Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

Socialudvalget 2007-08 (1. samling)
SB 15 3
Offentligt

15/2007

Beretning om

viden om effekter af de sociale

indsatser

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

15/2007

Beretning om

viden om effekter af de sociale

indsatser

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2008

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Velfærdsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til velfærdsministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske midt i december 2008.

Velfærdsministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i

Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i april måned – i dette tilfælde

Endelig betænkning over statsregnskabet 2007, som afgives i 2009.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Christiansborg

Prins Jørgens Gård 2

1240 København K

Telefon: 33 37 55 00

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Schultz Information

Herstedvang 12

2620 Albertslund

Telefon: 43 63 23 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.schultz.dk

ISSN 0108-3902

ISBN 978-87-7434-297-7

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 16. juni 2008

BERETNING OM VIDEN OM EFFEKTER AF DE SOCIALE INDSATSER

De sociale indsatser omfatter sociale serviceydelser i forhold til de 4 hovedgrupper:

ældre, handicappede, børn og unge samt udsatte voksne. De sociale indsatser om-

fatter fx kvindekrisecentre, anbringelse af børn og unge og hjælpemidler til handi-

cappede, men ikke sociale overførsler som fx folkepension. I 2006 udgjorde de so-

ciale serviceydelser ca. 69 mia. kr., hvilket er

⅓

af de samlede offentlige udgifter på

det sociale område.

Kommunerne har ansvaret for at finansiere, udføre og dokumentere de sociale indsat-

ser under serviceloven. I aftalerne om den kommunale økonomi er det fastlagt, at

kommunerne har frihed til at tilrettelægge de sociale indsatser, og at den statslige sty-

ring er baseret på mål- og rammestyring med fokus på resultater. Kommunerne skal

på sigt over for Folketinget og regeringen kunne dokumentere de kommunale aktivite-

ter og effekter – dvs. resultater og virkninger for borgerne af den førte socialpolitik.

Statsrevisorerne har siden 1999 i flere beretninger påpeget, at Socialministeriet (nu

Velfærdsministeriet) kun i begrænset omfang kunne vurdere effekten af socialpoli-

tikken. Disse sager er blevet afsluttet under henvisning til, at ministeriet løbende har

udviklet evalueringsmodeller og taget en række passende initiativer til at skaffe sig

systematisk viden om socialpolitikkens effekter.

Det vedholdende arbejde har ført til, at Velfærdsministeriet nu har en strategi for,

hvordan de sociale indsatser og sociallovgivningen fremover kan baseres på viden

om effekt. Fra 2007 vil der også være større fokus på effekter i de projekter, som er

finansieret af satspuljen. Velfærdsministeriet opsamler også viden om sammenhæn-

gen mellem de sociale indsatser og effekter og stiller den til rådighed for kommuner-

ne, men for at få mere viden om effekterne kræver det bl.a., at kommunerne syste-

matisk registrerer de sociale indsatser, hvor det er relevant.

Statsrevisorerne vil godt understrege, at registrering og dokumentation ikke må bli-

ve et mål i sig selv, men skal bruges der, hvor det vil medvirke til bedre service eller

bedre resultater for den eller de borgere, der berøres af den førte socialpolitik.

Statsrevisorerne finder det tilfredsstillende, at Velfærdsministeriet i højere

grad end tidligere medvirker til, at de sociale indsatser kan baseres på viden

om effekt. Statsrevisorerne finder det imidlertid mindre tilfredsstillende, at der

stadig er begrænset viden om effekterne af de sociale indsatser – selv på om-

råder, hvor det er relevant og målbart.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Helge Adam Møller

Svend Erik Hovmand

Mogens Lykketoft

Manu Sareen

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

Beretning til Statsrevisorerne om

viden om effekter af de sociale

indsatser

Rigsrevisionen afgiver hermed denne beretning til

Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigs-

revisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar

1997 som ændret ved lov nr. 590 af 13. juni 2006.

Beretningen vedrører finanslovens

§ 15. Velfærds-

ministeriet

Indholdsfortegnelse

II.

Introduktion og resultater ............................................................................................. 1

Indledning .................................................................................................................... 4

A. Baggrund .............................................................................................................. 4

B. Formål................................................................................................................... 5

C. Afgrænsning og metode........................................................................................ 6

Strategi for effektarbejdet............................................................................................. 7

A. Overordnet formål med effektarbejdet .................................................................. 7

B. Konkrete målsætninger for effektarbejdet............................................................. 9

Effekter i sociallovgivningen....................................................................................... 12

A. Det lovforberedende arbejde .............................................................................. 12

B. Opfølgning på effekterne af sociallovgivningen .................................................. 15

Effekt i projekter finansieret af satspuljemidler .......................................................... 19

A. Klare formål om effekt og klare målgrupper i projekter ....................................... 19

B. Opfølgning på effekterne .................................................................................... 22

Vejledning, opsamling og formidling af viden om effekt............................................. 26

A. Vejledning af kommuner ..................................................................................... 27

B. Opsamling af viden samt forskning..................................................................... 28

C. Formidling af viden om effekt.............................................................................. 31

III.

IV.

VI.

Bilag 1. Ordliste................................................................................................................... 32

INTRODUKTION OG RESULTATER

I. Introduktion og resultater

1. Denne beretning handler om Velfærdsministeriets (Socialministeriet indtil 27. november

2007) arbejde for at basere de sociale indsatser på viden om effekt. Rigsrevisionen har

igangsat undersøgelsen i september 2007. De sociale indsatser har ofte stor betydning for

de berørte borgeres liv, og det er derfor væsentligt at vide, hvilke indsatser der virker, og

hvilke der ikke gør. I dag er der begrænset viden om effekterne af de sociale indsatser, og

der findes generelt ikke data, som kan bruges til at skaffe denne viden. De sociale indsat-

ser baseres derfor overvejende på anden viden som fx viden om sociale problemer og år-

sager, sociale målgrupper samt tilrettelæggelse af socialt arbejde.

2. Velfærdsministeriet skønner, at udgiften til de sociale serviceydelser i 2006 var på ca.

69 mia. kr. (opgjort i 2008-priser). Det er kommunerne, der har ansvaret for at finansiere,

udføre og dokumentere de sociale indsatser under serviceloven (lov om social service).

Den begrænsede viden om effekt betyder, at man ikke har sikkerhed for, at pengene til de

sociale serviceydelser bruges mest hensigtsmæssigt.

Statsrevisorerne har i flere beretninger bemærket, at Velfærdsministeriets grundlag for at

vurdere effekten af den gennemførte socialpolitik var begrænset.

Der er generelt en øget politisk interesse for effekterne af de offentlige indsatser. Det af-

spejles bl.a. i aftalerne om den kommunale økonomi for henholdsvis 2006, 2007 og 2008,

hvor der stilles øgede krav til kommunernes dokumentation af effekterne af de kommunale

indsatser, og i satspuljeaftalerne for henholdsvis 2006, 2007 og 2008, hvor partierne bag

aftalerne har efterspurgt viden om effekterne af de satspuljefinansierede indsatser.

3. Velfærdsministeriet har konkret ansvar for administrationen af satspuljerne og for det

lovforberedende arbejde fx i tilknytning til serviceloven. Her kan ministeriet direkte medvir-

ke til at sætte rammerne for de sociale indsatser. Derudover kan ministeriet påvirke kom-

munernes tilrettelæggelse og udførelse af de sociale indsatser gennem vejledning og for-

midling af viden om effekt.

4. Rigsrevisionen undersøger ikke de konkrete effekter af de sociale indsatser. Årsagen

er, at der er begrænsede muligheder for at gennemføre effektmålinger af de sociale ind-

satser, da der ikke findes data, som indeholder systematiske registreringer af de sociale

indsatser.

Formålet med denne beretning er derfor at vurdere, om Velfærdsministeriet i højere grad

end tidligere medvirker til, at de sociale indsatser baseres på viden om, hvilke indsatser

der virker. Formålet er undersøgt ved at besvare følgende 4 spørgsmål:

•

Har Velfærdsministeriet en strategi for ministeriets arbejde med at basere de sociale

indsatser på viden om effekt?

Medvirker Velfærdsministeriet til, at sociallovgivningen fremover kan baseres på viden

om effekterne af de sociale indsatser?

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Har Velfærdsministeriet sikret et større fokus på effekter i ministeriets forvaltning af

satspuljerne til socialt udsatte grupper?

Medvirker Velfærdsministeriet til, at kommunerne fremover kan basere de sociale ind-

satser på viden om effekt?

UNDERSØGELSENS RESULTATER

Det er Rigsrevisionens samlede vurdering, at Velfærdsministeriet i højere grad end

tidligere medvirker til, at de sociale indsatser baseres på viden om effekt. Velfærds-

ministeriet stiller fx krav om sammenhæng mellem indsats og effekt til projekter finan-

sieret af satspuljen. Der er dog generelt yderst begrænset viden om effekterne af de

sociale indsatser. Velfærdsministeriet har derfor igangsat et langsigtet projekt for at

få mere viden om effekt. Rigsrevisionen finder, at Velfærdsministeriet i den forbindel-

se bør udpege og prioritere relevante sociale indsatsområder, fx i samarbejde med

kommunerne, hvor der kan etableres et grundlag for en systematisk opsamling af

data, der kan anvendes til at få viden om effekterne.

Denne samlede vurdering er baseret på følgende:

Velfærdsministeriet har en strategi for, hvordan de sociale indsatser fremover

kan tilrettelægges ud fra viden om effekt. Det kan med fordel fremgå af strate-

gien, på hvilke sociale områder der er størst behov for systematisk opsamling

af data, som kan give ministeriet øget viden om effekterne af de sociale ind-

satser.

•

Der er i dag begrænset viden om effekterne af de sociale indsatser. Velfærdsmi-

nisteriet formulerede i 2005 et overordnet formål om, at de sociale indsatser frem-

over skal styres efter effekter, men for at få mere viden om effekterne kræver det

bl.a., at kommunerne systematisk registrerer de sociale indsatser.

Velfærdsministeriet har siden 2005 formuleret 1-årige strategier, som indeholder

konkrete målsætninger og aktiviteter, der understøtter en øget styring efter effek-

terne af de sociale indsatser. Målsætningerne og aktiviteterne retter sig mod mi-

nisteriets lovforberedende arbejde, administration af satspuljer, videnopsamling

og formidling af viden til kommunerne.

Rigsrevisionen finder, at arbejdet med strategien med fordel kan suppleres med

en prioritering af, på hvilke områder der er behov for mere viden og dermed for

en mere systematisk registrering af de sociale indsatser.

•

Velfærdsministeriet medvirker til, at sociallovgivningen fremover kan baseres

på viden om effekterne af de sociale indsatser. Velfærdsministeriet har siden

2006 taget flere initiativer, der kan gøre det muligt fremover at følge op på lo-

vens virkninger.

•

Velfærdsministeriet forbereder relevant lovgivning, så effekterne af de sociale

indsatser senere kan vurderes. Velfærdsministeriet har siden 2006 som en fast

procedure gennemgået ny sociallovgivning for at indarbejde klart definerede

målgrupper og klare formål i lovene, det såkaldte effekttjek. Ministeriet vurderer

samtidig, om eksisterende viden om sammenhængen mellem indsats og effekt

kan indskrives i lovbemærkningerne.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

INTRODUKTION OG RESULTATER

•

Velfærdsministeriet kan ikke i dag følge op på effekterne af sociallovgivningen.

Ministeriets nye procedure for effekttjek samt et nyt koncept for lovovervågning

giver ministeriet et bedre grundlag for at vurdere sammenhængen mellem ind-

sats og effekt i de relevante dele af lovgivningen end tidligere.

Velfærdsministeriet indsamler, analyserer og rapporterer således ikke løbende

systematisk dokumentation for sammenhængen mellem indsats og effekt. En sy-

stematisk opsamling af data til brug i effektforskning forudsætter registrering af

de sociale indsatser, fx på CPR-nr. Dette kan ske gennem lovgivning, som det

er gjort med en database, der er oprettet for at skaffe viden om behandlingsga-

rantien for stofmisbrugere. Det kan også foregå i et samarbejde med kommuner-

ne som fx i dokumentationsprojekter, der skal vise udviklingen inden for områder-

ne ældre samt udsatte børn og unge.

•

Velfærdsministeriet sikrer, at der fra 2007 er større fokus på effekter i projekter

finansieret af penge fra satspuljen.

•

Velfærdsministeriet har tilrettelagt sine forretningsgange, så det kan sikres, at for-

slag til projekter tildeles penge fra satspuljen på baggrund af klare formål om ef-

fekt, klare målgrupper samt tydelige begrundelser for sammenhængen mellem

indsats og effekt.

Velfærdsministeriet vurderer projekternes begrundelser for sammenhængen mel-

lem indsats og effekt i projekterne, før projekterne tildeles penge.

Velfærdsministeriet følger op på effekterne af projekterne ved årligt at indsamle

oplysninger om indsatser og opnåede effekter.

•

Velfærdsministeriet medvirker samlet set til, at kommunernes sociale indsat-

ser fremover kan baseres på viden om effekt. Ministeriets viden om effekt og

øvrige viden kan med fordel anvendes til at prioritere de sociale indsatsområ-

der, hvor det er relevant med en systematisk opsamling af data.

•

Velfærdsministeriet vejleder i forbindelse med konkrete tiltag kommuner i at defi-

nere og afgrænse indholdet af de sociale indsatser og at formulere en sammen-

hæng mellem indsats og effekt.

Velfærdsministeriet opsamler eksisterende viden om effekt samt øvrig relevant

viden fra forskningen og fra praksis. Ministeriet understøtter endvidere forskning

og opbygning af viden om effekter gennem Det Nationale Forskningscenter for

Velfærd (SFI) og SFI Campbell samt gennem eksterne samarbejdsrelationer.

Velfærdsministeriet formidler eksisterende viden om effekt til kommuner og har

etableret formidlingskanaler til at formidle denne viden.

•

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

INDLEDNING

II. Indledning

Baggrund

5. Denne beretning handler om Velfærdsministeriets (Socialministeriet indtil 27. november

2007) arbejde for, at de sociale indsatser bliver baseret på viden om effekt. Rigsrevisionen

har igangsat undersøgelsen af egen drift i september 2007.

