Forsvarsudvalget 2023-24
FOU Alm.del Bilag 59
Offentligt
2813855_0001.png
Januar 2024
— 7/2023
Rigsrevisionens beretning afgivet
til Folketinget med Statsrevisorernes
bemærkninger
Forsvarsministeriets
beredskab til at bekæmpe
olie- og kemikalieforurening
af havet
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
7/2023
Beretning om
Forsvarsministeriets
beredskab til at bekæmpe
olie- og kemikalieforurening
af havet
Statsrevisorerne fremsender denne beretning med
deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende
minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,
i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2024
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og ved kom-
mende minister.
Forsvarsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.
På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-
ningen, hvilket forventes at ske i maj 2024.
Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles
i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må -
ned
i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2023, som afgives i februar 2025.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0003.png
Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:
Karakterskala
Positiv kritik
finder det meget/særdeles positivt
finder det positivt
finder det tilfredsstillende/er tilfredse med
finder det ikke helt tilfredsstillende
finder det utilfredsstillende/er utilfredse med
påpeger/understreger/henstiller/forventer
beklager/finder det bekymrende/foruroligende
kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/indskærper
påtaler/påtaler skarpt
påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på
Kritik under middel
Middel kritik
Skarp kritik
Skarpeste kritik
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Tlf.: 3337 5987
[email protected]
www.ft.dk/statsrevisorerne
ISSN 2245-3008
ISBN online 978-87-7434-828-3
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0004.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorernes
bemærkning
Statsrevisorerne
Beretning om Forsvarsministeriets beredskab
til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af
havet
De danske farvande er nogle af de mest trafikerede i verden, og der sejler
ca. 70.000 skibe igennem Storebælt og Øresund om året. Flere steder har
snævre passager og ringe vanddybde. Der er derfor risiko for, at skibene
kan kollidere med andre skibe, eller at de støder på grund, og at der går
hul på skibenes tanke.
Det fremgår af havmiljøloven, at Forsvarsministeriet har ansvaret for at
opstille et beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet.
Forsvarsministeriets beredskab består af 4 miljøskibe, som ministeriet al-
lerede i 1996 vurderede var forældede.
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har
sikret, at der er et tilfredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og ke-
mikalieforurening af havet.
Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Forsvarsministeriets bered-
skab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet ikke lever
op til lovgivningen på området og internationale forpligtelser.
Statsrevisorerne finder det foruroligende og påtaler, at Forsvarsmini-
steriets beredskab hverken har evnen til at bekæmpe visse typer af
olie- og kemikalieforurening, en tilstrækkelig kapacitet til at dække
opgaven eller en tilstrækkelig hurtig responstid.
Statsrevisorerne ser med stor alvor på, at det danske havmiljø har væ-
ret og fortsat frem til 2030’erne vil være udsat for en unødig risiko
for forureningsulykker. Statsrevisorerne finder det meget bekymren-
de, at Forsvarsministeriet har kendt til det mangelfulde beredskab
længe og allerede i 1996 vurderede, at miljøskibene var forældede.
Dette ønsker Statsrevisorerne at påtale.
22. januar 2024
Mette Abildgaard
Leif Lahn Jensen
Mikkel Irminger Sarbo
Serdal Benli
Lars Christian Lilleholt
Monika Rubin
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0005.png
Statsrevisorernes bemærkning
Statsrevisorerne hæfter sig bl.a. ved følgende resultater fra undersøgel-
sen:
Forsvarsministeriets nuværende skibe kan ikke benyttes til at under-
søge eller inddæmme kemikalier eller almindeligt forekommende olie-
typer, som afgiver farlige gasser.
Miljøskibene er ramt at fejl, nedbrud og reparationer, der gør, at be-
redskabet ikke har haft en tilstrækkelig kapacitet i 43 % af tiden i perio-
den 2018-2023.
Beredskabet lever ikke op til HELCOMs anbefaling om at kunne bekæm-
pe udslip på op til 5.000 tons olie.
Beredskabsstyrelsen har i Nationalt Risikobillede 2022 vurderet mari-
time trusler som én af de ulykker, som det danske samfund skal være
særligt opmærksom på.
I 14 ud af 49 tilfælde er skibene ikke afgået fra havn tids nok til at over-
holde Forsvarsministeriets egen målsætning.
75 % af de danske farvande er ikke dækket af et beredskab, der kan
være fremme inden for 8 timer, hvilket ikke lever op til HELCOMs an-
befaling.
Forsvarsministeriet
vil først i løbet af 2030’erne have de nødvendige
nye skibe, der skal medvirke til et tilstrækkeligt beredskab.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
Indholdsfortegnelse
1. Introduktion og konklusion
.......................................................................................................
1
1.1. Formål og konklusion
.......................................................................................................................
1
1.2. Baggrund
...............................................................................................................................................
4
1.3. Undersøgelsens vurderingskriterier, metode og afgrænsning
.....................................
7
2. Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og
kemikalieforurening
....................................................................................................................
9
2.1. Beredskabets evne til at bekæmpe forskellige typer af forurening
...........................
9
2.2. Beredskabets kapacitet til at bekæmpe forurening
.......................................................
10
2.3. Beredskabets evne til at bekæmpe forurening hurtigt nok
.........................................
13
Bilag 1. Metodisk tilgang
.................................................................................................................................
20
Bilag 2. Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende havmiljø-
beredskab
.............................................................................................................................................................
22
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og af-
giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 17, stk. 2,
i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.
Rigsrevisionens mandat til at gennemføre undersøgelsen følger af
§ 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 12. Forsvarsministeriet.
I undersøgelsesperioden januar 2018 - juni 2023 har der været føl-
gende ministre:
Claus Hjort Frederiksen: november 2016 - juni 2019
Trine Bramsen: juni 2019 - februar 2022
Morten Bødskov: februar 2022 - december 2022
Jakob Ellemann-Jensen: december 2022 - august 2023
Beretningen har i udkast været forelagt Forsvarsministeriet, hvis
bemærkninger i videst muligt omfang er afspejlet i beretningen.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2
|
Introduktion og konklusion.. Introduktion og konklusion
|
1.
Introduktion og konklusion |
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
Formål og konklusion
1. Denne beretning handler om, hvorvidt Forsvarsministeriet har sikret, at der er et til-
fredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet. Vi be-
svarer følgende spørgsmål i beretningen:
Kan Forsvarsministeriets beredskab bekæmpe de forskellige typer af forurening,
der følger af lovgivningen?
Har Forsvarsministeriets beredskab tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe forure-
ning?
Kan Forsvarsministeriets beredskab bekæmpe forurening hurtigt nok?
DanPilot
Ifølge DanPilot er de danske farvande nogle af de mest trafikerede i verden, ligesom
der er snævre passager og ringe vanddybde. Der sejler ifølge DanPilot ca. 70.000 ski-
be gennem Storebælt og Øresund om året. Når store fragt- og tankskibe sejler gen-
nem dansk farvand, er der risiko for, at skibene kolliderer med andre skibe eller går
på grund.
