For samtlige sager gjaldt dog, at efterlønsmod-

tagerne allerede havde afholdt deres ferie og var blevet fradraget herfor.

20. Ankenævnet afgjorde, at de 2 efterlønsmodtagere, der repræsenterede de 2 klagetyper,

ikke havde modtaget tilstrækkelig vejledning. Ankenævnet vurderede, at a-kasserne i beg-

ge tilfælde skulle have vejledt efterlønsmodtageren om muligheden for at undlade at holde

ferie og få feriepengene udbetalt uden fradrag efter ferieårets udløb. Afgørelserne betød,

at samtlige efterlønsmodtagere, der havde afholdt ferie i perioden 1. januar 2004 - 30. april

2006, skulle stilles ens. Dermed skulle de efterlønsmodtagere, der havde afholdt ferie, ha-

ve mulighed for med tilbagevirkende kraft at omgøre deres valg og annullere den afholdte

ferie for i stedet at få de uhævede feriepenge udbetalt uden fradrag.

21. Beskæftigelsesministeriet var enig i afgørelsen vedrørende klagetype 1, men uenig i af-

gørelsen om den vidtrækkende vejledningspligt (klagetype 2 – vejledning af egen drift) og

lagde herefter sag an ved Østre Landsret mod Arbejdsmarkedets Ankenævn. Østre Lands-

ret afviste den 31. oktober 2007, at sagen kunne føres, da landsretten fandt, at Beskæftigel-

sesministeriet ikke havde tilstrækkelig økonomisk eller anden retlig interesse i sagen. Mini-

steriet besluttede i forlængelse heraf at refundere a-kassernes udgifter til samtlige efterløns-

modtagere. Ministeriet søgte derfor i december 2007 i et aktstykke til Finansudvalget om

450-600 mio. kr. til dækning af refusionerne. Ankenævnets afgørelser, der betød, at efter-

lønsmodtagerne med tilbagevirkende kraft kunne vælge at undlade at holde ferie, har haft

afgørende betydning for, at sagen har fået det omfang, som er tilfældet. Statens udgift i sa-

gen har dermed ikke fået det nuværende omfang, fordi efterlønsmodtagerne umiddelbart i

forlængelse af ferielovsændringen ændrede adfærd. Derimod skyldes omfanget ankenæv-

nets afgørelse, der faldt 2�½ år efter, at lovændringen trådte i kraft. Ministeriet har fremhæ-

vet, at Østre Landsrets afvisning af sagen har betydet, at spørgsmålet om rækkevidden af

a-kassernes vejledningspligt ikke blev prøvet ved domstolene, hvilket var ministeriets for-

mål med sagsanlægget.

22. Beskæftigelsesministeren besvarede i løbet af 2006 en lang række spørgsmål stillet af

Folketingets Arbejdsmarkedsudvalg samt af folketingsmedlemmerne (§ 20-spørgsmål). I for-

året 2007 blev der ligeledes i Folketingets Finansudvalg stillet spørgsmål vedrørende sagen.

Klagetype 1

Efterlønsmodtagere,

der havde henvendt

sig til a-kassen vedrø-

rende feriepenge og

efterløn og fået oplyst,

at der skulle ske fra-

drag i efterlønnen ved

udbetaling af uhævede

feriepenge.

Klagetype 2

Efterlønsmodtagere,

der fx havde indsendt

deres feriekontobevis

til attestation hos a-

kassen, hvor a-kassen

i denne forbindelse ik-

ke af egen drift havde

vejledt om muligheden

for at undlade at holde

ferie, for derefter at få

feriepengene udbetalt

uden fradrag i efter-

lønnen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

INDLEDNING

Formål, afgrænsning og metode

Formål

23. Det overordnede formål med undersøgelsen er at besvare følgende spørgsmål, som

Statsrevisorerne stillede Rigsrevisionen i december 2007:

•

Hvornår og hvordan blev Beskæftigelsesministeriet bekendt med, at ferieloven fra 2004

gav mulighed for, at efterlønsmodtagere ikke skulle modregne feriepenge i efterlønnen?

Hvilke initiativer satte ministeriet i værk for at bringe denne utilsigtede adgang til dobbelt-

forsørgelse til ophør?

Var uklarhed i ferieloven og tilhørende bestemmelser årsag til, at a-kassernes forvaltning

blev så forskellig, dvs. at nogle a-kasser ikke vejledte medlemmerne, mens andre vej-

ledte, og nogle a-kasser vejledte forkert? Var der ikke overensstemmelse mellem ferie-

lovens formål og bogstav?

På hvilken baggrund anlagde Beskæftigelsesministeriet sag ved Østre Landsret mod

Arbejdsmarkedets Ankenævn? Hvorfor vurderede Østre Landsret, at ministeriet ikke

havde retlig eller økonomisk interesse i at føre sagen?

•

Afgrænsning og metode

24. Undersøgelsen vedrører perioden fra finanslovsaftalen i 2002 til og med sagens afslut-

ning med udbetaling af modregnet efterløn til efterlønsmodtagerne i 2008.

25. Undersøgelsen er tilrettelagt med henblik på at besvare de 4 rejste spørgsmål, som

besvares fortløbende i kap. III-VI. Rigsrevisionen vurderer ikke rigtigheden af Arbejdsmar-

kedets Ankenævns afgørelse og Østre Landsrets behandling af sagen. Desuden vurderer

Rigsrevisionen ikke Beskæftigelsesministeriets valg om at lægge sag an mod Arbejdsmar-

kedets Ankenævn. Endvidere vurderer Rigsrevisionen ikke ministeriets valg om at refunde-

re a-kassernes udgifter som konsekvens af ankenævnets afgørelse. Beskæftigelsesmini-

steriet har i aktstykke nr. 83 af 13. december 2008, som Finansudvalget har tiltrådt, rede-

gjort for baggrunden for at refundere a-kasserne.

26. Rigsrevisionen har i sin undersøgelse anvendt sagsgennemgang, dokumentstudier,

brevveksling samt møder med Beskæftigelsesministeriet, Arbejdsdirektoratet og AK-Sam-

virke, herunder repræsentanter fra Danske Sundhedsorganisationers Arbejdsløshedskas-

se og Byggefagenes Arbejdsløshedskasse. Derudover har Rigsrevisionen anvendt be-

skæftigelsesministerens besvarelser af spørgsmål stillet af Folketinget, Folketingets Ar-

bejdsmarkedsudvalg samt Finansudvalget.

27. I beretningen anvendes betegnelsen dagpenge synonymt med arbejdsløshedsdagpen-

ge, og orlovsydelse anvendes synonymt med ydelse efter lov om børnepasningsorlov.

28. Beretningen har i udkast været forelagt Beskæftigelsesministeriet, hvis bemærkninger i

videst muligt omfang er indarbejdet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS KENDSKAB TIL EFTERLØNSMODTAGERNES

MULIGHED FOR DOBBELTFORSØRGELSE

III. Beskæftigelsesministeriets kendskab til

efterlønsmodtagernes mulighed for dobbelt-

forsørgelse

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Beskæftigelsesministeriet var under det lovforberedende arbejde klar over, at æn-

dringsforslaget til ferieloven kunne give efterlønsmodtagere mulighed for dobbeltfor-

sørgelse. Ministeriet antog, at dobbeltforsørgelsesproblemet var marginalt, selv om

ministeriet ikke havde undersøgt problemets omfang. Ministeriet tog endvidere ikke

højde for, at ændringsforslaget til ferieloven skabte et incitament for efterlønsmodta-

gere til at ændre adfærd for derved at kunne benytte dobbeltforsørgelsesmuligheden.

29. I dette kapitel besvares Statsrevisorernes første spørgsmål:

Hvornår og hvordan blev Beskæftigelsesministeriet bekendt med, at ferieloven fra 2004

gav mulighed for, at efterlønsmodtagere ikke skulle modregne feriepenge i efterlønnen?

30. Rigsrevisionen har undersøgt, hvornår og hvordan Beskæftigelsesministeriet fik kend-

skab til dobbeltforsørgelsesproblemet, herunder om ministeriet var bekendt med problemet,

da ændringsforslaget til ferieloven blev fremsat i Folketinget i november 2003. Desuden har

Rigsrevisionen fundet det relevant at undersøge, hvorfor dobbeltforsørgelsesproblemet i

forhold til efterlønsmodtagere opstod, og har derfor gennemgået det lovforberedende ar-

bejde, med henblik på at belyse årsagen til at problemet opstod samt ministeriets overve-

jelser i denne forbindelse.

Kendskabet til dobbeltforsørgelsesproblemet

31. Beskæftigelsesministeriet har i en redegørelse til Rigsrevisionen oplyst, at det hele tiden

har stået ministeriet klart, at efterløn udbetalt i ferieåret ikke skulle modregnes i feriepenge,

som blev udbetalt efter ferieårets udløb. Da der i ministeriets ændringsforslag til ferieloven

kun nævnes modregning for arbejdsløshedsdagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse, lå det

implicit heri, at der ikke ved udbetaling af uhævede feriepenge skulle modregnes for efterløn

eller andre offentlige ydelser. Ministeriet var således under det lovforberedende arbejde i

2003 bekendt med, at det ændringsforslag til ferieloven, som ministeriet udarbejdede, kun-

ne give efterlønsmodtagere mulighed for at opnå dobbeltforsørgelse. Ministeriet var derfor

også bekendt med muligheden ved fremsættelsen af ændringsforslaget til ferieloven i Folke-

tinget. Der var således ikke en enkeltstående begivenhed, der gjorde ministeriet opmærk-

som på, at efterlønsmodtagere ikke skulle modregnes i efterlønnen ved udbetaling af uhæ-

vede feriepenge.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS KENDSKAB TIL EFTERLØNSMODTAGERNES

MULIGHED FOR DOBBELTFORSØRGELSE

Vurdering

32. Ministeriet var allerede i forbindelse med udarbejdelsen af ændringsforslaget til ferielo-

ven i 2003 klar over, at ændringen af loven kunne give efterlønsmodtagere mulighed for

dobbeltforsørgelse.