6. De sociale indsatser har ofte stor betydning for de berørte borgeres liv, og det er derfor

væsentligt at vide, hvilke indsatser der virker, og hvilke der ikke gør. I dag er der begrænset

viden om effekterne af de sociale indsatser, og der findes generelt ikke data, som kan bru-

ges til at skaffe denne viden. De sociale indsatser baseres derfor overvejende på anden

viden som fx viden om sociale problemer og årsager, sociale målgrupper samt tilrettelæg-

gelse af socialt arbejde. Det betyder, at man ikke kan fastslå, hvilke indsatser der mest ef-

fektivt fx stopper mænds vold mod kvinder eller bryder med negativ social arv.

Den begrænsede viden om effekt betyder også, at man ikke har sikkerhed for, at pengene

på det sociale område bruges mest hensigtsmæssigt. Velfærdsministeriet skønner, at ud-

giften til de sociale serviceydelser i 2006 var på ca. 69 mia. kr. (i 2008-priser), som finan-

sieres af kommunerne med statslig refusion inden for enkelte områder. De sociale service-

ydelser dækker de 4 sociale hovedområder: ældre, handicappede, børn og unge samt ud-

satte voksne. De omfatter bl.a. kvindekrisecentre, anbringelser af børn og unge og hjælpe-

midler til handicappede. En social serviceydelse kan bestå af en eller flere sociale indsat-

ser. Fx kan en anbringelse af et barn på en institution både omfatte psykologhjælp og spe-

cialundervisning på institutionen. Velfærdsministeriet oplyser, at de samlede offentlige ud-

gifter på det sociale område i 2006 var på knap 197 mia. kr. (i 2008-priser). Ud over de so-

ciale serviceydelser omfatter de samlede sociale udgifter også de sociale overførsler som

fx folkepension.

7. Der er generelt en øget politisk interesse for effekterne af de offentlige indsatser. Det

afspejles bl.a. i aftalerne om den kommunale økonomi mellem regeringen og Kommuner-

nes Landsforening (KL) for 2006, 2007 og 2008. Her stilles der krav om, at kommunerne

på sigt dokumenterer effekterne af de kommunale indsatser. Aftalerne om satspuljen på

det sociale område for 2006, 2007 og 2008 er et andet eksempel. Partierne bag aftalen

har således efterspurgt viden om, hvorvidt de satspuljefinansierede indsatser fører til de

ønskede resultater og effekter for udsatte grupper.

8. Figur 1 viser de aktører, som har indflydelse på, at de sociale indsatser fremover bliver

baseret på viden om effekt.

social indsats

fx bosteder til hjem-

løse, en ordning så-

som støttekontakt-

person til handicap-

pede eller en specifik

behandlingsmetode

såsom multisystemisk

terapi på et familie-

behandlingssted.

Effekt

er den tilstand,

der opnås gennem en

indsats, umiddelbart

efter indsatsen er

gennemført (resulta-

ter), på lidt længere

sigt (virkning på mel-

lemlangt sigt) og på

langt sigt (virkning).

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

INDLEDNING

Figur 1. Aktører

Strategi for effektarbejdet, lovforberedende arbejde,

satspuljeadministration, opsamling, vejledning og

formidling af viden til kommuner

Velfærdsministeriets departement

Servicestyrelsen

Videncentre

Sikringsstyrelsen

SFI

SFI Campbell

Tilrettelæggelse, gennemførelse

og dokumentation af de sociale

indsatser under serviceloven

Kommuner

Ikke-kommunale

sociale institutioner

Figur 1 viser, hvilke aktører der har indflydelse på, at de sociale indsatser fremover bliver

baseret på viden om effekt. Velfærdsministeriet har direkte indflydelse på at formulere en

strategi for, hvordan de sociale indsatser kan baseres på viden om effekter. Derudover har

ministeriet direkte indflydelse på, at det lovforberedende arbejde og projekter finansieret af

satspuljemidler bliver baseret på viden om effekt.

Kommunerne har ansvaret for at finansiere, udføre og dokumentere de sociale indsatser

under serviceloven. Med strukturreformen overtog kommunerne fra 1. januar 2007 tillige

hovedparten af de amtslige sociale opgaver. Samtidig blev kommunerne sammenlagt til

færre og større enheder for at øge fagligheden og kvaliteten i opgaveløsningen. Aftalerne

om den kommunale økonomi for 2006, 2007 samt 2008 fastlægger, at samarbejdet mellem

stat og kommuner er baseret på mål- og rammestyring med fokus på resultater. Kommuner-

ne skal have større frihed i tilrettelæggelsen af de kommunale opgaver, herunder de socia-

le indsatser. Den statslige styring skal til gengæld tage afsæt i kommunernes målopfyldel-

se og dokumentation for deres resultater. Hensigten er derfor, at kommunerne på sigt over

for Folketinget og regeringen skal dokumentere de kommunale aktiviteter og effekterne for

borgerne.

Det er i dag kommunerne, der fastsætter kravene til dokumentation for effekterne af de

sociale indsatser og for at opsamle og basere de sociale indsatser på eksisterende rele-

vant viden om effekt. Ministeriet kan dog indirekte påvirke praksis i kommunerne gennem

vejledning, opsamling og formidling af viden om effekt. Med strukturreformen blev Velfærds-

ministeriets opgave med at formidle og udvikle viden på tværs af kommunerne placeret i

en ny styrelse, Servicestyrelsen.

9. Statsrevisorerne har i flere beretninger påpeget, at Socialministeriets grundlag for at

vurdere effekten af den gennemførte socialpolitik var begrænset. Rigsrevisionen påpegede

i beretning nr. 7/98 om Socialministeriets økonomistyring fra 1999, at ministeriet burde ud-

arbejde en egentlig strategi og handlingsplan, der gjorde det muligt at følge og vurdere so-

cialpolitikkens effekter på alle socialområder. I beretning nr. 3/02 om satsreguleringspuljen

fra 2003 og beretning nr. 7/05 om pulje til socialt udsatte grupper fra 2006 påpegede Stats-

revisorerne, at Velfærdsministeriet ved udmøntningen af satspuljemidlerne, herunder pul-

jen til socialt udsatte grupper, ikke havde sikret, at der senere kunne følges op på effekter-

ne af de satspuljefinansierede sociale indsatser. Denne undersøgelse er derfor også en

opfølgning på de tidligere beretninger.

Formål

10. Formålet med undersøgelsen er at belyse og vurdere, om Velfærdsministeriet i højere

grad end tidligere medvirker til, at de sociale indsatser baseres på viden om, hvilke indsat-

ser der virker. Formålet er undersøgt ved at besvare følgende 4 spørgsmål:

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

INDLEDNING

•

Har Velfærdsministeriet en strategi for ministeriets arbejde med at basere de sociale

indsatser på viden om effekt?

Medvirker Velfærdsministeriet til, at sociallovgivningen fremover kan baseres på viden

om effekterne af de sociale indsatser?

Har Velfærdsministeriet sikret et større fokus på effekter i ministeriets forvaltning af

satspuljerne til socialt udsatte grupper?

Medvirker Velfærdsministeriet til, at kommunerne fremover kan basere de sociale ind-

satser på viden om effekt?

Blandt de nævnte beretninger i pkt. 9 følger denne undersøgelse særskilt op på beretning

nr. 7/05 om pulje til socialt udsatte grupper. Det fremgår af notat til Statsrevisorerne vedrø-

rende beretning nr. 7/05, at rigsrevisor vil følge og orientere Statsrevisorerne om følgende

punkter:

•

ministeriets bestræbelser på at operationalisere målsætninger for lignende puljer

udviklingen af det puljeadministrative it-system, så det fungerer som en tjekliste i for-

hold til koblingen mellem puljens målsætninger og vurderingskriterier

ministeriets overvejelser vedrørende tilrettelæggelsen af den økonomiske og faglige

opfølgning

ministeriets overvejelser vedrørende modeller til registrering af de udsatte grupper

ministeriets tiltag for at prioritere effektmålinger højere

ministeriets arbejde med at måle tilvækst.

Opfølgningen på ovenstående punkter fremgår af kap. V.

Afgrænsning og metode

11. Rigsrevisionen undersøger ikke de konkrete effekter af de sociale indsatser. Årsagen

er, at det ikke er muligt at gennemføre effektmålinger af de sociale indsatser, da der ikke

findes data, som indeholder systematiske registreringer af de sociale indsatser.

12. Undersøgelsen omfatter perioden 1999-2008 med vægt på 2005-2008, hvor Velfærds-

ministeriet påbegyndte et mere systematisk arbejde med at tilvejebringe viden om effekt i

ministeriet.

13. Undersøgelsen sætter fokus på de institutioner i Velfærdsministeriets koncern, som

indgår i arbejdet med effekt jf. figur 1. Undersøgelsen omfatter de sociale serviceydelser i

medfør af serviceloven (lov om social service) samt de projekter, der finansieres af satsre-

guleringspuljen. Rigsrevisionen undersøger ikke kommunernes og de ikke-kommunale so-

ciale institutioners arbejde med de sociale indsatser.

14. Undersøgelsens spørgsmål er rettet mod de områder, hvor Velfærdsministeriet har

mulighed for at påvirke udformningen af de sociale indsatser. Først analyseres de områder,

hvor ministeriet direkte kan påvirke de sociale indsatser. Dette er i ministeriets arbejde med

strategi, lovgivning og satspuljer, som analyseres i henholdsvis kap. III, IV og V. Ministeriet

kan indirekte påvirke de sociale indsatser gennem vejledning, opsamling og formidling af

viden om effekt, hvilket analyseres i kap. VI.

15. Undersøgelsen baserer sig på interviews og gennemgang af dokumenter fra Velfærds-

ministeriets departement, Servicestyrelsen, Sikringsstyrelsen, Det Nationale Forsknings-

center for Velfærd (SFI) samt SFI Campbell. Det drejer sig bl.a. om strategier, resultatkon-

trakter og interne arbejdsdokumenter.

16. Beretningen har i udkast været forelagt Velfærdsministeriet, hvis bemærkninger i videst

muligt omfang er indarbejdet i beretningen.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

STRATEGI FOR EFFEKTARBEJDET

III. Strategi for effektarbejdet

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Velfærdsministeriet har en strategi for, hvordan de sociale indsatser fremover kan

tilrettelægges ud fra viden om effekt. Det kan med fordel fremgå af strategien, på

hvilke sociale områder der er størst behov for systematisk opsamling af data, som

kan give ministeriet øget viden om effekterne af de sociale indsatser.

17. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet har en strategi for ministeriets

arbejde med at basere de sociale indsatser på viden om effekt.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en strategi for ministeriets effektarbejde på socialom-

rådet skal bidrage til, at der indføres styring efter effekterne af de sociale indsatser. En stra-

tegi bør derfor indeholde formål samt konkrete målsætninger og aktiviteter, der understøt-

ter udviklingen hen mod styring efter effekterne.

For at vurdere, om Velfærdsministeriet har formuleret en strategi for ministeriets arbejde

med at basere de sociale indsatser på viden om effekt, har Rigsrevisionen derfor under-

søgt, om ministeriet har formuleret:

•

et overordnet formål om at styre de sociale indsatser efter effekterne af de sociale ind-

satser

konkrete målsætninger og aktiviteter, der kan understøtte en øget styring efter effekter.

Overordnet formål med effektarbejdet

18. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet har formuleret et overordnet for-

mål om styring efter effekterne af de sociale indsatser.

19. Velfærdsministeriet anser arbejdet med at basere de sociale indsatser på viden om ef-

fekt som et langsigtet projekt, der strækker sig over de næste årtier. Udgangspunktet for ef-

fektprojektet er, at der i dag er begrænset viden om effekterne af de sociale indsatser. Mi-

nisteriet har igennem det seneste årti taget forskellige tiltag for at skaffe viden om effekterne.

20. Rigsrevisionen udarbejdede i 1999 beretning nr. 7/98 om Socialministeriets økonomi-

styring. Det fremgik af beretningen, at det daværende Socialministerium ikke havde udar-

bejdet en samlet strategi med tilhørende handlingsplan for videnindsamling og evaluering

af effekterne af lovbundne bevillinger. Statsrevisorerne bemærkede hertil, at Socialministe-

riets grundlag for at vurdere effekten af den gennemførte socialpolitik var begrænset.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

STRATEGI FOR EFFEKTARBEJDET

21. Som led i udmøntningen af satsreguleringspuljen blev der i 1999 afsat 5 mio. kr. samt

13 mio. kr. årligt i perioden 2000-2002 til evaluering af ministeriets hovedområder. I 2000

blev kontoen yderligere forhøjet med 10 mio. kr. i hvert af årene 2000 og 2001 samt 11 mio.

kr. i 2002. Ministeriet igangsatte på dette grundlag et evalueringsprogram, der omfattede en

systematisk gennemgang af ministeriets hovedområder. Programmet havde dog ikke fokus

på effekterne af de sociale indsatser, men skulle lægge vægten på amternes og kommuner-

nes implementering af lovgivningen for at finde de stærke og svage sider både i lovgivnin-

gen og i den praktiske udmøntning af socialpolitikken.

22. Ministeriet igangsatte i 2005 et større effektprojekt, som skulle fokusere skarpere på

effekterne af de sociale indsatser, end evalueringerne havde gjort. Det langsigtede mål

med effektprojektet er, at socialpolitik og praksis baseres på resultatbaseret styring og ef-

fektforskning og dermed styres efter de effekter, man ønsker for borgeren.

BOKS 1. RESULTATBASERET STYRING OG EFFEKTFORSKNING

Resultatbaseret styring

handler om at tilrettelægge og styre indsatser efter de effekter, man ønsker

at opnå. Resultatbaseret styring kræver, at der defineres præcise

mål

for den tilsigtede effekt af ind-

satsen, at

målgruppen

klart defineres og afgrænses, og at der formuleres en sammenhæng mellem

indsats og effekt, som underbygges af den aktuelt bedste viden. Her er både viden om effekt og øv-

rig viden om målgrupper, sociale problemer, socialt arbejde mv. væsentlig. Endelig skal hvert led i

indsatsen

dokumenteres,

og resultaterne sammenholdes med målene for effekt.