Hvis der går hul på skibenes tanke, kan olie og kemikalier flyde ud i havet. Udslip af olie
og kemikalier, der ikke bliver bekæmpet hurtigt, kan gøre stor skade på dyr og planter,
særligt hvis det driver ind på kysterne. Hvis forureningen ikke bekæmpes godt nok, kan
det tage årtier, før forureningen er nedbrudt af naturen selv. Det er derfor afgørende,
at Forsvarsministeriet har et effektivt beredskab til at bekæmpe forurening af havet.
2. Beredskabsstyrelsen har i Nationalt Risikobillede 2022 vurderet, at maritime ulyk-
ker er én af de trusler, som det danske samfund bør være særligt opmærksom på.
Forureningsulykker med olie og kemikalier i danske farvande har hidtil været relativt
begrænsede. Beredskabsstyrelsen vurderer dog, at der er øget risiko for, at der sker
forureningsulykker. Det skyldes bl.a., at skibstrafikken er stigende, og at skibene for-
ventes at blive større i fremtiden.
I oktober 2023 gik en færge på grund i farvandet ud for det sydøstlige Sverige og læk-
kede store mængder olie i havet. Den svenske kystvagt har i 2023 udtrykt bekymring
for, at der er øget risiko for olieulykker på grund af det stigende antal gamle, russiske
fragtskibe, der dagligt passerer Østersøen for at transportere olie.
DanPilot er en virksomhed, der
varetager den statslige opgave
med at hjælpe skibe sikkert
gennem dansk farvand.
Nationalt Risikobillede
Nationalt Risikobillede er en
analyse, der udpeger større
trusler mod det danske sam-
fund, som de ansvarlige myn-
digheder bør rette deres op-
mærksomhed mod.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0009.png
2
| Introduktion og konklusion
Det største olieudslip i Danmark skete i 2001, hvor et tankskib og et fragtskib kollide-
rede og sendte over 2.000 tons olie ud i Østersøen. Olien drev ind i Grønsund ved
Falster. Det skønnes, at op mod 20.000 fugle døde som følge af forureningen, og det
tog 8 år, før de beskadigede områder var genoprettede.
Havmiljøloven
Døde fugle i Grønsund som følge af olieulykken i 2001.
Havmiljøloven (lov om beskyt-
telse af havmiljøet) er en lov
fra 1980 med senere ændrin-
ger. Loven har til formål at fo-
rebygge og begrænse forure-
ning af havet fra skibe og plat-
forme. Loven indeholder reg-
ler om beredskab til at be-
kæmpe olie- og kemikaliefor-
urening fra skibe.
Helsingfors-konventionen
og HELCOM
Foto:
Lars Gejl/
Ritzau Scanpix
3. Forsvarsministeriet har ansvaret for at opstille et beredskab til at bekæmpe olie- og
kemikalieforurening af havet. Ministeriets juridiske forpligtelse følger bl.a. af havmiljø-
loven og af Helsingfors-konventionen. Forsvarsministeriets beredskab består primært
af 4 miljøskibe, som skal inddæmme og opsamle forurening. Forsvarsministeriet fik
overdraget de nuværende miljøskibe fra Miljøministeriet i 1996, mens opgaven blev
overdraget trinvist frem til 2000. Allerede i 1996 vurderede Forsvarsministeriet, at ski-
bene var forældede.
Rigsrevisionen rejste kritik af Forsvarsministeriets havmiljøberedskab i
Beretning om
revisionen af statsregnskabet for 2016.
Forsvarsministeren oplyste som opfølgning på
beretningen, at ministeriet var gået i gang med at anskaffe nye skibe, som skulle løse
havmiljøopgaven, og at skibene ville blive leveret i 2021. Efter forsvarsforliget 2018-
2023 blev indgået i januar 2018, annullerede forsvarsministeren det igangværende ud-
bud af nye miljøskibe. Forsvarsministeriet har oplyst, at beslutningen om at annullere
udbuddet blev truffet af forsvarsforligskredsen.
Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i februar 2023.
Helsingfors-konventionen er
indgået i 1974 med det formål
at beskytte havet i Østersøen
mod forurening. Med konven-
tionen blev der oprettet en
mellemstatslig kommission,
HELCOM, som styrer og ad-
ministrerer Helsingfors-kon-
ventionen. HELCOM kommer
også med anbefalinger til med-
lemslandenes beredskaber.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0010.png
Introduktion og konklusion |
3
Hovedkonklusion
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
af havet er meget utilfredsstillende. Beredskabet har ikke den tilstrækkelige
kapacitet og lever ikke op til lovgivningen på området. Konsekvensen er, at
ministeriet ikke fuldt ud er i stand til at beskytte havet og kysterne mod
ødelæggelser fra forurening.
Forsvarsministeriets beredskab kan ikke bekæmpe alle de typer af forurening, der
følger af lovgivningen
Forsvarsministeriets nuværende skibe kan ikke benyttes til at bekæmpe kemikalier el-
ler almindeligt forekommende olietyper, som afgiver farlige gasser. Det skyldes, at ski-
bene ikke er gastætte og dermed ikke kan beskytte besætningen ombord mod sund-
hedsskadelige og brandfarlige gasser. Ministeriet lever dermed ikke op til havmiljøloven
og Helsingfors-konventionen.
Forsvarsministeriets beredskab har ikke tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe
forurening
Forsvarsministeriet vurderer, at beredskabet er tilstrækkeligt, når alle 4 miljøskibe er
til rådighed. Skibene er dog ramt af fejl, nedbrud og reparationer i en grad, der gør, at
de ikke kan indgå fuldt ud i beredskabet. Fra 2018 til og med juni 2023 har beredskabet
samlet set ikke haft en tilstrækkelig kapacitet 43 % af tiden. Ministeriet lever dermed ik-
ke op til Helsingfors-konventionens bestemmelse om at have tilstrækkeligt beredskab
til at løse sine opgaver. Når beredskabet ikke er tilstrækkeligt, kan ministeriet heller ik-
ke leve op til HELCOMs anbefaling om at kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons
olie.
Forsvarsministeriets beredskab kan ikke bekæmpe forurening hurtigt nok
I 14 ud af de 49 tilfælde, hvor beredskabet i den undersøgte periode har været aktive-
ret, er skibene ikke afgået fra havn i overensstemmelse med Forsvarsministeriets egen
målsætning og HELCOMs anbefaling. Ifølge ministeriets egne beregninger kan bered-
skabet desuden kun nå frem til forureningsulykker inden for 8 timer i ca. ¼ af de dan-
ske farvande. Beredskabet lever dermed ikke op til HELCOMs anbefalinger om, hvor
hurtigt beredskabet skal kunne rykke ud og bekæmpe forurening.
Forsvarsministeriet forventer, at det første af de nye miljøskibe vil blive leveret i 2029,
og at alle skibene vil indgå i beredskabet i løbet af 2030’erne. Udfordringerne med be-
redskabet forventes dermed først at være løst 10-20 år senere end planlagt og potentielt
mere end 40 år efter, at ministeriet første gang vurderede, at skibene var forældede.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0011.png
2
|
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening.. Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
|
1.
4
| Introduktion og konklusion
1.2. Baggrund
4. Forsvarsministeriet skal bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet, herunder
på lavt vand langs kysterne. Beredskabsopgaven hører under Forsvarskommandoen.
