Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

Forsvarsudvalget 2007-08 (1. samling)
SB 16 3
Offentligt

16/2007

Beretning om

forsvarets administration af

vedligeholdelses-, bygge- og

anlægsprojekter

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

16/2007

Beretning om

forsvarets administration af

vedligeholdelses-, bygge- og

anlægsprojekter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2008

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til forsvarsministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i december 2008.

Forsvarsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i

Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned

–

i dette tilfælde

Endelig betænkning over statsregnskabet 2007, som afgives i 2009.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-298-4

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 20. august 2008

BERETNING OM FORSVARETS ADMINISTRATION AF VEDLIGEHOLDELSES-,

BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

Forsvarets udgifter til vedligeholdelses- samt bygge- og anlægsprojekter er betydeli-

ge. I 2007 anvendte forsvaret således 649,2 mio. kr. på bygge- og anlægsområdet

og 347 mio. kr. på mindre vedligeholdelsesprojekter. I 2006 var forsvarets forbrug på

bygge- og anlægsområdet 491,5 mio. kr. og 351,3 mio. kr. til mindre vedligeholdel-

sesprojekter.

I beretningen sondres mellem mindre og større projekter, hvor større projekter inde-

bærer en udgift over 3 mio. kr.

Statsrevisorerne bemærker, at forsvarets økonomiske styring og administration af

større

vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter stort set har været tilfredsstil-

lende i 2006 og 2007. Statsrevisorerne kritiserer dog, at udbudsreglerne ikke har væ-

ret overholdt i alle tilfælde. Statsrevisorerne kritiserer endvidere, at Forsvarsministe-

riet ikke har overholdt bevillingsreglerne, da ministeriet undlod at forelægge projektet

Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps til 50,5 mio. kr. for Finansudval-

get til godkendelse.

Statsrevisorerne bemærker, at forsvarets økonomiske styring og sagsbehandling af

mindre

vedligeholdelsesprojekter var utilfredsstillende i 2006 og 2007. Forsvaret

har således ikke skabt fuld sikkerhed for, at Nybodersagens problemer med over-

trædelse af udbuds- og habilitetsregler ikke gentager sig.

Statsrevisorerne kritiserer,



at forsvaret ikke har haft et løbende overblik over forbruget på mindre vedligehol-

delsesprojekter, hvilket har medført budgetoverskridelser i 2006 og 2007

at sagsbehandlingen af de mindre vedligeholdelsesprojekter ikke i alle tilfælde er

sket efter reglerne, fx er der tilfælde, hvor tilbudsloven ikke er overholdt, og hvor

forsvarets egne rammeaftaler med leverandører ikke er anvendt fuldt ud

at forsvaret ikke altid kan dokumentere, at projekterne er gennemført mest øko-

nomisk.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen



Statsrevisorerne konstaterer, at forsvarets efterslæb på vedligeholdelse, som i 2006

blev opgjort til 750-800 mio. kr., ikke er reduceret væsentligt. På den baggrund finder

Statsrevisorerne det optimistisk, når Forsvarsministeriet forventer at indhente væsent-

lige dele af efterslæbet allerede i 2009 og at indhente hele efterslæbet i 2013, to år

tidligere end oprindeligt planlagt.

Statsrevisorerne forventer, at Forsvarsministeriet følger op på, hvordan forsvarets

nye organisation efter forsvarsforliget og de bebudede opstramninger skaber den

fornødne professionalisme på området.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

Beretning til Statsrevisorerne om

forsvarets administration af

vedligeholdelses-, bygge- og

anlægsprojekter

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevi-

sorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvars-

ministeriet.

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 5

A. Baggrund for undersøgelsen ................................................................................ 5

B. Undersøgelsens formål, afgrænsning og metode ................................................. 6

Forsvarets sagsbehandling af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter ............ 8

A. Mindre vedligeholdelsesprojekter ......................................................................... 8

B. Større vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter ........................................ 13

Forsvarets økonomiske styring af området ................................................................ 15

A. Mindre vedligeholdelsesprojekter ....................................................................... 15

B. Større vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter ........................................ 19

Forsvarsministeriets forvaltning ................................................................................. 21

A. Opfølgning på vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter ............................ 21

B. Opfølgning på efterslæbet på vedligeholdelse.................................................... 24

C. Organiseringen af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter ...................... 25

III.

IV.

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og

anlægsprojekter i 2006 og 2007. Baggrunden for beretningen er en vedligeholdelsessag i

Nyboder, hvor tilbudslovens regler ikke blev fulgt, og der var problemer med habiliteten.

Undersøgelsen følger også op på Statsrevisorernes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse

af statens bygninger. Rigsrevisionen har iværksat undersøgelsen af egen drift.

2. Bevillingerne til mindre vedligeholdelse er ikke specificeret på finansloven, men blev

finansieret over forsvarets driftsbevilling. I 2006 var forbruget til mindre vedligeholdelses-

projekter på 351,3 mio. kr. og på 347,0 mio. kr. i 2007. Forsvarets forbrug på bygge- og

anlægsområdet var på 491,5 mio. kr. i 2006 og på 649,2 mio. kr. i 2007.

3. Forsvaret har været igennem en større omorganisering, som bl.a. har betydet, at 80 %

af forsvarets personale er blevet omrokeret. Omorganiseringen er sket på baggrund af for-

svarsforliget 2005-2009. Forsvarsforliget indeholder en aftale om, at forsvarets administra-

tion skal omstilles, rationaliseres og effektiviseres. Det omfatter bl.a. en centralisering af

administrationen af byggeri, anlæg og bygningsvedligeholdelse. Forsvaret oprettede på

den baggrund den 1. januar 2007 en ny organisation, Forsvarets Bygnings- og Etablisse-

mentstjeneste, med 5 regionale byggestøttecentre og 8 lokale støttecentre med tilhørende

lokale støtteelementer.

4. Formålet med beretningen er at vurdere, om forsvaret administrerer vedligeholdelses-,

bygge- og anlægsprojekter tilfredsstillende. Undersøgelsens formål er opdelt i 3 delformål:



Er forsvarets sagsbehandling af projekterne tilfredsstillende?

Styrer forsvaret økonomien på området tilfredsstillende?

Har Forsvarsministeriet fulgt op på forelagte oplysninger?

I en vedligeholdelses-

sag i Nyboder fastslog

Kammeradvokaten, at

forsvaret ikke havde

fulgt tilbudslovens reg-

ler om udbud, at kon-

trakterne var i strid med

de interne bestemmel-

ser i forsvaret, og at

tilbudsindhentningen

ikke var forsvarlig.

Rigsrevisionen har undersøgt, om sagsbehandlingen er tilfredsstillende ved at gennemgå,

om love og regler er overholdt for en række projekter. Det omfatter bl.a. overholdelse af

udbudsregler, som skal sikre, at indkøb sker mest økonomisk. Endvidere indeholder for-

valtningsloven regler om habilitet, der skal sikre, at offentligt ansatte er upartiske og træffer

beslutninger og afgørelser ud fra saglige hensyn.

I betragtning af de store vedligeholdelsesmæssige udgifter, der er til forsvarets bygninger,

bør forsvaret i den økonomiske styring som minimum have et samlet overblik over de in-

terne bevillinger samt kunne opgøre og følge op på forbruget på området.

Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, om forsvaret har fulgt tilfredsstillende op på Stats-

revisorernes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger, herunder om For-

svarsministeriet har sikret, at det konstaterede efterslæb på vedligeholdelse bliver indhen-

tet.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at sagsbehandlingen og den økonomiske

styring af de undersøgte større projekter samlet set er tilfredsstillende. Forsvaret må

på en række områder fremover forbedre sagsbehandlingen og den økonomiske sty-

ring af de mindre vedligeholdelsesprojekter. Forsvarsministeriet bør fremover følge

mere systematisk op på oplysninger fra forsvaret.

Forsvarets betydelige organisatoriske omlægninger efter forsvarsforliget 2005-2009

har sammen med den generelle mangel på arbejdskraft ført til personalemangel på

området. Det har vanskeliggjort opgaveløsningen. Forsvaret har i 2007 taget initiati-

ver til at sikre, at mindre projekter bliver udført mest økonomisk, og har strammet op

på interne regler.

Rigsrevisionen anbefaler, at forsvaret støtter administrationen og øger gennemsig-

tigheden i de mindre vedligeholdelsesprojekter, bl.a. ved at indføre en enkel vejled-

ning med tjekliste.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Sagsbehandlingen af de undersøgte større projekter er samlet set tilfredsstil-

lende, men forsvaret må fremover forbedre sin sagsbehandling af de mindre

vedligeholdelsesprojekter. Forsvaret har i 2007 taget initiativer til at sikre, at

mindre projekter bliver udført mest økonomisk, og har strammet op på interne

regler.



Rigsrevisionen har gennemgået 94 mindre projekter fra 2006 og 2007. I 75 pro-

jekter var der skriftlige tilbud på projekterne. Der blev ikke fundet tilsvarende pro-

jekter som vedligeholdelsesprojektet i Nyboder, hvor både udbudsregler og habi-

litetsregler var overtrådt. De undersøgte projekter var imidlertid ikke altid sags-

behandlet efter reglerne. Forsvaret har ikke altid kunnet dokumentere, at indkøb

skete mest økonomisk, idet tilbudsloven i nogle tilfælde ikke var fulgt. Endvidere

var der ikke tilstrækkelig gennemsigtighed i sagsbehandlingen i form af en klar

skriftlig aftale om det konkrete køb, skriftlig dokumentation for fx tilsyn med leve-

ringen eller for, at nærmeste chef havde godkendt projektet.

Forsvaret har i marts 2007 strammet op på interne regler og instruktioner til med-

arbejdere, der køber vedligeholdelsesydelser. Dette finder Rigsrevisionen tilfreds-

stillende.

Forsvaret har i september 2007 indgået rammeaftaler for 11 håndværk. Ramme-

aftalerne skal sikre, at størstedelen af de mindre vedligeholdelsesprojekter bliver

udført mest økonomisk, og at udbudsreglerne mv. bliver overholdt. Undersøgel-

sen viser, at rammeaftalerne ikke fuldt ud blev anvendt i 4. kvartal 2007. Forsva-

ret vil fremover sikre, at rammeaftalerne bliver anvendt.

Forsvaret finder Rigsrevisionens forslag om en tjekliste på området hensigtsmæs-

sigt. Tjeklisten skal sikre, at sagsbehandlingen af projekterne er gennemsigtig, og

dokumentere, at projektlederne foretager indkøb mest økonomisk, og at habilitets-

regler bliver fulgt. Forsvaret har i 2007 indført rammeaftaler og et nyt projektsty-

ringsmodul og vil i 2008 udarbejde en vedligeholdelsesmanual. Forsvaret finder,

at initiativerne tilsammen vil overflødiggøre noget af behovet for tjeklisten. Rigs-

revisionen er enig i dette og anbefaler derfor, at tjeklisten anvendes i en over-

gangsperiode og revideres, når initiativerne er implementeret.



Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER



Rigsrevisionen har gennemgået 14 større projekter. De billigste eller økonomisk

mest fordelagtige tilbud er valgt i de tilfælde, hvor der er indhentet flere tilbud.

Forsvaret har ikke i alle tilfælde fulgt udbudsreglerne og bør være mere opmærk-

som på at følge reglerne.

Forsvaret har i alle 14 større projekter udarbejdet en byggesagsrapport. Forsva-

ret følger dermed kravet om, at der skal udarbejdes en byggesagsrapport, jf. cir-

kulære om gennemførelse af statslige byggearbejder. Forsvaret bør sikre, at rap-

porterne bliver løbende opdateret.



Forsvaret bør sikre en bedre økonomisk styring af de mindre vedligeholdelses-

projekter. Forsvarets opfølgning på forbruget på de undersøgte større projek-

ter er samlet set tilfredsstillende.



Forsvarets økonomiske styring af de mindre projekter i 2006 og 2007 var ikke til-

fredsstillende. Forsvaret har ikke løbende haft et samlet overblik over forbruget

og kan ikke redegøre for forbruget på de enkelte projekter. Forsvaret har ikke i

2006 eller 2007 haft et samlet system til registrering af mindre vedligeholdelses-

projekter. Det har betydet, at forsvaret har haft et utilsigtet merforbrug i 2007 på

67,3 mio. kr. Forsvaret har erkendt, at der i 2007 ikke var et tilfredsstillende over-

blik over den samlede økonomiske situation for de mindre vedligeholdelsespro-

jekter. Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvarskommandoen vil iværksætte en

handleplan i 2008, der retter op på forholdene.

Forsvaret følger månedligt op på forbruget på de større projekter. Opfølgningen

er samlet set tilfredsstillende.



Forsvarsministeriet bør fremover følge mere systematisk op på oplysninger

på vedligeholdelsesområdet.



Forsvarsministeriet kan med fordel sikre en tættere opfølgning på det samlede

vedligeholdelsesforbrug på de mindre projekter, idet der er tale om brug af bety-

delige midler.

Forsvarsministeriet har bedt om en orientering om effekterne af den handleplan,

som Forsvarskommandoen har iværksat i juni 2008 for at rette op på den samle-

de økonomiske styring af de mindre vedligeholdelsesprojekter.

Rigsrevisionen vurderer for de større projekter, at ministeriets opfølgning samlet

set er tilfredsstillende.

Forsvarsministeriet skulle ifølge bevillingsreglerne have forelagt bygge- og an-

lægsprojektet Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps for Finans-

udvalget. Forsvarsministeriet har erkendt, at der var tale om et fejlskøn fra mini-

steriets side.

Forsvaret har i maj 2008 udarbejdet en detaljeret handleplan, der skal sikre, at

efterslæbet på vedligeholdelse bliver indhentet.

Forsvarsministeriet oplyser, at efterslæbet vil blive indhentet i 2013. Rigsrevisio-

nen har noteret sig, at efterslæbet, ifølge forsvarets egne opgørelser, ikke er re-

duceret væsentligt siden 2006.



Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

INTRODUKTION OG RESULTATER



Der har ikke været en klar og entydig organisation af vedligeholdelses-, bygge-

og anlægsområdet, hverken i overgangsåret 2006 eller i 2007. Forsvarets bety-

delige organisatoriske omlægninger efter forsvarsforliget 2005-2009 har sam-

men med den generelle mangel på arbejdskraft ført til personalemangel på om-

rådet. Det har vanskeliggjort opgaveløsningen.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund for undersøgelsen

5. Denne beretning handler om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og

anlægsprojekter i 2006 og 2007. Baggrunden for beretningen er forsvarets forvaltning af

en vedligeholdelsessag i Nyboder og Statsrevisorernes beretning nr. 5/05 om vedligehol-

delse af statens bygninger. Rigsrevisionen har iværksat undersøgelsen af egen drift.

6. Bevillingerne til mindre vedligeholdelse er ikke specificeret på finansloven, men blev fi-

nansieret over forsvarets driftsbevilling. I 2006 var forbruget til mindre vedligeholdelsespro-

jekter på 351,3 mio. kr. og på 347,0 mio. kr. i 2007. Den årlige udgift til vedligeholdelse ud-

gør dermed knap 2 % af forsvarets samlede driftsudgifter, som i 2007 var på 17,5 mia. kr.

Forsvarets forbrug på bygge- og anlægsområdet var på 491,5 mio. kr. i 2006 og på 649,2

mio. kr. i 2007. Forsvarets har omkring 6.000 bygninger med et samlet areal på 2.200.000

m².

7. Forsvaret har været igennem en større omorganisering, som bl.a. har betydet, at 80 %

af forsvarets personale er blevet omrokeret. Omorganiseringen er sket på baggrund af for-

svarsforliget 2005-2009. Forsvarsforliget indeholder en aftale om, at forsvarets administra-

tion skal omstilles, rationaliseres og effektiviseres. Det omfatter bl.a. en centralisering af

administrationen af byggeri, anlæg og bygningsvedligeholdelse. Forsvaret oprettede på

den baggrund den 1. januar 2007 en ny organisation, Forsvarets Bygnings- og Etablisse-

mentstjeneste, med 5 regionale byggestøttecentre og 8 lokale støttecentre med tilhørende

lokale støtteelementer.

Nybodersagen

8. Der var i januar 2007 en medieomtale af forsvarets forvaltning af et vedligeholdelses-

projekt i Nyboder til en samlet værdi af 4,9 mio. kr. Medieomtalen belyste bl.a., at chefen

for Forsvarets Boligforvaltning havde antaget et malerfirma uden erfaring med opgaven, og

at chefen for forvaltningen stod i personlig relation til chefen for malerfirmaet. Forsvaret

bad, på baggrund af medieomtalen, Kammeradvokaten om at undersøge sagen.

Kammeradvokaten afgav en rapport den 6. februar 2007. Rapporten fastslog bl.a.:



Forsvarets Boligforvaltning fulgte ikke tilbudslovens regler om udbud af renoveringsop-

gaven, da der ikke var afholdt licitation, til trods for at arbejdet samlet beløb sig til over

3 mio. kr.

Kontrakterne var indgået i strid med de interne bestemmelser i forsvaret, herunder kra-

vene om at udarbejde byggeprogram og byggesagsrapport.

Tilbudsindhentningen var ikke forsvarlig, idet der ikke var nogen beskrivelse af arbejdet,

det dyreste tilbud blev valgt, og leverandøren manglede faglig kompetence.

Forsvarets Bygnings-

og Etablissements-

tjeneste er forsvarets

servicefællesskab for

bl.a. administration af

byggeri, anlæg og

bygningsvedligehol-

delse.



Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

INDLEDNING

Statsrevisorernes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger

9. Statsrevisorernes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger viste, at

forsvaret ikke havde tilstrækkeligt overblik over vedligeholdelsesstanden og vedligeholdel-

sesbehovet for bygningerne, og at der var et betragteligt vedligeholdelsesefterslæb på byg-

ningerne. Forsvaret havde pr. 1. januar 2004 vurderet det vedligeholdelsesmæssige efter-

slæb til ca. 1,5 mia. kr. Beretningen blev senest fulgt op i et notat til Statsrevisorerne af

29. november 2007. Det fremgik af notatet, at rigsrevisor fandt det tilfredsstillende, at For-

svarsministeriet havde skabt et opdateret overblik over bygningernes vedligeholdelsesmæs-

sige stand. Rigsrevisor fandt det vigtigt, at Rigsrevisionen fulgte op på forsvarets brug af

de afsatte midler til indhentning af efterslæbet.

Undersøgelsens formål, afgrænsning og metode

10. Formålet med beretningen er at vurdere, om forsvaret administrerer vedligeholdelses-,

bygge- og anlægsprojekter tilfredsstillende.

11. Undersøgelsens formål er opdelt i 3 delformål:



Er forsvarets sagsbehandling af projekterne tilfredsstillende?

Styrer forsvaret økonomien på området tilfredsstillende?

Har Forsvarsministeriet fulgt op på forelagte oplysninger?

Mindre vedligehol-

delsesprojekter

afgrænset til projekter

under 3 mio. kr. Pro-

jekterne har ikke været

registreret i et samlet

projektstyringssystem.

Større vedligeholdel-

ses-, bygge- og an-

lægsprojekter

er af-

grænset til projekter

over 3 mio. kr. eller

kunstprojekter. For-

svaret har registreret

projekterne i et sær-

skilt projektstyrings-

system.

Rigsrevisionen har undersøgt, om sagsbehandlingen er tilfredsstillende ved at gennemgå,

om love og regler er overholdt for en række projekter. Det omfatter bl.a. overholdelse af

udbudsregler, som skal sikre, at indkøb sker mest økonomisk. Endvidere indeholder forvalt-

ningsloven regler om habilitet, der skal sikre, at offentligt ansatte er upartiske og træffer

beslutninger og afgørelser ud fra saglige hensyn.

Der er store vedligeholdelsesmæssige udgifter til forsvarets bygninger. Forsvaret bør der-

for i den økonomiske styring have et samlet overblik over de interne bevillinger og kunne

følge op på forbruget på området.

12. Vedligeholdelsessagen i Nyboder har vist, at der har været problemer med administra-

tionen af vedligeholdelsen af forsvarets bygninger. Rigsrevisionen følger i denne undersø-

gelse op på, om der er tilsvarende problemer i andre vedligeholdelses-, bygge- og anlægs-

projekter. Rigsrevisionen undersøger endvidere, om forsvaret har fulgt tilstrækkeligt op på

Statsrevisorernes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger, og om for-

svaret har sikret, at vedligeholdelsesefterslæbet bliver indhentet.

13. Beretningen behandler primært forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge-

og anlægsprojekter i 2006 og 2007.

14. Undersøgelsen bygger på en gennemgang af forsvarets dokumenter og på Rigsrevisio-

nens sagsgennemgang samt møder og interviews om bl.a. de udvalgte projekter. Rigsrevi-

sionen har gennemgået 94 mindre vedligeholdelsesprojekter og 14 større vedligeholdelses-,

bygge- og anlægsprojekter.

15. De 94 mindre vedligeholdelsesprojekter fra 2006 og 2007 har alle udgifter under 3

mio. kr. Projekterne er valgt fra 4 etablissementer, som hører under Hærens Operative

Kommando (HOK), Søværnets Materiel Kommando (SMK) eller Flyvertaktisk Kommando

(FTK). Myndighederne HOK, SMK og FTK brugte tilsammen 75 % af det samlede forbrug

til mindre vedligeholdelse på 351,3 mio. kr. i 2006. De udvalgte projekter udgør et samlet

beløb på 23,4 mio. kr., heraf et beløb på 16,6 mio. kr. fra 2006 og 6,8 mio. kr. fra 2007.