Årsagen til, at muligheden for dobbeltforsørgelse opstod

33. Efter ministeriets opfattelse var der 2 årsager til, at muligheden for dobbeltforsørgelse

for efterlønsmodtagerne blev skabt. Den første årsag var, at ministeriet i ændringsforslaget

til ferieloven anvendte samme systematik, som tidligere havde været anvendt i ferieloven til

at beregne statens kompensation for offentlige ydelser, som personer har modtaget i stedet

for at holde ferie. Den anden årsag var den løsningsmodel, som ministeriet valgte i forbin-

delse med udarbejdelsen af ændringsforslaget til at sikre mod dobbeltforsørgelse. De 2 år-

sager beskrives nærmere nedenfor.

Første årsag – overtagelse af tidligere systematik

34. Staten modtager en andel af de uhævede feriepenge som kompensation for de offentli-

ge ydelser, som lønmodtagere har modtaget i stedet for at holde ferie (jf. ferielovens §§ 36

og 42). Ministeriet havde ved beregningen af statens andel af de uhævede feriepenge gen-

nem en årrække fokuseret på 3 ydelser. De 3 ydelser var dagpenge, kontanthjælp og orlovs-

ydelse.

35. Som udgangspunkt for fastsættelsen af statens kompensation for offentlige ydelser, som

personer har modtaget i stedet for at holde ferie, beregnede ministeriet med udgangspunkt i

stikprøveundersøgelser i 1996, 1999 og 2003, hvor stor en andel af de uhævede feriepenge

der kunne henføres til dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse. De uhævede feriepenge, der

ikke kunne henføres til de 3 ydelser, blev ikke specificeret i undersøgelserne.

36. Stikprøveundersøgelsen fra foråret 2003, som blev foretaget uafhængigt af det lovforbe-

redende arbejde, omfattede ca. 41 % af samtlige uhævede feriepenge overført til Arbejds-

markedets Feriefond eller private feriefonde. I undersøgelsen kunne 41,6 % af de uhævede

feriepenge for ferieåret 2001/2002 henføres til dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse.

Resultatet af stikprøveundersøgelsen er vist i figur 2, hvor fordelingen af uhævede ferie-

penge er præsenteret.

Figur 2. Fordeling af uhævede feriepenge (ferieåret 2001/2002)

Dagpenge

32,8 %

Kontanthjælp

6,7 %

Øvrige

uhævede

feriepenge

46,8 %

Orlovsydelse

2,2 %

Under

bagatelgrænse

11,6 %

Kilde: Rigsrevisionens egne beregninger på baggrund af en stikprøve beskrevet i ”Notat om

uhævede feriepenge”, Arbejdsdirektoratet, april 2003.

Note: Bagatelgrænse: Personer med feriegodtgørelse op til 1.000 kr. eller op til 3 feriedage til

gode kan få udbetalt disse uden at holde ferien, hvilket gælder, uanset om de samtidig

modtog offentlige ydelser eller ej.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS KENDSKAB TIL EFTERLØNSMODTAGERNES

MULIGHED FOR DOBBELTFORSØRGELSE

37. Af figur 2 fremgår det, at 32,8 % af de uhævede feriepenge kunne forbindes til dagpen-

geudbetalinger, 6,7 % kunne forbindes til kontanthjælpsudbetalinger, og 2,2 % kunne forbin-

des til udbetaling af orlovsydelser. Derudover udgjorde uhævede feriepenge under bagatel-

grænse 11,6 % og øvrige uhævede feriepenge 46,8 % af de uhævede feriepenge. Bagatel-

grænsen var på op til 1.000 kr. eller op til 3 feriedage, og de uhævede feriepenge kunne

udbetales, selv om en person havde modtaget offentlige ydelser i ferieåret, hvis personen

havde søgt om det. De øvrige uhævede feriepenge omfattede dels feriepenge over 1.000

kr. optjent af personer, som ikke havde modtaget offentlige ydelser, men som alligevel ikke

havde hævet feriepengene, og dels kunne de henføres til modtagere af efterløn, aktiverings-

ydelse, uddannelsesgodtgørelse, uddannelsesorlovsydelse, feriedagpenge, overgangs-

ydelse, fleksydelse, delpension, ledighedsydelse, syge-/barselsdagpenge og revaliderings-

ydelse. Det er uvist, hvor store andele de forskellige ydelser udgjorde af de 46,8 % øvrige

uhævede feriepenge. Det kan i dag ikke efterprøves, da data i henhold til regler for håndte-

ring af personfølsomme oplysninger er destrueret.

38. Rigsrevisionen finder ikke, at det var givet, at valget af, hvilke ydelser der skulle mod-

regnes for i ferieloven, skulle følge systematikken fra udregningen af statens kompensation

for offentlige ydelser, som lønmodtagere havde modtaget i stedet for at holde ferie. Ministe-

riets fokus på de 3 nævnte ydelser, der indgik i beregningen af statens kompensation, gjor-

de, at ministeriet kun medtog disse 3 ydelser i ferieloven.

Anden årsag – valg af løsningsmodel

39. Beskæftigelsesministeriet har oplyst Rigsrevisionen om, at den anden årsag til, at mu-

ligheden for dobbeltforsørgelse opstod, var den løsningsmodel, som ministeriet valgte un-

der udarbejdelsen af ændringsforslaget til ferieloven.

40. Ministeriet arbejdede under udarbejdelsen af ændringsforslaget med 2 løsningsmodel-

ler, som kunne sikre mod dobbeltforsørgelse ved udbetaling af uhævede feriepenge. Den

ene model blev kaldt modregningsmodellen, og den anden model fradragsmodellen. I mod-

regningsmodellen skulle der ved udbetaling af uhævede feriepenge modregnes for det an-

tal dage, som en person havde været på offentlige ydelser i ferieåret. I fradragsmodellen

skulle der foretages et fradrag i den offentlige ydelse modtaget på det tidspunkt, hvor ud-

betalingen af uhævede feriepenge finder sted. Dvs. at der i modregningsmodellen modreg-

nes i de uhævede feriepenge, og i fradragsmodellen fradrages der i den offentlige ydelse.

41. Ud over denne forskel på de 2 modeller var der også en anden væsentlig forskel. Mod-

regningsmodellen var baseret på ferieåret, så personer, der valgte at modtage offentlige

ydelser frem for at holde ferie i løbet af ferieåret, kunne modregnes for disse ydelser, hvis

de ønskede uhævede feriepenge udbetalt efter ferieårets afslutning. I fradragsmodellen

skulle der kun fradrages i offentlige ydelser, hvis en person modtog en offentlig ydelse på

det tidspunkt, hvor de uhævede feriepenge blev udbetalt. Fradragsmodellen var således

ikke koblet til, hvorvidt personen modtog offentlige ydelser i ferieåret, men derimod om per-

sonen modtog offentlige ydelser på udbetalingstidspunktet.

42. Ministeriets drøftelser under det lovforberedende arbejde tog primært udgangspunkt i

administrative og tidsmæssige overvejelser. Hvorvidt modregningsmodellen eller fradrags-

modellen var bedst til at sikre mod dobbeltforsørgelse af visse ydelsesgrupper frem for an-

dre, indgik ikke i overvejelserne. Gennemgående blev der taget udgangspunkt i de 3 nævn-

te ydelser (dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse) i drøftelserne af begge løsningsmodel-

ler.

43. Ministeriet kunne i forbindelse med ændringen af ferieloven have valgt at indføre en ny

fradragsregel i efterlønsbekendtgørelsen. En fradragsregel, der medførte, at der skulle fra-

drages i efterlønnen ved udbetaling af uhævede feriepenge, på samme måde som der al-

lerede var en fradragsregel ved udbetaling af feriepenge i ferieåret. Ministeriet valgte dog

modregningsmodellen og indskrev i lovforslaget, at der skulle ske modregning for dagpen-

ge, kontanthjælp og orlovsydelse modtaget i ferieåret.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS KENDSKAB TIL EFTERLØNSMODTAGERNES

MULIGHED FOR DOBBELTFORSØRGELSE

44. Ministeriet har oplyst, at det ikke juridisk ville have været noget problem at tilføje efterløn

i ændringsforslaget til ferieloven på samme måde som dagpenge, kontanthjælp og orlovs-

ydelse. Derved kunne der også med valget af modregning som løsningsmodel have været

sikret mod dobbeltforsørgelse for efterlønsmodtagere. Men da ministeriets fokus var på den

hidtidige systematik i beregningen af statens kompensation, blev der set bort fra efterløn.

45. Eftersom efterløn kunne have været medtaget i begge modeller, finder Rigsrevisionen,

at det var ministeriets valg af, hvilke ydelser der skulle indgå i løsningsmodellerne, og ikke

selve modelvalget, der var afgørende for, at muligheden for dobbeltforsørgelse for efterløns-

modtagere opstod.

Vurdering

46. Staten modtager en andel af de uhævede feriepenge som kompensation for de offentli-

ge ydelser, som lønmodtagere har modtaget i stedet for at holde ferie. Denne kompensation

beregnede ministeriet med udgangspunkt i dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse. Da mi-

nisteriet udarbejdede ændringsforslaget til ferieloven, blev der taget udgangspunkt i de sam-

me 3 ydelser. Rigsrevisionen finder, at ministeriet kunne have medtaget efterløn i ændrings-

forslaget til ferieloven eller have indført en ny fradragsregel i efterlønsbekendtgørelsen og

dermed have sikret mod dobbeltforsørgelse, men ministeriet indskrev alene modregning

for dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse i ferieloven.

Ministeriets overvejelser under det lovforberedende arbejde

Ministeriets vurdering af problemets omfang

47. Ministeriet forventede, at kun meget få efterlønsmodtagere ville benytte sig af dobbelt-

forsørgelsesmuligheden, som ændringen af ferieloven åbnede op for. Det var en antagelse,

der ikke var baseret på konkret viden om efterlønsmodtagernes adfærd før ændringen af

ferieloven eller en vurdering af det potentielle omfang, som dobbeltforsørgelsen af efterløns-

modtagerne kunne få.

48. Beskæftigelsesministeriet har på et møde med Rigsrevisionen oplyst, at dobbeltforsør-

gelse i særlige tilfælde accepteres, hvis det ud fra en administrativ betragtning er det mest

hensigtsmæssige. Det kan fx være, hvis det vil være nødvendigt med komplicerede regel-

sæt for at undgå dobbeltforsørgelse, eller hvis der er tale om meget få personer eller me-

get små beløb (under 1-2 mio. kr. om året). I disse tilfælde vil det ofte koste flere resurser

at hindre dobbeltforsørgelse end de resurser, der spares ved at lovgive mod dobbeltforsør-

gelsen. Såfremt omkostningerne for staten ved at give mulighed for dobbeltforsørgelse

overstiger omkring 1-2 mio. kr. om året, vil ministeriet typisk skrive dette under de økono-

miske konsekvenser i bemærkningerne til et lovforslag. I ændringsforslaget til ferieloven

var der ikke under de økonomiske konsekvenser anført merudgifter til efterløn i forbindelse

med dobbeltforsørgelse, hvilket understreger, at ministeriet betragtede dobbeltforsørgelses-

muligheden for efterlønsmodtagere som et marginalt problem.