Ministeriets forpligtelser er både reguleret af national lovgivning i form af havmiljølo-
ven og af internationale konventioner, hvoraf den væsentligste er Helsingfors-konven-
tionen. Konventionen er ratificeret af Danmark og er dermed juridisk bindende. Bilag
2 viser en oversigt over Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende
beskyttelse af havmiljøet.
5. Forsvarsministeriet har følgende 4 dedikerede miljøskibe, der kan indsættes til at
bekæmpe forurening af havet:
2 store miljøskibe (Gunnar Thorson og Gunnar Seidenfaden)
2 mindre miljøskibe (Mette Miljø og Marie Miljø).
Miljøskibene ligger i Frederikshavn og Korsør.
2 af Forsvarsministeriets miljøskibe, Mette Miljø (tv.) og Gunnar Thorson (th.).
Foto:
Per Andreasen/
Forsvaret
Skibene kan bekæmpe forurening ved at lægge såkaldte flydespærringer i havet. Fly-
despærringerne inddæmmer forureningen (fx olieudslip), så forureningen ikke spre-
der sig eller når ind til kysterne. Skibene kan herefter opsamle olien fra havet og op-
bevare den i skibenes indbyggede tanke eller på en pram, inden olien transporteres
ind til land. Herudover er der en række skibe fra Forsvaret og Marinehjemmeværnet,
som kan assistere med at lægge flydespærringer ud.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0012.png
Introduktion og konklusion |
5
6. Med forsvarsforliget 2013-2017 blev det besluttet, at Forsvarsministeriet skulle an-
skaffe skibe, som kan opsamle olie i de områder nær kysten, hvor miljøskibene stik-
ker for dybt til at sejle, dvs. fra kysten og ud til 3 meters havdybde. Skibene, der kan
bekæmpe forurening på lavt vand, kaldes lægtvandsfartøjer. Ministeriet påbegyndte
anskaffelsen af 18 lægtvandsfartøjer i 2015. Det er Beredskabsstyrelsen, der på veg-
ne af Forsvarskommandoen har opgaven med at bekæmpe forurening på lavt vand.
Figur 1 viser, hvor de 4 miljøskibe er placeret, og hvor Beredskabsstyrelsens 6 bered-
skabscentre med lægtvandsfartøjer er placeret. Når lægtvandsfartøjerne skal indsæt-
tes, transporteres de på trailer til den ønskede havn.
Figur 1
Beredskabets placering
Beredskabscenter
Frederikshavn
Beredskabscenter
Beredskabscenter
Beredskabscenter
Korsør
Beredskabscenter
Beredskabscenter
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0013.png
6
| Introduktion og konklusion
7. Rigsrevisionen konkluderede i
Beretning om revisionen af statsregnskabet for 2016,
at Forsvarsministeriets havmiljøberedskab ikke levede fuldt op til internationale for-
pligtelser. Det fremgik af forsvarsministerens redegørelse til beretningen fra oktober
2017, at der var igangsat et udbud af nye miljøskibe, som skulle løse udfordringerne.
De nye miljøskibe skulle være klar til at indgå i beredskabet fra 2021.
8. I forsvarsforliget fra januar 2018 fremgår det, at
”Forligspartierne
noterer sig, at ud-
buddet af nye miljøskibe genovervejes med henblik på at undersøge muligheden for
en løsning, hvor nye militære fartøjer, udover den militære opgaveløsning, i nødvendigt
omfang kan løse havmiljøopgaver”.
Samme dag, som forsvarsforliget blev indgået, annullerede forsvarsministeren det
igangværende udbud. Forsvarsministeriet har oplyst, at beslutningen om at annullere
udbuddet blev truffet af forsvarsforligskredsen. Der er ikke siden kommet nye skibe til
beredskabet.
Forsvarsministeriet indgik i juni 2023 aftale om et forprojekt for anskaffelsen af nye
patruljeskibe, som også skal kunne varetage havmiljøopgaven. Forprojektet dækker
den indledende fase i anskaffelsen, hvor der skal tages stilling til, hvilke skibe der skal
designes og produceres. Denne fase går fra 2023 til 2025. Ministeriet ved derfor end-
nu ikke, hvilken type af skibe der skal anskaffes, og der er ikke udarbejdet en endelig
tidsplan for anskaffelsen. Ministeriet forventer, at det første af de nye skibe vil blive le-
veret i 2029, og at alle skibene vil indgå i beredskabet i løbet af 2030’erne.
Figur 2 skitserer udvalgte tidspunkter i havmiljøberedskabets historie.
Figur 2
Udvalgte tidspunkter i havmiljøberedskabets historie
2007-2008
Forsvarsministeriet
udarbejder en risikoanalyse
og en kapacitetsunder-
søgelse, der belyser pro-
blemer med beredskabet.
August 2017
Rigsrevisionen rejser kritik af
Forsvarsministeriets havmiljøbered-
skab. Forsvarsministeren orienterer i
oktober om, at problemerne vil blive
løst med anskaffelsen af nye skibe.
Januar 2018
Forsvarsforliget vedtages.
Forligspartierne noterer sig, at
udbuddet genovervejes.
Samme dag annullerer
forsvarsministeren udbuddet.
1996-2000
Forsvarsministeriet
overtager miljøskibene
fra Miljøministeriet.
Opgaven bliver trinvist
overdraget frem til 2000.
Primo 2015
Forsvarsministeriet undersøger,
om beredskabsopgaven kan
løses mere effektivt af private
aktører. Resultatet er, at
ministeriet fortsat skal løse
opgaven.
September 2017
Anskaffelsen af nye
havmiljøskibe sendes i
udbud. Skibene skal
være leveret i 2021.
Juni 2023
Forsvarsministeriet indgår
aftale om at igangsætte et
forprojekt til at anskaffe nye
patruljeskibe, som også skal
varetage havmiljøopgaven.
Kilde:
Rigsrevisionen.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
Introduktion og konklusion |
7
1.3. Undersøgelsens vurderingskriterier, metode og af-
grænsning
9. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at
der er et tilfredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af
havet.
Vurderingskriterier
10. Undersøgelsen baserer sig på havmiljølovens og Helsingfors-konventionens be-
stemmelser, som stiller krav til Forsvarsministeriets havmiljøberedskab.
Forsvarsministeriets forpligtelser følger bl.a. af havmiljølovens § 34 og Helsingfors-kon-
ventionens artikel 5, der regulerer, hvilke typer af forurening beredskabet skal kunne
bekæmpe. Disse bestemmelser er relevante ved besvarelsen af undersøgelsens før-
ste spørgsmål om, hvorvidt beredskabet kan bekæmpe de forskellige typer af forure-
ning, der følger af lovgivningen.
Helsingfors-konventionens bilag 7, regel 1, foreskriver, at medlemslandene skal kunne
sætte ind med tilstrækkeligt beredskab, herunder skibe og bemanding, til at bekæm-
pe forurening. I definitionen af, hvornår beredskabet er tilstrækkeligt, tager vi udgangs-
punkt i Forsvarsministeriets egen operationalisering og vurdering af, hvornår bered-
skabet er tilstrækkeligt. Dette er relevant ved besvarelsen af undersøgelsens andet
spørgsmål om, hvorvidt beredskabet har tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe foru-
rening.