Rigsrevisionen har udarbejdet en tjekliste, som har været afprøvet ved sagsgennemgan-

gen. Tjeklisten er udarbejdet på baggrund af regler på området og har været diskuteret

med udvalgte etablissementer.

Et etablissement er et

areal med tilhørende

bygninger og anlæg

mv. Det kan fx være

en flyvestation eller

en kaserne.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

INDLEDNING

16. De 14 større vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter er valgt på baggrund af år,

største økonomiske forbrug og sammenfald af projektleder, byggeleder og budgetansvarlig

med største forbrug. Der er udvalgt projekter fra perioden 2005-2007. Projekterne har alle

udgifter over 3 mio. kr. eller er kunstprojekter, som er registreret i forsvarets projektstyrings-

system. Den samlede bevilling til de 14 udvalgte større vedligeholdelses-, bygge- og an-

lægsprojekter er 480,4 mio. kr. Der er udvalgt 9 bygge- og anlægsprojekter og 5 vedlige-

holdelsesprojekter. Ved sagsgennemgangen viste det sig, at 3 af de 9 bygge- og anlægs-

projekter var kunstprojekter. Kunstprojekter er opgjort med særskilte bevillinger på finans-

loven.

17. Sagsgennemgangen af de enkelte projekter har i visse tilfælde været vanskelig, da

sagsakterne var fra en del organisationer, der var nedlagt i 2007, og forsvaret kunne ikke

skaffe alt materiale om projekterne fra arkiverne.

18. Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis bemærkninger i vi-

dest muligt omfang er indarbejdet.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

III. Forsvarets sagsbehandling af

vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Sagsbehandlingen af de undersøgte større projekter er samlet set tilfredsstillende,

men forsvaret må fremover forbedre sin sagsbehandling af de mindre vedligeholdel-

sesprojekter. Forsvaret har i 2007 taget initiativer til at sikre, at mindre projekter bli-

ver udført mest økonomisk og har strammet op på interne regler.

19. Rigsrevisionen har undersøgt forsvarets sagsbehandling af 94 udvalgte mindre projek-

ter og 14 større projekter fra henholdsvis 2006 og 2007 med fokus på, om forsvarets ind-

køb foretages mest økonomisk, og om der er gennemsigtighed i sagsbehandlingen.

Undersøgelsen af de mindre projekter har belyst, om der er skriftlig dokumentation for afta-

legrundlaget for indkøb i form af opgavebeskrivelser og skriftlige tilbud, og om forsvaret føl-

ger egne bestemmelser på området. Rigsrevisionen har endvidere undersøgt, om forsvaret

overholder udbudsreglerne.

Rigsrevisionen har for de 14 større projekter undersøgt, om indkøb følger lovgivningen, og

om projekterne er tilstrækkeligt dokumenteret i forhold til lovgivningen på bygge- og anlægs-

området.

Mindre vedligeholdelsesprojekter

Indkøb

20. De 94 undersøgte mindre projekter vedrørte primært maling, renovering eller ombyg-

ning. Resultatet af undersøgelsen er vist i tabel 1.

Tabel 1. Projekter med opgavebeskrivelse og skriftligt tilbud i 2006 og 2007

(Antal)

Projekter i alt

Projekter med opgavebeskrivelse

Projekter med skriftligt tilbud

Projekter, hvor der er indhentet flere tilbud

Projekter over 300.000 kr.:

Projekter, hvor der er indhentet flere tilbud

Nej

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

I 6 af de 94 projekter havde forsvaret udarbejdet skriftlige opgavebeskrivelser, der beskri-

ver vedligeholdelsesopgaven. De manglende opgavebeskrivelser følger ikke forsvarets in-

terne regler på området. Opgavebeskrivelsen skal skabe grundlag for at vurdere tilbuddene.

Forsvaret har fremhævet, at de udvalgte vedligeholdelsesprojekter også omfatter projekter,

hvor opgavebeskrivelsen er entydig, fx maling af et kontor eller reparation af kuglefanget

på en skydebane. Forsvaret har anført, at aftalerne er indgået mellem 2 professionelle par-

ter, hvor en mundtlig aftale kan accepteres som aftalegrundlag. Forsvaret har endvidere

anført, at alle projektledere har oplyst, at der er defineret en opgavebeskrivelse, inden ar-

bejdet bliver igangsat. Rigsrevisionen er enig i, at der for nogle opgaver var klare skriftlige

opgavebeskrivelser. Fx fremgik det klart ved en maleropgave, at opgaven omfattede af-

dækning, slibning af gipsvæg samt maling af vægge, døre og fodlister. I andre maleropga-

ver var der blot en regning for maling af et lokale som eneste aftalegrundlag, ofte fordi pro-

jektlederen vurderede, at det var indlysende, hvad der skulle leveres.

21. Undersøgelsen viser, at der i tilbud fra leverandørerne ofte indgår en mere eller min-

dre specifik opgavebeskrivelse af, hvilken opgave der skal leveres. Det fremgår af tabel 1,

at der var indhentet tilbud i 75 af de 94 projekter, inden opgaven blev sat i gang. I 19 pro-

jekter er udgiften først blevet fastsat, da regningen for arbejdet forelå, og der var dermed

ikke på forhånd indgået skriftlig aftale om prisen. Forsvarskommandoen har oplyst, at der

altid bliver fastsat en cirkapris for opgaven, og at der bliver gennemført forhandlinger, som

har resulteret i en reduceret timepris i de tilfælde, hvor arbejdet bliver udført efter regning.

22. Tabel 1 viser, at der i 6 ud af de 94 projekter var indhentet mere end ét tilbud. I de til-

fælde var de billigste eller økonomisk mest fordelagtige tilbud valgt.

23. Det fremgår af tabel 1, at forsvaret i 15 projekter over 300.000 kr. ikke har indhentet

flere tilbud. Forsvaret fulgte dermed ikke lov om indhentning af tilbud i bygge- og anlægs-

sektoren (lov nr. 338 af 18. maj 2005 med senere ændringer i lov nr. 572 af 6. juni 2007),

også kaldet tilbudsloven. Tilbudsloven gælder for at indhente tilbud på at udføre eller pro-

jektere og udføre bygge- og anlægsarbejder samt for tildeling af ordren. Det fremgår af til-

budsloven, at hvis arbejdet overstiger 300.000 kr., skal der indhentes mindst 2 tilbud (under-

håndsbud). Forsvaret har oplyst, at for alle projekter over 300.000 kr. blev det individuelt

vurderet, om de skulle i udbud, underhåndsudbud, eller om der skulle indhentes en over-

slagspris. Ved alle projekter over 500.000 kr. blev der udarbejdet udbudsmateriale og fore-

taget licitation. Forsvaret har endvidere oplyst, at man vil stramme op på området. Rigsre-

visionen har konstateret, at tilbudsloven ikke var overholdt for 15 af de undersøgte projek-

ter i 2006.

24. Undersøgelsen viste, at forsvaret ofte anvendte de samme leverandører til vedligehol-

delsesopgaverne, uden at der blev indhentet tilbud fra andre leverandører. Forsvaret har fx

på Marinestation København anvendt 3 leverandører, som samlet har udført mindre vedli-

geholdelsesopgaver for 7,7 mio. kr. i 2006. Forsvaret kan ikke fuldt ud dokumentere, at ved-

ligeholdelsesopgaverne blev udført mest økonomisk. Forsvarskommandoen har oplyst, at

de omtalte leverandører i væsentligt omfang har været i stand til at vinde de afholdte licita-

tioner i 2006 på andre opgaver. Forsvaret har i 2006 anvendt over 200 leverandører i om-

rådet, og der blev som minimum anvendt 2 firmaer inden for det enkelte fagområde.

25. Forsvaret har i september 2007 indgået rammeaftaler for 11 håndværksfag. Der er i alt

udarbejdet 185 kontrakter med 119 forskellige firmaer, som dækker hele landet. Rammeaf-

talerne er gældende for en 2-årig periode og kan eventuelt forlænges 2 år. På nær enkelte

undtagelser er der indgået 3 parallelle aftaler for hvert håndværksfag for at sikre alternati-

ver, hvis hovedleverandøren ikke kan udføre opgaven. Rammeaftalerne kan både bidrage

til, at indkøb sker mest økonomisk, og sikre, at habiliteten bliver overholdt.

Tilbudsloven fastslår

bl.a., at hvis arbejdet

overstiger 300.000 kr.,

skal der indhentes

mindst 2 underhånds-

bud. Formålet er bl.a.

at sikre, at indkøb sker

mest økonomisk. Til-

budsloven er den po-

pulære betegnelse for

lov om indhentning af

tilbud i bygge- og an-

lægssektoren (lov nr.

338 af 18. maj 2005

med senere ændringer

i lov nr. 572 af 6. juni

2007).

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

Rammeaftaler er afta-

ler med leverandører,

som har vundet udbud

på mindre vedligehol-

delsesopgaver.

Rammeaftaler fastsæt-

ter, hvilke leverandører

der skal bruges og en-

hedspriser for en ræk-

ke typiske opgaver.

Rammeaftaler tager

afsæt i Finansministe-

riets strategi for effek-

tivisering af indkøb i

den offentlige sektor.

26. Rammeaftalerne betyder, at det i de fleste tilfælde ikke længere er relevant at indhen-

te tilbud på de mindre vedligeholdelsesprojekter, fordi forsvarets samlede vedligeholdel-

sesprojekter har været i udbud.

27. Rigsrevisionen har konstateret ved besøg hos 4 udvalgte etablissementer, at de lokale

enheder ikke i alle tilfælde har brugt rammeaftalerne, efter de trådte i kraft i september 2007.

Forsvarskommandoen har opgjort, at der i november 2007 var udført vedligeholdelsesarbej-

de for 19,6 mio. kr. uden for rammeaftalerne. Forsvarskommandoen fandt, at størsteparten

af arbejdet burde have været indkøbt gennem rammeaftalerne, og at det omfattende ind-

køb uden for rammeaftalerne kunne give grundlag for alvorlig bekymring. Dels kunne det

medføre en unødvendig risiko for klager fra de leverandører, som forsvaret har indgået

rammeaftaler med, dels kunne det medføre risiko for indkøb til højere priser og ringere vil-

kår end de, der fremgår af rammeaftalerne. Forsvarskommandoen har efterfølgende præ-

ciseret over for de lokale enheder, at de skal bruge de leverandører, der er indgået ramme-

aftaler med.

28. Rådgiverydelser for de mindre vedligeholdelsesprojekter er ikke omfattet af rammeaf-

talerne. Forsvaret har i marts 2008 oplyst, at forsvaret undersøger muligheden for at bruge

kommende rådgiveraftaler fra Statens og Kommunernes Indkøbs Service.