Effektforskning

er forskning, der måler effekten af en bestemt indsats. I effektforskning søger man

at isolere effekten, så det bliver muligt at fastslå, at der er en direkte sammenhæng mellem indsats

og effekt. Det gøres bl.a. ved at karakterisere målgruppen så præcist som muligt, at følge den over

længere tid samt at lave kontrolgrupper. Adgang til CPR-nr.-registreringer vil øge kvaliteten af effekt-

forskningen.

Både resultatbaseret styring og effektforskning kan skabe viden om effekt. Der er dog forskel på på-

lideligheden af denne viden. Den dokumentation, som resultatbaseret styring medfører, kan blot

sand-

synliggøre,

at der er en sammenhæng mellem indsats og effekt, mens effektforskning kan

fastslå

dette.

23. For at sætte fokus på mål og effekt i ministeriets arbejde etablerede Velfærdsministeriet

en intern effekt-taskforce i 2005. Efterfølgende blev der også oprettet en effekt-taskforce i

Servicestyrelsen. Alle taskforce-medlemmer kommer på kursus i resultatbaseret styring.

Taskforce-medlemmerne er placeret i departementets og styrelsens fagkontorer. Her fun-

gerer de som sparringspartnere for medarbejderne i kontorerne med det formål at integre-

re resultatbaseret styring i arbejdet med lovgivning, satspuljer, opsamling af viden og vej-

ledning og formidling af viden til kommunerne.

24. Velfærdsministeriets effektarbejde er organisatorisk forankret i et effektsekretariat, pla-

ceret i departementet i kontoret Effekt og digitalisering. Effektsekretariatet afholder kurser i

resultatbaseret styring for alle ministeriets medarbejdere, gennemfører seminarforløb i for-

bindelse med effektprojekter og giver sparring til effekt-taskforcens medlemmer. Effektse-

kretariatet har siden 2006 haft resultatkontrakter med departementets effekt-taskforce-med-

lemmer, der evalueres årligt.

25. For at få mere viden om effekterne af indsatserne er det ifølge Velfærdsministeriet bl.a.

nødvendigt, at kommunerne leverer data om indsatserne og deres effekt. For at kommuner

systematisk kan registrere indsatserne, kræver det, at indholdet af de sociale indsatser er

klart defineret og afgrænset, hvilket ifølge ministeriet ofte ikke er tilfældet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

STRATEGI FOR EFFEKTARBEJDET

26. Velfærdsministeriet oplyser, at det er et ofte tidskrævende arbejde for kommunerne at

registrere indsats og effekt, hvis registreringerne ikke allerede foretages med et andet for-

mål. Ministeriet fremhæver, at den øgede dokumentationsindsats på det sociale område er

genstand for stor diskussion. Derfor er det væsentligt, at sagsbehandlerne i kommunerne

og medarbejderne i de sociale tilbud oplever, at de har gavn af den dokumentation, de fore-

tager, fx som hjælp til at vælge den rette indsats til en bestemt borger. Er dette ikke tilfæl-

det, vil registreringen alene blive opfattet som en administrativ byrde.

Velfærdsministeriet bemærker i den sammenhæng, at det kræver en langsigtet strategi og

investering samt en bred opbakning fra nationale politikere, kommuner og socialarbejdere,

hvis kommunerne skal dokumentere deres indsatser på en måde, som gør det muligt at

måle deres effekt. Herunder kræver det, at måden, der skal dokumenteres på, ikke bliver

unødigt tidskrævende og bureaukratisk. Velfærdsministeriet påpeger, at man ellers risike-

rer, at kommunerne bruger tid og resurser på at levere data, som alligevel ikke bliver brugt

til at udføre effektmålinger.

Vurdering

27. Der er i dag begrænset viden om effekterne af de sociale indsatser. Velfærdsministe-

riet formulerede i 2005 et overordnet formål om, at de sociale indsatser fremover skal sty-

res efter effekter, men for at få mere viden om effekterne kræver det bl.a., at kommunerne

systematisk registrerer de sociale indsatser.

Konkrete målsætninger for effektarbejdet

28. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet har formuleret konkrete målsæt-

ninger og aktiviteter, der kan understøtte en øget styring efter effekterne af de sociale ind-

satser.

29. Velfærdsministeriets departement har fra 2005 og frem udmøntet effektprojektet og

det overordnede formål i 1-årige skriftlige strategier. Rigsrevisionen har gennemgået stra-

tegierne med henblik på at udlede konkrete målsætninger og aktiviteter, der kan understøt-

te en øget styring efter effekterne af de sociale indsatser. Rigsrevisionen har sammenfattet

strategierne i skema 1.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

STRATEGI FOR EFFEKTARBEJDET

Skema 1. Velfærdsministeriets strategier for effektarbejdet

Målsætninger

Kompetenceopbygning

Kompetenceopbygning af

departementets og Service-

styrelsens medarbejdere

Lovgivning

Effektsikring af lovgivningen

Succeskriterier og aktiviteter

•

Organisatorisk forankring af effektarbejdet i Velfærdsministeriets departement,

Effektsekretariatet.

•

Etablering af en effekt-taskforce i departementet og styrelsen.

•

Anvendelse af resultatbaseret styring i resultatkontrakter.

•

Krav om klart formål, specifikke mål, målgruppe, begrundelse for sammenhængen

mellem indsats og effekt samt målopfølgning.

•

Udmøntning af lovforslag i overensstemmelse med intentionerne.

•

Forbedret administrativ styring af satspuljeprojekterne.

•

Krav om klart formål, præcis målgruppe, præcise mål for effekt, begrundelse for

sammenhængen mellem indsats og effekt samt målopfølgning.

•

Pilotprojekter med ekstern vejledning og støtte til projektdeltagerne.

•

Dialog med udførerne af de sociale indsatser om resultatbaseret styring i forbindelse

med koncernens ad hoc-opgaver og projekter, herunder projekter finansieret af sats-

puljemidler og frivillige organisationer.

•

Ministeriet skal blive bedre til at bestille effektforskning.

•

Mere fokus på effekt i SFI’s arbejde, bl.a. med et effektforskningsprogram.

•

Samarbejde med andre aktører om forskning i effekt på det sociale område.

•

Udvikling af standarder og metoder for systematisk videnopsamling.

•

Formidling af viden i tilknytning til konkrete projekter (på kort sigt).

•

Overordnede strategiske overvejelser om formidling af viden om, hvad der virker (på

længere sigt).

Satspuljer

Målrettet arbejde med effekt

i forhold til satspuljerne

Vejledning

Udbredelse af resultatbaseret

styring til den sociale praksis

Effektforskning

Mere effektforskning i og uden

for ministeriets regi

Videnstrategi

Opsamling og formidling af viden

om effekt, så den kan anvendes i

socialpolitik og praksis

Kilde: Rigsrevisionens sammenfatning af Velfærdsministeriets strategier.

Skema 1 viser, at Velfærdsministeriets 1-årige strategier generelt beskriver målsætninger,

succeskriterier og aktiviteter for opsamling, formidling og anvendelse af effektviden i social-

politik og praksis.

Strategierne har vægt på årets arbejdsopgaver. Ministeriet kan direkte påvirke udviklingen

i socialpolitikken og i praksis mod styring efter effekterne på målsætningerne om

kompe-

tenceopbygning, lovgivning

satspuljer.

På målsætningerne om

vejledning, effektforsk-

ning

videnstrategi

er ministeriets muligheder for påvirkning af praksis mere indirekte.

Skemaet viser videre, at succeskriterierne generelt afspejler det langsigtede mål om resul-

tatbaseret styring, jf. pkt. 22. Det fremgår bl.a. af målsætningerne

lovgivning

satspuljer,

hvor der skal opstilles præcise mål for effekt og følges op på, om målene nås. Det langsig-

tede mål om effektforskning indgår som en særskilt målsætning i strategien. Velfærdsmini-

steriet har oplyst, at det prioriterer at udbrede og anvende resultatbaseret styring højere end

effektforskning. Resultatbaseret styring er et grundlæggende redskab til at etablere systema-

tiske registreringer, bl.a. i kommunerne, der kan anvendes til at give viden om effekt. Der-

imod er effektforskning både tidskrævende og metodisk vanskelig at gennemføre. Ministe-

riet satser derfor på kort sigt på at igangsætte nogle få projekter årligt inden for områder,

hvor forudsætningerne er til stede eller kan tilvejebringes.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

STRATEGI FOR EFFEKTARBEJDET

Endelig viser skemaet, at Velfærdsministeriet anser intern kompetenceopbygning som en

nødvendig forudsætning for, at ministeriet kan bidrage til, at socialpolitikken og de sociale

indsatser i kommunerne baseres på viden om effekt. Formålet med kompetenceopbygnin-

gen er at udbrede tankegangen bag resultatbaseret styring internt i ministeriets koncern.

Til det formål har ministeriet oprettet Effektsekretariatet i departementet samt en effekt-

taskforce i både departementet og Servicestyrelsen. Derudover indgår resultatbaseret sty-

ring i opbygningen af resultatkontrakter med en række af Velfærdsministeriets underliggen-

de institutioner (fx videncentrene under Servicestyrelsen).

30. For at indføre resultatbaseret styring af de sociale indsatser, kræves viden om effek-

terne af de sociale indsatser, jf. boks 1. Dette forudsætter, at kommunerne registrerer de-

res indsatser. Velfærdsministeriets målsætninger, succeskriterier og aktiviteter kan efter

Rigsrevisionens opfattelse generelt understøtte en øget styring efter effekterne af de socia-

le indsatser. Velfærdsministeriet har dog valgt, at strategien ikke skal forholde sig til, hvor-

dan der kan opnås en mere systematisk registrering af de sociale indsatser i kommuner

mv. Rigsrevisionen finder, at disse spørgsmål med fordel kan behandles i ministeriet ef-

fektstrategi, da det er et væsentligt grundlag for at skaffe viden om effekten af sociale ind-

satser, jf. pkt. 25.

Vurdering

31. Velfærdsministeriet har siden 2005 formuleret 1-årige strategier, som indeholder kon-

krete målsætninger og aktiviteter, der understøtter en øget styring efter effekterne af de

sociale indsatser. Målsætningerne og aktiviteterne retter sig mod ministeriets lovforbere-

dende arbejde, administration af satspuljer, videnopsamling og formidling af viden til kom-

munerne.

32. Rigsrevisionen finder, at arbejdet med strategien med fordel kan suppleres med en

prioritering af, på hvilke områder der er behov for mere viden og dermed for en mere sy-

stematisk registrering af de sociale indsatser.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

IV. Effekter i sociallovgivningen

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Velfærdsministeriet medvirker til, at sociallovgivningen fremover kan baseres på vi-

den om effekterne af de sociale indsatser. Velfærdsministeriet har siden 2006 taget

flere initiativer, der kan gøre det muligt fremover at følge op på lovens virkninger.

33. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet medvirker til, at sociallovgivnin-

gen fremover kan baseres på viden om effekterne af de sociale indsatser.

34. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en sociallovgivning, der er baseret på viden om

effekt, bidrager til mere målrettede og effektive sociale indsatser. Sociallovgivningen må

derfor så vidt muligt baseres på antagelser om sammenhængen mellem indsats og effekt

og være formuleret på en måde, så det er muligt at følge op på effekterne af lovgivningen.

Dette indebærer bl.a., at målgruppen for loven er klart afgrænset, at formålet med loven er

klart formuleret, og at der er sat specifikke mål op for loven. Derudover må der foretages

en konkret opfølgning på, om lovgivningen har produceret de forventede effekter.

35. For at vurdere, om Velfærdsministeriet medvirker til, at sociallovgivningen fremover

kan baseres på viden om effekt, har Rigsrevisionen undersøgt, om:

•

Velfærdsministeriet forbereder lovgivningen, så effekterne af de sociale indsatser senere

kan vurderes

Velfærdsministeriet følger op på effekterne af sociallovgivningen.

Det lovforberedende arbejde

36. For at vurdere, om Velfærdsministeriets forbereder lovgivningen, så effekterne af de

sociale indsatser senere kan vurderes, har Rigsrevisionen undersøgt, om:

•

sociallovgivningen rettes mod klart definerede målgrupper med klare formål om effekt

sociallovgivningens virkemidler baseres på velbegrundede antagelser om sammenhæn-

gen mellem indsats og tilsigtede effekter.

Veldefineret målgruppe og klart formål om effekt i sociallovgivningen

37. Velfærdsministeriet besluttede i maj 2006 at effekttjekke ny sociallovgivning og lovrevi-

sioner. Ministeriets krav om effekttjek ligger væsentligt ud over de generelle krav til udarbej-

delse af lovforslag angivet i Statsministeriets cirkulære nr. 159 af 16. september 1998.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

38. I Velfærdsministeriets effektstrategi er der fokus på klare formål og opfølgning på mål i

lovgivningen. Effekttjekket indebærer, at departementet tager stilling til 5 krav for at sikre, at

der senere kan evalueres på lovens virkninger:

1. Loven skal have et klart formål.

2. Formålet skal underbygges af specifikke mål (SMART-sikrede), så man kan måle, om

loven opfylder sit formål.

3. Målgruppen skal være klar og velbeskrevet.

4. Lovgivningen skal have en begrundelse for sammenhængen mellem virkemidler og

effekt (forandringsteori). Det skal være sandsynligt og så vidt muligt underbygget af

viden, at lovens virkemidler fører til de ønskede mål.

5. Der skal følges op på, om formålet med loven opfyldes.

Som minimum skal pkt. 1:

klart formål

og pkt. 3:

velbeskrevet målgruppe

altid indgå i lov-

bemærkningerne. De øvrige punkter skal indgå, medmindre væsentlige, fx politiske eller

strategiske, hensyn taler imod.

SMART-mål

Specifikke, Målbare,

Accepterede, Realis-

tiske og Tidsafgræn-

sede mål for indsat-

sen.