Undersøgelsen baserer sig også på internationale anbefalinger til havmiljøberedska-
bet. Kommissionen bag Helsingfors-konventionen, HELCOM, har en række anbefalin-
ger til medlemslandenes beredskaber. Anbefalingerne har ikke samme juridiske sta-
tus som selve konventionen, men anbefalingerne er vedtaget af ministrene fra med-
lemslandene, og Forsvarsministeriet betragter anbefalingerne som politisk bindende
regler, som ministeriet skal leve op til. Forsvarsministeriet bruger også selv anbefalin-
gerne som målsætninger i beredskabsplanen, der beskriver, hvordan beredskabet
skal udføre sine opgaver.
Vi tager udgangspunkt i de anbefalinger, der vedrører, i hvilket omfang og hvor hurtigt
beredskabet skal kunne bekæmpe forurening. Anbefalingen om, at beredskabet skal
kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie er relevant ved besvarelsen af under-
søgelsens andet spørgsmål, hvor vi undersøger beredskabets kapacitet. Anbefalinger-
ne om, hvor hurtigt beredskabet skal kunne rykke ud og bekæmpe forurening er rele-
vant ved besvarelsen af undersøgelsens tredje spørgsmål om, hvorvidt beredskabet
kan bekæmpe forurening hurtigt nok.
HELCOMs medlemmer
Danmark
Estland
Finland
Letland
Litauen
Polen
Rusland
Sverige
Tyskland.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
8
| Introduktion og konklusion
Metode
11. Undersøgelsen baserer sig primært på dokumentgennemgang. Vi har på baggrund
af dokumenterne udarbejdet analyser og beregninger for at vurdere beredskabets ev-
ne til at leve op til gældende krav.
For at understøtte revisionen har vi holdt møder med Forsvarsministeriets departe-
ment, Forsvarskommandoen, Beredskabsstyrelsen og Forsvarsministeriets Materiel-
og Indkøbsstyrelse. Vi har desuden besigtiget miljøskibene og overværet en internatio-
nal havmiljøøvelse.
12. Undersøgelsens metode uddybes i bilag 1.
13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,
jf. bilag 1.
Afgrænsning
14. Vi undersøger perioden fra 2018, hvor forsvarsministeren annullerede udbuddet af
nye miljøskibe, til juni 2023. Vi undersøger det nuværende beredskab og ikke anskaf-
felsen af nye patruljeskibe, der i fremtiden skal løse opgaven med forureningsbekæm-
pelse, da Forsvarsministeriet er i den indledende fase med anskaffelsen.
15. Vi afgrænser os til at undersøge beredskabet for den del af forureningen, der sker
til søs, og som Forsvarsministeriet har ansvaret for. Kommunerne har ansvaret for at
bekæmpe forurening, der er drevet ind på kysterne, samt forurening i havne. Vi afgræn-
ser os fra forurening i områder omkring boreplatforme, vindmøller og rørledninger, da
ansvaret er placeret hos ejerne, der som oftest vil være private virksomheder. Det er
Miljøministeriets opgave at føre tilsyn med de private virksomheders beredskab.
Vi afgrænser os desuden fra Forsvarsministeriets havmiljøopgave i Arktis samt hav-
miljøovervågning, dvs. opgaven med at overvåge, om der er opstået forureninger.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |
9
2. Forsvarsministeriets
beredskab til at bekæmpe
olie- og kemikalie-
forurening
16. For at vurdere, om Forsvarsministeriet har sikret, at der er et tilfredsstillende be-
redskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet, har vi undersøgt føl-
gende:
om beredskabet kan bekæmpe de forskellige typer af forurening, der følger af
lovgivningen (2.1)
om beredskabet har tilstrækkelig kapacitet til at bekæmpe forurening (2.2)
om beredskabet kan bekæmpe forurening hurtigt nok (2.3).
2.1. Beredskabets evne til at bekæmpe forskellige typer
af forurening
17. Det fremgår af havmiljølovens § 34, at forsvarsministeren har ansvaret for at be-
kæmpe olie- og kemikalieforurening af havet og de kystnære dele af søterritoriet. I
Helsingfors-konventionens artikel 5 fremgår det, at konventionens parter forpligter
sig til at forebygge og fjerne forurening af havmiljøet i Østersøområdet, som er forår-
saget af skadelige stoffer fra alle kilder.
Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriets beredskab ikke kan bekæmpe alle de
forskellige typer af forurening, der følger af lovgivningen.
Forsvarsministeriets skibe er ikke gastætte og kan dermed ikke bekæmpe kemikalier,
der afgiver giftige gasdampe i forbindelse med udslip. Det samme gør sig gældende
for almindeligt forekommende typer af olie som fx råolie, der også afgiver farlige gas-
dampe. Ministeriet har oplyst, at når skibene ikke er gastætte, vil besætningen blive
udsat for sundhedsskadelige gasdampe, ligesom der er risiko for, at gasser kan med-
føre brand og eksplosioner.
Da beredskabet ikke kan bekæmpe kemikalier og almindeligt forekommende typer
af olie, lever Forsvarsministeriet ikke op til lovgivningen på området.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
10
| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
18. Forsvarsministeriet har oplyst, at det ikke er muligt at lave valide opgørelser af, i
hvor stort omfang kemikalier og olietyper, som afgiver farlige gasser, transporteres i
dansk farvand. Ifølge ministeriet skyldes det bl.a., at ikke al transport registreres, her-
under transport til og fra Rusland, medmindre et skib kommer fra eller er på vej til en
havn i EU. Ministeriet ved således ikke præcist, hvor store mængder der transporte-
res gennem danske farvande, og ministeriet har derfor heller ikke overblik over, hvor
stor risikoen er for, at der opstår forurening med kemikalier eller olietyper, som bered-
skabet ikke er i stand til at bekæmpe. Ministeriet har oplyst, at russiske skibe ekspor-
terer store mængder olie, der afgiver farlige gasser.
19. Forsvarsministeriet har oplyst, at der kan være tilfælde, hvor beredskabet er nødt
til at sejle ud og undersøge det forurenede område for at kunne fastslå, hvilken type
af forurening der er tale om. Ministeriet har oplyst, at denne form for undersøgelse i
sig selv kan være farlig, da der er risiko for, at besætningen indånder gasdampe, der
bl.a. kan skade luftvejene. Med det nuværende beredskab er det derfor vanskeligt at
sende et skib ud for at undersøge et forurenet område uden potentielt at sætte skibets
besætning i fare.
20. Ifølge Forsvarsministeriets oprindelige plan for at anskaffe nye miljøskibe var det
meningen, at det ene af skibene skulle være et såkaldt kemiskib, der er gastæt og der-
med ville kunne bekæmpe kemikalier og andre stoffer, der afgiver farlige gasdampe.
2.2. Beredskabets kapacitet til at bekæmpe forurening
21. Det følger af Helsingfors-konventionen, at medlemslandene skal kunne sætte ind
med tilstrækkeligt beredskab, herunder skibe og bemanding, til at bekæmpe forure-
ning. HELCOM har desuden en anbefaling om, at de enkelte medlemslandes bered-
skaber skal kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie uden assistance fra an-
dre lande.
