Retsudvalget 2023-24
REU Alm.del Bilag 105
Offentligt
2813607_0001.png
Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen
vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
Januar 2024
1
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 105: Henvendelse af 19/01-24 fra Advokatrådet om Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
Indholdsfortegnelse
Indledning
....................................................................................................................................................... 3
Anbefalinger til ekspertgruppens undersøgelse af den nuværende ressortfordeling
.......................... 4
Anbefalinger til analyseparametre for ekspertgruppen
........................................................................... 5
Advokatrådets vurdering
.............................................................................................................................. 7
2
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 105: Henvendelse af 19/01-24 fra Advokatrådet om Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
2813607_0003.png
Indledning
I regeringsgrundlaget fra december 2022 har regeringen bebudet nedsættelse af en ekspertgruppe,
der skal analysere Justitsministeriets ressort.
1
Baggrunden er regeringens generelle ønske om ”at
styrke retsstaten og dens grundlæggende principper.” Ekspertgruppen skal ifølge
regeringsgrundlaget have tre overordnede opgaver:
1. belyse, ”hvordan Justitsministeriets arbejde kan fokuseres på at stå vagt om de regler og
opgaver, som har grundlæggende betydning for retsstaten og demokratiets stabilitet, for
understøttelsen af de centrale demokratiske organer i samfundet, for borgernes
retssikkerhed og individets frihed samt for ordentlig forvaltning, rammerne omkring god
regeringsførelse og kommunernes grundlæggende rammer.”
2. belyse, ”hvordan der kan etableres et nyt Ministerium for National Sikkerhed, som bl.a. får
ansvar for politiet, den overordnede anklagemyndighed og rigets sikkerhed, herunder PET.”
3. Udarbejde ”en analyse, der beskriver fordele og ulemper – herunder økonomi og
implementering samt hvordan, der sikres en effektiv straffesagskæde, som skal danne
grundlag for den nærmere opgavefordeling mellem de to ministerier.”
Advokatrådet har som et af sine formål at virke til gavn for retssamfundet. Som led i dette arbejde
har Advokatrådet naturligt interesseret sig for det ovennævnte punkt i regeringsgrundlaget og
vurderet, at ekspertgruppens arbejde og konklusioner potentielt kan få stor betydning for retsstaten
og for flere aktører i retsstaten, herunder blandt andet advokatstanden, dommerstanden m.fl.
Advokatrådet har derfor ønsket at komme med et oplæg til ekspertgruppen om de potentielle
muligheder og udfordringer, som Advokatrådet vurderer, at en evt. opsplitning vil kunne føre til.
Herunder med anbefalinger og overvejelser til ekspertgruppen og dens arbejde.
For at kvalificere dette indspil mest muligt har Advokatrådet gennemført drøftelser med relevante
aktører, der på forskellig vis har eller har haft berøring med Justitsministeriets ressort,
centraladministrationen og i øvrigt har haft indsigt i retsstaten, dens institutioner og opbygning. I
drøftelserne har der således deltaget tidligere ministre, tidligere departementschefer, professorer
og personer fra civilsamfundsorganisationer. Disse drøftelser er sket i regi af Advokatrådets
grundrettighedsudvalg, der beskæftiger sig med menneskeretlige, forvaltningsretlige og statsretlige
emner.
Drøftelserne har dannet grundlag for overvejelserne og vurderingerne i dette papir. Det skal dog
understreges, at overvejelserne og vurderingerne udelukkende er Advokatrådets, og derfor kan
deltagerne i drøftelserne ikke tages til indtægt herfor.
1
Regeringen: Ansvar for Danmark. Det politiske grundlag for Danmarks regering. December 2022, s. 49.
3
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 105: Henvendelse af 19/01-24 fra Advokatrådet om Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
Anbefalinger til ekspertgruppens undersøgelse af den
nuværende ressortfordeling
Forudsætningen for ekspertgruppens analyse er, at der indledningsvist foretages en systematisk og
grundig undersøgelse af Justitsministeriets ressort.
Justitsministeriet varetager traditionelt de fleste opgaver på justitsvæsenets område. De falder i tre
hovedområder:
•
•
•
Ressortspecifikke opgaver, der er fordelt på tre afdelinger for a) politi og strafferet, b)
sikkerhed og c) civilret og fuldbyrdelse (kriminalforsorg).