BOKS 2. EKSEMPEL PÅ EFFEKTTJEK I ET LOVFORSLAG

Lovforslag L 154 fra 2008 (forslag til lov om ændring af lov om social service og lov om friskoler og

private grundskoler m.v.) indeholder et forslag til en styrket indsats over for kvinder og børn på krise-

centre mv. I lovbemærkningerne er der defineret et klart formål, en præcis målgruppe og en foran-

dringsteori, dvs. pkt. 1, 3 og 4 i effekttjekket. Formålet er at støtte kvinder og børn, der forlader et

kvindekrisecenter, til at skabe en ny tilværelse og ikke vende tilbage til en familiesituation præget af

vold. Målgruppen er kvinder på krisecentre, som skal flytte til egen bolig, og deres børn over 6 år.

Forandringsteorien er baseret på erfaringer og forskning. Indsatsen over for kvinderne er rådgivning

om fx bolig, økonomi, skole og arbejde både forud for og efter udflytning fra krisecentret. Antagelsen

er, at en tidlig rådgivningsindsats mindsker risikoen for, at kvinden går tilbage til det voldsprægede

forhold. Indsatsen over for børnene over 6 år er psykologhjælp. Antagelsen er, at en tidlig bearbejd-

ning af børnenes traumatiske oplevelser vil bedre børnenes trivsel på kort sigt og mindske deres ri-

siko for sociale problemer på langt sigt. Derudover skal effekten af lovforslaget evalueres.

39. Proceduren for effekttjek af lovgivning beskrives i Velfærdsministeriets lovdrejebog fra

januar 2007 og i Lovprocesinformationssystemet fra januar 2008. I foråret 2007 indførte

Velfærdsministeriet modelnotater som ny standardprocedure i lovarbejdet. Modelnotaterne

angiver i skabelonform de vigtigste elementer, der skal medtages i et lovforslag, og gør det

muligt at indarbejde effektperspektivet på et tidligt tidspunkt i lovarbejdet. I modelnotaterne

skal medarbejderne i fagkontorerne tage stilling til de 5 effektkrav enten ved at udfylde alle

5 punkter eller ved konkret at begrunde, hvorfor et eller flere punkter ikke er relevante eller

skal fremhæves i lovbemærkningerne. Ifølge Velfærdsministeriet har Effektsekretariatet og

effekt-taskforcens medarbejdere en vigtig rolle i at give sparring til medarbejdere i ministe-

riet, så viden om effekt indgår i det lovforberedende arbejde i fagkontorerne. Med oprettel-

se af Lovkoordineringskontoret fra januar 2008 er der generelt strammet op på kvaliteten i

ministeriets lovarbejde, hvilket også indbefatter effekttjek af sociallovgivningen.

40. I folketingssamlingen 2006/2007 udvalgte Velfærdsministeriet 6 ud af 17 lovforslag,

som var velegnede til effekttjek. Da det var første år med effekttjek, ønskede ministeriet at

få erfaringer med effekttjek på nogle af de lovforslag, ministeriet på forhånd vurderede, var

mest velegnede. Ministeriet prioriterede således ikke de øvrige lovforslag, da de havde en

teknisk karakter, hvor effektperspektivet var mindre relevant. Ministeriet påpeger i øvrigt, at

der ikke altid er politisk vilje til at indarbejde alle 5 effektkrav i en lov, og at den politiske pro-

ces ikke altid giver tid til effekttjek. Ministeriets plan for folketingssamlingen 2007/2008 er,

at alle lovforslag på socialområdet skal effekttjekkes.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

41. Velfærdsministeriet gjorde i august 2007 status på det første års effekttjek af lovforslag.

Ministeriet vurderede, at status viste et for beskedent resultat med hensyn til at indarbejde

de 5 effektkrav. Kun i 5 lovforslag var et eller flere af de 5 effektkrav således blevet indarbej-

det. Status viste desuden, at der var tvivl blandt medarbejderne i Velfærdsministeriets fag-

enheder om, hvorvidt og med hvilket ambitionsniveau effektkravene skulle efterleves. Der-

for blev reglerne indskærpet og proceduren præciseret i august 2007.

42. Rigsrevisionen har gennemgået Effektsekretariatets opgørelse over, hvorvidt de 5 ef-

fektkrav i folketingssamlingen 2007/2008 på tilfredsstillende vis er blevet indarbejdet i lov-

forslagene. Gennemgangen fremgår af skema 2.

Skema 2. Effekttjek af sociallovgivningen 2007/2008, 2. samling

(Antal)

Lovforslag

Totalt antal lovforslag

Teknisk karakter (ikke relevant med effektkrav)

Effektsekretariatet ikke involveret som krævet

Konsensus mellem Effektsekretariatet og Lovkoordinerings-

kontoret om, at alle relevante effektkrav er med

Mindst 1 af de 5 effektkrav er med

2007/2008

2 lovforslag bestod af henholdsvis 6 og 2 satspuljeforslag, der i skemaet er medtaget

hver for sig i stedet for selve lovforslagene. Det lovforberedende arbejde i 2. samling i

2007/2008 blev påvirket af folketingsvalget i november 2007.

Kilde: Velfærdsministeriet.

Det fremgår af skema 2, at der i det andet år med effekttjek var 19 lovforslag, hvoraf de 17

var relevante for effekttjek. Heraf kom mindst 1 af de 5 effektkrav med i 14 lovforslag. I det

andet år med effekttjek var målsætningen ikke blot at få flere erfaringer med effekttjek, men

at der i ministeriet var enighed om, hvilke effektkrav det gav mening at medtage i hvilke lov-

forslag. Dette skete i 11 lovforslag foruden i de 3 lovforslag, hvor Effektsekretariatet ikke

blev inddraget.

43. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Velfærdsministeriets opstramning af procedurerne

for indarbejdelse af effektkrav i sociallovgivningen har haft den ønskede virkning. Ministe-

riets procedurer fungerer generelt tilfredsstillende, så der i dag sker en mere systematisk

indarbejdelse af effektkravene i lovgivningen. Sociallovgivningen rettes således i stigende

grad mod klart definerede målgrupper og med klart formål om effekt.

44. Det er således Rigsrevisionens vurdering, at ministeriet med effekt-taskforcen og de

etablerede procedurer med 5 effektkrav har et effektivt redskab, der kan anvendes til at si-

kre, at klart definerede målgrupper og klare formål om effekt indarbejdes i sociallovgivnin-

gen.

Sociallovgivningens virkemidler

45. Effekttjeklistens pkt. 4 om lovgivningens virkemidler er dér, hvor allerede kendt viden

om sammenhængen mellem indsats og effekt kan indskrives i loven (lovbemærkningerne).

46. Velfærdsministeriet oplyser, at lovrevisioner altid er baseret på erfaringer. Der er end-

videre i dag mere politisk lydhørhed for, at lovforslag baseres på effektforskning eller doku-

mentation for sandsynliggjort effekt. I de fleste tilfælde er det dog ikke viden om effekt, der

indskrives i lovgivningen, men øvrig praksis- eller forskningsbaseret viden, der sandsynlig-

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

gør, at lovens effekter indtræffer. Sociallovgivningens virkemidler baseres således kun

undtagelsesvist på effektforskning eller dokumentation, der sandsynliggør en sammen-

hæng mellem indsats og tilsigtede effekter.

47. Siden effekttjekket af sociallovgivningen blev påbegyndt, har Velfærdsministeriet af-

prøvet 2 modeller for inddragelse af forskningsbaseret viden og antagelser om sammen-

hængen mellem indsats og effekt i lovarbejdet:

•

Ved udarbejdelse af lovforslag (L 135), anbringelsesområdet, indhentede Velfærdsmini-

steriet viden fra forskning og inspirationsmøder med forskere, socialarbejdere, fagfor-

eninger, institutioner mv. Ministeriet samlede på denne måde viden, der dog ikke byg-

gede på effektforskning. Lovforslaget blev vedtaget i 2006/2007-samlingen.

Ved udarbejdelse af lovforslag (L 181) om ungdomssanktionen gennemgik en ekspert-

gruppe relevant forskning på området. Også dette lovforslag blev vedtaget i 2006/2007-

samlingen.

•

48. Velfærdsministeriet har oplyst, at det ikke altid er tidsmæssigt muligt eller bliver priorite-

ret resursemæssigt at få udarbejdet forskningsoversigter, før et lovforslag udarbejdes. Nogle

gange udarbejder fx SFI mindre ad hoc-undersøgelser som grundlag for ministeriets lovfor-

beredelse. Der beregnes dog altid økonomiske og administrative konsekvenser af et lov-

forslag samt angives en finansieringsmodel.

49. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Velfærdsministeriet har fundet nogle modeller for

systematisk inddragelse af viden fra forskning eller praksis, der fremover kan anvendes til i

højere grad end hidtil at basere sociallovgivningens virkemidler på sammenhængen mellem

indsats og tilsigtede effekter.

Vurdering

50. Velfærdsministeriet forbereder relevant lovgivning, så effekterne af de sociale indsatser

senere kan vurderes. Velfærdsministeriet har siden 2006 som en fast procedure gennem-

gået ny sociallovgivning for at indarbejde klart definerede målgrupper og klare formål i love-

ne, det såkaldte effekttjek. Ministeriet vurderer samtidig, om eksisterende viden om sam-

menhængen mellem indsats og effekt kan indskrives i lovbemærkningerne.

Opfølgning på effekterne af sociallovgivningen

51. For at vurdere, om Velfærdsministeriet følger op på effekterne af sociallovgivningen,

har Rigsrevisionen undersøgt, om:

•

Velfærdsministeriet opstiller kriterier og metoder til at vurdere sammenhængen mellem

indsats og effekter af sociallovgivningen

Velfærdsministeriet løbende indsamler, analyserer og rapporterer systematisk dokumen-

tation for sammenhængen mellem indsats og effekter af sociallovgivningen.

Kriterier og metoder til vurdering af sociallovgivningen

52. Med de 5 effektkrav til sociallovgivningen har Velfærdsministeriet de grundlæggende

kriterier for, at sammenhængen mellem indsatser og effekter af sociallovgivningen fremover

kan vurderes. Ifølge effekttjeklistens pkt. 5 skal Velfærdsministeriet følge op på, om lovens

formål opfyldes. Dette kan gøres enten gennem en specifik lovovervågning, som gennem-

gås i dette afsnit, eller ved departementets løbende overvågning af det sociale område, som

gennemgås i næste afsnit.

53. Ifølge Velfærdsministeriets effektstrategi skal ministeriet bidrage til, at lovforslagene

udmøntes i overensstemmelse med intentionerne. Ifølge Velfærdsministeriet er der dog en

række problemer forbundet med dette. Med få undtagelser angiver sociallovgivningen i dag

ikke metoder til at opnå lovens formål, og vejledningerne til lovene er formuleret under hen-

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

syn til det kommunale selvstyre. Kommunerne har således frihed til at vælge forskellige

metoder til at opnå de resultater, loven kræver. SFI’s forskning i kommunernes metoder i

det sociale arbejde viser desuden, at metoderne ofte ikke er nedskrevne, og at det derfor

er svært at sammenligne resultaterne af de sociale indsatser i forskellige kommuner. Der-

for er det vanskeligt at vurdere effekterne af de sociale indsatser og sætte dem i forhold til

lovens formål.

54. Regeringen har i alle folketingsår siden 2000 udvalgt én lov til lovovervågning på hvert

ministerområde. Udvælgelsen på Velfærdsministeriets område sker efter indstilling fra mini-

steriet i forbindelse med udarbejdelse af lovprogrammet. Servicestyrelsen udfører lovover-

vågningerne, som hidtil ikke har været tilrettelagt, så de kunne bruges som grundlag for

målinger af effekt.

55. Fra 2006 har Velfærdsministeriet anvendt et nyt koncept for lovovervågning, der giver

dokumentation for situationen på det berørte område, når loven træder i kraft, samt øget

datakvalitet. Det nye koncept er udviklet til lovforslag, der sigter på at skabe positive foran-

dringer for en bestemt målgruppe af borgere. Velfærdsministeriet har oplyst, at det vil være

opmærksom på dette, når der udvælges lovforslag til lovovervågning.

56. Det nye koncept har kun været anvendt på loven om udvidelse af personkredsen for

støtte- og kontaktpersonordningen (SKP), lov nr. 369 af 1. maj 2006. Lovovervågningen

forventes afsluttet i januar 2010. Lovovervågningen skal bl.a. dokumentere, om målgrup-

pen får tilbuddet og opnår den tilsigtede effekt. Derudover evalueres kommunernes gen-

nemførelse af ordningen. Lovovervågningen af SKP-ordningen kan sandsynliggøre, om

der er en sammenhæng mellem indsats og effekt, men ikke fastslå en sammenhæng. Det-

te skyldes, at de borgere, der er omfattet af ordningen, ikke kan følges over flere år, da der

ikke er CPR-nr.-indberetninger, at kommunerne muligvis gennemfører ordningen forskel-

ligt, og at der ikke kan etableres en kontrolgruppe.

57. Servicestyrelsen har ret til at få registerdata til brug i lovovervågninger, men er afhæn-

gig af kommunernes indberetninger til styrelsen. Styrelsen tilstræber at tilrettelægge indbe-

retningssystemerne, så de er så brugervenlige for kommunerne som muligt. Desuden giver

styrelsen feedback til kommunerne på egne data for at motivere til fortsat indberetning.

58. Velfærdsministeriet opstiller 3 forudsætninger for, at effekterne af en lov kan registreres:

•

ensartet anvendelse af begreber i det sociale arbejde over tid

registreringer på CPR-nr. over tid

it-understøttelse af registreringerne.

Støttekontaktperson-

ordningen

Loven pålægger kom-

munerne at tilbyde en

støtte- og kontaktper-

son til personer med

sindslidelser, alkohol-

og stofmisbrugere eller

hjemløse. Den ønske-

de effekt af tilbuddet er

at bryde målgruppens

isolation, skabe en po-

sitiv kontakt til det of-

fentlige system og ad

den vej øge den enkel-

tes selvværd, evne til

at tage ansvar for eget

liv og tro på en positiv

forandring.