Undersøgelsen viser, at Forsvarsministeriets beredskab ikke har tilstrækkelig kapa-
citet til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening. Ministeriet lever dermed ikke op til
Helsingfors-konventionens bestemmelse om at have tilstrækkeligt beredskab til at lø-
se sine opgaver. Beredskabet lever heller ikke op til HELCOMs anbefaling om at kun-
ne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie.
Skibe og bemanding
22. Forsvarskommandoen har vurderet, at beredskabet kun er tilstrækkeligt til at le-
ve op til Helsingfors-konventionens bestemmelse og HELCOMs anbefaling, når alle 4
miljøskibe er til rådighed. Det vil altså sige, at så snart ét skib er ude af beredskabet,
vil beredskabet ikke længere være tilstrækkeligt ifølge Forsvarsministeriets egen vur-
dering. Ifølge ministeriet er det således heller ikke muligt at leve op til HELCOMs an-
befaling om at kunne bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie, hvis blot ét skib er ude
af beredskabet.
23. Vi har undersøgt, hvor mange dage om året ét eller flere skibe har været ude af
beredskabet. Hvis et skib er ude af beredskabet, kan det bl.a. skyldes planlagt vedli-
geholdelse, havari eller reparation. Figur 3 viser, hvor mange dage om året ét eller fle-
re miljøskibe har været ude af beredskabet.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0018.png
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |
11
Figur 3
Antal dage, hvor ét eller flere miljøskibe har været ude af beredskabet
(Dage)
400
350
300
128
248
261
233
190
250
200
150
100
50
0
117
237
84
175
97
104
133
2018
2019
2020
2021
2022
1. halvår 2023
Dage uden tilstrækkeligt beredskab
Dage med tilstrækkeligt beredskab
Note: Figuren viser kun de dage, hvor ét eller flere skibe har været ude af beredskabet på grund af vedligehol-
delse, havari eller reparationer, og ikke øvrige forhold som fx manglende bemanding. Figuren viser kun,
om skibene har været til rådighed for beredskabet og ikke, om skibene har haft reduceret kapacitet til at
bekæmpe forurening på grund af fejl eller mangler.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.
Det fremgår af figur 3, at beredskabet ikke har været tilstrækkeligt i nogen af de un-
dersøgte år. I 2021 var der ikke tilstrækkeligt beredskab i 237 dage, svarende til ca.
af året. Fra 2018 til og med juni 2023 har beredskabet samlet set været utilstrække-
ligt i 43 % af tiden. Forsvarsministeriets beredskab lever dermed ikke op til Helsing-
fors-konventionens bestemmelse og HELCOMs anbefaling.
24. Det fremgår af Forsvarskommandoens plan for bemanding, at de 2 store miljøski-
be skal bemandes med 16 besætningsmedlemmer på hvert skib, mens de 2 mindre
miljøskibe skal bemandes med 6 besætningsmedlemmer på hvert skib. På de mindre
miljøskibe er der dobbeltbesætning, dvs. at der for hvert skib er 2 ens bemandingshold
bestående af 6 besætningsmedlemmer, der kan afløse hinanden, fx i forbindelse med
ferier. Forsvarsministeriet har indsat dobbeltbesætning på de mindre miljøskibe for at
sikre, at de er i stand til at afgå fra havn inden for 1 time, efter de har modtaget alarme-
ring om en mulig olie- eller kemikalieforurening.
Det fremgår af Forsvarskommandoens egne opgørelser, at der i løbet af 2022 og 2023
i stigende omfang har været huller i bemandingen på de store miljøskibe. Ifølge For-
svarskommandoen medfører hullerne i bemandingen reduceret udholdenhed og i nog-
le tilfælde nedsat operativ kapacitet. Forsvarsministeriet har oplyst, at der i forbindel-
se med ferier er udfordringer med at opretholde alle 4 miljøskibe i beredskab. Ministe-
riet har dog ikke opgjort, hvor mange dage om året ét eller flere skibe har været ude
af beredskab på grund af manglende bemanding. Det har ikke på baggrund af ministe-
riets dokumentation været muligt at efterprøve, om manglende bemanding har ført
til, at skibe har været yderligere ude af beredskabet end det, der fremgår af figur 3.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0019.png
12
| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
25. Forsvarsministeren oplyste i 2017, at ministeriet i forbindelse med anskaffelsen af
nye miljøskibe i 2021 ville indsætte dobbeltbesætning på alle skibe og ikke kun på de
mindre miljøskibe. Dobbeltbesætningen skulle bl.a. sikre bedre muligheder for fuldt be-
redskab under ferier og perioder med nedbrud og sikre, at alle miljøskibe skulle kunne
afgå fra havn inden for 1 time efter alarmering. Der er ikke efterfølgende blevet indført
dobbeltbesætning på de 2 store miljøskibe.
26. Danmark har i kraft af Helsingfors-konventionen og andre internationale aftaler for-
pligtet sig til at yde assistance til vores nabolande, hvis der opstår forurening i deres
farvande. Da det danske beredskab har begrænset kapacitet til at bekæmpe forure-
ning i eget farvand, kan beredskabet også kun i begrænset omfang yde assistance til
andre lande.
Mangler og vedligeholdelse af skibene
27. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse udarbejder ca. 3 gange om året
en statusrapport om miljøskibenes tilstand, som forelægges for Forsvarsministeriets
departementet og sendes til orientering i forsvarsforligskredsen. Det fremgår af disse
rapporter, at materiellet er nedslidt, og at skibenes alder gør det vanskeligt at skaffe de
nødvendige reservedele.
Det fremgår videre af statusrapporterne, at det for flere af skibenes systemer vil være
nødvendigt med total udskiftning for at opnå pålidelig drift. Sker der nedbrud i syste-
merne inden udskiftning, vil det ifølge Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrel-
se medføre længere perioder på halve til hele år, hvor det pågældende miljøskib er ude
af drift. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse vurderer selv skibenes tek-
niske tilstand som ikke tilfredsstillende.
Boks 1 viser 2 eksempler på kritiske mangler ved skibene.
Boks 1
Eksempler på kritiske mangler ved miljøskibene
Vigtige systemer findes kun på disketter
Skibene har et såkaldt EMRI-system, som er centralt for at kunne styre og manøvrere skibene. Systemet er ifølge Forsvars-
kommandoen kritisk for opgaveløsningen, men der findes ikke reservedele til systemet længere. Hele systemets program-
mering ligger på disketter. Der er derfor ikke mange muligheder for at finde og rette fejl, hvis der er udfald i systemet.
Systemet bør ifølge Forsvarsministeriet udskiftes til et mere tidssvarende system.
Kran til at opsamle olie er defekt
De 2 store miljøskibe er udstyret med kraner, der skal kunne opsamle olie fra havet. Det fremgår af en redegørelse fra For -
svarskommandoen, at kranen på ét af skibene har været defekt siden august 2022. Den defekte kran betyder ifølge For-
svarskommandoen, at beredskabets evne til at opsamle olie er reduceret med ca. 30 %, og beredskabet kan, så længe kra-
nen er i stykker, ikke leve op til anbefalingen om at bekæmpe udslip på op til 5.000 tons olie.