Retlig bistand og kvalitetssikring i forhold til dels Justitsministeriets øvrige enheder, dels
andre ministerier og styrelser, som varetages af lovafdelingen.
Ressourcestyring og organisation, der varetages af ressourceafdelingen.
De ressortspecifikke opgaver omfatter tunge driftsmæssige opgaver i forhold til politiet,
anklagemyndigheden og kriminalforsorgen samt typiske administrative opgaver af juridisk
karakter. Lovafdelingens opgaver er tværgående og understøtter såvel ministeriets egen
virksomhed som andre ministerier og deres styrelser.
Undersøgelsen må også omfatte samspillet mellem Justitsministeriet og opgavevaretagelsen i andre
ministerier. For det første har ministerier som Indenrigsministeriet på det kommunalretlige og
Udenrigsministeriet på det EU- og folkeretlige område væsentlige opgaver af retlig karakter. For det
andet har en række ministerier i de seneste år etableret særlige juridiske enheder og/eller oprettet
stillinger som juridiske chefer e.l. Det er derfor nødvendigt at beskrive samspillet mellem
Justitsministeriet og de øvrige ministerier. Dertil kommer, at Statsministeriet til understøttelse af
regeringsarbejdet har en særlig juridisk enhed, hvor det er nødvendigt at belyse samspillets karakter
og omfang.
Tæt knyttet til beskrivelsen af ressortfordelingen må der gennemføres en kortlægning af
Justitsministeriets administration. Den er i lighed med andre ministeriers organiseret med
udgangspunkt i en arbejdsdeling mellem departementet og en række styrelser og styrelseslignende
enheder. Mens nogle af disse styrelser indgår i det ministerstyrede hierarki, har andre en særstilling.
Det gælder Domstolsstyrelsen, der har egen bestyrelse, Datatilsynet, der refererer til Datarådet, og
de uafhængige tilsyn i form af Den Uafhængige Politiklagemyndighed og Tilsynet med
Efterretningstjenesterne (TET). Kortlægningen må belyse, på hvilken måde og i hvilket omfang de
forskellige enheder knytter an til ministeriets ledelses- og styringskapacitet, herunder i hvilket
omfang de involverer justitsministeren.
Det bør også afdækkes, hvilken sammenhæng der er mellem de fagjuridiske og retspolitiske
opgaver, som er henlagt til departementet, og de administrative og driftsmæssige opgaver, som er
henlagt til styrelserne m.v.
4
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 105: Henvendelse af 19/01-24 fra Advokatrådet om Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
2813607_0005.png
En særlig problemstilling knytter sig til Styrelsen for Forsyningssikkerhed, der blev etableret i 2020
for at styrke den administrative håndtering af COVID-19-krisen. Det kan være ønskeligt at belyse,
hvordan og i hvilket omfang styrelsens virksomhed spiller sammen med administrationen af
justitsvæsenet.
Endelig er det væsentligt at kortlægge omfang og tilrettelæggelse af ministeriets opgaver på
ressourceafdelingens område, som omfatter finanslov og flerårsaftaler, organisation, IT og HR.
Sammenhængene mellem de forskellige opgaveområder inden for ministeriets ressort må her
belyses, herunder deres involvering af den politiske og administrative ledelse.
Anbefalinger til analyseparametre for ekspertgruppen
Ekspertgruppens analyse skal belyse fordele og ulemper, der vil være forbundet med en opdeling af
Justitsministeriets ressort i to ministerier, herunder særligt i relation til en styrkelse af retsstaten
og dens grundlæggende principper.
En sådan analyse forudsætter fastlæggelse af en række analyseparametre, som skal lægges til grund
for sammenligningen af den påtænkte deling af Justitsministeriet og den nuværende
enhedsorganisation af justitsvæsenet.
Da motivationen for ekspertgruppens analyse af Justitsministeriets ressort er ønsket om at
styrke
retsstaten og dens grundlæggende principper,
må det være det overordnede og gennemgående
analyseparameter for analysen.