Ensartet anvendelse

af begreber er ifølge Velfærdsministeriet vigtigt, for at der kan gen-

nemføres forløbsstudier, studier på tværs af kommuner eller på tværs internt i kommuner.

Ofte bruges begreberne ikke ensartet.

CPR-nr.-registreringer

inden for rammerne i persondataloven (lov nr. 429 af 31. maj 2000)

er ifølge Velfærdsministeriet nødvendige for, at de data, som styrelsen tilvejebringer gen-

nem lovovervågningerne, kan anvendes af forskere til egentlig effektforskning, hvor også

andre relevante registeroplysninger anvendes. I modsætning til sundheds- og beskæftigel-

sesområderne er det i dag undtagelsen, at der er registreringer på CPR-nr. på servicelo-

vens område. Kun når der er visitation til en ydelse, kan Servicestyrelsen kræve CPR-nr.-

indberetninger. Der er ifølge Velfærdsministeriet 3 hindringer for CPR-nr.-indberetninger:

1) manglende konsensus omkring betydningen af dokumentation som en måde at forbedre

kvaliteten i arbejdet på, 2) at det på socialområdet ikke er praksis, at staten har centrale

data samt problemer med, hvem der har rettighederne til data og 3) at der på kommunalt

niveau ikke er konsensus om behovet for central dataopsamling og CPR-nr.-registreringer

for at kunne sikre dokumentation til brug for effektstudier og kvalitetsudvikling.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

It-understøttelse af registreringerne

er ifølge Velfærdsministeriet i dag fuldt ud teknisk mu-

ligt på grund af kravet om åbne standarder i offentlige it-systemer. Dog forudsætter det, at

kommunernes datasystemer er designet til at understøtte gældende lovgivning og kommu-

nale kontoplaner, så der kan rapporteres om bl.a. anvendelse af resurser og indsatser di-

rekte derfra og til Servicestyrelsens systemer.

59. Ifølge Velfærdsministeriet er der i forskningsregi interesse for CPR-nr.-indberetninger

for at få bedre registerdata til forskning på det sociale område. Derudover ville registrerin-

ger på CPR-nr. for hver paragraf i serviceloven gøre det muligt at følge udviklingen i kom-

munerne og sammenligne deres indsats.

60. Det er Rigsrevisionens vurdering, at Velfærdsministeriet med det nye koncept for lov-

overvågning har nogle grundlæggende metodiske elementer til vurdering af sammenhæn-

gen mellem indsatser og effekter af sociallovgivningen. Det nye koncept er dog ikke tilstræk-

keligt, da ikke al sociallovgivning udtages til lovovervågning, da konceptet ikke indeholder

CPR-nr.-indberetninger, og da der ikke er stringens i begrebsanvendelsen på tværs af kom-

munerne.

Indsamling, analyse og rapportering af effekter af sociallovgivningen

61. Velfærdsministeriet bruger forskellige statistikker og registerdata til den løbende over-

vågning af det sociale område. De væsentligste kilder er Danmarks Statistiks resurseopgø-

relse og de kommunale regnskaber. Herudover indgår bl.a. DREAM-registret, misbrugssta-

tistikken samt Ankestyrelsens og Servicestyrelsens statistikker. Dataene er på aktivitets- og

økonominiveau uden kobling mellem regnskabstal og CPR-nr. og består af faste udtræk,

ikke af rådata, som ministeriet selv kan analysere. Ministeriet bruger de forskellige data til

fx at vurdere, om udgifterne og antal personer på et lovområde udvikler sig, som det var

hensigten, men kan ikke bruge disse data til at vurdere effekter. Overvågningen af området

fører eventuelt til regulering af lovgrundlaget ved lovændringer og ny lovgivning, foruden at

overvågningen indgår i finanslovarbejdet.

62. KL, Finansministeriet og Velfærdsministeriet har igangsat dokumentationsprojekter på

områderne ældre, udsatte børn og unge, dagtilbud og handicappede, og der er planer om

at igangsætte et tilsvarende projekt på området for udsatte voksne. I dokumentationspro-

jekterne skal de centrale aktører blive enige om en række landsdækkende indikatorer for

udviklingen på det pågældende område, som kommunerne efterfølgende skal rapportere

på til nationalt niveau. Formålet er at sikre et godt datagrundlag for den løbende drøftelse

af udviklingen på et område.

63. Dokumentationsprojektet på ældreområdet trækker fra 1. februar 2008 data fra kommu-

nernes omsorgssystemer. Indberetningerne påfører dermed ikke de kommunale medarbej-

dere en unødvendig administrativ byrde. I projektet måles der primært på kommunernes

ydelser. Vurderingen af effekten af indsatserne sker fortrinsvis på baggrund af brugerun-

dersøgelser, men uden registrering af CPR-nr. Projektet har således fokus på borgernes

oplevelse af indsatserne, men ikke på, om der reelt sker en ændring af borgernes situation.

Velfærdsministeriets oprindelige oplæg til projektet var at måle på effekt, men det viste sig

at være vanskeligt at finde entydige og administrativt hensigtsmæssige indikatorer for effekt.

64. Servicestyrelsen har ansvaret for administrationen af en række registre, der opsamler

data på socialområdet. Blandt disse er ventetid for behandlingsgaranti for stofmisbrugere

(VBGS) og DanRIS-ambulant, det Centrale Informations- og Analysesystem (CIAS) og

Tilbudsportalen.

65. Rigsrevisionen har gennemgået materialer om Servicestyrelsens databaser med hen-

blik på at udlede centrale eksempler på dataindsamling i styrelsen. Rigsrevisionen har sam-

menfattet eksemplerne i skema 3.

Registerdata

er bl.a.

registreringer af de

sociale indsatser og

af de borgere, som

modtager dem.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKTER I SOCIALLOVGIVNINGEN

Skema 3. Eksempler på dataopsamling i Servicestyrelsen

Stofmisbrugsdatabasen

(VBGS og DanRIS-ambulant)

Beskrivelse

Stofmisbrugsdatabasen er udviklet i samarbejde mellem Servicestyrelsen og Center

for Rusmiddelforskning på Aarhus Universitet. Databasen er oprettet for at få pålidelige

data på stofmisbrugsområdet og har til formål at give viden om, hvorvidt behandlings-

garantien for stofmisbrugere overholdes, jf. servicelovens § 101, skabe overblik over

behandling af stofmisbrugerne og udviklingen i gruppen af stofmisbrugere samt bidrage

til effektforskning på området. Kommunerne har fra januar 2008 pligt til at indberette

oplysninger om stofmisbrugsbehandling på CPR-nr. til Servicestyrelsens database.

Center for Rusmiddelforskning modtager data fra Servicestyrelsen og foretager effekt-

forskningen på de indberettede data, hvorimod Servicestyrelsen ikke selv bruger CPR-nr.-

data. Stofmisbrugsområdet er i dag det eneste område, hvor der er CPR-nr. i indberet-

ninger fra kommunerne.

CIAS udgør fra 1. januar 2007 til 31. december 2009 datagrundlaget for de regionale

udviklingsråds overblik over udviklingen i forbrug af institutionspladser på de forskellige

lovparagraffer på det sociale område. Der er indberetning på alle paragraffer i service-

loven, hvor der er visitation, men ikke på CPR-nr. Derfor kan databasen kun anvendes

til sammenligninger mellem kommuner på forbrug af pladser.

Tilbudsportalen er en internetportal, der indeholder oplysninger om en række kommunale,

regionale og private tilbud på det sociale område. Kommunerne og andre leverandører

af sociale tilbud rapporterer om indholdet af de sociale tilbud til Tilbudsportalen, hvilket

giver et detaljeret billede af de enkelte tilbud. Disse grunddata kan sammen med andre

data anvendes til benchmarking af kommuner på fx pris på ydelser.

Det Centrale Informations- og

Analysesystem (CIAS)

Tilbudsportalen

Kilde: Sammendrag af Servicestyrelsens materialer om databaser.

Skema 3 viser, at der på et enkelt lovområde, stofmisbrugsområdet, er en systematisk data-

opsamling, som giver mulighed for at foretage effektstudier af de sociale indsatser. Skemaet

viser videre, at der også på andre områder sker en systematisk opsamling af data, der po-

tentielt kan anvendes til effektstudier. Dette potentiale kan dog ikke udnyttes til fulde uden

tilstrækkelige indberetninger, fx på CPR-nr., til de pågældende registre.

66. Det er Rigsrevisionens vurdering, at dokumentationsprojekterne på hver deres område

har et potentiale som basis for indsamling og analyse af systematisk dokumentation for sam-

menhængen mellem indsats og effekter af sociallovgivningen. Det er videre Rigsrevisionens

vurdering, at CIAS sammen med Tilbudsportalen ligeledes har potentiale til at blive et effek-

tivt redskab til indsamling, analyse og rapportering af indsatser og effekter på servicelovens

paragraffer, såfremt der foretages CPR-nr.-registreringer på de indberettede data. For stof-

misbrugsdatabasen er CPR-nr.-indberetning allerede lovpligtig.

Vurdering

67. Velfærdsministeriet kan ikke i dag følge op på effekterne af sociallovgivningen. Ministe-

riets nye procedure for effekttjek samt et nyt koncept for lovovervågning giver ministeriet et

bedre grundlag for at vurdere sammenhængen mellem indsats og effekt i de relevante dele

af lovgivningen end tidligere.

68. Velfærdsministeriet indsamler, analyserer og rapporterer således ikke løbende syste-

matisk dokumentation for sammenhængen mellem indsats og effekt. En systematisk op-

samling af data til brug i effektforskning forudsætter registrering af de sociale indsatser, fx

på CPR-nr. Dette kan ske gennem lovgivning, som det er gjort med en database, der er op-

rettet for at skaffe viden om behandlingsgarantien for stofmisbrugere. Det kan også foregå

i et samarbejde med kommunerne som fx i dokumentationsprojekter, der skal vise udviklin-

gen inden for områderne ældre samt udsatte børn og unge.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

V. Effekt i projekter finansieret af satspuljemidler

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Velfærdsministeriet sikrer, at der fra 2007 er større fokus på effekter i projekter finan-

sieret af penge fra satspuljen.

69. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet har sikret et større fokus på ef-

fekter i ministeriets forvaltning af satspuljerne til socialt udsatte grupper.

Rigsrevisionen har desuden fulgt op på en række udestående punkter fra beretning nr. 7/05

om pulje til socialt udsatte grupper. Puljen til socialt udsatte grupper er i 2007 blevet fulgt op

af projekter under handlingsprogrammet Det Fælles Ansvar II, hvor Velfærdsministeriet har

særligt fokus på mål om effekter og opfølgningen på effekterne. Det er ministeriets hensigt,

at positive erfaringer fra Det Fælles Ansvar II skal udbredes til administrationen af de øvrige

projekter, der får penge fra satspuljen. Rigsrevisionen har derfor udvalgt Det Fælles Ansvar

II som særlig case i undersøgelsen.

For at vurdere, om Velfærdsministeriet har sikret et større fokus på effekter i forvaltningen

af satspuljerne, har Rigsrevisionen undersøgt, om Velfærdsministeriet:

•

sikrer, at penge fra satspuljen gives til projekter, hvor der er klare formål om effekt, kla-

re målgrupper samt tydelige begrundelser for sammenhængen mellem indsats og ef-

fekt

følger op på, om projekterne opnår de forventede effekter.

•

Klare formål om effekt og klare målgrupper i projekter

70. For at vurdere, om Velfærdsministeriet sikrer, at penge fra satspuljen gives til projek-

ter, hvor der er klare formål om effekt, klare målgrupper samt tydelige begrundelser for

sammenhængen mellem indsats og effekt, har Rigsrevisionen undersøgt, om Velfærdsmi-

nisteriet:

•

har tilrettelagt forretningsgange, der sikrer, at pengene gives til projekter, der har klare

formål om effekt, klare målgrupper samt tydelige begrundelser for sammenhængen mel-

lem indsats og effekt

i et udvalg af sager vedrørende projekter fra 2007 har dokumenteret, at ministeriet har

vurderet begrundelserne for sammenhængen mellem indsats og effekt.

•

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

Velfærdsministeriets forretningsgange ved tildeling af penge fra satspuljen

Fordelingen af penge fra satspuljen er en politisk aftale

71. Der indgås hvert år en aftale om udmøntning af penge fra satspuljen mellem forligs-

partierne bag puljen. Der blev i november 2006 indgået aftale for perioden 2007-2010. Der

udmøntes i perioden i alt ca. 4,2 mia. kr., svarende til ca. 1,05 mia. kr. årligt. Velfærdsmini-

steriets andel af pengene udgør 670-697 mio. kr. pr. år i perioden 2007-2010. Resten af

pengene hører under bl.a. Ministeriet for Sundhed og Forebyggelses og Beskæftigelses-

ministeriets områder.

De projekter, der skal gennemføres, kan enten fremgå direkte af aftalen om fordelingen af

satsreguleringspuljen eller blive udvalgt senere. Dette gælder fx gruppen af projekter under

Det Fælles Ansvar II. Velfærdsministeriet har efter indgåelse af den politiske aftale vurde-

ret forslag til en række forskellige projekter under handlingsprogrammet.

72. Det er altid en politisk afgørelse, hvilke projekter der skal gennemføres. Der er ikke lov-

krav om, at projekterne skal have effekt. Projekterne kan fx være forsøg, hvor der ikke kan

gives garanti for effekter, men hvor der kan indhentes ny viden om bl.a. effekt.

Velfærdsministeriets administration – fokus på effekter i 2007

73. Velfærdsministeriet har ansvaret for den overordnede administration af projekterne, her-

under vurdering af forslagene til projekter og løbende opfølgning på fremdrift og økonomi i

projekterne.

74. Velfærdsministeriet har siden Rigsrevisionens beretning om pulje til socialt udsatte grup-

per arbejdet med at gøre mål om effekter i projekterne lettere at kontrollere. Ministeriets ar-

bejde har betydet, at ministeriet fra og med 2007 stiller krav om, at der i forslagene til pro-

jekter skal være tydelige begrundelser for sammenhængen mellem indsats og effekt i pro-

jekterne. Der skal desuden være en god beskrivelse af, hvordan der efterfølgende kan må-

les på de opnåede effekter.

