SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Skatteudvalget 2021-22
SAU Alm.del Bilag 196
Offentligt

RAPPORT

April 2022

Anbefalinger til en

flerårsaftale for

skattevæsenet

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Indholdsfortegnelse

Forord .................................................................................................................................... 3

1. Indledning........................................................................................................................ 5

2. Skattevæsenets nuværende økonomiske rammer og opgaver .................14

3. Skattevæsenets nuværende it-portefølje...........................................................23

4. Skattevæsenets it-aktiviteter i 2023-2027 .......................................................39

5. Udvalgte prioriteringsmuligheder i skattevæsenets aktiviteter .................55

6. Flerårige økonomiske rammer for skattevæsenet i 2023-2027................71

7. It-styring i skattevæsenet ........................................................................................84

8. Digitaliseringsklare aftaler og forenkling af regler og processer ..............95

Appendiks ....................................................................................................................... 107

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 3

Forord

Ekspertudvalget blev nedsat i februar 2021 med den opgave at komme med an-

befalinger til en flerårsaftale for skattevæsenet, herunder (i) flerårige økonomi-

ske rammer og prioritering af opgaver inden for rammerne, (ii) styrket styring på

skattevæsenets it-område og (iii) principper for digitaliseringsklar skattelovgiv-

ning forud for og i forbindelse med modernisering af it-understøttelse. Ekspert-

udvalgets anbefalinger skal danne grundlag for en langtidsholdbar plan for at

løse skattevæsenets udfordringer.

En stor del af Ekspertudvalgets arbejde har fokuseret på skattevæsenets it-om-

råde. Det skal ses i lyset af, at hovedudfordringerne i skattevæsenet er relateret

til den store it-portefølje. Ekspertudvalgets anbefalinger har således overve-

jende til formål at understøtte en højere grad af ro og realisme om forventnin-

gerne til skattevæsenets it-organisation. En central del af arbejdet har bestået af

at definere og fastlægge et hensigtsmæssigt niveau for og anvendelse af skatte-

væsenets it-aktiviteter samt at afdække, hvordan skattevæsenet i højere grad

kan komme i mål med sine store og komplekse it-projekter.

Ekspertudvalget har for at afdække dette gennemført en række analyser. Både

komparative analyser med sammenlignelige skattevæsener og it-organisatio-

ner, en analyse af begrænsende faktorer i skattevæsenets it-organisation, analy-

ser af afsluttede og igangværende it-aktiviteter samt af politiske processer på

Skatteministeriets område, der påvirker it-aktiviteter. Dertil har Ekspertudvalget

undersøgt en række konkrete områder i skattevæsenet med henblik på at redu-

cere det fremtidige opgaveniveau blandt andet på gælds- og udbytteområdet.

Ekspertudvalget anbefaler et konkret aktivitetsniveau på skattevæsenets it-om-

råde. For den resterende del af skattevæsenet noterer Ekspertudvalget sig, at

der er opgjort en række merbevillingsbehov samt potentielle interne finansie-

ringsbidrag til at imødegå de bevillingsmæssige konsekvenser. På den baggrund

kan der opstilles et spænd, som skattevæsenets fremtidige bevillingsniveau kan

fastlægges inden for. Det konkrete niveau vil afhænge af de politiske prioriterin-

ger og afvejninger, der foretages i fastsættelsen af en flerårig økonomisk ramme

for skattevæsenet.

Der skal lyde en stor tak til medlemmerne af Ekspertudvalget. Udvalgets arbejde

har desuden haft gavn af medlemmer fra skattevæsenet med indsigt i de kon-

krete udfordringer. Dialogerne i udvalget har ført til løbende udvikling af anbefa-

lingerne, ligesom det for skattevæsenet har været muligt at tage forskud på im-

plementeringen af en række af udvalgets anbefalinger til styrket it-styring. Dertil

har det været en betydelig styrke for udvalget at have medlemmer repræsente-

ret, der tillige er medlemmer af It-tilsynet på Skatteministeriets område og Sta-

tens It-råd.

Ekspertudvalget er blevet betjent af et sekretariat bestående af embedsmænd

fra Skatteministeriet og Finansministeriet samt underliggende styrelser, og der

skal lyde en stor tak for den indsats, der er ydet. Ligeledes skal der lyde en stor

tak til de eksterne organisationer og eksperter, der har bidraget til udvalgets ar-

bejde.