Ændret incitament for efterlønsmodtagere

49. Da ministeriet antog, at efterlønsmodtagernes dobbeltforsørgelsesmulighed var et mar-

ginalt problem, blev der ikke taget højde for den adfærdsændring blandt efterlønsmodtager-

ne, som ændringen af ferieloven kunne medføre. Lovændringen betød, at feriepenge, der

var optjent i et ansættelsesforhold, som var ophørt senest ved udløbet af ferieåret, kunne

udbetales efter ferieårets afslutning. Da efterlønsmodtagere netop ofte er ophørt i et ansæt-

telsesforhold ved overgangen til efterløn, var denne ændring i ferieloven særlig interessant

for efterlønsmodtagere. Med den nye ferielov kunne efterlønsmodtagerne få uhævede ferie-

penge udbetalt uden fradrag i efterlønnen, hvis de ventede med at få feriepengene udbe-

talt, til ferieåret var slut. Det skabte et incitament for efterlønsmodtagerne til ikke at holde

ferie. For den enkelte efterlønsmodtager kunne det dreje sig om et sted mellem ca. 3.000

kr. og ca. 14.000 kr. Incitamentet for efterlønsmodtagere til at ændre adfærd forstærkes

yderligere af, at efterlønsmodtagere er på tilbagetrækning fra arbejdsmarkedet og ofte ikke

arbejder eller kun arbejder i begrænset omfang. Det kan derfor anføres, at efterlønsmodta-

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS KENDSKAB TIL EFTERLØNSMODTAGERNES

MULIGHED FOR DOBBELTFORSØRGELSE

gere ikke har det samme behov for at holde ferie som fx lønmodtagere i fuldtidsbeskæfti-

gelse, og at de i perioden inden overgangen til efterløn ville undlade at afholde ferie for ef-

terfølgende at få feriepengene udbetalt uden modregning. Dette forudsætter nødvendigvis,

at det ville være muligt at undlade at afholde ferien, og arbejdsgiveren ville være indforstået

hermed.

50. Det ændrede incitament kunne særligt få betydning for personer, som gik på efterløn

direkte fra beskæftigelse. Dvs. dem, der med sikkerhed havde optjent feriepenge. Fra 2000

til 2002 gik der årligt ca. 16.000-23.000 personer på efterløn fra fuldtidsbeskæftigelse. De

tal var tilgængelige for ministeriet under det lovforberedende arbejde og kunne have været

anvendt til et overslag over de potentielle omkostninger ved at give efterlønsmodtagerne

mulighed for at undgå fradrag i efterlønnen eller modregning i feriepengene ved udbetaling

af uhævede feriepenge. Overslaget kunne have gjort det klart for ministeriet, hvorvidt der

var tale om et potentielt marginalt problem eller større problem, og derved have kvalificeret

ministeriets beslutningsgrundlag i forbindelse med udarbejdelsen af ændringsforslaget til

ferieloven.

51. For at illustrere, hvad et overslag kunne have vist, har Rigsrevisionen udarbejdet et

overslag over de potentielle årlige omkostninger for staten ved at åbne op for muligheden

for dobbeltforsørgelse for efterlønsmodtagere. Overslaget tager udgangspunkt i de tal, der

var tilgængelige for ministeriet under det lovforberedende arbejde, dvs. tal for 2002.

52. I 2002 gik 23.083 personer på efterløn direkte fra fuldtidsbeskæftigelse, og den laveste

fuldtidssats for efterlønsmodtagere udgjorde 550 kr. pr. dag i 2002. Figur 3 illustrerer sam-

menhængen mellem antal ferieuger udbetalt og anslåede potentielle årlige omkostning for

staten, hvis efterlønsmodtagere, der gik på efterløn direkte fra fuldtidsbeskæftigelse, gen-

nemsnitligt valgte at få udbetalt 1-5 ferieuger efter ferieårets afslutning.

Figur 3. Potentielle årlige omkostninger ved dobbeltforsørgelse af efterlønsmodtagere

(Mio. kr.)

400

350

317

300

250

200

150

100

Ferieuger udbetalt

190

254

127

Note: Beregningen er foretaget ud fra antallet af personer, der gik på efterløn direkte fra fuldtids-

beskæftigelse i 2002. I alt 23.083 personer.

Kilde: ”Historiske satser – 10 års-oversigt” og ”Bruttotilgang til efterløn fordelt på arbejdsmarkeds-

tilknytning på tilgangstidspunktet” (tal fra 2002), www.adir.dk.

53. Som det fremgår af figur 3, ville et overslag give et beløb på over 300 mio. kr. årligt, hvis

efterlønsmodtagere, som kom direkte fra fuldtidsbeskæftigelse, gennemsnitligt fik 5 ferie-

uger udbetalt efter ferieårets afslutning. Dvs. et for staten værste scenarie, hvor alle nye

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS KENDSKAB TIL EFTERLØNSMODTAGERNES

MULIGHED FOR DOBBELTFORSØRGELSE

efterlønsmodtagere, der kom fra fuldtidsbeskæftigelse, havde gemt deres 5 ferieuger og

valgte at få dem udbetalt som uhævede feriepenge. Valgte alle de nye efterlønsmodtagere

gennemsnitligt kun at få 1 ferieuge udbetalt som uhævede feriepenge, ville det årligt belø-

be sig til over 60 mio. kr. Det reelle tal ville dog formentlig være mellem 60 og 300 mio. kr.,

da ikke alle efterlønsmodtagere kunne forventes at have alle 5 ferieuger tilbage, når de gik

på efterløn, bl.a. på grund af tidspunktet for overgang til efterløn eller ønsket om at optjene

skattefri præmie. Denne overslagsberegning tager udelukkende udgangspunkt i den ferie,

som efterlønsmodtageren har optjent i ferieåret forinden og står til at afholde. Hertil kunne

også tilføjes de eventuelle feriedage, der er optjent i det år, hvor efterlønsmodtageren

overgår til efterløn.

54. Overslagsberegningen viser, at selv en mindre adfærdsændring blandt efterlønsmodta-

gerne kunne koste staten et større millionbeløb i kraft af manglende fradrag i efterlønnen

eller modregning i feriepengene, hvis efterlønsmodtagerne udnyttede dobbeltforsørgelses-

muligheden.

Vurdering

55. Ministeriet anså under udarbejdelsen af ændringsforslaget til ferieloven muligheden for

dobbeltforsørgelse i forhold til efterlønsmodtagere for et marginalt problem. Dette var base-

ret på en antagelse og ikke på konkret viden om problemets potentielle omfang. Ministeriet

var endvidere ikke opmærksom på, at den ændrede ferielov skabte et incitament for efter-

lønsmodtagerne til at undlade at holde ferie for i stedet at få uhævede feriepenge udbetalt

uden fradrag i efterlønnen efter ferieårets afslutning.

56. Ministeriet er enig i, at de potentielle økonomiske konsekvenser ved en adfærdsændring

blandt efterlønsmodtagerne burde have været undersøgt. Et overslag kunne have vist, at

manglende regler om fradrag i efterlønnen eller modregning i efterlønsmodtagernes ferie-

penge årligt kunne koste staten et større millionbeløb.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS INITIATIVER TIL AT BRINGE DOBBELTFORSØRGELSE

FOR EFTERLØNSMODTAGERE TIL OPHØR

IV. Beskæftigelsesministeriets initiativer til

at bringe dobbeltforsørgelse for efterløns-

modtagere til ophør

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Beskæftigelsesministeriet bragte adgangen til dobbeltforsørgelse for efterlønsmod-

tagere til ophør med en ændring af reglerne for efterløn. Regelændringen trådte i

kraft i april 2006.

57. I dette kapitel besvares Statsrevisorernes andet spørgsmål:

Hvilke initiativer satte ministeriet i værk for at bringe denne utilsigtede adgang til dobbelt-

forsørgelse til ophør?

58. Ministeriet lukkede for dobbeltforsørgelsesmuligheden med en ændring af reglerne for

efterløn. Rigsrevisionen har undersøgt, om ministeriet igangsatte andre initiativer frem til

ændringen af reglerne for efterløn, samt hvornår og hvordan Beskæftigelsesministeriet

ændrede reglerne for efterlønsmodtagernes udbetaling af feriepenge.

Ministeriets initiativer

Ministeriets gennemgang af fradragsregler for samtlige offentlige ydelser

59. Arbejdsdirektoratet påbegyndte efter fremsættelsen af ændringsforslaget til ferieloven i

Folketinget i december 2003 en gennemgang af samtlige offentlige ydelser og tilhørende

regelsæt i forhold til fradragsregler ved udbetaling af uhævede feriepenge. Regelsættene

for de enkelte offentlige ydelser blev gennemgået med henblik på at klargøre, hvilke offent-

lige ydelser der henholdsvis var og ikke var lovhjemmel til fradrag ved udbetaling af uhæve-

de feriepenge. Direktoratets analyser af samtlige ydelser identificerede korrekt, at der ikke

var hjemmel til fradrag i efterlønnen ved udbetaling af uhævede feriepenge efter gældende

regler, ligesom der heller ikke var hjemmel til fradrag i visse andre ydelser (overgangsydel-

se, fleksydelse, delpension, ledighedsydelse og syge-/ barselsdagpenge). Der blev i gen-

nemgangen ikke foretaget beregninger af de potentielle økonomiske konsekvenser ved ik-

ke at ændre i reglerne for de enkelte ydelser.