75. Det er ministeriets mål, at der fra 2007 gennemføres måling af effekt på alle nye pro-

jekter, der får penge fra satspuljen, hvis det er relevant.

Det Fælles Ansvar II – pilotprojekt med skærpede krav om dokumentation af effekter

76. Der er en del nye krav til fokus på effekter i administrationen af projekterne under Det

Fælles Ansvar II. Bl.a. blev det allerede i udarbejdelsen af strategien for Det Fælles Ansvar

II fra politisk side understreget, at der skulle være fokus på at skabe konkrete resultater i

de socialt udsatte borgeres liv. Det blev derudover meldt ud, at der løbende ville blive fulgt

op på, om målene blev nået og skabte konkrete forbedringer for borgerne. Det var et poli-

tisk ønske, at der i opfølgningen skulle anvendes en ny form for dokumentation. Dokumen-

tationen skulle gøre det muligt at følge resultaterne af programmet. Dokumentationen skul-

le også kunne bruges af projektejerne til at styre projekterne og give dem viden om de op-

nåede effekter. Der skulle derfor foregå opfølgning af effekter på brugerniveau.

77. Det fremgår af Velfærdsministeriets vejledning om ansøgningspuljer til udmøntning af

Det Fælles Ansvar II, at der i projekterne under Det Fælles Ansvar II stilles særlige krav

om dokumentation af projekternes resultater for de socialt udsatte borgere. I ansøgninger-

ne skal det bl.a. beskrives, hvordan de enkelte indsatser forventes at skabe forandringer i

deltagernes situation. Der skal også være formuleret klare målgrupper, klare mål for antal

brugere, antal pladser mv.

Der skal desuden udarbejdes særligt grundige beskrivelser af begrundelserne for sammen-

hængen mellem indsats og effekt. Beskrivelserne, der kaldes forandringsteorier, offentlig-

gøres på handlingsprogrammets hjemmeside for de enkelte projekter. Hensigten med at

udarbejde beskrivelserne er bl.a. at øge bevidstheden hos projektejerne om, hvordan pro-

jekterne kan have effekt for brugerne af projekterne.

Projekteksempel

Girltalk.dk

Projekt, der skaber et

internetforum og et

netværk for unge piger

med problemer, som

har brug for hjælp og

rådgivning fra andre i

samme situation.

Projektejere

De personer, organi-

sationer mv., der rent

praktisk udfører pro-

jektet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

78. Der er oprettet en rådgivningsfunktion i Servicestyrelsen som led i Det Fælles Ansvar

II med det formål at hjælpe forslagsstillerne til projekter med at beskrive projekterne, så de

lever op til de nye krav om fokus på effekt. Rådgivningen skal derudover være med til at si-

kre, at projekterne bidrager til målopfyldelsen i Det Fælles Ansvar II. Endelig skal rådgiv-

ningen medvirke til, at ejerne af projekterne holder fokus og opmærksomhed på målopfyl-

delsen.

79. Der er knyttet et konsulentfirma til Det Fælles Ansvar II. Konsulentfirmaet har givet støt-

te til formuleringen af projekternes forandringsteori. Konsulentfirmaet har desuden været

med til at præcisere resultatmålene og medvirket i tilrettelæggelsen af den løbende indsam-

ling af resultater af projekterne. Konsulentfirmaet har bl.a. i samarbejde med Servicestyrel-

sen gennemført en række workshopper med ejerne af projekterne.

Konsulentfirmaet har ansvar for den løbende indsamling af data fra projekterne. Konsulent-

firmaet har desuden ansvar for en generel model for måling af dokumenteret effekt i projek-

terne. Konsulentfirmaet udarbejder derudover en årlig samlet statusrapport til Velfærdsmi-

nisteriet vedrørende udviklingen i handlingsprogrammet. Konsulentfirmaet yder også hjælp

til projektejernes dokumentationsarbejde, der skal være med til at sikre, at projektejerne kan

bruge måleresultaterne til egen læring og projektstyring. Konsulentfirmaet skal endelig gen-

nemføre en afsluttende evaluering af handlingsprogrammet.

Øvrige projekter finansieret af satspuljemidler

80. Projekter, der får penge fra satspuljen, kan være baseret på idéer fra politikere, fra Vel-

færdsministeriet eller fra eksterne forslagsstillere. Velfærdsministeriet foretager en vurde-

ring af de forventede effekter af projekterne. Rent praktisk effektsikres projekterne af sags-

behandlerne i departementets fagkontorer med bistand fra ministeriets Effektsekretariat.

81. Forslagene vurderes bl.a. ved at sammenligne forslagene med projekter og aktiviteter,

der allerede er i gang. Hvis sagsbehandlerne ud fra kendt viden kan konstatere, at projek-

terne fx bygger på metoder, som ikke har de ønskede effekter, indgår det i vurderingen af

forslagene. Målene i forslagene SMART-sikres. Derudover vurderes det, om forslagene er

godt beskrevet i de skemaer, der anvendes til forslagene, og om forslagene følger relevan-

te vejledninger. Efter kvalitetssikring i ministeriet fremlægges forslagene til politisk godken-

delse.

82. Når der er indgået politisk forlig om fordelingen af satspuljemidlerne, får projektejerne

tilsendt et standardbrev (tilskudsbrev) med eventuelle specifikationer af særlige krav til det

enkelte projekt samt generelle oplysninger om tildeling og betingelserne for rapportering

om indsatser, effekter, revision mv.

Velfærdsministeriets system til administration af projekter finansieret af satspuljemidler

83. Velfærdsministeriet anvender 2 forskellige systemer til sin administration af puljer. Til

administration af projekter godkendt før 2007 anvendes det Pulje Administrative System

(PAS). Til projekter, der er vedtaget for 2007 og frem, anvendes det Tilskudsadministrative

System (TAS). Projekter under Det Fælles Ansvar II administreres også i TAS. De 2 syste-

mer har de samme grundlæggende funktioner, men TAS er mere brugervenligt. Systemer-

ne administreres af Tilskudskontoret i Sikringsstyrelsen.

I TAS registreres og dokumenteres sagsforløbet i de enkelte projekter, herunder fx beskri-

velse af projekterne, sagsbehandlernes vurdering af projekterne samt oplysninger om af-

gørelse af, om projekter skal gennemføres. Disse oplysninger indtastes efter en blanket,

der er udfyldt af sagsbehandlerne i fagkontorerne i Velfærdsministeriet, efter projekterne er

godkendt.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

84. Efter et projekt er godkendt, styrer systemet udskrift af tilskudsbrev til projektejerne og

udbetalinger af tilskud til disse. Dette sker bl.a. på grundlag af indtastninger fra sagsbehand-

lerne i Tilskudskontoret om, at relevant/krævet dokumentation fra projekterne er modtaget,

herunder fx attesterede udbetalingsanmodninger, andre særligt krævede oplysninger, årlige

statusrapporter samt reviderede regnskaber.

Gennemgang af et udvalg af 11 sager vedrørende projekter

85. Rigsrevisionen har gennemgået 11 sager vedrørende projekter, der har fået satspulje-

midler, for at vurdere Velfærdsministeriets sagsbehandling af forslag til projekter. Sagerne

er ikke tilfældigt udvalgt, men omfatter 5 almindelige projekter og 6 projekter under Det Fæl-

les Ansvar II.

Rigsrevisionen har ved gennemgangen af sagerne konstateret, at sagsbehandlerne på bag-

grund af beskrivelserne af projekterne, herunder forventede effekter og målgruppe, har fo-

retaget en faglig vurdering af, om de forventede mål med projekterne kan nås.

Vurdering

86. Velfærdsministeriet har tilrettelagt sine forretningsgange, så det kan sikres, at forslag

til projekter tildeles penge fra satspuljen på baggrund af klare formål om effekt, klare mål-

grupper samt tydelige begrundelser for sammenhængen mellem indsats og effekt.

87. Velfærdsministeriet vurderer projekternes begrundelser for sammenhængen mellem

indsats og effekt i projekterne, før projekterne tildeles penge.

Opfølgning på effekterne

88. For at vurdere, om Velfærdsministeriet følger op på, om projekterne opnår de forven-

tede effekter, har Rigsrevisionen undersøgt, om:

•

Velfærdsministeriet sikrer, at der indsamles oplysninger om indsatser og effekter til brug

for senere analyser af effekterne af indsatserne

det er dokumenteret i et udvalg af sager vedrørende projekter fra 2007, at Velfærdsmi-

nisteriet ved tildelingen af penge fra satspuljen har stillet krav til projektejerne om rappor-

tering på målopfyldelse af økonomi og effekter i projekterne.

Da ingen af projekterne vedrørende satspuljeforliget 2007-2010 er afsluttet, har Rigsrevisio-

nen undersøgt Velfærdsministeriets forretningsgange til opfølgning på effekterne af projek-

terne.

Krav til projektejere om dokumentation af indsats og effekter

Projekter under Det Fælles Ansvar II

89. Servicestyrelsen deltager i den løbende opfølgning på projekterne. Der er særlig op-

følgning på projekterne under Det Fælles Ansvar II. Projekterne under Det Fælles Ansvar II

er blandt de første, hvor det ved tilrettelæggelsen af opfølgningen er sikret, at der er mulig-

heder for at foretage resultatbaseret styring. Konsulentfirmaet, der er tilknyttet handlings-

programmet, foretager en kvartalsvis indsamling af oplysninger om fremdriften i projekter-

ne. Der indrapporteres svar på nogle generelle spørgsmål, som er fælles for alle puljer.

Der indrapporteres desuden svar på spørgsmål, som er specifikke for det enkelte projekt.

Konsulentfirmaet gennemfører derudover løbende interviews med projektejerne. Konsu-

lentfirmaet kontakter projektejere, hvis det fx går for langsomt med indrapporteringen af

data, eller det ser ud til, at projekterne ikke følger planerne for implementeringen af de til-

tænkte aktiviteter.

Projektejerne skal udarbejde halvårlige statusrapporter fra 2008. Derudover afleveres årligt

en erklæring om fremdrift i projektet til Tilskudskontoret, hvilket er en forudsætning for, at

udbetalinger af penge fortsætter. Endelig skal det reviderede regnskab fremsendes til Til-

skudskontoret.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

Servicestyrelsens samarbejde med konsulentfirmaet om opfølgning på projekterne foregår

ved kvartalsvise møder, hvor Velfærdsministeriets departement også deltager.

90. Efter projekternes afslutning skal konsulentfirmaet gennemføre evalueringer af projek-

terne. Evalueringerne vil i høj grad bygge på data fra den løbende indsamling af data. Eva-

lueringerne skal give viden om, hvilke projekter der er lovende med hensyn til at skabe po-

sitive forandringer for socialt udsatte borgere. Evalueringerne skal også give viden om

eventuelle forhindringer for at opnå et positivt resultat. Der skal altså ske en sammenkæd-

ning af de opnåede resultater med de enkelte projekters indsatser, begrundelser for sam-

menhængen mellem indsats og effekt samt målgruppe.

Andre projekter finansieret af penge fra satspuljen

91. Tilskudskontoret modtager årligt en statusrapport og et revideret regnskab for hvert af

projekterne fra projektejerne. Det er en forudsætning for videre udbetaling af penge til et

projekt, at statusrapporten og regnskabet modtages og godkendes. Sagsbehandlingen re-

gistreres i TAS.

Brev til projektejere om krav til dokumentation mv.

92. Projektejere, der har fået bevilget penge fra satspuljen, modtager et tilskudsbrev ud-

skrevet fra TAS om betingelserne for bevillingen. Brevet indeholder bl.a. orientering om og

krav til anvendelse af tilskuddet, udbetaling, indberetning, opfølgning, dokumentation og

evaluering samt regnskab og revision.

Krav til oplysninger om resurseforbrug

93. Det fremgår af brevet, at projektejerne årligt skal indsende et revideret, særskilt regn-

skab for tilskuddet til Tilskudskontoret. Regnskabet skal opfylde en række specifikke krav

og være revideret af en statsautoriseret eller registreret revisor, BDO Kommunernes Revi-

sion, Revisionsdirektoratet for Københavns Kommune eller af andre kommunale revisions-

organer. Revisionen skal omfatte både finansiel revision og forvaltningsrevision.

Krav til oplysninger om opnåede effekter

94. Det fremgår desuden af brevet, hvilke krav der er til løbende rapportering vedrørende

opnåede effekter. Der er særlige krav til ejere af projekter under handlingsprogrammet Det

Fælles Ansvar II. Ved projekter under Det Fælles Ansvar II skal projektejerne sende doku-

mentation for aktiviteter og resultater til Servicestyrelsen på opfordring. Derudover skal de

inden udløbet af hver tilskudsperiode sende en kortfattet erklæring om projektets forløb til

Velfærdsministeriet. De almindelige projekter afrapporteres i en særlig rapportskabelon.

Det vil også fremgå af brevet, hvis det er en betingelse for at modtage penge fra satspuljen,

at de støttede projekter deltager i en evaluering. Evalueringen vil typisk blive foretaget efter

puljens udløb med henblik på at opnå viden om resultaterne i projektet. Evalueringen kan

inddrage både kvantitative data og kvalitative data, herunder deltagernes oplevelse af til-

fredshed/forandring o.l.

Gennemgang af et udvalg af 11 sager vedrørende projekter

95. Rigsrevisionen har gennemgået de samme 11 sager som i afsnit A for at vurdere Vel-

færdsministeriets sagsbehandling vedrørende krav til dokumentation fra godkendte projek-

ter.

Rigsrevisionens gennemgang af de 11 sager viser, at Velfærdsministeriets forretningsgange

er fulgt, idet der er sendt standardbrev om rapporterings- og dokumentationskrav til 9 af pro-

jektejerne. I 2 af projekterne er der endnu ikke udsendt standardbreve, idet puljerne ikke

var endeligt udmøntede i 2007.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

Opfølgning på beretning nr. 7/05 om pulje til socialt udsatte grupper

96. Velfærdsministeriet har fulgt op på de udestående punkter i beretning nr. 7/05 om pulje

til socialt udsatte grupper. Velfærdsministeriet har udarbejdet et notat og vedlagt dokumen-

tation om ministeriets opfølgning på beretningen. Rigsrevisionen har på baggrund af resul-

taterne fra denne undersøgelse samt en gennemgang af notatet og den vedlagte dokumen-

tation vurderet ministeriets opfølgning.