BOKS 1. EKSEMPLER PÅ MINDRE VEDLIGEHOLDELSESPROJEKTER

Etablering af bad, toilet og omklædningsrum til mekanikerne på en kaserne:

Vedligeholdelses-

projektet var på i alt 1.103.740 kr. ekskl. moms og indeholdt en rådgiverydelse og en entrepriseydel-

se. Der var udarbejdet en skriftlig opgavebeskrivelse, og der var indhentet flere skriftlige tilbud. Der

var ikke dokumentation for, at der var indgået en aftale mellem forsvaret og leverandøren, eller do-

kumentation for tilsyn med leveringen. Endvidere var der ingen dokumentation for, at nærmeste chef

havde godkendt projektet.

Renovering af bygning:

Renoveringsarbejdet var på 438.500 kr. ekskl. moms og indebar bl.a. ned-

tagning af en gammel baldakin, støbning af nyt fundament, udlægning af tagspær og opsætning af

nye tagrender. Der var indhentet et skriftligt tilbud, men der var ikke indhentet 2 underhåndsbud, som

tilbudsloven kræver, når arbejdet er over 300.000 kr. ekskl. moms. Der var ikke dokumentation for,

at der var indgået en aftale mellem forsvaret og leverandøren, eller dokumentation for tilsyn med le-

veringen. Endvidere var der ingen dokumentation for, at nærmeste chef havde godkendt projektet.

Gennemsigtighed i sagsbehandlingen

29. Forsvaret har i marts 2007 strammet op på interne regler og instrukser til medarbejde-

re. Det skete på baggrund af Nybodersagen, hvor udbudsregler og habilitetsregler blev

overtrådt. Opstramningen skete for at undgå lignende sager i fremtiden. På baggrund af

Kammeradvokatens redegørelse har forsvaret justeret interne regler vedrørende bygnings-

vedligeholdelse ved at indføre et særskilt afsnit om habilitet og ved at præcisere relevante

regler ved gennemførelse af udbud. Derudover er der udarbejdet en miniudbudsmanual,

som giver et overblik over udbudsreglerne, herunder bestemmelserne om at samle arbej-

der i udbud. Forsvarets initiativer på området er tilfredsstillende.

30. Rigsrevisionen har undersøgt, om de mindre projekter indeholder oplysninger, der do-

kumenterer valg af leverandør, og om nærmeste chef har godkendt opgaven, med henblik

på at vurdere om habiliteten er sikret. Endvidere er det undersøgt, om det på en enkel måde

er oplyst, at aftalen er indgået med leverandøren, og om opgavestiller har ført tilsyn med

leveringen, jf. pkt. 37 nedenfor om en tjekliste. Det er vigtigt, for at forsvaret senere kan

følge op på aftalen, hvis der opstår uenigheder mellem leverandør og opgavestiller. Resul-

tatet af sagsgennemgangen er vist i tabel 2.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

Tabel 2. Projekter i 2006 og 2007 med dokumentation for chefgodkendelse,

valg af leverandør, aftale og tilsyn

(Antal)

Projekter i alt

Nærmeste chef har godkendt opgaven

Valg af leverandør er dokumenteret

Skriftlig aftale er indgået med leverandør

Opgavestiller har ført tilsyn med leveringen

Nej

Tabel 2 viser, at mindre end halvdelen (37) af de gennemgåede projekter indeholder doku-

mentation for, at den nærmeste chef har godkendt projektet. Rigsrevisionen anbefaler, at

der altid bør foreligge dokumentation for, at projektlederen har fået godkendt projektet af

nærmeste chef i form af en underskrift og dato på opgavebeskrivelsen eller tilbuddet.

I 7 af de 94 projekter foreligger der dokumentation for valg af leverandør. Det er derfor ikke

muligt at afgøre, om habiliteten er opretholdt, dvs. vurdere, om leverandøren har personlige

relationer til projektlederen. Der er i 46 af de 94 projekter dokumentation for, at der er ind-

gået en aftale med leverandøren i form af en underskrevet kontrakt mellem leverandøren

og forsvaret.

31. Rigsrevisionens sagsgennemgang viste, at forsvaret ikke havde skriftlig dokumentation

for, at der var ført tilsyn med leveringen i projekterne. Det er dog ikke udtryk for, at projekt-

lederne ikke foretager tilsyn med leveringen. Alle de projektledere, Rigsrevisionen har in-

terviewet, oplyste, at de førte tilsyn med leveringen, men der forelå ingen skriftlige oplys-

ninger.

32. Sagsgennemgangen af vedligeholdelsesprojekterne viste, at det i langt de fleste tilfæl-

de er den samme projektleder, som er opgavestiller, og som modtager ydelsen. I hovedpar-

ten af projekterne var der ikke dokumentation for, at bevillingen til det enkelte projekt var

godkendt af nærmeste chef, og der var ikke dokumentation for valg af leverandør. Flere af

de interviewede projektledere havde en budgetramme, som de selv disponerede over. For-

svaret bør være opmærksom på den manglende funktionsadskillelse, særligt ved større ved-

ligeholdelsesprojekter. Funktionsadskillelse skal sikre, at habilitetsreglerne bliver overholdt.

33. Forsvarskommandoen har oplyst, at der fremadrettet vil være fuld gennemsigtighed i

sagsbehandlingen. Det skyldes, at et særligt projektstyringsmodul for mindre projekter,

PM-modulet, vil blive taget fuldt i brug. Forsvarskommandoen finder det hensigtsmæssigt,

at vedligeholdelsespersonalet, under den nuværende bemanding, både opretter indkøbs-

ordre til en entreprenør og foretager modtagekontrol. Forsvarskommandoen oplyste, at

vedligeholdelsespersonalet ikke

kan iværksætte ”egne projekter” med ”egne entreprenø-

rer”, men skal bruge en entreprenør, som forsvaret har en rammeaftale med.

Rammeafta-

ler reducerer risikoen ved den manglende funktionsadskillelse. Forsvaret har indgået ram-

meaftaler fra september 2007 for hovedparten af vedligeholdelsesopgaverne. Forsvaret

bør derudover som minimum fremover sikre, at den nærmeste chef godkender bevillinger

til vedligeholdelsesprojekterne.

Forsvarskommandoen oplyser, at det kun er den enkelte byggeleder, der reelt har mulighed

for at kontrollere leverancer i forhold til det aftalte. Endvidere oplyser Forsvarskommandoen,

at der månedligt bliver foretaget opfølgning af projektøkonomien.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

34. Forsvaret har i november 2007 indført et elektronisk workflow-system, som gør, at ind-

køb, varemodtagelse og godkendelse af betaling foregår elektronisk. Det betyder, at man

kan følge den enkelte sag og faktura i systemet og kan se, hvem der har indkøbt og mod-

taget varen samt godkendt betalingen. I systemet er det defineret, hvilke personer der har

rettigheder til at foretage de enkelte handlinger.

35. Forsvarets it-system, DeMars, giver projektledere adgang til at disponere over flere

midler, end projektlederne reelt er givet bemyndigelse til. Det skyldes, at der ikke kan sæt-

tes et maksimumsbeløb for den enkelte projektleders ret til at disponere i DeMars. Det kan

medføre, at der disponeres over flere midler, end der er budgetteret med.

Vurdering

36. Rigsrevisionen har gennemgået 94 mindre projekter fra 2006 og 2007. I 75 projekter

var der skriftlige tilbud på projekterne. Der blev ikke fundet tilsvarende projekter som ved-

ligeholdelsesprojektet i Nyboder, hvor både udbudsregler og habilitetsregler var overtrådt.

De undersøgte projekter var imidlertid ikke altid sagsbehandlet efter reglerne. Forsvaret

har ikke altid kunnet dokumentere, at indkøb skete mest økonomisk, idet tilbudsloven i

nogle tilfælde ikke var fulgt. Endvidere var der ikke tilstrækkelig gennemsigtighed i sags-

behandlingen i form af en klar skriftlig aftale om det konkrete køb, skriftlig dokumentation

for fx tilsyn med leveringen eller for, at nærmeste chef havde godkendt projektet.

Forsvaret har i marts 2007 strammet op på interne regler og instruktioner til medarbejdere,

der køber vedligeholdelsesydelser. Dette finder Rigsrevisionen tilfredsstillende.

Forsvaret har i september 2007 indgået rammeaftaler for 11 håndværk. Rammeaftalerne

skal sikre, at størstedelen af de mindre vedligeholdelsesprojekter bliver udført mest økono-

misk, og at udbudsreglerne mv. bliver overholdt. Undersøgelsen viser, at rammeaftalerne

ikke fuldt ud blev anvendt i 4. kvartal 2007. Forsvaret vil fremover sikre, at rammeaftalerne

bliver anvendt.

Anbefaling

37. Rigsrevisionen anbefaler, at forsvaret udarbejder en enkel vejledning med tjekliste til de

medarbejdere, som administrerer planlagte mindre vedligeholdelsesprojekter.

Tjeklisten skal indeholde oplysninger om, hvilken dokumentation der skal ligge på en sag.

Rigsrevisionen anbefaler en enkel form for dokumentation, bl.a. i form af dato og under-

skrift for den indgåede aftale og det udførte tilsyn. Tjeklisten bør som minimum indeholde

følgende 7 punkter:

DeMars, "Dansk For-

svars Management-

og resursestyrings-

system", er forsvarets

it-system. DeMars er

et administrativt sy-

stem, der bruges af

hovedparten af myn-

dighederne til forvalt-

ning af økonomi,

materiel, personel

og etablissementer.

Rigsrevisionens forslag til tjekliste

1. Der foreligger en opgavebeskrivelse.

2. Der foreligger et skriftligt tilbud.

3. Der er indhentet mindst 2 underhåndsbud, hvis arbejdet er over 300.000 kr., eller hvis det

vurderes, at der kan være stor prisforskel.

4. Der er dokumentation for, at nærmeste chef har godkendt projektet.

5. Der er dokumentation for valg af leverandør.

6. Der er dokumentation for, at der er indgået en aftale med leverandør.

7. Der er dokumentation for, at opgavestiller har ført tilsyn med leveringen.

For opgaver, der er dækket af rammeaftalerne fra september 2007, er pkt. 2, 3 og 5 ikke

relevante. Anbefalingen omfatter ikke akutte sager som fx et sprængt vandrør.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

38. Forsvaret finder Rigsrevisionens forslag om en tjekliste på området hensigtsmæssigt.

Tjeklisten skal sikre, at sagsbehandlingen af projekterne er gennemsigtig, og dokumentere,

at projektlederne foretager indkøb mest økonomisk, og at habilitetsregler bliver fulgt. For-

svaret har i 2007 indført rammeaftaler og et nyt projektstyringsmodul og vil i 2008 udarbej-

de en vedligeholdelsesmanual. Forsvaret finder, at initiativerne tilsammen vil overflødiggø-

re noget af behovet for tjeklisten. Rigsrevisionen er enig i dette og anbefaler derfor, at tjek-

listen anvendes i en overgangsperiode og revideres, når initiativerne er implementeret.