60. Direktoratets gennemgang blev præsenteret i et notat, som i slutningen af januar 2004

blev forelagt Beskæftigelsesministeriets departement. I notatet indstillede direktoratet, at der

ikke skulle fastsættes regler om fradrag mv. i overførselsindkomsterne for udbetalinger efter

de nye regler på daværende tidspunkt. Direktoratet fandt, at den allerede valgte modreg-

ningsmodel i ferieloven sikrede mod dobbeltforsørgelse. Dog fremgår det af en fodnote, at

det kunne anføres, at der kun var taget stilling til de i loven nævnte 3 ydelser og ikke til an-

dre ydelser i øvrigt. Direktoratet indstillede desuden, at spørgsmålet kunne tages op igen,

hvis reglerne fik utilsigtet brug, og adfærden på området blev ændret. Departementet fulgte

direktoratets indstilling.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS INITIATIVER TIL AT BRINGE DOBBELTFORSØRGELSE

FOR EFTERLØNSMODTAGERE TIL OPHØR

61. Beskæftigelsesministeriet forholdt sig til problemstillingen om dobbeltforsørgelse for ef-

terlønsmodtagere ved gennemgangen af fradragsreglerne for samtlige offentlige ydelser og

i direktoratets indstilling til departementet i januar 2004. Problemstillingen blev ikke genover-

vejet, før sagen blev eksponeret i medierne i marts 2006.

62. Ministeriet har oplyst, at dette skal ses i lyset af, at det såvel ved det lovforberedende

arbejde som ved indstillingen til departementet i januar 2004 blev vurderet, at problemet

med dobbeltforsørgelse hos efterlønsmodtagere og andre ydelsesmodtagere var marginalt.

Spørgsmålet om dobbeltforsørgelse ville blive taget op igen, hvis det senere blev skønnet,

at reglerne fik utilsigtet brug, fx hvis adfærden generelt blev ændret med den virkning, at der

blev flere uhævede feriepenge ved ferieårets afslutning, fordi lønmodtagerne hellere ville

have beløbet udbetalt end at holde ferie. Ifølge Arbejdsdirektoratet betød denne tilkende-

givelse, at direktoratet monitorerede området på samme måde, som de normalt monitore-

rer områder, hvor der ikke gør sig noget særligt gældende.

63. Arbejdsdirektoratets normale opfølgning bestod bl.a. i at følge de 4 indikatorer, der var

til rådighed, som direktoratet sædvanligvis fulgte. Disse vedrørte:

•

antal borgerhenvendelser

antal henvendelser fra a-kasser

antal ansøgninger om udbetaling af uhævede feriepenge

udviklingen i uhævede feriepenge.

64. Direktoratet vurderede i perioden, fra loven trådte i kraft, til muligheden for dobbeltfor-

sørgelse blev lukket, på baggrund af udviklingen i de 4 indikatorer, at der ikke var tegn på,

at efterlønsmodtagernes adfærd ændrede sig. Antal borgerhenvendelser, antal ansøgnin-

ger om udbetaling af uhævede feriepenge og udviklingen i uhævede feriepenge blev ikke

opgjort på de enkelte ydelseskategorier som fx efterløn.

Ændring af reglerne for efterløn

65. I marts 2006 rejste Ældre Sagen kritik af a-kassernes manglende information om efter-

lønsmodtageres muligheder for at få udbetalt feriepenge uden fradrag i efterlønnen. Sagen

fik i vid udstrækning pressens bevågenhed. Arbejdsdirektoratet valgte derfor den 20. og 21.

marts 2006 at udsende henholdsvis et nyhedsbrev og en rundskrivelse til a-kasserne. Heri

blev de aktuelle ferieregler gennemgået, og det fremgik, at det var muligt for efterlønsmod-

tagere at undlade at holde ferie og få udbetalt feriepenge uden fradrag i efterlønnen samt

at annullere planlagt ferie. Samtidig indstillede Arbejdsdirektoratet til ministeren, at reglerne

for efterløn blev ændret, så der fremover skulle ske fradrag i efterlønnen ved udbetaling af

uhævede feriepenge.

66. Den 19. april 2006 udstedte Beskæftigelsesministeriet en ny bekendtgørelse om efter-

løn med hjemmel i lovbekendtgørelse nr. 708 af 13. august 2003 om arbejdsløshedsforsi-

kring mv. Ministeriet kunne også have udarbejdet et ændringsforslag til ferieloven efter sam-

me model, som blev benyttet for dagpenge, kontanthjælp og orlovsydelse. Ændringen af be-

kendtgørelsen var imidlertid hurtigere og mindre administrativt krævende, end en ændring

af loven ville have været. Bekendtgørelsen var gældende fra den 29. april 2006, hvorefter

der skulle foretages fradrag i efterlønnen ved udbetaling af uhævede feriepenge på det tids-

punkt, hvor efterlønsmodtageren får udbetalt feriepenge. Af bekendtgørelsen fremgår det,

at ændringen vedrører optjeningsåret 2005 og senere, hvilket vil sige ferieåret 2006/2007

og efterfølgende ferieår. Herved blev der lukket for den mulighed, som siden 1. januar 2004

havde medført, at efterlønsmodtagere fik adgang til dobbeltforsørgelse.

67. Ministeriet har oplyst, at reglerne blev ændret som følge af, at sagen blev eksponeret i

medierne. I ministeriet var der en forventning om, at efterlønsmodtagere efter medieekspo-

neringen ville udnytte muligheden for at få udbetalt uhævede feriepenge og dermed opnå

dobbeltforsørgelse. Med en hurtig ændring af bekendtgørelsen for efterløn forsøgte ministe-

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS INITIATIVER TIL AT BRINGE DOBBELTFORSØRGELSE

FOR EFTERLØNSMODTAGERE TIL OPHØR

riet at begrænse sagens omfang, inden medieeksponeringen kunne nå at bidrage til en

generel adfærdsændring blandt efterlønsmodtagerne.

68. At sagen har fået det økonomiske omfang, den reelt har fået, skyldes, at Arbejdsmar-

kedets Ankenævns afgørelser indebar, at de berørte efterlønsmodtagere med tilbagevirken-

de kraft kunne fortryde afholdt ferie. Sagens økonomiske omfang er derfor ikke begrundet

i, at efterlønsmodtagerne ændrede adfærd efter ferielovsændringen. Omfanget skyldes, at

der var et betydeligt antal efterlønsmodtagere, der kunne vælge at fortryde den afholdte fe-

rie på baggrund af ankenævnets afgørelse, da afgørelserne først faldt 2�½ år efter, lovænd-

ringen trådte i kraft.

Vurdering

69. Efter ferieloven var trådt i kraft, gennemgik ministeriet i januar 2004 fradragsreglerne for

samtlige offentlige ydelser for at vurdere, om der var behov for regelændringer for ydelser,

som ikke var medtaget i den ændrede ferielov, heriblandt efterløn. Ministeriet konkluderede,

at der ikke var hjemmel til at foretage fradrag i efterløn, og fandt, at der ikke var behov for

regelændringer på daværende tidspunkt, da det blev vurderet, at der var tale om et margi-

nalt problem. Hvis efterlønsmodtagernes adfærd generelt ændrede sig, eller bekendtgørel-

sen om efterløn i øvrigt skulle ændres, kunne spørgsmålet tages op igen.

70. Beskæftigelsesministeriet vurderede ud fra sin sædvanlige monitorering af feriepenge-

området, at der ikke var tegn på, at efterlønsmodtagerne ændrede adfærd, efter loven

trådte i kraft.

71. Ministeriet bragte med virkning fra april 2006 efterlønsmodtageres adgang til dobbelt-

forsørgelse til ophør med en ændring af bekendtgørelse om efterløn, hvorefter udbetaling

af uhævede feriepenge efter ferieårets udløb medfører fradrag i efterlønnen. Ministeriet æn-

drede bekendtgørelsen på baggrund af en forventning om, at efterlønsmodtagernes adfærd

ville ændre sig som følge af mediernes eksponering af muligheden for dobbeltforsørgelse i

marts 2006. Ændringen blev dermed gennemført, inden et større antal efterlønsmodtagere

i forlængelse af medieeksponeringen kunne ændre adfærd og undlade at holde ferie.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

FERIELOVENS FORMÅL OG BOGSTAV

V. Ferielovens formål og bogstav

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Ferieloven var klart formuleret, og der var overensstemmelse mellem lovens formål

og bogstav. Reglerne om fradrag i efterlønnen beskrev klart, hvornår der skulle ske

fradrag i efterlønnen ved udbetaling af feriepenge. Ændringen af ferieloven medførte,

at der ikke skulle ske fradrag i efterlønnen ved udbetaling af feriepenge efter ferie-

årets udløb. Ministeriet orienterede ikke a-kasserne om den nye situation for efter-

lønsmodtagere, da ministeriet generelt forudsætter, at a-kasserne er opmærksom-

me på gældende regler.

72. I dette kapitel besvares Statsrevisorernes tredje spørgsmål:

Var uklarhed i ferieloven og tilhørende bestemmelser årsag til, at a-kassernes forvaltning

blev så forskellig, dvs. at nogle a-kasser ikke vejledte medlemmerne, mens andre vejledte,

og nogle a-kasser vejledte forkert? Var der ikke overensstemmelse mellem ferielovens for-

mål og bogstav?

73. Rigsrevisionen har undersøgt, om der var overensstemmelse mellem lovens formål og

bogstav, og om ferielovens bogstav var klart formuleret. Da et regelsæt sjældent står alene,

har Rigsrevisionen desuden sammenholdt ferieloven med de dagældende regler for efter-

løn for at vurdere, om det klart fremgik, om og hvornår der skulle ske fradrag i efterlønnen i

forbindelse med udbetaling af efterløn.

Sammenhængen mellem ferielovens formål og bogstav

Ferielovens formål

74. Hovedformålet med ferieloven er at fastslå lønmodtagernes ret til 5 ugers ferie, og at

lønmodtageren kun har retten til de optjente feriepenge, hvis ferien rent faktisk afholdes,

dog med nogle nærmere angivne undtagelser i forbindelse med feriehindringer ved fx af-

tjening af værnepligt, sygdom, ophold i udlandet mv. Danmark har internationalt forpligtet

sig til, at lønmodtagere får mindst 4 ugers ferie, som ikke kan erstattes med kontant udbe-

taling af feriepengene, medmindre arbejdsforholdet ophører, og dette blev der ikke ændret

ved i ændringsforslaget til ferieloven.