97. De 6 områder, hvor Velfærdsministeriet skulle tage initiativer, var følgende:

Øget fokus på effekter:

•

Ministeriets tiltag for at prioritere effektmålinger højere

•

Ministeriets bestræbelser på at operationalisere målsætninger for lignende puljer.

Administration af puljer og opfølgning på økonomi og effekter:

•

Udviklingen af det puljeadministrative it-system, så det fungerer som tjekliste i forhold til

koblingen mellem puljens målsætninger og vurderingskriterier

•

Ministeriets overvejelser vedrørende tilrettelæggelsen af den økonomiske og faglige op-

følgning.

Andre spørgsmål:

•

Ministeriets overvejelser vedrørende modeller til registrering af de udsatte grupper

•

Ministeriets arbejde med at måle tilvækst.

Øget fokus på effekter

98. Velfærdsministeriets tiltag for at prioritere effektmålinger højere og for at operationali-

sere målsætninger for puljer vedrørende udsatte grupper er belyst i de forrige afsnit af den-

ne beretning.

Administration af puljer og opfølgning på økonomi og effekter

99. Velfærdsministeriets tiltag for at erstatte det Pulje Administrative System (PAS) med

det Tilskudsadministrative System (TAS) og systemernes anvendelse til administration og

opfølgning på puljer er ligeledes belyst i tidligere afsnit af denne beretning.

Andre spørgsmål

100. Velfærdsministeriet har iværksat henholdsvis en tælling af hjemløse og en kortlæg-

ning af boliger og botilbud til hjemløse. Begge undersøgelser sker for at afdække omfanget

af hjemløshed i Danmark og for at give et bedre grundlag for udviklingen af den fremtidige

indsats for hjemløse. SFI har ansvaret for optællingen af hjemløse, der blev gennemført i

perioden 5.-11. februar 2007. Der skal efter planen gennemføres tællinger i uge 6 i 2009

og 2011 som led i den hjemløsestrategi, der finansieres af satspuljeaftalen for 2008.

Tællingen er foregået ved, at alle myndigheder, organisationer og tilbud, der er i berøring

med hjemløse, er blevet bedt om at udfylde et skema med 16 spørgsmål for hver person,

som de har kontakt med eller har kendskab til, der er hjemløs i perioden.

SFI udgav en rapport om hjemløshed i 2007 – en national kortlægning. Det fremgår bl.a. af

rapporten, at der blev registreret 5.253 hjemløse i optællingsperioden i 2007, at næsten 3

ud af 5 hjemløse befandt sig i hovedstadsområdet, samt at ca. ¼ af de hjemløse var under

30 år, hvilket tydede på, at der stadig var tilgang af personer til hjemløsegruppen.

Tilvækst

At kommunerne ikke

anvender puljemidler

til at erstatte kommu-

nernes egne allerede

eksisterende ordnin-

ger.

101. Velfærdsministeriet har oplyst, at SFI har udviklet en model til måling af tilvækst, og

SFI’s rapporter fra undersøgelser af tilvækst har ifølge ministeriet generelt vist, at kravet

om tilvækst synes opfyldt.

Ministeriet har dog oplyst, at kravet om tilvækst som udgangspunkt ikke er indarbejdet i

nye puljer. Begrundelsen er, at en eksakt opgørelse af tilvæksten er vanskelig som følge

af, at kommunerne har hjemmel til at lave organisatoriske ændringer – sammenlægge til-

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

EFFEKT I PROJEKTER FINANSIERET AF SATSPULJEMIDLER

bud og skabe effektiviseringer. I de tilfælde, hvor der ønskes sikkerhed for bestemte pro-

jekters videreførelse, vælges nu en målrettet statslig tilskudsmodel.

Rigsrevisionen finder samlet set ministeriets tiltag tilfredsstillende.

Vurdering

102. Velfærdsministeriet følger op på effekterne af projekterne ved årligt at indsamle op-

lysninger om indsatser og opnåede effekter.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

VEJLEDNING, OPSAMLING OG FORMIDLING AF VIDEN OM EFFEKT

VI. Vejledning, opsamling og formidling af

viden om effekt

UNDERSØGELSENS RESULTAT

Velfærdsministeriet medvirker samlet set til, at kommunernes sociale indsatser frem-

over kan baseres på viden om effekt. Ministeriets viden om effekt og øvrige viden kan

med fordel anvendes til at prioritere de sociale indsatsområder, hvor det er relevant

med en systematisk opsamling af data.

103. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet medvirker til, at kommunerne

fremover kan basere de sociale indsatser på viden om effekt.

Efter Rigsrevisionens opfattelse er der flere forudsætninger for, at kommunerne fremover

kan basere de sociale indsatser på viden om effekt. De væsentligste forudsætninger er, at

kommunerne kan definere og tilrettelægge indsatserne, så effekterne kan dokumenteres.

Derudover at der sikres en opsamling og produktion af viden om effekten af indsatserne,

og at denne viden formidles til kommunerne.

Velfærdsministeriet kan medvirke til at opfylde de nævnte forudsætninger ved at vejlede

kommunerne i at tilrettelægge og udføre de sociale indsatser, så effekterne kan dokumen-

teres, samt ved at sikre opsamling og formidling af viden om effekt. En række af ministeriets

institutioner har netop som funktion at vejlede kommunerne samt opsamle og formidle vi-

den om effekter. Ud over Velfærdsministeriets departement er det Servicestyrelsen, SFI,

SFI Campbell og en række videncentre.

For at vurdere, om Velfærdsministeriet medvirker til, at kommunerne fremover kan basere

de sociale indsatser på viden om effekt, har Rigsrevisionen derfor undersøgt, om ministe-

riet:

•

vejleder kommunerne i at definere og afgrænse indholdet af de sociale indsatser og at

formulere en sammenhæng mellem indsats og effekt

opsamler eksisterende relevant viden samt understøtter forskning for at opbygge ny vi-

den om effekter af sociale indsatser

formidler viden om effekterne af de sociale indsatser til kommunerne.

Videncentrene

refere-

rer til 14 videncentre,

hvoraf de 11 er selv-

ejende, som har til op-

gave at opsamle og

formidle viden inden

for et specialområde –

typisk på handicapom-

rådet. Et eksempel er

Videnscenter for Døv-

blindfødte.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

VEJLEDNING, OPSAMLING OG FORMIDLING AF VIDEN OM EFFEKT

Vejledning af kommuner

104. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet vejleder kommunerne i at defi-

nere og afgrænse indholdet af de sociale indsatser og at formulere en sammenhæng mel-

lem indsats og effekt.

Som det fremgår af Velfærdsministeriets effektstrategi i skema 1, vil ministeriet i konkrete

opgaver og projekter vejlede kommunerne i at definere og afgrænse indholdet af de socia-

le indsatser samt formulere en sammenhæng mellem indsats og effekt. På denne måde

kan ministeriet hjælpe kommunerne med at arbejde med resultatbaseret styring i tilrette-

læggelsen af de sociale indsatser, jf. boks 1.

105. Rigsrevisionen har analyseret Velfærdsministeriets vejledning af kommunerne i for-

bindelse med en række konkrete tiltag. Analysen fremgår af skema 4.

Skema 4. Vejledning af kommunerne

Tiltag, som skal skabe viden om effekt

Stofmisbrugsdatabasen

Vejledning i resultatbaseret styring

Indberetningen på stofmisbrugsområdet giver medarbejderne på behandlings-

stederne indblik i processen omkring resultatbaseret styring, da de skal definere

deres indsatser og indberette detaljeret på indsats og målgruppe. Servicestyrelsen

har afholdt orienteringsmøder i alle regioner for kommuner og behandlingssteder

for at sikre korrekte indberetninger og rådgiver løbende de medarbejdere på be-

handlingsstederne, der indberetter data. Behandlingsstederne kan trække data fra

deres indberetninger og på den måde følge med i resultaterne af deres indsatser

over for målgruppen.

I satspuljeprojekterne under Det Fælles Ansvar II er der krav om afsæt i resultat-

baseret styring i ansøgningerne og den løbende dokumentation. Der er afsat mid-

ler til, at Servicestyrelsen kan give projektejerne en mere omfattende processtøtte,

end hvad der er gængs inden for puljeprojekter, for at gøre projektejerne fortrolige

med tankegangen.

Vejledning i at definere og afgrænse sociale indsatser

I Tilbudsportalen skal leverandørerne af de sociale tilbud beskrive de metoder, der

anvendes til at behandle tilbuddenes målgrupper. Kravene til indberetningerne er,

at behandlingsmetodernes form, redskaber, systematik, mål, delmål og eventuelt

effekt skal defineres. Dog er der ikke krav om at begrunde sammenhængen mel-

lem indsats og effekt. Servicestyrelsen har holdt informationsmøder hos de fleste

kommuner og etableret en rådgivningsfunktion, der skal styrke systematiseringen i

leverandørernes indberetninger til Tilbudsportalen.

Portalen God Social Praksis er et forum for videndeling mellem kommunerne om

god social praksis i kommunerne og blev etableret i 2007. Kommunerne indberet-

ter selv eksempler på ”god praksis”. Servicestyrelsen har til inspiration opstillet

pejlemærker for god social praksis, som bl.a. relaterer sig til resultatbaseret sty-

ring, fx at indsatser er klart definerede og bliver dokumenteret. Kommunerne kan

frivilligt anvende disse pejlemærker til at beskrive deres indsatser. Portalen har

derudover nogle retningslinjer for kommunernes indberetning, som skal følges.

Kommunerne skal beskrive målgruppe, mål og fremgangsmåde for den konkrete

sociale indsats samt eventuelt anvendte metoder, redskaber, begreber og teori.

Det Fælles Ansvar II

Øvrige tiltag

Tilbudsportalen

God Social Praksis

Kilde: Rigsrevisionens analyse af dokumenter, interviews mv. vedrørende vejledning af kommuner.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

VEJLEDNING, OPSAMLING OG FORMIDLING AF VIDEN OM EFFEKT

Skema 4 viser, at Velfærdsministeriet på en række konkrete tiltag vejleder kommuner i at

definere de sociale indsatser og formulere en sammenhæng mellem indsats og effekt. Mi-

nisteriet vejleder primært kommunerne i resultatbaseret styring i forbindelse med tiltag, der

er tilrettelagt med henblik på at skabe viden om effekt. Dette gælder stofmisbrugsdatabasen

og Det Fælles Ansvar II. På de øvrige tiltag, Tilbudsportalen og God Social Praksis, vejleder

ministeriet kommunerne i at definere de sociale indsatsers mål, metoder og resultater samt

at formulere sammenhængen mellem indsats og effekt. Inden for det sociale arbejde er der

bl.a. ikke tradition for en ensartet brug af begreber, metoder og dokumentationsformer. For-

målet med at introducere resultatbaseret styring er at skabe grobund for, at kommuner og

socialarbejdere på sigt systematisk kan dokumentere effekten af de sociale indsatser.

106. Det er primært Servicestyrelsen, der rådgiver i resultatbaseret styring. Styrelsen råd-

giver projektdeltagerne i, hvordan de sociale indsatser skal tilrettelægges og dokumenteres,

for at man kan sandsynliggøre en effekt af indsatsen. Samtidig formidler styrelsen de umid-

delbare resultater af projektdeltagernes dokumentation. Formålet er at give projektdelta-

gerne mulighed for at bruge resultaterne i deres daglige arbejde, fx til at justere deres ind-

satser, og på den måde vise dem relevansen af at dokumentere de sociale indsatser.

Vurdering

107. Velfærdsministeriet vejleder i forbindelse med konkrete tiltag kommuner i at definere

og afgrænse indholdet af de sociale indsatser og at formulere en sammenhæng mellem ind-

sats og effekt.

Opsamling af viden samt forskning

108. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet opsamler eksisterende rele-

vant viden samt understøtter forskning for at opbygge ny viden om effekter af sociale ind-

satser.

109. Ifølge Velfærdsministeriets effektstrategi, jf. skema 1, vil ministeriet formulere en vi-

denstrategi, som bl.a. skal sikre en mere systematisk videnopsamling. Ministeriet vil der-

udover sikre, at der forskes mere i effekt, primært i SFI og SFI Campbell, men også uden

for koncernen.

Ministeriet har fremført, at tilrettelæggelsen af sociale indsatser ikke kun skal baseres på

viden om effekter af indsatserne. De skal også baseres på øvrig viden, der vedrører de so-

ciale indsatser. Herunder er bl.a. viden om målgruppers kendetegn, sociale risikofaktorer

og årsager til forskellige sociale problemer. Dermed øges sandsynligheden for, at den so-

ciale indsats får den tilsigtede effekt. Fx har SFI udarbejdet en forskningsoversigt om un-

ges sociale problemer, som bl.a. viser, at unge med sociale problemer ofte har et lavt selv-

værd og en hverdag uden struktur. Denne viden er nødvendig for at kunne tilrettelægge

indsatser, der er målrettet de unges problemer.

110. Rigsrevisionen har analyseret Velfærdsministeriets videnopsamling og forskning i vi-

den om effekt samt øvrig viden. Analysen fremgår af skema 5.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

VEJLEDNING, OPSAMLING OG FORMIDLING AF VIDEN OM EFFEKT

Skema 5. Velfærdsministeriets videnopsamling og forskning

Institution

SFI Campbell

Viden om effekter af sociale indsatser

Forskningsbaseret viden om effekt:

•

Forsker i effekter af sociale indsatser efter kon-

krete behov. Forskningen består af analyser af

effektstudier fra nationale og internationale

forskningsinstitutioner.

SFI

Forskningsbaseret viden om effekt på sigt:

•

Forsker i effekter af sociale indsatser samt ud-

arbejder oversigter over relevant forskning efter

konkrete behov.