Der forestår således for ekspertgruppen en analyse af, hvorvidt opsplitning af Justitsministeriets
ressort og etablering af et nyt Ministerium for National Sikkerhed kan forventes faktisk at styrke
retsstaten. Dette vil kun være tilfældet, hvis den blivende del af Justitsministeriet styrkes ved
opsplitningen og dermed på vegne af hele regeringen kan koordinere og gennemføre sin politik på
det retssikkerhedsmæssige område på tværs af alle ministerierne.
Herudover kan der peges på følgende analyseparametre, som kan have betydning for, om retsstaten
og dens principper svækkes eller styrkes:
De overordnede organisatoriske konsekvenser,
der vil følge af dels udskillelsen af politi-, anklage- og
sikkerhedsområdet fra det nuværende Justitsministerium, dels den forudsatte overførsel af en
række opgaver fra andre ministerier til den blivende del af Justitsministeriet.
I regeringsgrundlaget er det et ønske, at Justitsministeriet skal
”stå vagt
om de regler og opgaver, som
har grundlæggende betydning for retsstaten og demokratiets stabilitet, for understøttelsen af de centrale
demokratiske organer i samfundet, for borgernes retssikkerhed og individets frihed samt for ordentlig
forvaltning, rammerne
omkring god regeringsførelse og kommunernes grundlæggende rammer.”
5
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 105: Henvendelse af 19/01-24 fra Advokatrådet om Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
2813607_0006.png
Det forudsætter en analyse af, hvilke opgaver som er omfattet af formuleringen, og som i dag
varetages af andre ministerier, f.eks. den kommunalretlige regulering fra Indenrigs- og
Sundhedsministeriet, og hvorvidt disse i praksis lader sig udskille og overføre til Justitsministeriet.
Personalemæssige konsekvenser
vil være en umiddelbar følge af, at medarbejderne i
Justitsministeriets departement skal fordeles mellem de to nye departementer. Delingen er ikke
anderledes end ved andre ressortomlægninger. Det særlige ved Justitsministeriet er dog, at det ud
over at udgøre et stort ansættelsesområde gennem tiden har opbygget en stærk juridisk faglighed,
som ikke er til stede andre steder i centraladministrationen. Ministeriet har været og er i stand til
at tiltrække juridiske kandidater fra universiteterne, som har stærke kvalifikationer inden for det
juridiske fagområde. I kraft af ansættelsesområdets omfang har ministeriet kunnet tilbyde
attraktive karrieremuligheder for jurister, ligesom ministeriets medarbejdere har haft gode
muligheder for at fortsætte i attraktive karrierer uden for ministeriet og justitsvæsenet. Analysen
må derfor afdække, hvilke konsekvenser en opdeling i to ministerier vil have for personalepolitikken
og de to ministeriers evne til at rekruttere fagligt stærke jurister.
De to ministeriers placering i regeringsarbejdet
knytter sig til det stigende fokus på politisk og
administrativ koordination på tværs af ministerierne, der kendetegner udviklingen i de seneste tre
til fire årtier. Justitsministeriet er i den sammenhæng et af de tunge ministerier. Deri ligger bl.a., at
posten som justitsminister ofte er besat med en erfaren og fremstående politiker i regeringen, og at
justitsministeren dermed ofte vil have plads i centrale regeringsudvalg, først og fremmest
Koordinationsudvalget. En opdeling af ministeriet i to rejser spørgsmålet om, hvordan de to
ministerier og deres ministre vil blive indplaceret i regeringshierarkiet og i særdeleshed spørgsmålet
om, hvordan den fremtidige justitsminister, som får ansvaret for sikringen af god regeringsførelse,
bliver placeret i regeringen.
Alternativer til opsplitning af Justitsministeriet,
som dels er en aflastning af justitsministeren og
Justitsministeriet, og som samtidig kan medvirke til at styrke retsstaten og dens grundlæggende
principper, bør også indgå som et analyseparameter i ekspertgruppens arbejde.