75. Formålet med ændringen af ferieloven i 2003 var at sikre, at en større andel af de uhæ-

vede feriepenge blev udbetalt til de respektive lønmodtagere ved ferieårets udløb. Det var

altså en udvidelse af undtagelserne til princippet om, at lønmodtageren skulle holde ferien

for at få feriepengene udbetalt, der blev indført med den nye ferielov. Dermed blev det og-

så et formål med ferieloven, at der i visse tilfælde skal være mulighed for, at feriepengene

ikke går tabt for lønmodtageren, selv om ferien ikke er blevet afholdt. I den forbindelse er

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

FERIELOVENS FORMÅL OG BOGSTAV

det præciseret i bemærkningerne til lovforslaget, at der skal sikres mod dobbeltforsørgelse

i de tilfælde, hvor lønmodtageren har modtaget kontanthjælp, arbejdsløshedsdagpenge el-

ler ydelse efter lov om børnepasningsorlov i løbet af ferieåret. Dobbeltforsørgelse vedrøren-

de andre ydelser nævnes ikke i loven eller som et generelt princip, der skal undgås. Sikring

mod dobbeltforsørgelse generelt kan derfor, efter Rigsrevisionens vurdering, ikke anføres

at være et særskilt formål med ferieloven. Omvendt var det dog heller ikke hensigten med

lovændringen at skabe mulighed for dobbeltforsørgelse.

Ferielovens bogstav

76. Ferielovens § 34 a og b vedrører udbetaling af feriegodtgørelse, løn under ferie eller

ferietillæg ved ferieårets udløb. Det er særligt § 34 b, stk. 2, 3 og 4, der er interessante i

forbindelse med sagen om efterløn og feriepenge, jf. boks 2.

BOKS 2. UDDRAG FRA FERIELOVENS § 34 B

Ændringen af ferieloven pr. 1. januar 2004 havde til formål at sikre en større grad af udbetaling af

uhævede feriepenge. Med ændringen af ferieloven blev følgende punkter gældende vedrørende

uhævede feriepenge:

•

Udbetaling af op til 3.000 kr. netto efter anmodning, hvis ferien er holdt (stk. 1).

•

Udbetaling af feriegodtgørelse, der ikke er hævet af lønmodtageren inden udløbet af ferieåret,

og som er optjent i et ansættelsesforhold, der er ophørt senest ved udløbet af ferieåret (stk. 2).

•

Udbetaling af feriegodtgørelse, der ikke er hævet af lønmodtageren inden udløbet af ferieåret,

eller løn under ferie eller ferietillæg, der ikke er udbetalt til lønmodtageren inden udløbet af ferie-

året, og som vedrører optjent ferie for beskæftigelse ud over 9�½ måneds samlet varighed i et op-

tjeningsår (stk. 3).

•

Har lønmodtageren modtaget arbejdsløshedsdagpenge, ydelse efter lov om børnepasningsorlov

eller kontanthjælp i ferieåret, trækkes antallet af dage med de nævnte ydelser fra det antal dage,

de uhævede feriepenge svarer til (stk. 4).

Derudover er det muligt efter ferieårets udløb at få udbetalt uhævede feriepenge på grund af ferie-

hindringer efter ferielovens § 38.

Kilde: Lov nr. 1200 af 27. december 2003.

77. Det fremgår af § 34 b, stk. 2, at en lønmodtager kan få udbetalt optjente feriepenge, der

ikke er hævet inden udløbet af ferieåret, og som er optjent i et ansættelsesforhold, der er

ophørt senest ved udløbet af ferieåret. Dette er relevant for efterlønsmodtagere, der ofte

har afsluttet et ansættelsesforhold, når de overgår til efterløn. Af stk. 3 fremgår det, at fe-

riepenge, der ikke er udbetalt inden udløbet af ferieåret, og som vedrører den 5. ferieuge,

kan udbetales efter anmodning fra lønmodtageren.

78. Af § 34 b, stk. 4, fremgår det, at hvis lønmodtageren har fået arbejdsløshedsdagpenge,

ydelse efter lov om børnepasningsorlov eller kontanthjælp i ferieåret, vil der ske modregning

i feriepengene. Antallet af dage med de nævnte ydelser skal trækkes fra det antal dage, de

uhævede feriepenge svarer til. Efterløn nævnes ikke i den forbindelse.

Vurdering

79. Der var overensstemmelse mellem lovens formål og bogstav, og det fremgik tydeligt,

hvem der var omfattet af loven. Med den nye ferielov blev det en del af formålet, at uhæve-

de feriepenge i højere grad skulle kunne udbetales til lønmodtageren. Ferieloven indeholder

ikke et generelt krav om sikring mod dobbeltforsørgelse, og derfor var det ikke i strid med

lovens formål, at efterlønsmodtagere med lovændringen fik adgang til dobbeltforsørgelse.

Samtidig var det dog heller ikke hensigten med lovændringen at skabe mulighed for dob-

beltforsørgelse.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

FERIELOVENS FORMÅL OG BOGSTAV

Sammenspillet med reglerne om efterløn

Efterlønsreglerne

80. Efterløn er en del af regelkomplekset vedrørende arbejdsløshedsforsikring. Bekendtgø-

relsen om fleksibel efterløn har hjemmel i lov om arbejdsløshedsforsikring m.v. Formålet

med denne lov er, at forsikrede ledige får ret til en ydelse i tilfælde af ledighed.

81. Bekendtgørelsen om fleksibel efterløn, der var gældende ved ferielovens ikrafttræden i

2004, havde 2 paragraffer vedrørende fradrag i efterløn ved udbetaling af feriepenge. Ud-

drag af paragrafferne er gengivet i boks 3.

BOKS 3. UDDRAG FRA DAGÆLDENDE BEKENDTGØRELSE OM EFTERLØN

Uddrag af § 34, der vedrører fradrag i forbindelse med afholdelse af ferie i ferieåret:

•

Ferie med løn medfører fradrag i efterlønnen. Fradraget sker på det tidspunkt, hvor ferien holdes

og med antallet af løntimer i ferieperioden (stk. 1).

•

Ferie med feriegodtgørelse medfører fradrag på ferietidspunktet i forhold til det antal feriedage,

der holdes. For hver feriedag, et medlem holder, fratrækkes 1/5 af efterlønnen for en uge. Der af-

rundes til hele eller halve feriedage. Feriedage, der er optjent i en 6 dages uge, skal ganges med

5/6 (stk. 2).

Uddrag af § 35 vedrører fradrag i efterlønnen for feriegodtgørelse, der udbetales som engangsbe-

løb i henhold til ferielovens § 30, stk. 1 (vedrører lønmodtagere, der forlader arbejdsmarkedet af al-

ders- eller helbredsmæssige årsager, eller lønmodtagere, der fratræder i forbindelse med flytning til

udlandet og framelder sig Det Centrale Personregister):

•

Feriegodtgørelse, der udbetales som et engangsbeløb i henhold til ferielovens § 30, stk. 1, i pe-

rioden med efterløn eller inden for 3 måneder før overgang til efterløn, skal medføre fradrag i ef-

terlønnen (stk. 1).

•

Feriegodtgørelse medfører fradrag efter det antal feriedage, der er optjent. Der afrundes til hele

eller halve feriedage. For hver feriedag, et medlem har optjent, fratrækkes 1/5 af efterlønnen for

en uge. Feriedage, der er optjent i en 6 dages uge, ganges med 5/6 (stk. 2).

Kilde: Bekendtgørelse nr. 1208 af 18. december 2002 om fleksibel efterløn.

82. Formuleringerne i boks 3 var gældende indtil ændringen af bekendtgørelsen i april 2006.

Paragrafferne opregnede udtømmende, hvilke udbetalinger af feriepenge der medførte fra-

drag i efterlønnen. Det fremgik af reglerne om fradrag i efterløn i forbindelse med udbetaling

af feriepenge, at ferie med løn eller ferie med feriepenge medførte fradrag, og at fradraget

ville ske på det tidspunkt, hvor ferien blev afholdt. Muligheden for at få udbetalt uhævede

feriepenge efter ferieårets udløb fremgik ikke af efterlønsreglerne, ligesom det ikke fremgik

af ferieloven, at der skulle ske modregning for efterløn i feriepenge, der blev udbetalt efter

ferieårets afslutning i henhold til ferielovens § 34 b (jf. boks 2).

83. Bestemmelserne i ferieloven og reglerne for efterløn er formuleret således, at de situa-

tioner, hvor der skal modregnes eller ske fradrag, er nævnt. Det er efter Rigsrevisionens

vurdering klart, at uhævede feriepenge udbetalt i henhold til ferielovens § 34 b, stk. 2 og 3,

ikke medførte modregning eller fradrag, da efterløn ikke nævnes i ferieloven, og da uhæ-

vede feriepenge udbetalt efter § 34 b, stk. 2 og 3, ikke nævnes i reglerne for efterløn. Der

var dermed ikke hjemmel til at foretage fradrag eller modregning i de tilfælde, hvor efter-

lønsmodtageren ikke havde holdt ferie og i stedet ønskede de uhævede feriepenge udbe-

talt ved ferieårets afslutning.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

FERIELOVENS FORMÅL OG BOGSTAV

84. Ændringen af ferieloven betød derfor i praksis, at der fortsat var hjemmel til at foretage

fradrag i efterløn, hvis feriepenge blev udbetalt i forbindelse med afholdelse af ferie i ferie-

året, men ikke hvis feriepengene blev udbetalt efter ferieårets afslutning uden afholdelse af

ferie.

Praksis omkring fradrag i efterløn

85. A-kassernes brancheorganisation, AK-Samvirke, har oplyst, at organisationen fandt det

overraskende, at ferieloven efter ændringen af loven i 2004 gav mulighed for, at efterløns-

modtagere både kunne få efterløn og feriepenge uden fradrag (dobbeltforsørgelse), da det

brød med det langvarige princip om, at feriegodtgørelse medfører fradrag i efterlønnen. Et

princip, som ifølge AK-Samvirke går helt tilbage til efterlønnens indførelse i 1979.

86. AK-Samvirke har oplyst, at en a-kasse i juni 2005 rejste spørgsmålet omkring hjemmel

til at fradrage efterløn i uhævede feriepenge. AK-Samvirke har til Rigsrevisionen oplyst, at

AK-Samvirke ikke var opmærksom på den ændrede ferielovs betydning for efterlønsmod-

tagere før henvendelsen fra den pågældende a-kasse. Dette begrundede AK-Samvirke med,

at Arbejdsdirektoratet ikke havde oplyst, hvordan den ændrede ferielov påvirkede efterløns-

området. AK-Samvirke foretog på foranledning af henvendelsen fra a-kassen en analyse af

reglerne på området og konkluderede, at der ikke var hjemmel til at foretage fradrag i efter-

lønnen, hvis efterlønsmodtageren ønskede at få uhævede feriepenge udbetalt efter ferie-

årets afslutning.