Større vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

Indkøb

39. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at de billigste eller økonomisk mest fordelagtige

tilbud var valgt i de tilfælde, hvor forsvaret havde indhentet flere tilbud. I 3 af 9 bygge- og

anlægsprojekter havde forsvaret dog ikke fulgt EU’s udbudsregler, der skal

sikre konkur-

rencedygtige priser. De 3 projekter er:



Kystradarprojektet Kyra

Restore Fuel Installations

Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps.

40. Både i Kystradarprojektet Kyra og i Restore Fuel Installations oversteg udgifterne til

rådgivningsydelser tærskelværdien for EU-udbud af tjenesteydelser, som i 2006 var

1.019.516 kr.

Forsvaret har oplyst, at det ved Kystradarprojektet Kyra for sent gik op for de skiftende pro-

jektledere, at værdien ville blive overskredet, og at det bl.a. skyldtes en ekstraordinær stor

opgaveportefølje og en stor udskiftning af projektledere og ledelse. Det var samtidig forsva-

rets opfattelse, at det var vigtigt, at tidsplanen blev overholdt.

41. Forsvaret oplyser om Restore Fuel Installations, at forsvaret oprindeligt har haft en lav

forventning til den samlede rådgiverudgift på omkring 0,9-1,0 mio. kr. Ifølge byggesagsrap-

porten var planlægningsbudgettet dog på 1.224.453 kr. til de samlede rådgiverudgifter, dvs.

over EU’s tærskelværdi for udbud

af tjenesteydelser. Forsvaret har oplyst, at årsagen til

stigningen var prisudviklingen i løbet af projektforløbet. Forsvaret finder derfor ikke, at op-

gaverne skulle have været udbudt i EU. Efterfølgende har der vist sig behov for at tilkøbe

ekstern projektledelse som følge af ekstraordinær personaleafgang i forbindelse med om-

strukturering af forsvaret. Efter Rigsrevisionens opfattelse skulle forsvarets generelle pro-

jektplanlægning indregne risikoen for fordyrelser undervejs i projektforløbet. Det ville have

medført, at projektet allerede i den tidlige planlægning ville have oversteget EU’s tærskel-

værdi for udbud af tjenesteydelser på 1.019.516 kr. i 2006.

42. I projektet Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps oversteg den samlede

entreprisesum tærskelværdien for EU-udbud af bygge- og anlægsarbejder. Forsvaret har

opdelt projektet i 2 projekter, selv om projektet oprindeligt var ét samlet projekt. Som ét

samlet projekt burde entreprisen have været i EU-udbud.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS SAGSBEHANDLING AF VEDLIGEHOLDELSES-, BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

BOKS 2. BYGGE- OG ANLÆGSPROJEKTER

Kystradarprojektet Kyra

omfatter opstilling af radarmaster med overvågningsudstyr på udvalgte

steder i Danmark. Radarerne skal overvåge danske og tilstødende farvande. I Kystradarprojektet

Kyra var de samlede planlagte udgifter til rådgivningsydelser på 2.825.000 kr. De samlede faktiske

udgifter til rådgivning var på 5.068.160 kr. i januar 2008. EU’s tærskelværdi for udbud af tjeneste-

ydelser var 1.019.516 kr. i 2006.

Restore Fuel Installations

er et renoveringsprojekt af brændstoftanke, der skal sikre, at Søværnets

skibe kan tanke op i Frederikshavns Havn. Projektet havde ifølge byggesagsrapporten et planlæg-

ningsbudget på 1.224.453 kr. til de samlede rådgiverudgifter. De samlede faktiske udgifter til råd-

givning var på i alt 1.458.454 kr. i januar 2008. EU’s tærskelværdi

for udbud af tjenesteydelser var

1.019.516 kr. i 2006.

Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps

har til formål at tilvejebringe nye faciliteter

bl.a. til at understøtte en udvidelse af Frømandskorpset. De planlagte udgifter til entreprisen var ifølge

byggesagsrapporten 42,2 mio. kr. De samlede faktiske udgifter til entreprisen var på 45,2 mio. kr.

Tærskelværdien

for EU’s udbud af bygge-

og anlægsarbejder var 44.019.088 kr. i 2005 og

39.277.401 kr. i 2006.

En byggesagsrapport

skal bestå af et skema

med tidsplan og inve-

steringsbudget, budget

og licitationsoversigt

samt en regnskabs-

oversigt.

Gennemsigtighed i sagsbehandlingen

43. Der skal i alle statens bygge- og anlægsprojekter være en byggesagsrapport, jf. cirku-

lære nr. 9833 af 15. december 2003 om gennemførelse af statslige byggearbejder. Rigsre-

visionens sagsgennemgang viste, at forsvaret for alle 14 større projekter har udarbejdet en

byggesagsrapport.

Rigsrevisionen fandt, at halvdelen af byggesagsrapporterne ikke var opdateret. Forsvaret

har efter Rigsrevisionens gennemgang delvist opdateret byggesagsrapporterne for de ud-

valgte projekter. Forsvaret bør sikre, at byggesagsrapporterne er opdateret til brug for den

løbende styring.

Vurdering

44. Rigsrevisionen har gennemgået 14 større projekter. De billigste eller økonomisk mest

fordelagtige tilbud er valgt i de tilfælde, hvor der er indhentet flere tilbud. Forsvaret har ikke

i alle tilfælde fulgt udbudsreglerne og bør være mere opmærksom på at følge reglerne.

Forsvaret har i alle 14 større projekter udarbejdet en byggesagsrapport. Forsvaret følger

dermed kravet om, at der skal udarbejdes en byggesagsrapport, jf. cirkulære om gennem-

førelse af statslige byggearbejder. Forsvaret bør sikre, at rapporterne bliver løbende opda-

teret.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS ØKONOMISKE STYRING AF OMRÅDET

IV. Forsvarets økonomiske styring af området

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Forsvaret bør sikre en bedre økonomisk styring af de mindre vedligeholdelsespro-

jekter. Forsvarets opfølgning på forbruget på de undersøgte større projekter er sam-

let set tilfredsstillende.

45. Rigsrevisionen har undersøgt, om forsvarets økonomiske styring af projekterne er til-

fredsstillende. For at vurdere dette har Rigsrevisionen undersøgt forsvarets bevillinger og

forbrug. Endelig har Rigsrevisionen undersøgt, om forsvaret har fulgt tilstrækkeligt op på

forbruget.

Mindre vedligeholdelsesprojekter

Bevillinger og budgetstyring

46. Forsvarskommandoen havde fastlagt en minimumsramme i det interne budget til min-

dre bygningsvedligeholdelse på 250 mio. kr. for hvert af årene 2006 og 2007. Midlerne bli-

ver finansieret over forsvarets driftsbevilling.

47. Figur 1 viser forsvarets planlagte og faktiske forbrug på mindre vedligeholdelsespro-

jekter i 2006 og 2007.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS ØKONOMISKE STYRING AF OMRÅDET

Figur 1. Forsvarets planlagte og faktiske forbrug på mindre vedligeholdelsesprojekter i

2006 og 2007

(Mio. kr.)

400

351,3

350

300

259,0

250

200

150

100

2006

Planlagt forbrug

Faktisk forbrug

258,5

347,0

2007

Kilde: Forsvarskommandoen.

Det fremgår af figur 1, at forsvaret har haft et højere forbrug end planlagt til vedligeholdelse

i 2006 og 2007. Merforbruget var på 92,3 mio. kr. i 2006 med en oprindelig budgetramme på

259,0 mio. kr. og et endeligt forbrug på 351,3 mio. kr. Forsvarskommandoen har oplyst, at

den oprindelige budgetramme blev ændret i løbet af året til 264,9 mio. kr. I 2007 var merfor-

bruget til vedligeholdelse på 82,1 mio. kr. Heraf vedrørte 14,8 mio. kr. efterslæbet på vedli-

geholdelse. Den oprindelige budgetramme var på 258,5 mio. kr., og det endelige forbrug

var på 347,0 mio. kr.

48. Boks 3 giver et eksempel på, at forsvaret gav vedligeholdelsesopgaver til en myndig-

hed, som ikke normalt administrerer vedligeholdelsesprojekter.

BOKS 3. NYBODERSAGEN

I den omtalte vedligeholdelsessag i Nyboder fra 2006 gav Forsvarskommandoen

–

via projektorga-

nisation for Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste

–

chefen for den daværende Forsva-

rets Boligforvaltning i september 2006 en bevilling på 12 mio. kr. til vedligeholdelse i Nyboder. Bolig-

forvaltningen havde ikke tidligere fået tildelt bevillinger direkte til vedligeholdelse og havde derfor in-

gen erfaring med at indgå kontrakter. Forsvarskommandoen forudsatte, at bevillingen blev brugt in-

den udgangen af 2006. Midlerne blev tildelt, da Forsvarskommandoen konstaterede et mindrefor-

brug på den øvrige driftsramme og fandt det hensigtsmæssigt at overføre disse til bygningsvedlige-

holdelse.

49. Figur 2 er udarbejdet på baggrund af oplysninger fra forsvaret og viser, hvordan udgif-

ter fordeler sig over året i 2007.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS ØKONOMISKE STYRING AF OMRÅDET

Figur 2. Udgifter fordelt på måneder i 2007

(Mio. kr.)

200

180

160

140

120

100

Kilde: Forsvarskommandoen.

Figur 2 viser, at udgifter til vedligeholdelsesprojekter i 2007 ligger sent på året. Udgifterne i

december udgør 54 % af de samlede udgifter til vedligeholdelse i 2007.

I 2006 udgjorde udgifterne i december omkring 80 % af udgifterne. Rigsrevisionen har dog

kun fået oplysninger om udgifterne for de største ordrer i 2006, svarende til omkring 75 %

af de samlede udgifter til mindre vedligeholdelsesprojekter.

50. Forsvarsministeriet har oplyst, at der kan være 2 årsager til, at udgifterne falder sent

på året:



forsvarets bevillingsproces

organisatoriske ændringer i 2007.

51. Forsvarsministeriet har forklaret den overordnede årsag til, at udgifterne ligger sidst på

året, ud fra forsvarets bevillingsproces. Forud for et finansår udmelder Forsvarskommando-

en budget i form af en ramme medio året før og senere ved et årsprogram i 3. kvartal året

før. I finansåret bliver der løbende tilført merbevillinger til vedligeholdelsesområdet i takt

med mindreforbrug på andre områder. Merbevillingerne giver mulighed for at udføre mere

vedligeholdelse, end det oprindeligt var planlagt. Ministeriet finder, at det ikke kan undgås,

at hovedparten af forbruget ligger sent på året, da arbejdet skal være udført, inden betalin-

gen finder sted, og udgiften er registreret i regnskabet.

Ekstra bevillinger i løbet af året medførte, at der var kort tid til planlægning af vedligeholdel-

sesprojekterne. Det betyder, at det kan være vanskeligere for forsvaret at opnå gode priser,

da forsvaret er afhængigt af, at leverandører kan udføre arbejdet med kort varsel.