Forsvarsministeriet har i november 2023 oplyst, at miljøskibet er ved at gennemgå et større eftersyn, og at kranen i den for-
bindelse vil blive repareret.
Kilde:
Forsvarskommandoens rapportering om materieltilstand 2020 og Forsvarsministeriets redegørelse for beredskabsudfald 2019 -
2023.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0020.png
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |
13
28. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har oplyst, at styrelsen siden
2018 har haft et øget fokus på forebyggende vedligeholdelse af skibene. Dette er bl.a.
sket som en konsekvens af, at miljøskibene skal fungere i længere tid end planlagt. For-
svarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse vurderede i 2018, at det havde en po-
sitiv effekt på skibenes drift.
I juni 2021 vurderede Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse, at indsatsen
med forebyggende vedligeholdelse ikke længere reducerede fejl og nedbrud på ski-
bene. I stedet blev der observeret et stigende antal nedbrud og havarier på grund af
skibenes alder.
Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har fra 2018 til 2022 samlet brugt
ca. 117,4 mio. kr. (2023-priser) på at vedligeholde miljøskibene, jf. tabel 1.
Tabel 1
Årlige udgifter til vedligeholdelse af miljøskibe (2023-priser)
2018
11,6 mio. kr.
2019
15,1 mio. kr.
2020
10,8 mio. kr.
2021
41,1 mio. kr.
2022
38,8 mio. kr.
I alt
117,4 mio. kr.
Note: Priserne er beregnet på baggrund af de generelle pris- og lønstigninger.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse.
Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse har oplyst, at de særligt store udgif-
ter i 2021 og 2022 skyldes udskiftning af stål på skibene. Forsvarsministeriet har des-
uden oplyst, at hvert skib gennemgår et stort eftersyn hvert femte år, hvilket kan med-
føre større forskelle i udgifterne mellem årene.
Da Forsvarsministeriet i 2015 forberedte udbuddet af nye miljøskibe, var den samle-
de økonomiske ramme for anskaffelsen af 4 nye skibe 700,9 mio. kr. (2023-priser).
29. Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse vurderer, at den eneste løsning
på udfordringerne med miljøskibene er at anskaffe nye skibe til at løse opgaven med
forureningsbekæmpelse.
2.3. Beredskabets evne til at bekæmpe forurening hur-
tigt nok
30. HELCOM har opstillet en række anbefalinger til medlemslandenes beredskaber.
Vi har taget udgangspunkt i 2 af anbefalingerne til, hvor hurtigt beredskabet skal kun-
ne aktiveres. Forsvarsministeriet måler også selv beredskabet op imod disse 2 anbe-
falinger. Ministeriets beredskab skal ifølge anbefalingerne kunne afgå fra havn med
det første skib inden for 2 timer, og det første skib skal være fremme ved det forure-
nede område inden for 8 timer. Figur 4 illustrerer HELCOMs anbefalinger for aktive-
ringen af beredskabet.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0021.png
14
| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
Figur 4
HELCOMs anbefalinger for aktivering af beredskabet
Time 0
Modtager alamering om mulig
olie- eller kemikalieforurening
2 timer
efter alarmering
Det første skib skal
være afgået fra havn
0
8 timer
efter alarmering
Det første skib skal
være fremme ved det
forurenede område
2
HELCOMs
anbefalede
tidsfrister
8
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af HELCOMs anbefalinger.
Da skibene er gamle og sejler langsomt, har Forsvarsministeriet valgt, at de 2 mindre
miljøskibe skal kunne afgå fra havn inden for 1 time i stedet for 2 timer. På den måde
har skibene en time mere til at nå frem til det forurenede område. Hvis et af de mindre
miljøskibe er ude af beredskab, skal et af de store miljøskibe kunne afgå fra havn inden
for 2 timer.
Undersøgelsen viser, at beredskabet ikke kan bekæmpe forurening hurtigt nok. Det
skyldes, at beredskabet ikke i alle tilfælde kan afgå fra havn i overensstemmelse med
Forsvarsministeriets egen målsætning og HELCOMs anbefaling. Ifølge ministeriets eg-
ne beregninger kan beredskabet desuden kun nå frem til forureningsulykker inden for
8 timer i ca. ¼ af de danske farvande. Der er desuden ingen sikkerhed for, at andre lan-
de vil kunne assistere det danske beredskab i tide.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0022.png
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |
15
Afgang fra havn
31. Vi har gennemgået Forsvarsministeriets opgørelser over de gange, beredskabet
har været aktiveret fra 2018 til og med juni 2023, for at se, om beredskabet lever op
til ministeriets målsætning og HELCOMs anbefaling. Figur 5 viser antallet af gange,
beredskabet har været aktiveret, og i hvor mange tilfælde beredskabet har kunnet
overholde fristerne for at være afgået fra havn.
Figur 5
Beredskabets overholdelse af frister ved aktivering
14
12
10
2
4
4
5
6
8
6
4
4
3
2
2
2
1
6
2
0
1
1
1
3
1
1
2018
2019
2020
2021
2022
Frist overholdt
1. halvår 2023
Ikke oplyst
2-timersfrist overskredet
1-timesfrist overskredet
Note: 1-timesfristen gælder, når et af de mindre miljøskibe har været første enhed til at afgå fra havn. 2-timers-
fristen gælder, når et af de store miljøskibe har været første enhed til at afgå fra havn. De store skibe er
på 2-timersberedskab, hvis et af de mindre miljøskibe er ude af beredskab, fx på grund af værftsophold.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.
Det fremgår af figur 5, at beredskabet ikke i alle tilfælde har kunnet afgå fra havn inden
for 1 eller 2 timer, når beredskabet har været aktiveret. Fra 2018 til og med juni 2023
har beredskabet ikke overholdt fristen i 14 (vist med gul og blå i figuren) ud af de 49
tilfælde, hvor beredskabet har været aktiveret, svarende til ca. 29 %. Hertil kommer,
at Forsvarsministeriet ikke har kunnet opgøre, om fristen har været overholdt i 10 til-
fælde (vist med grå i figuren).
Ankomst til det forurenede område
32. Ifølge HELCOMs anbefaling skal det første skib være fremme ved det forurenede
område inden for 8 timer efter alarmering. Forsvarskommandoen har vurderet, at be-
redskabet kun kan overholde denne tidsfrist i ca. ¼ af de danske farvande.
Figur 6 viser Forsvarsministeriets kort over, hvilke områder miljøskibene kan dække
inden for 8 timer, når de sejler ud fra henholdsvis Frederikshavn (området er afgræn-
set af den orange streg på kortet) og Korsør (området er afgrænset med den blå streg
på kortet), hvor skibene ligger i havn.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0023.png
16
| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
Figur 6
Beredskabets dækning inden for 8 timer
Kilde:
Forsvarsministeriet.
Kortet viser, at beredskabet ikke kan efterleve HELCOMs anbefaling i den danske del
af Østersøen og i Øresund. Beredskabet kan heller ikke dække farvandene i Nordsøen,
omkring Skagerak og syd for Lolland og Falster inden for 8 timer. Hvis der sker en for-
ureningsulykke i disse områder, vil det tage længere tid, før beredskabet kan nå frem,
hvilket ifølge Forsvarsministeriet selv kan få stor betydning for evnen til at stoppe for-
ureningen i at sprede sig og dermed gøre unødigt stor skade.