87. AK-Samvirke valgte på baggrund heraf i juni 2005 at udsende en intern meddelelse til

samtlige a-kasser med information omkring ferielovens § 34, hvori der blev gjort opmærk-

som på, at der ikke var hjemmel til fradrag i efterlønnen. I meddelelsen anbefalede AK-Sam-

virke desuden a-kasserne at vejlede deres medlemmer om disse muligheder i ferieloven.

AK-Samvirke har oplyst, at der ikke blev rettet henvendelse til Arbejdsdirektoratet vedrø-

rende fortolkningen af reglerne, fordi der i AK-Samvirke ikke var tvivl om fortolkningen, kun

undren over lovgivningen.

88. Også lønmodtagersiden i Ydelsesudvalget har fremført, at der var et grundlæggende

princip i efterlønsreglerne om, at feriegodtgørelse medførte fradrag i efterlønnen. Lønmod-

tagersiden i Ydelsesudvalget har således skrevet til Arbejdsdirektoratet i forbindelse med

ændringen af bekendtgørelsen om efterløn i 2006:

”Siden efterlønnens indførelse i 1979 har det været et grundlæggende princip, at feriepen-

ge skulle modregnes i efterlønnen, hvis pengene blev hævet fra Feriekonto mv. Dette prin-

cip blev videreført med efterlønsreformen i 1999, hvor den fleksible efterløn blev indført.

Indtil 1. januar 2004 var det en forudsætning for at få feriepenge udbetalt, at man holdt fe-

rien – bortset fra nogle enkelte særlige forhold. Ferieloven blev ændret med virkning fra 1.

januar 2004, hvor lovens § 34 b, stk. 2, blev indsat. Med denne bestemmelse kan man ef-

ter ferieårets udløb få uhævede feriepenge udbetalt uden at holde ferie.”

Lønmodtagersiden i Ydelsesudvalget fremhæver dermed, at den situation, der blev skabt

med den nye ferielov, ændrede på et grundlæggende princip i forhold til udbetaling af ferie-

penge til efterlønsmodtagere.

89. Beskæftigelsesministeriet, som er regeludstedende myndighed, er ikke enig i, at der

skulle have været et grundlæggende princip om fradrag i efterløn som fast konsekvens af

udbetaling af feriepenge. Nogle udbetalinger medfører fradrag, andre medfører ikke fra-

drag. Ministeriet har anført, at det klart fremgår af bekendtgørelsen, med klare referencer

til ferieloven, hvilke udbetalinger der medfører fradrag.

90. Ved indførelsen af efterløn i 1978 var der en hovedregel om, at udbetaling af feriepen-

ge betød fradrag i efterlønnen. Det fremgår af et cirkulære om betydning af arbejde og ind-

tægt for størrelsen af efterløn tilhørende lov af 18. november 1978 om ændring af lov om

arbejdsformidling og arbejdsløshedsforsikring m.v. Loven udbyggede den daværende ar-

AK-Samvirke

Arbejdsløshedskasser-

nes Samvirke er bran-

cheorganisation for de

statsanerkendte

arbejdsløshedskasser

i Danmark.

Ydelsesudvalget

Udvalget er sam-

mensat af parter fra

arbejdsmarkedets ho-

vedorganisationer og

de kommunale organi-

sationer og behandler

spørgsmål omkring ar-

bejdsmarkedsydelser,

herunder udkast til lov-

forslag, bekendtgørel-

ser og vejledninger, på

vegne af Beskæftigel-

sesrådet.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

FERIELOVENS FORMÅL OG BOGSTAV

bejdsløshedsforsikringsordning til også at omfatte efterlønsordningen. Af cirkulæret frem-

går følgende:

”Feriegodtgørelse, der er optjent forud for overgangen til efterløn, og som

udbetales i efterlønsperioden, medfører som hovedregel fradrag i efterlønnen i forhold til

det antal feriedage, der er optjent”.

Ferieloven og efterlønsreglerne er imidlertid blevet æn-

dret mange gange siden 1978, og der er en lang række eksempler på, at udbetaling af fe-

riepenge ikke medfører fradrag i efterlønnen. Fx kan der i visse tilfælde udbetales op til

3.000 kr. i feriepenge uden fradrag i efterlønnen, ligesom ferie, der ikke er afholdt inden fe-

rieperiodens eller ferieårets udløb på grund af feriehindringer, ikke medfører fradrag i efter-

lønnen.

91. Rigsrevisionen konstaterer, at flere arbejdsmarkedspolitiske aktører havde en forståel-

se af, at der var et generelt princip om, at der altid skulle ske fradrag i efterløn ved udbeta-

ling af feriepenge. Ministeriet er ikke enig i, at der skulle have været et sådant princip, da

udbetaling af feriepenge også før ændringen af ferieloven i 2004 ifølge lovgivningen i nogle

situationer ikke medførte fradrag.

Information omkring samspillet mellem ferieloven og efterlønsreglerne

92. Ministeriet orienterede ikke a-kasserne om, at de skulle være opmærksomme på, at der

ikke var hjemmel til at fradrage efterløn i uhævede feriepenge. Ministeriet mener heller ikke

efter sagens opståen, at a-kasserne skal informeres i sådanne situationer, idet a-kasserne

som professionelle aktører på arbejdsmarkedet har pligt til at holde sig orienteret om arbejds-

markedslovgivningen. Ministeriet har en forventning om, at a-kasserne selv kan udlede en

retsstilling af reglerne. Ministeriet har også fremført, at der ikke var tale om en ændring af

reglerne for efterløn, men derimod en ændring af ferieloven. Havde der været tale om en

ændring af reglerne for efterløn, ville ministeriet have orienteret a-kasserne herom i en rund-

skrivelse.

93. Arbejdsdirektoratet har oplyst, at der i perioden 1. januar 2004 - marts 2006 var 2 hen-

vendelser fra a-kasserne om efterlønsmodtageres mulighed for at få uhævede feriepenge

udbetalt. Den første kom i juni 2005, hvor en a-kasse rettede mundtlig og senere skriftlig

henvendelse til Arbejdsdirektoratet. A-kassen var i tvivl om, hvorvidt det var korrekt, at ef-

terlønsmodtagere kunne undlade at holde ferie og derefter modtage feriepenge efter ferie-

årets udløb uden at blive fradraget i efterlønsudbetalingen. Direktoratet svarede a-kassen i

september 2005 og bekræftede, at der ikke var hjemmel til at foretage fradrag i efterlønnen.

94. Som tidligere nævnt udsendte AK-Samvirke i juni 2005 en intern meddelelse til a-kasser-

ne med information omkring udbetaling af feriepenge og efterløn. På baggrund af AK-Sam-

virkes meddelelse til a-kasserne rettede en anden a-kasse i begyndelsen af september 2005

henvendelse til Arbejdsdirektoratet. A-kassen kontaktede direktoratet for at få bekræftet AK-

Samvirkes tolkning af ferieloven, og i henvendelsen til direktoratet vedhæftede a-kassen

AK-Samvirkes meddelelse. I Arbejdsdirektoratets svar den 15. september 2005 blev AK-

Samvirkes tolkning af ferieloven bekræftet.

95. De 2 a-kassers henvendelser til Arbejdsdirektoratet samt oplysningen om, at AK-Sam-

virke havde informeret alle a-kasserne om muligheden for dobbeltforsørgelse for efterløns-

modtagere og opfordret dem til, at der blev administreret i overensstemmelse med dette,

gav ikke anledning til interne drøftelser i Arbejdsdirektoratet. Ministeriet har oplyst, at det

ikke så noget informationsbehov, da kun 2 a-kasser henvendte sig til Arbejdsdirektoratet.

Direktoratet opfattede det ikke som om, der generelt var uklarhed blandt de 30 a-kasser om

fortolkningen af ferieloven i relation til efterlønsreglerne i forhold til udbetaling af uhævede

feriepenge til efterlønsmodtagere. Ministeriet blev først opmærksom på dette i marts 2006,

da sagen blev eksponeret i medierne.

96. Sagen vidner om, at der hverken fra a-kassernes eller Beskæftigelsesministeriets side

har været tilstrækkeligt fokus på, at der i samspillet mellem ferieloven og lov om arbejdsløs-

hedsforsikring opstod en situation, hvor efterlønsmodtagere kunne få uhævede feriepenge

udbetalt, uden at der skete fradrag i efterlønnen.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

FERIELOVENS FORMÅL OG BOGSTAV

97. Rigsrevisionen finder, at ministeriet i sin vurdering af, om der i den konkrete situation var

behov for information, burde have inddraget det aspekt, at ferieloven er relateret til mange

ydelsesområder, heriblandt også efterløn. I en situation som denne med et komplekst regel-

sæt havde det været hensigtsmæssigt, hvis ministeriet havde haft større fokus på at sikre,

at reglerne var kendt af a-kasserne. Selv om der ikke var et krav i lovbemærkningerne om,

at ministeriet skulle informere om den ændrede ferielovs betydning for efterløn, er det Rigs-

revisionens opfattelse, at mere information kunne have givet a-kasserne et bedre grundlag

at administrere ud fra.

98. Ministeriet bør generelt vurdere a-kassernes informationsbehov ud fra, hvad der er re-

levant for a-kassernes administration af lov om arbejdsløshedsforsikring. Dette er i tråd med

den løbende dialog og det samarbejde, Arbejdsdirektoratet har med a-kasserne. Samtidig

er det Rigsrevisionens opfattelse, at a-kasserne har et ansvar for at holde sig orienteret om

og administrere efter gældende regler.

Vurdering

99. Det fremgik klart af den dagældende bekendtgørelse om efterløn, i hvilke tilfælde der

skulle ske fradag i efterlønnen ved udbetaling af feriepenge. Selv om henholdsvis ferieloven

og reglerne for efterløn isoleret set var klare, har der ikke været tilstrækkeligt fokus i hver-

ken ministeriet eller i a-kasserne på samspillet mellem disse regelsæt, dvs. at ændringerne

i et regelsæt fik indflydelse på administrationen af et andet regelsæt. Dette samspil betød,

at det i visse situationer blev muligt for efterlønsmodtagere af få feriepenge udbetalt uden

samtidigt fradrag i efterlønnen.