52. Forsvaret kan ikke umiddelbart forklare de mange betalinger sidst på året i 2006. For-

svarsministeriet oplyser, at der i 2007 optrådte en række særlige forhold med oprettelsen

af Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste, der kan forklare de mange betalinger

sidst på året. Forsvaret skulle skabe overblik over, hvilke midler og personaleresurser der

var til rådighed, og hvordan de skulle fordeles. Et nyt styringssystem af vedligeholdelse

skulle tages i brug, og det krævede uddannelse af medarbejderne. Medarbejderne skulle

oplæres i brug af projektstyringsværktøjet og i indkøbs- og modtagelsesprocedurer. Oplæ-

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS ØKONOMISKE STYRING AF OMRÅDET

ring og ibrugtagning af nye og ændrede administrative forhold forsinkede opstarten af ved-

ligeholdelsesopgaverne. Samtidig skulle der etableres interne kontroller af fakturaerne. Det

betød, at regninger blev returneret til leverandøren, eller at man skulle finde den ansvarlige

person for den enkelte regning i forsvaret. Forsvaret har oplyst, at der er arbejdet på en for-

bedring af situationen i hele 2007, og at arbejdet vil fortsætte i 2008.

Opgørelse af og opfølgning på forbrug

53. Rigsrevisionen har undersøgt, om forsvaret kan opgøre og følge op på forbruget på de

mindre vedligeholdelsesprojekter. Undersøgelsen omfatter 4 udvalgte etablissementer.

54. Undersøgelsen viste, at projekterne var registreret meget uensartet på de 4 etablisse-

menter i 2006. Nogle brugte ikke det projektstyringssystem, som forsvaret på det tidspunkt

skulle bruge til mindre projekter, men brugte egne opgørelser. Endvidere var der ingen di-

rekte sammenhæng mellem projektstyringssystemet i 2006 og forsvarets it-system, DeMars.

Det betyder, at alle afstemninger mellem systemerne skulle ske manuelt. Det satte begræns-

ninger for kontrol og afstemning, da det er tids- og resursemæssigt krævende.

55. Rigsrevisionen har gennemgået samtlige projekter på et ordrenummer i 2006 på Marine-

station København for at afstemme det samlede forbrug på ordrenummeret med forbruget

på de enkelte projekter under ordrenummeret. Det samlede forbrug på ordrenummeret var

10,4 mio. kr. Gennemgangen af de enkelte projekter viste et samlet forbrug på 9,1 mio. kr.

Der var ingen dokumentation for det resterende forbrug på 1,3 mio. kr. Det var således ikke

muligt at afstemme forbruget på de enkelte projekter til det samlede forbrug og regnskab.

Det skaber usikkerhed, om det samlede forbrug kun indeholder forbrug på bygningsvedli-

geholdelse. Uensartet brug af it-systemer og manglende sammenhæng mellem it-systemer

i 2006 medførte endvidere, at forsvaret har haft svært ved at kontrollere og afstemme det

samlede forbrug.

56. Forsvaret havde i 2007 et merforbrug på 82,1 mio. kr., heraf var 14,8 mio. kr. af mer-

forbruget anvendt til at indhente efterslæbet. Forsvaret havde et utilsigtet merforbrug på

bygningsvedligeholdelse på 67,3 mio. kr., som skyldes, at forsvaret ikke løbende har haft

et samlet overblik over forbruget til de mindre vedligeholdelsesprojekter. Det manglende

overblik var ifølge Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste forårsaget af følgende:



Organisationen var urutineret og manglede erfaring med den økonomiske afvikling. Der

har manglet chefer og medarbejdere til at varetage administrationen af bygningsvedlige-

holdelse.

Der skulle gennemføres et stort manuelt arbejde for at skabe overblik over forbruget til

bygningsvedligeholdelse, og resurserne var ikke til stede.



57. Den manglende mulighed for at følge udgifterne i systemerne skyldes, at et nyt projekt-

styringssystem, der skulle indkøres primo 2007, ikke var klart, og at uddannelsen af med-

arbejderne ikke var færdig. Det faktiske forbrug blev i nogle tilfælde opgjort sent på året. Et

byggecenter konstaterede medio december 2007, at der ikke var fulgt op på ordrer for 24

mio. kr. ud af en bevilling på 61,5 mio. kr.

58. Rigsrevisionen har konstateret, at det i 2007 var blevet vanskeligere at følge op på det

samlede forbrug til mindre bygningsvedligeholdelse. Det skyldes, at det var nødvendigt at

trække forbrugsrapporter 4 forskellige steder i forsvarets it-system, DeMars, for at kunne

opgøre det samlede forbrug. Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvarskommandoen har

udarbejdet en rapport for Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjenestes budget for 2008,

og at Forsvarskommandoen vil iværksætte en handleplan, der skal rette op på forholdene.

59. Forsvaret har anvendt projektstyringssystemer uensartet, og der har manglet sammen-

hæng mellem systemerne. Det skyldes, at forsvaret hverken i 2006 eller 2007 havde et sam-

let system til registrering af forbrug på mindre projekter, som direkte kunne overføre data til

forsvarets it-system, DeMars. I 2006 og 2007 var det op til de underliggende myndigheder,

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS ØKONOMISKE STYRING AF OMRÅDET

om de ville registrere forbruget på projektniveau. Det har betydet, at forsvaret ikke kan re-

degøre for forbruget på projektniveau. Uensartede registreringer har endvidere medført, at

det er vanskeligt at spore de enkelte projekter. Forsvaret har oplyst, at problemerne med

manglende projektopgørelse skyldes, at 2007 var et særligt år, og at disse faktorer vil blive

ændret i 2008. Det skal bemærkes, at der ikke er formelle krav til opfølgning på projektni-

veau på mindre vedligeholdelsesopgaver.

Forsvarskommandoen har videre oplyst, at det fra 1. april 2007 blev muligt at registrere op-

gaver og forbrug på projektniveau, men at systemet ikke blev anvendt konsekvent fra den-

ne dato. Indførelsen af systemet indebar, at der i en periode skete flere fejl i anvendelsen

af systemet. Forsvarskommandoen har oplyst, at Forsvarets Bygnings- og Etablissements-

tjeneste i 2007 ikke fuldt ud var i stand til at redegøre for de betydelige udgifter til vedlige-

holdelse på projektniveau og ikke havde et fuldstændigt overblik over den samlede økono-

miske situation for de mindre vedligeholdelsesprojekter.

Vurdering

60. Forsvarets økonomiske styring af de mindre projekter i 2006 og 2007 var ikke tilfreds-

stillende. Forsvaret har ikke løbende haft et samlet overblik over forbruget og kan ikke re-

degøre for forbruget på de enkelte projekter. Forsvaret har ikke i 2006 eller 2007 haft et

samlet system til registrering af mindre vedligeholdelsesprojekter. Det har betydet, at for-

svaret har haft et utilsigtet merforbrug i 2007 på 67,3 mio. kr. Forsvaret har erkendt, at der i

2007 ikke var et tilfredsstillende overblik over den samlede økonomiske situation for de min-

dre vedligeholdelsesprojekter. Forsvarsministeriet har oplyst, at Forsvarskommandoen vil

iværksætte en handleplan i 2008, der retter op på forholdene.

Større vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

61. Forsvarets samlede bygge- og anlægsbevilling og faktiske forbrug for 2006 og 2007 er

vist i figur 3.

Figur 3. Forsvarets bygge- og anlægsbevilling og faktiske forbrug i 2006 og 2007

(Mio. kr.)

800

700

629,8

600

520,7

500

400

300

200

100

2006

Bygge- og anlægsbevilling

Faktisk forbrug

2007

491,5

649,2

Kilde: Forsvarskommandoen.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARETS ØKONOMISKE STYRING AF OMRÅDET

62. Figur 3 viser, at forsvarets samlede bygge- og anlægsbevilling var på 520,7 mio. kr. i

2006 og på 629,8 mio. kr. i 2007. Det faktiske forbrug på bygge- og anlægsområdet var på

491,5 mio. kr. i 2006 og på 649,2 mio. kr. i 2007. Det betyder, at der i 2006 har været et

mindreforbrug på 29,2 mio. kr., og at der i 2007 har været et merforbrug på 19,4 mio. kr.

Forsvarskommandoen oplyser, at der altid vil være en tidsmæssig forskydning, da der ikke

falder betaling for arbejder, der ikke er afsluttet, eller arbejder, der er færdige før tid. Rigs-

revisionen er enig med Forsvarskommandoen i den betragtning.

63. Forsvarets projekter, der har et beløbsmæssigt omfang over 3 mio. kr., bliver registre-

ret i et projektstyringssystem, der direkte leverer data til finansmodulet i DeMars.

Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste følger månedligt op på forbrug på større

vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter. Forsvaret kan dermed trække en samlet

budgetoversigt over alle de igangværende projekter.

Vurdering

64. Forsvaret følger månedligt op på forbruget på de større projekter. Opfølgningen er

samlet set fredsstillende.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

V. Forsvarsministeriets forvaltning

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Forsvarsministeriet bør fremover følge mere systematisk op på oplysninger på ved-

ligeholdelsesområdet.

65. Rigsrevisionen har undersøgt, om Forsvarsministeriet har fulgt op på forelagte oplys-

ninger, herunder om ministeriet følger op på Forsvarskommandoens informationer om be-

villinger og forbrug til projekter.

Rigsrevisionen har videre undersøgt, om Forsvarsministeriet har fulgt op på, om forsvaret

indhenter det vedligeholdelsesmæssige efterslæb på forsvarets bygninger og anlæg, som

blev omtalt i notat til Statsrevisorerne af 29. november 2007. Undersøgelsen vurderer, om

efterslæbet er nedbragt, og om der er opbygget yderligere efterslæb.

Opfølgning på vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

Mindre vedligeholdelsesprojekter

66. Finansministeriet har ikke fastlagt krav for regnskabsmæssig budgettering, registrering

eller styring af vedligeholdelsesmidler. Der er tale om betydelige udgifter på min. 250 mio. kr.

årligt. Forsvarsministeriet bør derfor sikre en rimelig styring af udgifterne til området som

led i god offentlig økonomistyring.

67. Forsvarsministeriet stillede i 2006 og 2007 resultatkrav om, at Forsvarskommandoen

skulle redegøre for det økonomiske omfang af løbende vedligeholdelse af forsvarets byg-

ninger og anlæg. Ministeriet har givet Forsvarskommandoen mulighed for at fastsætte et

mål om minimumsforbrug til bygningsvedligeholdelse. Målet var en følge af Statsrevisorer-

nes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger.