Ekspertgruppen må derfor undersøge, om der er opgaver inden for Justitsministeriets nuværende
ressort, som kan overføres til andre ministerier eller i andet styringsmæssigt regi, uden at det har
negative konsekvenser for løsningen af ministeriets kerneopgaver. Det kunne i den sammenhæng
være nærliggende at se på f.eks. de opgaver, der varetages af Styrelsen for Forsyningssikkerhed og
Datatilsynet. Tilsvarende udgør administrationen af Danmarks Domstole et stort
forvaltningsområde, som siden domstolsreformen har været dækket af Domstolsstyrelsen, der har
sin egen bestyrelse. Departementet har dog ansvaret for dels lovgivningen, dels bevillingerne til
domstolene. Ekspertgruppen kan også i lyset af statsretlige principper overveje, om domstolenes
uafhængighed kan cementeres yderligere ved at blive henlagt uden for Justitsministeriets ressort.
6
 REU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 105: Henvendelse af 19/01-24 fra Advokatrådet om Advokatrådets oplæg til ekspertgruppen vedrørende opsplitning af Justitsministeriet
Advokatrådets vurdering
Det er Advokatrådets vurdering, at en opdeling af Justitsministeriet i et justitsministerium og et
Ministerium for National Sikkerhed, således som regeringsgrundlaget lægger op til, vil give
anledning til store retssikkerhedsmæssige betænkeligheder.
Det er således Advokatrådets vurdering, at en adskillelse af sager, der vedrører politiet, Politiets
Efterretningstjeneste og anklagemyndigheden, fra sager vedrørende andre retlige
problemstillinger, herunder statsforfatningsretlige, forvaltningsretlige og menneskeretlige
spørgsmål
–
i modsætning til, hvad der er antaget i regeringsgrundlaget
–
må forventes at medføre
en alvorlig svækkelse af retsstaten og dens grundlæggende principper.
Advokatrådet lægger i sin vurdering vægt på:
•
At der kan være risiko for, at et nyt Ministerium for National Sikkerhed på grund af
karakteren af sine opgaver udvikler en snæver missionsopfattelse, hvor der alt andet lige vil
være mindre fokus på retssikkerheds- og retsstatsprincipperne.
At en opsplitning af det nuværende justitsministerie vil medføre henholdsvis et
Ministerium for National Sikkerhed og et tilbageværende justitsministerie, som ikke er
ligeværdige. Traditionelt er sikkerhed højt profileret politisk, hvorfor et Ministerium for
National Sikkerhed må formodes at blive det stærke og toneangivende ministerium ved
siden af det tilbageværende justitsministerie. Efter Advokatrådets opfattelse er et fagligt
velfunderet og stærkt justitsministerie afgørende for en styrkelse af retsstaten.
At en opdeling af det nuværende justitsministeriums ressort dermed vil svække vægten af
den fagjuridiske rådgivning, som Justitsministeriet traditionelt har tilført regeringsarbejdet
og koordinationen på tværs af ministerier. Den beror i høj grad på, at justitsministeren i
kraft af ressortområdets karakter normalt har haft en fremtrædende placering i regeringen,
hvilken som nævnt med al sandsynlighed vil blive svækket betragteligt ved en opsplitning.
At Justitsministeriets evne til at tiltrække de allerdygtigste juridiske kandidater fra
universiteterne og til at tilbyde dem attraktive karrieremuligheder vil blive minimeret ved
en opdeling af ministeriet. Dette vil svække rekrutteringen af jurister til Justitsministeriet
og dermed svække ministeriets faglige tyngde.
•
•
•
Advokatrådet erkender samtidig, at Justitsministeriets ressort er omfattende og såvel driftsmæssigt
som politisk krævende. Det afspejler utvivlsomt den stigende opmærksomhed, som retspolitikken i
almindelighed er genstand for. Samtidig afspejler det, at Justitsministeriet faktisk inddrages, hvilket
efter Advokatrådets opfattelse netop fremmer retssikkerhed. Såfremt det findes ønskeligt at aflaste
Justitsministeriet og ministeriets ledelse, er det efter Advokatrådets opfattelse muligt ved andre
tiltag end en opdeling af ministeriet under hhv. et Ministerium for National Sikkerhed og et mindre
fortsættende justitsministerie.
Det er afgørende for Advokatrådet, at de betænkeligheder, der er beskrevet ovenfor, bliver genstand
for en tilbundsgående behandling i den ekspertgruppe, som regeringen har bebudet nedsat.
Advokatrådet bidrager gerne yderligere til ekspertgruppens arbejde.
7