100. Ministeriet gjorde som udgangspunkt ikke a-kasserne opmærksom på de muligheder,

efterlønsmodtagere fik med den nye ferielov, da ministeriet forudsætter, at a-kasserne er

opmærksomme på gældende regler, og da ministeriet normalt kun informerer a-kasserne,

når der sker ændringer af reglerne vedrørende arbejdsløshedsforsikring, herunder efterløn,

hvilket ikke var tilfældet her.

101. Ministeriets vurdering af, hvornår a-kasserne skal informeres om regelændringer på

ministeriets område, bør som udgangspunkt bero på, om regelændringen får indflydelse på

a-kassernes administration af ydelser, der hører under lov om arbejdsløshedsforsikring. Det

er Rigsrevisionens opfattelse, at dette ikke fritager a-kasserne fra at holde sig orienteret om

og administrere efter gældende regler.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS SAG MOD ARBEJDSMARKEDETS ANKENÆVN

VED ØSTRE LANDSRET OG DET VIDERE FORLØB

VI. Beskæftigelsesministeriets sag mod

Arbejdsmarkedets Ankenævn ved Østre

Landsret og det videre forløb

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Beskæftigelsesministeriet anlagde sag mod Arbejdsmarkedets Ankenævn, fordi mini-

steriet vurderede, at ankenævnets afgørelse var forkert, og at den ville ændre opfat-

telsen af rækkevidden af a-kassernes vejledningspligt. Derudover mente ministeriet,

at der var risiko for, at afgørelsen kunne skabe præcedens på andre retsområder.

Østre Landsret afviste sagen, fordi denne fandt, at ministeriet ikke havde retlig inte-

resse i at føre sagen. Landsretten fandt, at ministeriet dels ikke var forpligtet til at

friholde a-kasserne for økonomisk tab, dels at sagen ikke havde nogen betydning

for ministeriets fremtidige opgavevaretagelse, da reglerne allerede var ændret.

102. Rigsrevisionen har i dette kapitel undersøgt Statsrevisorernes fjerde spørgsmål:

På hvilken baggrund anlagde Beskæftigelsesministeriet sag ved Østre Landsret mod Ar-

bejdsmarkedets Ankenævn? Hvorfor vurderede Østre Landsret, at ministeriet ikke havde

retlig eller økonomisk interesse i at føre sagen?

103. Rigsrevisionen har herudover også undersøgt afslutningen af sagen fra Østre Lands-

rets afgørelse og frem til i dag.

104. Rigsrevisionens redegørelse af de opstillede punkter har overvejende beskrivende ka-

rakter, da Rigsrevisionen ikke tager stilling til rigtigheden af Arbejdsmarkedets Ankenævns

afgørelser, ministeriets grundlag for at anlægge sag eller Østre Landsret behandling af sa-

gen. Ligeledes vurderer Rigsrevisionen ikke Beskæftigelsesministeriets valg om at refun-

dere a-kasserne. Finansudvalget har godkendt aktstykket, hvor ministeriet har redegjort for

baggrunden for at refundere a-kasserne, på trods af at ministeriet ikke var retligt forpligtet

hertil.

Beskæftigelsesministeriets sag mod Arbejdsmarkedets Ankenævn

Beskæftigelsesministeriets overvejelser om sagsanlæg

105. Som nævnt i kap. II baserede ankenævnet sine afgørelser på en vidtrækkende vejled-

ningspligt for a-kasserne, idet a-kasserne ikke blot skulle vejlede i de tilfælde, hvor efterløns-

modtageren efterspurgte vejledning, men også af egen drift vejlede efterlønsmodtageren,

selv om efterlønsmodtageren ikke konkret efterspurgte vejledning om konsekvenserne af

fx at afholde ferien. Beskæftigelsesministeriet var uenig i denne fortolkning af a-kassernes

vejledningspligt og besluttede derfor at rådføre sig med Kammeradvokaten i overvejelser-

ne omkring, hvorvidt rækkevidden af a-kassernes vejledningspligt kunne afprøves ved dom-

stolene.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS SAG MOD ARBEJDSMARKEDETS ANKENÆVN

VED ØSTRE LANDSRET OG DET VIDERE FORLØB

Kammeradvokaten

Kammeradvokaten er

et privat advokatfirma,

der varetager statens

behov for juridisk bi-

stand og anvendes

som hovedregel af

statsinstitutionerne.

Kammeradvokatens vurdering af ministeriets sagsanlæg og udfaldet af retssagen

106. Kammeradvokaten afgav den 19. oktober 2006 sin vurdering af muligheden for en rets-

sag om rækkevidden af a-kassernes vejledningspligt. Kammeradvokatens bemærkninger

knyttede sig dels til en vurdering af, hvorvidt ministeriet kunne anlægge sag mod Arbejds-

markedets Ankenævn om prøvelsen af vejledningspligten, dels til en vurdering af udfaldet

af en retssag.

107. Kammeradvokaten vurderede, at Beskæftigelsesministeriet havde en økonomisk inte-

resse i at få afprøvet den konkrete sag, der vedrørte efterlønsmodtagere, som a-kasserne

ikke af egen drift havde vejledt. Kammeradvokaten fandt, at der var betydelig usikkerhed

omkring vejledningspligten, idet Ankestyrelsen ved afgørelserne i 2 beslægtede sager om-

kring fleksydelse primo oktober 2006 havde lagt en mindre omfattende vejledningsforplig-

telse til grund. Kammeradvokaten nævnte endvidere, at det var uafklaret i retspraksis, om

Beskæftigelsesministeriet kunne få medhold i, at ministeriet havde en retlig interesse i et

søgsmål mod Arbejdsmarkedets Ankenævn. Kammeradvokatens vurdering var, at søgs-

målet ville blive fremmet til en realitetsbehandling, dvs. at retten ville anerkende, at ministe-

riet havde en interesse i sagen, og at hovedspørgsmålet om vejledningspligtens udstræk-

ning derfor kunne komme til pådømmelse.

108. Kammeradvokaten konkluderede, at det for ministeriet processuelt ville være en sikre-

re fremgangsmåde at anlægge sag mod den efterlønsmodtager, hvis klage til Arbejdsmar-

kedets Ankenævn betød, at a-kasserne af egen drift skulle vejlede efterlønsmodtagerne.

Kammeradvokaten begrundede dette med, at der var etableret en praksis, hvor nævn, der

virker som tvistløsningsorganer mellem en privatperson og et offentligt organ, som udgangs-

punkt ikke bør kunne sagsøges af den part, der ikke får medhold. Den part, der ikke får med-

hold, bør i stedet sagsøge sin modpart. Da der i dette tilfælde var tale om en tvist mellem

en efterlønsmodtager og Arbejdsdirektoratet, som blev afgjort af Arbejdsmarkedets Anke-

nævn, foreslog Kammeradvokaten, at direktoratet (ministeriet) lagde sag an mod privatper-

sonen og ikke ankenævnet. Ifølge Kammeradvokaten kunne ministeriet ved sagsanlægget

tage initiativer, så efterlønsmodtageren blev mindst muligt belastet, fx ved at sikre fri proces,

og at efterlønsmodtageren ikke skulle tilbagebetale ydelser som følge af en eventuel rets-

sag.

109. Til punktet omkring udfaldet af retssagen vurderede Kammeradvokaten, at det var over-

vejende sandsynligt, at den retsopfattelse, der bærer ankenævnets afgørelse i sagen ved-

rørende efterlønsmodtageren, der ikke havde efterspurgt vejledning (klagetype 2), ville bli-

ve fastslået som urigtig og ikke udtryk for gældende ret.

Beskæftigelsesministeriets beslutning om at anlægge sag

110. På baggrund af Kammeradvokatens vurderinger og en intern drøftelse besluttede Be-

skæftigelsesministeriet at anlægge sag mod Arbejdsmarkedets Ankenævn. Ministeriet ned-

lagde påstand om, at ankenævnet skulle anerkende, at afgørelsen af 4. september 2006

var ugyldig. Beskæftigelsesministeren offentliggjorde dette i en pressemeddelelse den 25.

oktober 2006, og den 30. november 2006 fulgte ministeriets stævning af ankenævnet. Mi-

nisteriet har oplyst, at det ikke ønskede at følge Kammeradvokatens anbefaling om at rette

søgsmålet mod den konkrete efterlønsmodtager. Ministeriet ønskede at anfægte ankenæv-

nets fortolkning af a-kassernes vejledningspligt i den konkrete sag og anså det af principielle

og politiske årsager ikke som en mulighed at anlægge sag mod en enkelt efterlønsmodta-

ger.

111. I ministerens pressemeddelelse ultimo oktober 2006 om sagsanlægget mod Arbejds-

markedets Ankenævn fremførte ministeren 2 årsager til at anlægge sag. Dels lagde mini-

steren vægt på, at Kammeradvokaten og ministeriets jurister havde vurderet, at ankenæv-

nets afgørelse var forkert, og at Ankestyrelsen på et beslægtet område var kommet til en

anden afgørelse. Dels fremhævede ministeren, at Kammeradvokaten havde tilkendegivet,

at ankenævnets afgørelse kunne få afsmittende effekt på andre forvaltningsområder. Såle-

des forestillede ministeren sig, at det i yderste konsekvens ville betyde, at der ved simple

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS SAG MOD ARBEJDSMARKEDETS ANKENÆVN

VED ØSTRE LANDSRET OG DET VIDERE FORLØB

ekspeditionssager skulle undersøges, om der var forhold, der af egen drift skulle vejledes

om, selv om borgeren ikke havde bedt om vejledning. Ministeren fremsatte desuden løfte

om, at hvis ministeriet tabte sagen mod Arbejdsmarkedets Ankenævn, ville ministeriet fri-

holde a-kasserne for udgifter til refusion i de sager, hvor de ikke var blevet spurgt om vej-

ledning. Årsagen var ifølge ministeren, at ministeriet havde haft den samme opfattelse af

vejledningsforpligtelsen som a-kasserne.

112. I ministeriets stævning af Arbejdsmarkedets Ankenævn ved Østre Landsret omkring

en måned senere fremførtes de samme argumenter som i ministerens pressemeddelelse.

Ligeledes fremførtes argumentet om, at Beskæftigelsesministeriet havde en interesse i at

sikre, at der er sammenhængende og overensstemmende praksis hos de nævn, der har

beføjelse til at træffe endelige administrative afgørelser. I forlængelse heraf fremførte mini-

steriet, at ankenævnets afgørelser kunne påvirke den administrative praksis og have en ef-

fekt uden for ankenævnets kompetenceområde.