Forskningsbaseret øvrig viden:

•

Forsker i de sociale indsatsområder efter kon-

krete behov. Udfører bl.a. analyser af sociale

risikofaktorer og socialt arbejde. Udarbejder

også oversigter over relevant forskning.

Såvel forsknings- som praksisbaseret øvrig

viden:

•

Opsamler viden fra forskningen og den sociale

praksis på de sociale indsatsområder efter kon-

krete behov i styrelsens projekter og sager.

•

Har formaliseret videnopsamlingen på viden-

centrenes fagområder.

Øvrig viden, fx om sociale målgrupper, årsager til

sociale problemer mv.

Service-

styrelsen

Såvel forsknings- som praksisbaseret viden om

effekt:

•

Opsamler viden fra forskningen og den sociale

praksis på de sociale indsatsområder efter kon-

krete behov i styrelsens projekter og sager.

•

Opsamler viden baseret på enkelte databaser,

såsom stofmisbrugsdatabasen, CIAS, og

Tilbudsportalen samt lovovervågning, foruden

potentielt gennem dokumentationsprojekterne.

Departementet

Såvel forsknings- som praksisbaseret viden om

effekt:

•

Opsamler viden fra forskningen og den sociale

praksis på de sociale hovedområder efter kon-

krete behov.

•

Opsamler viden gennem underliggende institu-

tioner.

Såvel forsknings- som praksisbaseret øvrig

viden:

•

Opsamler viden fra forskningen og den sociale

praksis på de sociale hovedområder efter kon-

krete behov.

•

Opsamler viden gennem underliggende institu-

tioner.

Kilde: Rigsrevisionens analyse af dokumenter, interviews mv. vedrørende videnopsamling og forskning.

Skema 5 viser, at Velfærdsministeriet:

•

understøtter forskning og opbygning af ny viden om effekter

opsamler eksisterende viden om effekter samt øvrig relevant viden fra forskningen og

fra praksis.

SFI Campbell

er en

del af SFI og finansie-

res via en bevilling på

finansloven til og med

2008. SFI Campbell er

en regional partner i

det internationale

Campbellsamarbejde.

Centret støtter forske-

re, der udarbejder så-

kaldte systematiske

forskningsoversigter,

som kan fastslå effek-

terne af bestemte

sociale indsatser.

Forskning og opbygning af ny viden om effekter

111. Velfærdsministeriet producerer forskningsbaseret viden gennem SFI Campbell og

SFI. Eksisterende viden om effekt samt øvrig viden baseret på forskningsresultater, op-

samles ligeledes overvejende af SFI og SFI Campbell.

SFI Campbell har udarbejdet en række systematiske forskningsoversigter på det sociale

område, som omhandler effekter af sociale indsatser. SFI Campbell udgør et centralt tiltag

i Velfærdsministeriets bestræbelser på at basere socialpolitik og -praksis på viden om ef-

fekt. På socialområdet har SFI Campbell bl.a. udarbejdet en oversigt over effekten af stof-

misbrugsbehandling i forhold til indsatte kriminelle. Oversigten viser, at behandling af ind-

satte misbrugere kunne reducere tilbagefaldet til kriminalitet med 20 %, og at visse behand-

lingsmetoder er mere effektive end andre i forhold til at få de indsatte ud af både stofmis-

brug og kriminalitet.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

VEJLEDNING, OPSAMLING OG FORMIDLING AF VIDEN OM EFFEKT

SFI har udarbejdet enkelte rapporter og videnskabelige artikler, der vedrører effekter på de

sociale indsatsområder, herunder såkaldte forløbsstudier, og metoder til at måle effekter.

Generelt er SFI’s forskning ikke baseret på effektstudier, men dets viden er dog relevant

for tilrettelæggelsen af de sociale indsatser i kommunerne. Studierne er varierede, hvad

angår emner og metoder, og spænder fra holdningsundersøgelser af fx ældres og medar-

bejderes syn på kvalitet i ældreplejen til etnologiske feltstudier af børns hverdagsliv og iden-

titetsskabelse på danske asylcentre.

112. I SFI’s forskningsprogram for 2004-2007 indgår effektviden som et af 6 forskningspro-

gramområder. Der er dog endnu primært tale om effektstudier af arbejdsmarkedsindsatser

og ikke sociale indsatser. Den primære årsag hertil er den begrænsede adgang til data, der

kan anvendes til effektstudier af sociale indsatser. SFI vil ifølge det nye forskningsprogram

for 2008-2011 gennemføre effektstudier inden for nogle af de politikområder, SFI forsker i.

Departementet har planer om at gennemføre 1-3 konkrete forskningsprojekter årligt, der

skal opbygge viden om effekter af sociale indsatser. Forskningsprojekterne kan enten gen-

nemføres af SFI eller af andre videnproducenter. Som led heri har SFI undervist departe-

mentet i at bestille effektforskning. Departementet har bl.a. på den baggrund bedt SFI om

at opbygge forskningsbaseret viden på ældreområdet og anbringelsesområdet.

113. Velfærdsministeriet indgår desuden i en række eksterne programmer og samarbejds-

relationer, der har som mål at tilføre ny viden om effekter samt øvrig viden om sociale ind-

satser. Ministeriet deltager i regeringens Strategiske Program for Velfærdsforskning, Vel-

færdsforskningsprogrammet. Programmet skal fremme forskning, som har fokus på effek-

ter af konkrete (bl.a. sociale) indsatser, af finansierings- og styringsformer og af den admi-

nistrative tilrettelæggelse af velfærdsydelser. Gennem programmet finansieres en række

forskningsprojekter på Velfærdsministeriets, Beskæftigelsesministeriets, Ministeriet for

Flygtninge, Indvandrere og Integrations og Undervisningsministeriets områder. Velfærds-

forskningsprogrammet har et budget på 100 mio. kr., der blev bevilget til projekter i perio-

den 2004-2007. En række af projekterne er stadig i gang.

114. Endelig deltager Servicestyrelsen i en række konkrete samarbejdsprojekter, der har

som mål at opbygge ny effektviden, herunder et:

•

effektstudie af en særlig behandlingsmetode vedrørende demens i samarbejde med

Center for Anvendt Sundhedstjenesteforskning og Teknologivurdering (CAST), Syd-

dansk Universitet samt Dansk Center for Reminiscens.

samarbejde med Center for Rusmiddelforskning, Aarhus Universitet, om Servicestyrel-

sens stofmisbrugsindberetning, som kan føre til løbende effektstudier af behandlingen

af stofmisbrugere.

Forskningsprojekt

under Velfærdsforsk-

ningsprogrammet

Danmarks Pædagogi-

ske Universitet gen-

nemfører i 2006-2009

et studie om indsats

og effekt i pædagogisk

arbejde med udsatte

børn og unge. Der er

løbende udgivet ar-

bejdspapirer, bl.a. om

daginstitutioners be-

tydning for udsatte

børn.

•

Opsamling af eksisterende viden fra forskningen og fra praksis

115. Velfærdsministeriets institutioner opsamler eksisterende viden om effekterne af sociale

indsatser samt øvrig viden, som har betydning for tilrettelæggelsen af de sociale indsatser.

Departementets fagkontorer opsamler viden om effekter og øvrig viden om årsager og pro-

blemer på de sociale hovedområder mv., der vedrører de sociale indsatser. Den opsamle-

de viden består dels af forskningsbaserede publikationer, herunder den tilgængelige effekt-

viden fra SFI Campbell og SFI, dels af sagsbehandlernes praktiske erfaringer og kritiske

vurdering af tilgængelig viden, som ministeriet vurderer, er anvendelig, fx i forbindelse med

det løbende lovgivningsarbejde.

Servicestyrelsen opsamler viden gennem Center for Social Service, den Nationale Videns-

og Specialrådgivningsorganisation (VISO) samt fra stabsenheden Analyse og Data. De fag-

lige enheder i styrelsen opsamler viden fra praksis i kommunerne, som er baseret på sags-

behandlernes faglige erfaringer i forbindelse med de sociale indsatser. Desuden opsamler

styrelsen tilgængelig forskningsbaseret effektviden og øvrig viden fra SFI og SFI Campbell

samt videncentrene.

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

VEJLEDNING, OPSAMLING OG FORMIDLING AF VIDEN OM EFFEKT

116. Servicestyrelsen opsamler, jf. skema 3, data bl.a. fra databaser som stofmisbrugsdata-

basen, CIAS og Tilbudsportalen og på sigt fra dokumentationsprojekterne og lovovervågnin-

gen. Disse data kan potentielt anvendes til at lave effektstudier, hvis de kobles med CPR-nr.-

registreringer. Stofmisbrugsdatabasen indeholder allerede registreringer på CPR-nr.-niveau.

117. Det fremgår af ministeriets effektstrategi, at ”opsamling af viden sker ud fra forskellige

traditioner og muligheder på de forskellige fagområder”. Den opsamlede viden er desuden

forankret hos medarbejderne i de enkelte faglige kontorer. Institutionernes videnopsamling

er ikke prioriteret, men er overvejende baseret på de løbende behov i det socialpolitiske

arbejde. Dette er bestemmende for, fra hvilke parter og på hvilke sociale indsatsområder

ministeriet opsamler viden.

Vurdering

118. Velfærdsministeriet opsamler eksisterende viden om effekt samt øvrig relevant viden

fra forskningen og fra praksis. Ministeriet understøtter endvidere forskning og opbygning af

viden om effekter gennem Det Nationale Forskningscenter for Velfærd (SFI) og SFI

Campbell samt gennem eksterne samarbejdsrelationer.

Formidling af viden om effekt

119. Rigsrevisionen har undersøgt, om Velfærdsministeriet formidler viden om effekterne

af de sociale indsatser til kommunerne.

120. Velfærdsministeriet formidler den eksisterende viden om effekt som en integreret del

af ministeriets generelle videnformidling til kommunerne. Det er primært SFI Campbell og

til dels Servicestyrelsen, der på nuværende tidspunkt formidler viden om effekt. På sigt er

det planen, at også SFI og muligvis videncentrene skal formidle viden om effekt. Det er Rigs-

revisionens opfattelse, at Velfærdsministeriet har de formidlingskanaler, der skal til for at

kunne formidle viden om effekt, i takt med at denne viden bliver tilgængelig.

121. Fx præsenterer Servicestyrelsen på sin hjemmeside samt i en publikation 18 behand-

lingsprogrammer, som har til formål at styrke forældres kompetencer til at tage ansvar for

børn med særlige omsorgsbehov. Nogle af programmerne er baseret på dokumenteret ef-

fekt. Programmerne er beskrevet ud fra en fast struktur for at skabe overblik og muliggøre

sammenligning mellem de anvendte sociale metoder. Hver programbeskrivelse handler

om målgruppe, målsætninger, indholdsbeskrivelse, opmærksomhedspunkter, udbredelse,

dokumentation og oplysninger om yderligere informationer. Styrelsens formål er at inspire-

re kommunale myndigheder og leverandører på børne- og ungeområdet til at udvikle ind-

satserne på området.

122. På SFI Campbells hjemmeside samt i dets nyhedsbreve, som bl.a. sendes til kom-

munerne, finder man bl.a. en kort artikel om brug af behandling over for antisociale unge.

Artiklen forklarer kortfattet i et lettilgængeligt sprog, at det er bevist, at behandling reduce-

rer unges tilbagefald til kriminalitet.

Vurdering

123. Velfærdsministeriet formidler eksisterende viden om effekt til kommuner og har eta-

bleret formidlingskanaler til at formidle denne viden.

Rigsrevisionen, den 9. juni 2008

Henrik Otbo

/Claus Vejlø Thomsen

Statsrevisorerne beretning SB15/2007 - Bilag 3: Beretning om viden om effekter af de sociale indsatser

ORDLISTE

Bilag 1. Ordliste

CIAS

CPR-nr.

CVR-nr.

DanRIS

Det Centrale Informations- og Analysesystem i Servicestyrelsen.

Det centrale personregisternummer.

Det centrale virksomhedsregisternummer.

Dansk Registrerings- og InformationsSystem på Center for Rusmiddelforskning på Århus

Universitet.

Danish Rational Economic Agents Model finansieret primært af Finansministeriet og Økonomi-

og Erhvervsministeriet, der har til formål at udvikle og vedligeholde analyseredskaber til struktur-

politik.

Effekt er den tilstand, der opnås gennem en indsats, umiddelbart efter indsatsen er gennemført

(resultater), på lidt længere sigt (virkning på mellemlangt sigt) og på langt sigt (virkning).

Forskning, der måler effekten af en bestemt indsats. I effektforskning søger man at isolere effek-

ten, fx ved at lave kontrolgrupper, så der er belæg for at fastslå, at der er en direkte sammen-

hæng mellem indsats og effekt.

Antagelser om, at input (resurser) via aktiviteter (indsatser) og output (resultater) fører til de

ønskede effekter (outcomes).

Kommunernes Landsforening.

Del af SFI og finansieres via en bevilling på finansloven til og med 2008.

Det Pulje Administrative System.

De personer, organisationer mv., der rent praktisk udfører de projekter, der er finansieret af

statspuljemidler.

Er bl.a. registreringer af de sociale indsatser og de borgere, som modtager dem.

Sikrer, at indsatsen tilrettelæges ud fra den effekt, man ønsker at opnå for borgeren, og at effek-

ten af indsatsen efterfølgende kan dokumenteres.

SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd.

Støtte- og kontaktpersonordningen, lov nr. 369 af 1. maj 2006.

Specifikke, Målbare, Accepterede, Realistiske, Tidsafgrænsede mål for en indsats.

En konkret indsats rettet mod en bestemt målgruppe.

Ydelser under serviceloven. Kan bestå af en eller flere sociale indsatser.

Det Tilskudsadministrative System.

At kommunerne ikke anvender puljemidler til at finansiere egne allerede eksisterende ordninger.

Ventetid for behandlingsgaranti for stofmisbrugere.

DREAM-registret

Effekt

Effektforskning

Forandringsteori

SFI Campbell

PAS

Projektejere

Registerdata

Resultatbaseret styring

SFI

SKP

SMART-mål

Social indsats

Social serviceydelse

TAS

Tilvækst

VBGS