68. Forsvarskommandoen oplyste i sin årlige særlige tilsynsrapportering i 2005 til Forsvars-

ministeriet, at der fortsat var behov for styringsmæssige tiltag i forhold til vedligeholdelse af

bygninger og anlæg. I 2006 oplyste Forsvarskommandoen til ministeriet, at der ikke var ud-

ført monitering (kontrol) af udviklingen i forbruget på de mindre vedligeholdelsesprojekter i

forhold til de interne budgetter i 2006 og de aktiviteter, der er forbundet hermed. Forsvars-

kommandoen oplyste som begrundelse, at personalemæssige forhold nødvendiggjorde en

meget hård prioritering af de opgaver, som skulle udføres. Rigsrevisionens undersøgelse

viser, at der var usikkerhed om omfanget af det reelle forbrug til bygningsvedligeholdelse i

2006 og 2007.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

69. Forsvarsministeriet har modtaget rapportering fra Forsvarskommandoen, som viser,

at der i 2007 er budgetteret med 304.210.926 kr. inkl. ekstra bevillinger til vedligeholdelse,

og at der er brugt 346.998.002 kr. til formålet. De 5 byggestøttecentre har, ifølge ministeri-

et, brugt mere end minimumsrammerne i overensstemmelse med Forsvarskommandoens

retningslinjer, mens der på de større projekter over 3 mio. kr. er et mindreforbrug. Ministeri-

et har ingen bemærkninger til udviklingen, fordi ministeriet anser, at mindreforbruget bliver

mere end opvejet af merforbruget, og fordi Forsvarsministeriet har et ønske om at indhente

det vedligeholdelsesmæssige efterslæb.

Forsvarsministeriet har oplyst, at det er positivt, at der er gennemført vedligeholdelse. Mini-

steriet henviser dog til, at Forsvarskommandoen ikke finder styringen af området tilfredsstil-

lende, og at Forsvarskommandoen derfor har iværksat et projekt, der skal skabe sammen-

hæng mellem udmeldinger i 2008 om opgaver, rammer, budget og planlagte aktiviteter. For-

svarsministeriet har oplyst, at man forventer at blive orienteret af Forsvarskommandoen om

virkningen af projektet. Det finder Rigsrevisionen tilfredsstillende.

Større vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

70. Finansministeriets budgetvejledning 2006 fastlægger, at bygge- og anlægsarbejder

først kan sættes i gang, når der er givet en bevilling, og når projektet og dets totaludgift er

godkendt. Budgetvejledningen stiller også krav om, at ministeriet et antal gange om året

skal udarbejde rammeredegørelser til Finansministeriet vedrørende bevillingsanvendelsen

på ministerområdet. Rigsrevisionen har i 14 sager undersøgt, om Forsvarsministeriet føl-

ger og håndhæver bevillingsreglerne i de undersøgte projekter.

71. Forsvarsministeriet følger gennem rammeredegørelser fra Forsvarskommandoen op

på udviklingen på bygge- og anlægsområdet. Opfølgningen omfatter strukturprojekter og

bygge- og anlægsprojekter på finansloven. Strukturprojekterne bliver samtidig fulgt op ved

rapportering i forhold til forsvarsforliget. Forsvarsministeriets opfølgning ligger inden for de

generelle krav om opfølgning på bygge- og anlægsområdet.

72. Rigsrevisionens gennemgang af de 14 større projekter omfatter projektet Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps. Projektet er en følge af forsvarsforliget 2005-2009,

der indeholdt et mål om at forøge Søværnets Frømandskorps med ca. 90 specialuddanne-

de soldater. Forsvaret skønnede i marts 2005, at projektet ville medføre et øget behov for at

renovere og ombygge den eksisterende bygningsmasse til en samlet udgift på 50,5 mio. kr.

Efterfølgende besluttede Forsvarskommandoen at dele projektet op i 2, som vist i figur 4.

Figur 4. Opdelingen af projektet Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps til

i alt 50,5 mio. kr. for perioden 2005-2007

Projekt B

Gennemføres

i perioden

2005-2007.

Skønnet udgift

42,5 mio. kr.

Projekt A

Gennemføres

i 2005.

Skønnet udgift

9,9 mio. kr.

Figur 4 viser, at projekt A var planlagt gennemført i 2005 med en skønnet udgift på ca. 9,9

mio. kr., og at projekt B var planlagt gennemført i perioden 2005-2007 med en skønnet ud-

gift på ca. 42,5 mio. kr. I alt en samlet udgift på 52,4 mio. kr.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

73. Forsvarets Bygningstjeneste, som dengang havde ansvaret for området, havde gentag-

ne gange i sagsforløbet anført, at projektet bevillingsmæssigt burde behandles som ét sam-

let projekt og dermed, at det skulle have været forelagt Finansudvalget, idet det samlet over-

steg grænsen på 10 mio. kr. Forsvarets Bygningstjeneste havde udarbejdet et udkast til et

aktstykke på projektet, som ministeriet fik i kopi. Forsvarskommandoen tog imidlertid ikke

aktstykket til efterretning. Projektet Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps

blev først opført på finanslovens bygge- og anlægsbevilling for 2006.

74. Rigsrevisionen skal henvise til Budgetvejledningens regler om, at bygge- og anlægsar-

bejder kan igangsættes, når der er givet en bevilling, og der foreligger en godkendelse af

projektet og dets totaludgift. Projektets samlede skønnede udgift på 50,5 mio. kr. lå langt

over kravet på 10 mio. kr. for, hvornår projekter skal forelægges for Finansudvalget. For-

svarsministeriet skulle have sikret, at der forelå et tiltrådt aktstykke, før projektet blev igang-

sat.

Forsvarsministeriet har oplyst til Rigsrevisionen, at det på baggrund af Rigsrevisionens

sagsfremstilling kan konstateres, at der var tale om et fejlskøn fra Forsvarsministeriets

side.

75. Rigsrevisionen har yderligere konstateret, at forsvaret den 12. oktober 2005 fik et tilbud

på delprojektet, projekt A, på 10.779.000 kr. Forsvaret indgik dog kun en kontrakt med en

entreprisesum på 8.089.000 kr. den 1. december 2005. Beløbet lå dermed isoleret set un-

der grænsen for, hvornår projektet skal forelægges for Finansudvalget. Det lavere beløb

skyldes, at forsvaret havde udeladt arbejde for et beløb på 2.940.000 kr.

Forsvaret indgik imidlertid ca. 3 måneder efter, den 20. februar 2006, dvs. i det nye finans-

år, en entreprisekontrakt med samme entreprenør for det meste af det resterende arbejde i

det oprindelige tilbud fra oktober 2005 på 2.670.000 kr. Kontrakten blev indgået på baggrund

af firmaets oprindelige tilbud af 12. oktober 2005. Den samlede entreprisesum på delprojek-

tet udgjorde dermed 10,5 mio. kr., men heller ikke delprojektet blev forelagt Finansudval-

get. Forsvarsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke har været bekendt med de samlede

oplysninger om delprojektet.

76. Forsvarsministeriet har ikke forelagt totalprojektet eller delprojektet for Finansudvalget,

som det er krævet. Den samlede investering var allerede fra starten vurderet til at overstige

10 mio. kr., hvorfor Forsvarsministeriet burde have fået Finansudvalgets godkendelse.

Vurdering

77. Forsvarsministeriet kan med fordel sikre sig en tættere opfølgning på det samlede ved-

ligeholdelsesforbrug på de mindre projekter, idet der er tale om brug af betydelige midler.

Forsvarsministeriet har bedt om en orientering om effekterne af den handleplan, som For-

svarskommandoen har iværksat i juni 2008 for at rette op på den samlede økonomiske sty-

ring af de mindre vedligeholdelsesprojekter.

Rigsrevisionen vurderer for de større projekter, at ministeriets opfølgning samlet set er til-

fredsstillende.

Forsvarsministeriet skulle ifølge bevillingsreglerne have forelagt bygge- og anlægsprojektet

Kongsøre

–

Faciliteter til Søværnets Frømandskorps for Finansudvalget. Forsvarsministe-

riet har erkendt, at der var tale om et fejlskøn fra ministeriets side.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

Opfølgning på efterslæbet på vedligeholdelse

Efterslæb på vedligeholdelse

78. Statsrevisorernes beretning nr. 5/05 om vedligeholdelse af statens bygninger viste, at

forsvaret ikke havde tilstrækkeligt overblik over behovet for vedligeholdelse af forsvarets

bygninger, og at der var et betragteligt vedligeholdelsesefterslæb på forsvarets bygninger.

Forsvaret havde pr. 1. januar 2004 vurderet det vedligeholdelsesmæssige efterslæb til at

udgøre ca. 1,5 mia. kr. ekskl. de gule stokke i Nyboder. Statsrevisorerne kritiserede, at for-

svaret kun delvist havde opretholdt bygningernes vedligeholdelsesstand, hvorved der er

oparbejdet betydeligt efterslæb på vedligeholdelse. Statsrevisorerne påtalte, at forsvaret

ikke havde et opdateret overblik over bygningernes vedligeholdelsesbehov, og at forsvars-

forligenes oplysninger om størrelse af det vedligeholdelsesmæssige efterslæb således

havde været baseret på skøn.

79. Forsvaret opgjorde i 2006 på baggrund af Statsrevisorernes beretning, med bistand

fra eksterne konsulenter, efterslæbet på vedligeholdelse til ca. 650 mio. kr. Heraf udgør ef-

terslæbet vedrørende Nyboder ca. 200 mio. kr. Hertil skal tillægges 20 %, der er afsat som

en pulje til at dække udgifter til at udføre destruktive undersøgelser eller øgede udgifter, der

ikke kunne forudses. På den baggrund er det samlede efterslæb opgjort til 750-800 mio. kr.

(prisniveau 2006). Revurderingen betyder, at opgørelsen af efterslæbet er blevet reduceret

fra ca. 1,5 mia. kr. til 750-800 mio. kr.

80. Opgørelsen af efterslæbet dækker 85,2 % af alle forsvarets bygninger. Forsvaret har

oplyst, at opgørelsen fraregner bygninger, der er planlagt afhændet, enkelte fortrolige byg-

ninger, bygninger, som allerede er tilfredsstillende vedligeholdt, eller bygningsprojekter, som

allerede var igangsat. Forsvaret har endvidere oplyst, at det oprindeligt var planen, at efter-

slæbet skulle være indhentet ultimo 2015, men at en væsentlig del af efterslæbet bliver ind-

hentet i 2009. Forsvarsministeriet oplyser, at handleplanen er justeret, så det nu er målsæt-

ningen, at det vedligeholdelsesmæssige efterslæb er indhentet i 2013, mens en væsentlig

del af efterslæbet stadig skal være indhentet i 2009.

81. Rigsrevisor udtrykte ultimo 2007 tilfredshed med, at Forsvarsministeriet havde skabt et

opdateret overblik over bygningernes vedligeholdelsesmæssige stand, jf. notat til Statsrevi-

sorerne af 29. november 2007 om opfølgning i sagen om vedligeholdelse af statens byg-

ninger (beretning nr. 5/05).