113. I stævningen blev der desuden taget udgangspunkt i, at ankenævnets afgørelse kun-

ne betyde, at a-kassernes ret til refusion ville medføre en betydelig udgift for staten i stør-

relsesordenen 450-600 mio. kr. Beskæftigelsesministeriet havde derfor som klageinstans

vedrørende refusionskrav en selvstændig og betydelig interesse i at få efterprøvet anke-

nævnets afgørelse. Endelig blev det fremhævet, at sagen var af principiel karakter.

114. I ankenævnets svarskrift til Beskæftigelsesministeriet primo februar 2007 nedlagde

ankenævnets advokat påstand om principiel afvisning af sagen. Østre Landsret besluttede

herefter medio februar 2007, at forberedelsen af sagen foreløbig skulle begrænses til spørgs-

målet omkring afvisning af sagen. Hen over sommeren 2007 fulgte dels de 2 parters indlæg

omkring Østre Landsrets formalitetsprøvelse, dels en række møder i landsretten. Sagen

blev afsluttet den 31. oktober 2007, da Østre Landsret afsagde sin dom.

Sammenfatning

115. Beskæftigelsesministeriet besluttede i oktober 2006 at anlægge sag mod Arbejdsmar-

kedets Ankenævn på grund af ankenævnets afgørelse i en klagesag vedrørende efterløn.

Afgørelsen betød, at samtlige efterlønsmodtagere, der havde afholdt ferie i perioden, fra

den ændrede ferielov blev vedtaget, til ministeriet ændrede reglerne om efterløn, skulle

have ret til med tilbagevirkende kraft at omgøre deres valg om at afholde ferie.

116. Ministeriet fandt, at Arbejdsmarkedets Ankenævns afgørelse var forkert, og ministe-

riet konstaterede, at Ankestyrelsen på et beslægtet område var kommet til et andet resul-

tat. Ministeriet vurderede, at ankenævnets afgørelse ville ændre opfattelsen af rækkevid-

den af a-kassernes vejledningspligt, samt at afgørelsen kunne skabe præcedens på andre

retsområder. Ministeriet anlagde derfor sag mod ankenævnet med påstand om, at anke-

nævnet skulle anerkende, at afgørelsen var ugyldig.

Østre Landsrets begrundelse for at afvise sagen

117. I Østre Landsrets dom af 31. oktober 2007 i sagen mellem Beskæftigelsesministeriet

og Arbejdsmarkedets Ankenævn fremgår det, at sagen afvises, da Østre Landsret ikke fandt,

at Beskæftigelsesministeriet havde en økonomisk eller retlig interesse i sagen. Østre Lands-

rets begrundelse for afgørelsen gengives i de følgende afsnit.

Sammenfatning

Økonomisk interesse

118. Østre Landsret fandt ikke, at Beskæftigelsesministeriet havde en økonomisk interesse

i de trufne afgørelser i Arbejdsmarkedets Ankenævn, som kunne begrunde ministeriets sags-

anlæg mod ankenævnet. Det var landsrettens vurdering, at ministeriet ikke var forpligtet til

at friholde a-kasserne for tab som følge af ankenævnets afgørelse. Ligeledes vurderede

landsretten, at ministeriets eventuelle ønske om at friholde a-kasserne for tab ikke var en

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS SAG MOD ARBEJDSMARKEDETS ANKENÆVN

VED ØSTRE LANDSRET OG DET VIDERE FORLØB

retlig forpligtelse, men udtryk for ministeriets ønske om at vise imødekommenhed over for

a-kasserne.

Retlig interesse

119. Østre Landsret vurderede, at Beskæftigelsesministeriet ud over ikke at have økono-

misk interesse i sagen heller ikke havde nogen anden retlig interesse i sagen mod Arbejds-

markedets Ankenævn, da ankenævnets afgørelse ikke havde nogen direkte betydning for

ministeriets fremtidige opgavevaretagelse, idet lovgivningen allerede var ændret, før sagen

kom i landsretten. Landsrettens afgørelse ville derfor ikke få betydning for a-kassernes vej-

ledning om ferielovgivningen fremover. Desuden fandt landsretten ikke, at ministeriets ge-

nerelle tilsynsforpligtelse over for myndigheder inden for ministeriets ressort, under de fore-

liggende omstændigheder, kunne begrunde ministeriets retlige interesse for en domstols-

prøvelse af spørgsmålet om vejledningspligtens udstrækning.

Sagens afslutning

120. Beskæftigelsesministeren udtalte på et møde i begyndelsen af november 2007, om-

kring en uge efter Østre Landsrets dom, at han ikke ville anke landsrettens dom, og at ef-

terlønsmodtagerne skulle have deres penge. Ministeriet har fremhævet, at Østre Landsrets

afvisning af sagen indebærer, at tvisten om vejledningspligtens udstrækning ikke har fundet

en endelig retlig afklaring.

121. Den 29. november 2007 sendte Beskæftigelsesministeriet et aktstykke til Folketingets

Finansudvalg, hvor ministeriet anmodede om penge til at refundere a-kasserne, som skal

tilbagebetale efterløn til de i sagen implicerede efterlønsmodtagere.

Aktstykket

122. Beskæftigelsesministeriet anmodede i aktstykket til Finansudvalget om 450-600 mio.

kr., som skulle anvendes til at refundere a-kasserne, både i de sager, hvor a-kasserne hav-

de vejledt efterlønsmodtagere forkert, og i de sager, hvor a-kasserne ikke aktivt havde infor-

meret efterlønsmodtagere om muligheden for at undgå fradrag i efterlønnen ved udbetaling

af feriepenge. Beskæftigelsesministeriet redegjorde i aktstykket for Østre Landsrets afgø-

relse om, at ministeriet ikke havde retlig eller økonomisk interesse i at føre sagen. Derud-

over blev det i aktstykket fremhævet, at ministeriet ønskede at dispensere fra hovedreglen

om, at a-kasserne ikke har ret til refusion ved fejl i sagsbehandlingen, og derfor ønskede at

refundere a-kasserne i samtlige sager. Ministeriet begrundede dette med, at ankenævnets

afgørelse baserede sig på en fortolkning af a-kassernes vejledningspligt, som var væsent-

ligt mere vidtgående, end både Arbejdsdirektoratet og a-kasserne hidtil havde lagt til grund.

123. Ud af de 450-600 mio. kr. forventede ministeriet, at 125 mio. kr. ville gå til morarenter

til de ca. 40.000-55.000 efterlønsmodtagerne, som forventedes at stille krav om refusion af

efterløn. Den 13. december 2007 tiltrådte Finansudvalget aktstykket fra Beskæftigelsesmi-

nisteriet.

Afvikling af sagen

124. En uge senere (den 20. december 2007) sendte Arbejdsdirektoratet en rundskrivelse

til a-kasserne, hvoraf det bl.a. fremgik, at de ca. 8.500 klagesager, som direktoratet havde

modtaget fra efterlønsmodtagere, ville blive returneret til a-kasserne. I rundskrivelsen frem-

gik det ligeledes, at direktoratet dermed delegerede kompetencen til at træffe afgørelse i

klagesagerne til a-kasserne. Desuden blev a-kasserne bedt om at kontakte de medlemmer,

der ikke allerede havde rejst klagesag, og spørge dem, om de ønskede at blive stillet som

om, ferien ikke havde været holdt og dermed få refunderet den efterløn, som var blevet mod-

regnet i forbindelse med afholdelse af ferie.

Statsrevisorerne beretning SB18/2007 - Bilag 3: Beretning om udbetaling af uhævede feriepenge til efterlønsmodtagere

BESKÆFTIGELSESMINISTERIETS SAG MOD ARBEJDSMARKEDETS ANKENÆVN

VED ØSTRE LANDSRET OG DET VIDERE FORLØB

125. Da a-kasserne har fået ansvaret for at træffe afgørelserne i klagesagerne, fører Ar-

bejdsdirektoratet tilsyn med behandlingen af klagesagerne for at sikre, at sagerne løses

korrekt og ensartet. Tilsynet omfatter først og fremmest, om sagerne indeholder det mate-

riale og den dokumentation, som direktoratet har bedt a-kasserne om at sikre. Sagerne

forventes afviklet i det sene efterår 2008.

126. De foreløbige omkostninger pr. 25. juni 2008 til efterbetalingen af efterlønsmodtager-

ne er ca. 420 mio. kr., heraf morarenter på ca. 90 mio. kr. Ministeriet forventer, at det totale

beløb til tilbagebetalingen til efterlønsmodtagerne vil være 450-600 mio. kr. Skønnet over

den totale omkostning for staten er ikke på nuværende tidspunkt ændret på baggrund af

de hidtidige udbetalinger.

Andre sager om a-kassernes vejledningspligt om efterløn og uhævede feriepenge

127. Ministeriet har oplyst, at der i løbet af 2008 er rejst 2 yderligere problematikker, der

vedrører a-kassernes vejledningspligt over for en specifik gruppe af efterlønsmodtagere og

deres mulighed for at få uhævede feriepenge udbetalt. Arbejdsmarkedets Ankenævn har i

foråret 2008 truffet afgørelse i 2 sager, der vedrører ca. 2.200 efterlønsmodtagere. Ministe-

riet er ved at tilrettelægge konsekvensen af ankenævnets afgørelser over for den person-

gruppe. Derudover træffer ankenævnet, formentlig i løbet af efteråret 2008, en afgørelse i

en anden type sager, der vedrører ca. 2.500 efterlønsmodtagere.

Sammenfatning

128. I december 2007 tiltrådte Finansudvalget et aktstykke, hvor Beskæftigelsesministeriet

anmodede om 450-600 mio. kr. til refusion af a-kassernes udgifter til efterbetaling af efter-

løn til medlemmer, som vælger at få feriepengene udbetalt uden at holde ferie. Ministeriet

har oplyst, at der ved udgangen af juli 2008 er udbetalt ca. 420 mio. kr., heraf morarenter

på ca. 90 mio. kr., og at disse tal ikke på nuværende tidspunkt giver grundlag for at ændre

skønnet over den totale omkostning for staten. Ministeriet fører tilsyn med a-kassernes be-

handling af klagesagerne. Ministeriet forventer, at tilbagebetalingerne via a-kasserne til ef-

terlønsmodtagerne er afsluttet i det sene efterår 2008.

Rigsrevisionen, den 10. september 2008

Henrik Otbo

/Inge Laustsen