Det fremgår af forsvarsministerens redegørelse fra 2017 til
Beretning om revisionen af
statsregnskabet for 2016,
at der med anskaffelsen af nye miljøskibe skulle placeres et
skib, der kunne afgå fra Østsjælland og dermed sikre bedre dækning af Øresund, Øs-
tersøen og området syd for Lolland og Falster. Efter udbuddet af disse skibe blev an-
nulleret, er der ikke blevet placeret et miljøskib med basehavn på Østsjælland.
33. Boks 2 viser 2 eksempler på forureningsulykker i områder med meget skibstrafik.
Vi har udregnet, hvor lang tid det vil tage beredskabet at nå frem til en forurening, som
ligger uden for Forsvarsministeriets egen angivelse af de områder, beredskabet kan
dække inden for 8 timer.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0024.png
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |
17
Boks 2
Eksempler på mulige forureningsulykker
Udslip øst for Køge
En af de 2 store sejlruter til og fra Østersøen går gennem Øresund. Det vil tage beredska-
bet knap 9 timer at nå frem, hvis der sker et udslip i Øresund øst for Køge ca. 80 sømil
(148 km) fra Korsør, og hvis skibene sejler 9 sømil i timen hele vejen.
Udslip syd for Rønne
Farvandet omkring Bornholm er et af de mest befærdede, da al skibstrafik til og fra Øs-
tersøen skal forbi her. Det vil tage beredskabet ca. 15 timer at nå frem, hvis der sker et
udslip syd for Rønne ca. 135 sømil (250 km) fra Korsør, og hvis skibene sejler 9 sømil i ti-
men hele vejen.
Note: 9 sømil i timen er tophastigheden for de mindre miljøskibe, som oftest vil være de første ski-
be til at afgå fra havn.
Kilde:
Rigsrevisionens udregninger på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet samt For-
svarsministeriets risikovurdering fra 2007.
34. Vores gennemgang af Forsvarsministeriets opgørelser viser, at beredskabet fra
2018 til og med juni 2023 ikke har kunnet nå frem inden for 8 timer i 3 ud af 49 tilfæl-
de. I det ene tilfælde var der tale om et skib, der grundstødte ved Samsø i 2022. Her
var beredskabet fremme 12 timer og 20 minutter efter alarmering. Samsø er ellers in-
den for det område, som ministeriet vurderer at kunne dække inden for 8 timer, jf. fi-
gur 6.
I boks 3 har vi beskrevet et andet af de 3 tilfælde, hvor Forsvarsministeriet ikke kun-
ne nå frem inden for 8 timer. Hændelsen er den, hvor beredskabet har haft de største
overskridelser af HELCOMs anbefalinger.
Boks 3
Beredskabet i forbindelse med grundstødt skib ved Bornholm
Den 18. oktober 2021 stødte et 88 meter langt fragtskib lastet med 3.000 tons gødning
på grund ud for Sorthat-Muleby på Bornholms vestkyst. Kaptajnen havde forladt broen
uden at blive afløst, og skibet havde derfor sejlet uden nogen på broen i 4 timer, da det
gik på grund ud for Bornholm.
Beredskabet skulle senest afgå fra havn 2 timer efter alarmering, men Gunnar Thorson,
et af de store miljøskibe, afgik fra havn 10 timer og 21 minutter efter alarmering. Skibet
var fremme ved Bornholm 27 timer og 13 minutter efter alarmering. Forsvarskommando-
en har ikke oplyst, hvorfor fristerne ikke kunne overholdes.
Da beredskabet nåede frem, kunne det konstateres, at grundstødningen ikke havde med-
ført forurening.
Kilde:
Forsvarskommandoens oversigt over aktiveringen af beredskabet og politiets døgnrapport.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0025.png
18
| Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening
35. Danmark har indgået aftaler med andre lande om at yde gensidig assistance i til-
fælde af forureningsulykker. Forsvarsministeriet forventer fx, at Tysklands beredskab
vil nå først frem til en eventuel forurening i Vadehavet eller syd for Lolland og Falster.
Aftalerne forpligter dog ikke nabolandene til at påbegynde en forureningsbekæmpel-
se i de danske farvande. Ministeriet har oplyst, at aftalerne om assistance fra andre
lande heller ikke giver en sikkerhed for, at forurening kan bekæmpes inden for de an-
befalede tidsfrister. Der findes ikke andre aftaler, der forpligter landene til at yde yder-
ligere assistance.
36. Forsvarsministeriet har i 2020 undersøgt muligheden for at styrke beredskabet
ved at låne eller lease skibe fra andre lande eller ved at få private aktører til at løse op-
gaven. Ministeriet er ikke gået videre med nogen af disse løsninger.
Bekæmpelse på lavt vand
37. Når miljøskibene ikke med sikkerhed kan sikre en hurtig og tilstrækkelig bekæm-
pelse af forurening ude på havet, er der større risiko for, at forureningen driver ind på
lavt vand og på kysterne. Jo mindre miljøskibene opsamler på havet, jo større bliver
konsekvensen for miljøet og opgaven med forureningsbekæmpelse på lavt vand.
Med forsvarsforliget 2013-2017 blev det besluttet at anskaffe lægtvandsfartøjer til at
bekæmpe forurening på lavt vand. Lægtvandsfartøjerne skulle dække områderne fra
kysten og ud til 3 meters havdybde, som er det område, miljøskibene ikke kan dække
på grund af deres dybgang. Det var særligt på baggrund af erfaringer fra Grønsund-
ulykken i 2001, at det blev besluttet at styrke beredskabet på lavt vand langs kysterne.
Vores undersøgelse viser, at Beredskabsstyrelsen endnu ikke har taget alle de 18 lægt-
vandsfartøjer i brug, som Forsvarsministeriet vurderede var nødvendige for bered-
skabet. Beredskabsstyrelsen har ved afslutningen på undersøgelsen oplyst, at 15 af
de 18 fartøjer er fordelt ud på landets beredskabscentre.
Lægtvandsfartøj på havnen i Korsør.
Foto:
Rigsrevisionen
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2
|
Metodisk tilgang.. Metodisk tilgang
|
1.
Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening |
19
Undersøgelsen viser også, at lægtvandsfartøjerne ikke indgår fuldt ud i beredskabet,
fordi der mangler medarbejderresurser og rutine i opgaverne. Forsvarsministeriet har
oplyst, at Beredskabsstyrelsen i den undersøgte periode under de rette betingelser
ville kunne have indsat 6-8 ud af de 18 fartøjer. Beredskabet har derfor ikke haft den
forventede evne til at bekæmpe forurening på lavt vand i den undersøgte periode.
Ministeriet forventer at kunne indsætte 12 fartøjer, når kapaciteten er fuldt implemen-
teret i 2024, og ikke 18 fartøjer, som det oprindeligt var planlagt. Ministeriet har oplyst,
at lægtvandsfartøjerne ikke kan indsættes, når det er mørkt. I de lyse timer vil de 12
lægtvandsfartøjer kunne indsættes efter 24-36 timer afhængigt af hvornår på døgnet
der bliver sendt bud efter fartøjerne.