Forsvaret har i april 2008 opdateret opgørelsen over det bygningsmæssige efterslæb. Op-

gørelsen bygger på de lokale byggecentres vurderinger af det indhentede efterslæb i 2007

og viser, at der er udført opgaver for 14,8 mio. kr. til at indhente efterslæbet i 2007. Det sam-

lede efterslæb på vedligeholdelse er vurderet til 751,7 mio. kr. med en prisreguleret værdi

på 819,7 mio. kr. Det betyder, at det vedligeholdelsesmæssige efterslæb ikke er reduceret

væsentligt, siden opgørelsen blev foretaget i 2006.

82. Forsvaret har i maj 2008 udarbejdet en detaljeret handleplan for at nedbringe det ved-

ligeholdelsesmæssige efterslæb for perioden. Forsvarsministeriet oplyser, at handleplanen

indeholder projekter for den periode, hvor der er finansiering, idet det ikke er muligt at ud-

arbejde en plan uden at kende rammerne for det enkelte år. Rammerne skal være kendte

for at kunne ”klumpe” projekterne og sikre en totaløkonomisk optimal gennemførelse.

Mini-

steriet oplyser også, at Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste ikke finder det hen-

sigtsmæssigt at detailplanlægge 10.000 projekter 6 år frem i tiden og har derfor kun detail-

planlagt for de kommende 3 år.

Ministeriet har oplyst, at ejendomme, der er planlagt at skulle sælges, ikke kan markeres

særskilt i den database, hvor efterslæbet er opgjort. Det er imidlertid indskærpet over for de

udførende enheder, at vedligeholdelse på ejendomme, der skal sælges, kun må ske efter

særlig aftale.

Forsvarets har ca.

6.000 bygninger med

et samlet areal på

2.200.000 m². Opgø-

relsen af efterslæbet

indeholder en vurde-

ring af 5.110 bygnin-

ger med et samlet

bygningsareal på

1.696.700 m².

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

Ministeriet oplyser videre, at Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjenestes økonomiske

plan for at indhente den resterende del af efterslæbet ikke indeholder en detaljeret oversigt

over de enkelte aktiviteter. Det skyldes både, at det ikke har været muligt at nå på den be-

grænsede tid, og at det ikke er hensigtsmæssigt med mange små aktiviteter. Den økonomi-

ske plan forudsætter, at puljen til skjult efterslæb er fordelt jævnt over de 3 sidste år, og at

større projekter

–

projekter over 1 mio. kr.

–

vil blive gennemført i perioden 2007-2009. Stør-

re projekter vil i et vist omfang blive fremskyndet. Forsvarsministeriet oplyser, at efterslæbet

vil blive indhentet inden for den lovede periode, og at der ikke er opbygget nyt efterslæb.

83. Forsvaret har planer om at oprette en særlig gruppe på 9 årsværk, som skal arbejde på

at indhente efterslæbet. Forsvarsministeriet oplyste til Rigsrevisionen den 1. oktober 2007,

at gruppen ville blive oprettet i slutningen af 4. kvartal 2007. Pr. 1. august 2008 var 7 af de

9 stillinger besat.

Vurdering

84. Forsvaret har i maj 2008 udarbejdet en detaljeret handleplan, der skal sikre, at efterslæ-

bet på vedligeholdelse bliver indhentet.

Forsvarsministeriet oplyser, at efterslæbet vil blive indhentet i 2013. Rigsrevisionen har no-

teret sig, at efterslæbet, ifølge forsvarets egne opgørelser, ikke er reduceret væsentligt si-

den 2006.

Organiseringen af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

Omorganisering

85. Omorganiseringen er en væsentlig del af forsvarsforliget 2005-2009. Det er i forsvars-

forliget aftalt, at forsvarets administration skal omstilles, rationaliseres og effektiviseres til

fordel for de operative områder, hvor kapaciteten skulle øges. Forvaltningen af de admini-

strative opgaver skulle centraliseres i enheder til administration af henholdsvis personale,

materiel samt bygninger og anlæg mv. I den nye struktur skulle de administrative opgaver

samles i servicefællesskaber. Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste blev derfor

oprettet som et nyt servicefællesskab for bl.a. administration af byggeri, anlæg og bygnings-

vedligeholdelse.

BOKS 4. ETABLERING AF FORSVARETS BYGNINGS- OG ETABLISSEMENTSTJENESTE

Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste blev oprettet som et servicefællesskab den 1. ja-

nuar 2007 og skulle varetage følgende opgaver: vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter, ud-

lejning af lejeboliger, køb og salg af ejendomme samt drift af alle forsvarets etablissementer, herun-

der kantinedrift, rengøring, arealpleje og affaldshåndtering. Under Forsvarets Bygnings- og Etablis-

sementstjeneste er der fra den 1. januar 2007 oprettet 5 regionale byggestøttecentre og 8 lokale

støttecentre med tilhørende lokale støtteelementer, som varetager vedligeholdelses-, bygge og an-

lægsprojekter lokalt.

I perioden 1. januar 2006 - 31. december 2006 var der oprettet en midlertidig projektorganisation

”Projektorganisation

Forsvarets Bygnings-

og Etablissementstjeneste”, der var en selvstændig myn-

dighed under Forsvarskommandoen. Projektorganisationen skulle varetage alle de ovenstående

opgaver med undtagelse af bygningsvedligeholdelse og etablissementsdrift. Den opgave blev udført

i den hidtidige struktur.

Ansvaret for bygningsvedligeholdelse og etablissementsdrift lå i perioden 1. januar 2006 - 31. decem-

ber 2006 hos de underliggende myndigheder som Hærens Operative Kommando og Flyvertaktisk

Kommando, mens tilsynsforpligtelsen lå hos Forsvarskommandoen.

Forsvarets Bygningstjeneste, der fungerede indtil udgangen af 2005, havde ansvar for bygge- og

anlægsvirksomhed og tilsyn

mv. Dette ansvar overgik til ”Projektorganisation Forsvarets

Bygnings-

og Etablissementstjeneste” fra den 1. januar 2006.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

86. Forsvarsministeriet har i 2005 godkendt Forsvarskommandoens omfattende plan til at

omorganisere området med forbehold for klassificering af stillinger.

87. Forsvarsministeriet fastlagde i 2006, at ministeriet som led i forligsrapporteringen ville

følge oprettelsen af servicefællesskaber. Forsvarsministeriet vurderede i 2007, at det end-

nu ikke var muligt at fastsætte egentlige mål og resultatkrav for servicefællesskaberne og

dermed heller ikke for Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste.

Opgavevaretagelse og personale

88. Forsvarskommandoen skulle efter interne regler fastlægge en instruks for Forsvarets

Bygnings- og Etablissementstjenestes opgaver inden den planlagte opstart den 1. januar

2007. Formålet var bl.a. at sikre, at der var klare snitflader mellem Forsvarets Bygnings- og

Etablissementstjeneste og Forsvarskommandoen. Chefen for Forsvarets Bygnings- og Eta-

blissementstjeneste har i perioden haft og har, indtil en godkendt instruks foreligger, en mid-

lertidig instruks, som bliver understøttet af forsvarschefens årsprogram, der specificerer op-

gaver og ansvar.

89. Der var overlappende ansvar og manglende placering af ansvar til administrationen af

vedligeholdelses-, bygge- og anlægsopgaver i sidste halvdel af 2006. I perioden 1. august

- 31. december 2006 var der flere parallelle kommando- og ansvarsforhold. Både

”Projekt-

organisation Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste”, Forsvarets Bygningstjene-

ste og Forsvarskommandoen var involveret i administrationen af vedligeholdelses-, bygge-

og anlægsopgaver. Endvidere stod Forsvarets Bygningstjeneste formelt set uden chef i pe-

rioden 1. juli - 31. december 2006. Opgaven blev derfor delvist varetaget af

”Projektorgani-

sation Forsvarets Bygnings- og Etablissementstjeneste” under Forsvarskommandoens le-

delse. Forsvarsministeriet har oplyst, at direktøren for Forsvarets Bygnings- og Etablisse-

mentstjeneste tiltrådte som chef den 1. august 2006.

90. Det har taget 2 år at få besat chefstillinger i Forsvarets Bygnings- og Etablissements-

tjeneste, og flere chefstillinger var primo 2008 stadig ubesatte. Det betyder, at cheffunktio-

nerne har været udført af fungerende chefer, der dog ikke i alle tilfælde har fået endelig ud-

melding om deres opgaver. Ansættelsen af chefer i de 5 byggestøttecentre var fortsat uaf-

sluttet medio 2008. Pr. 1. juni 2008 var 3 chefer tiltrådt, mens 2 stillinger stadig var ubesat-

te. Alle 5 byggestøttecentre har i hele perioden haft fungerende chefer, idet stedfortrædere

eller andre har varetaget cheffunktionen.

91. Rigsrevisionen har konstateret, at der har været mange ledige stillinger i Forsvarets

Bygnings- og Etablissementstjeneste i 2007, fx var der i Byggestøttecenter Sjælland/Lol-

land/Falster medio 2007 i alt 9 ledige stillinger ud af 27 stillinger. Chefstillingen var også

ledig.

92. Personalemangel har både forsinket indførelsen af et projektstyringssystem og opgave-

løsningen. Forsinkelsen skyldes ifølge forsvaret, at der har været stor forsinkelse på at få

klassificeret stillingerne. Forsvarsministeriet tog ved oprettelsen af Forsvarets Bygnings- og

Etablissementstjeneste forbehold for klassifikation af stillinger. Forsvarsministeriet oplyser,

at da oprettelsen af servicefællesskaber indebar klassifikation af et stort antal stillinger, pres-

sede departementet ikke særskilt på for klassifikation af stillinger i Forsvarets Bygnings- og

Etablissementstjeneste.

93. Forsvaret har endnu ikke

2 år efter opstarten af ”Projektorganisation Forsvarets Byg-

nings-

og Etablissementstjeneste”

fået organisation og personale endeligt på plads. Mang-

lende personale har også betydet, at kompetencer og jobfunktion ikke altid har været i over-

ensstemmelse. Der har fx i byggestøttecentrene kun været midlertidigt fungerende chefer,

som ofte var projektledere. Personalemanglen og usikkerhed om personalets placering har

generelt også medvirket til at forsinke løsningen af opgaver i organisationen.

Statsrevisorerne beretning SB16/2007 - Bilag 3: Beretning om forsvarets administration af vedligeholdelses-, bygge- og anlægsprojekter

FORSVARSMINISTERIETS FORVALTNING

Vurdering

94. Der har ikke været en klar og entydig organisation af vedligeholdelses-, bygge- og an-

lægsområdet, hverken i overgangsåret 2006 eller i 2007. Forsvarets betydelige organisa-

toriske omlægninger efter forsvarsforliget 2005-2009 har sammen med den generelle man-

gel på arbejdskraft ført til personalemangel på området. Det har vanskeliggjort opgaveløs-

ningen.

Rigsrevisionen, den 13. august 2008

Henrik Otbo

/Bjørn Olsen