Rigsrevisionen, den 11. januar 2024
Birgitte Hansen
/Kristian Brink
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
20
| Metodisk tilgang
Bilag 1. Metodisk tilgang
I undersøgelsen indgår Forsvarsministeriet, herunder Forsvarskommandoen, Forsvars-
ministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse og Beredskabsstyrelsen. Det er Forsvars-
kommandoen, som har til opgave at opstille beredskabet. Forsvarskommandoen har
4 miljøskibe, som udgør kernen i det danske havmiljøberedskab. Det er Forsvarsmini-
steriets Materiel- og Indkøbsstyrelses opgave at vedligeholde skibene. Beredskabs-
styrelsen indgår i undersøgelsen, fordi styrelsen er ansvarlig for de enheder, som skal
bekæmpe forurening på lavt vand, den såkaldte lægtvandskapacitet.
Undersøgelsen omhandler perioden 2018 - juni 2023. I
Beretning om revisionen af
statsregnskabet for 2016
kritiserede Rigsrevisionen havmiljøberedskabets evne til at
overholde internationale forpligtelser på området. Forsvarsministeren tilkendegav i
sin redegørelse til beretningen i oktober 2017, at beredskabet ville overholde sine for-
pligtelser, når der blev anskaffet nye skibe til beredskabet. På den baggrund lukkede
Rigsrevisionen sagen. I januar 2018 annullerede ministeren det igangværende udbud
af nye skibe til havmiljøberedskabet. Undersøgelsen belyser derfor, hvad der er sket
siden januar 2018, hvor udbuddet af nye skibe blev annulleret, og om Forsvarsministe-
riet i den efterfølgende periode har sikret et tilfredsstillende beredskab.
Undersøgelsen bygger på gennemgang af Forsvarsministeriets interne og eksterne
dokumenter om havmiljøberedskabet samt på analyser og beregninger foretaget på
baggrund af oplysninger i disse dokumenter.
Vi har desuden holdt møder med Forsvarsministeriets departement, Forsvarskom-
mandoen, Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse og Beredskabsstyrelsen
for at få indsigt i området.
Vi har i forbindelse med undersøgelsen bedt Forsvarsministeriet udarbejde en juridisk
redegørelse. Redegørelsen skulle afdække, hvilke pligter Forsvarsministeriet vurde-
res at have i medfør af § 34 i havmiljøloven, og om ministeriet vurderer, at de opfylder
disse pligter. Herudover har vi bedt ministeriet redegøre for, om de vurderer, at bered-
skabet lever op til Helsingfors-konventionens artikel 5 og bilag 7, regel 1. Ministeriet
har ikke i deres redegørelse tilbagevist, at beredskabet ikke lever op til lovgivningen.
Kvalitetssikring
Undersøgelsen er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring, som
omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på forskelli-
ge tidspunkter i undersøgelsesforløbet med chefer og medarbejdere i Rigsrevisionen
med relevante kompetencer.
Væsentlige dokumenter
Undersøgelsen er baseret på dokumenter, der beskriver Forsvarsministeriets bered-
skab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet. Det er dokumenter, der
beskriver beredskabets organisering og opgaver, samt dokumenter, der sætter ram-
mer for beredskabet, herunder lovgivning, internationale aftaler og ministeriets egne
definitioner og målsætninger for beredskabet.
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2
|
Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende havmiljøberedskab.
Metodisk tilgang |
21
Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:
relevant lovgivning, bl.a. havmiljøloven og Helsingfors-konventionen samt lovbe-
mærkninger hertil
internationale aftaler
beredskabsplaner
interne notater og redegørelser, som beskriver miljøskibenes stand, herunder ma-
terieldriftsstatus fra Forsvarsministeriets Materiel- og Indkøbsstyrelse
businesscases, implementeringsdirektiver o.l. vedrørende anskaffelsen af miljøski-
be før 2018 og lægtvandsfartøjer
Forsvarsudvalgsspørgsmål angående havmiljøberedskabet
data om udfald i beredskabet samt beredskabets indsættelse, herunder opgørel-
ser af overholdelse af HELCOMs anbefalinger
Risikoanalyse, Olie- og kemikalieforurening i danske farvande
fra 2007 og opdate-
ringen fra 2022
Forsvarsministeriets kapacitetsundersøgelse vedrørende havmiljø
fra 2008.
Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at besvare, om Forsvars-
ministeriet har sikret, at der er et tilfredsstillende beredskab til at bekæmpe olie- og
kemikalieforurening af havet. Med dokumentgennemgangen har vi kunnet sammen-
ligne kravene til og målene for beredskabet med det faktiske beredskab. Dokument-
gennemgangen er underbygget af totalopgørelser for indsættelse af beredskabet,
således at konklusionerne bygger på data om, hvordan beredskabet har været akti-
veret.
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, her-
under standarderne for større undersøgelser (SOR 3). Standarderne fastlægger, hvad
brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at der er tale om en god fag-
lig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsre-
visionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).
FOU, Alm.del - 2023-24 - Bilag 59: Rigsrevisionens beretning afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger Forsvarsministeriets beredskab til at bekæmpe olie- og kemikalieforurening af havet
2813855_0029.png
22
| Danmarks internationale forpligtelser og aftaler vedrørende havmiljøberedskab
Bilag 2. Danmarks internationale forpligtelser og aftaler
vedrørende havmiljøberedskab
Tabellen viser de væsentligste internationale konventioner og aftaler, som sætter
rammerne for Danmarks havmiljøberedskab. Det er angivet i tabellen, om aftalerne
efter Forsvarsministeriets vurdering har status som juridisk bindende eller som ikke
juridisk bindende.
Konvention/aftale
Helsingfors-konventionen af 1974
med senere ændringer
Medlemslande: Danmark, Estland,
Finland, Letland, Litauen, Polen,
Rusland, Sverige og Tyskland.
Havretskonventionen af 1982
Medlemslande: Næsten alle lande,
herunder Danmark.
Københavnsaftalen af 1993
Medlemslande: Danmark, Finland,
Island, Norge og Sverige.
Bonn-aftalen af 1969
med senere ændringer
Medlemslande: Belgien, Danmark,
Holland, Norge, Storbritannien,
Sverige og Tyskland.
DENGER-aftalen af 2000
Medlemslande: Danmark og Tyskland.
SWEDENGER-aftalen af 2002
Medlemslande: Danmark, Sverige
og Tyskland.
DENGERNETH-aftalen af 2002
Medlemslande: Danmark, Holland
og Tyskland.
Juridisk status
Konventionen er ratificeret af Danmark og er dermed
juridisk bindende. Anbefalingerne er ikke juridisk bin-
dende, men betragtes af Forsvarsministeriet som ”po-
litisk forpligtende”, da de er indgået af ministeren.
Konventionen er ratificeret af Danmark og er juridisk
bindende.
Betragtes som juridisk bindende.
Ikke juridisk bindende.
Ikke juridisk bindende.
Ikke juridisk bindende.
Ikke juridisk bindende.
Kilde:
Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Forsvarsministeriet.