Merete Eldrup

Den 7. april 2022

Merete Eldrup (formand)

Ekspertudvalget for en flerårsaf-

tale for skattevæsenet

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 4

Indledning

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 5

1. Indledning

Skattevæsenet er en central institution i det danske samfund. Hvert år opkræves

mere end 1.100 mia. kr. i skatter og afgifter. Det er med til at finansiere daginsti-

tutioner, skoler og sygehuse

–

og resten af den offentlige sektor. Samtidig påvir-

ker indretningen af skattevæsenet borgere og virksomheders adfærd i samfun-

det, herunder fx forbruget af tobak, biler og fossile brændstoffer.

Store dele af det danske skattevæsen er velfungerende. En tidlig digitalisering

gør, at Danmark har et af verdens mest automatiserede og digitale skattesyste-

mer, hvor skatter og afgifter i vidt omfang opkræves automatisk, uden at bor-

gere og virksomheder behøver at foretage sig noget. Samtidig betaler langt de

fleste borgere deres skat korrekt og til tiden,

jf. figur 1.1.

Figur 1.1. Nøgletal om det danske skattevæsen

+1.100 mia. kr.

Fra skatter og afgifter

4,6 mio.

Danskere får hvert år

en fuldautomatisk

årsopgørelse

99,6 pct.

Af alle personskatter

angives korrekt

Dele af skattevæsenet har imidlertid været betydeligt udfordret gennem en læn-

gere årrække. Fra 2013 til 2015 skete der reelt nedbrud på flere kritiske drifts-

områder, herunder ejendoms-, gælds- og udbytteområdet, hvilket har sat tilliden

til skattevæsenet under pres,

jf. figur 1.2.

Genopretningen af driftsområderne

samt store opgaver som følge af EU-lovgivning har medført, at skattevæsenets

opgavemængde er steget betydeligt. Det omfatter særligt it-området, hvor der er

igangsat flere større it-projekter.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 6

Figur 1.2. Eksempler på kritiske driftsområder i skattevæsenet

Ejendomsområdet

I 2013 blev alle ejendomsvurderinger suspenderet, efter at vurderingerne

viste sig at være uigennemsigtige og behæftet med fejl.

Skattevæsenet har siden 2015 udviklet et nyt ejendomsvurderingssystem,

som undervejs er blevet væsentligt fordyret og forsinket. I efteråret 2021 blev

de første vurderinger til ejere af parcel- og rækkehuse udsendt, og det er

Skatteministeriets forventning, at de fleste boligejere vil modtage en ny

vurdering inden 2024. Der udestår dog fortsat en række store og komplekse

it-udviklingsopgaver i det nye ejendomsvurderingssystem, som vil lægge

beslag på en anselig del af skattevæsenets kapacitet i årene fremover. Dette

parallelt med, at der på ejendomsområdet også pågår omfattende it-

implementering af boligskatteforliget fra 2017.

Gældsområdet

I 2015 blev al automatisk inddrivelse af gæld til det offentlige

suspenderet, da Et Fælles Inddrivelsessystem (EFI) viste sig at være

fejlbehæftet.

Der er nu udviklet et nyt inddrivelsessystem (PSRM), og hovedparten af

offentlige kreditorer er tilkoblet systemet. Der er dog fortsat lang vej, før

inddrivelsen er fuldt normaliseret. Således pågår en stor oprydning af

fejlbehæftede gældsposter, og en stor og kompleks opgave med at få

nogle af skattevæsenets egne systemer tilkoblet inddrivelsen udestår

fortsat.

Udbytteområdet

I perioden 2012-2015 blev den danske stat udsat for formodet svindel

med refusion af udbytteskat for ca. 12,7 mia. kr.

Udbytteområdet er siden den formodede svindel blevet styrket, og der

er tilført ekstra ressourcer til bl.a. kontrol. Et stigende antal

refusionsanmodninger og en meget omfattende kontrol har trods stort

ressourceforbrug givet en stor bunke af uafsluttede sager. Samtidig

pågår der fortsat et arbejde med at finde en varig model for

administration og it-understøttelse af udbytteområdet.

For at løse de store opgaver med at håndtere udfordringerne i skattevæsenet er

der siden 2015 løbende blevet tilført øgede bevillinger. Det er sket efter en år-

række med fald i de økonomiske rammer og medarbejderantal. De højere bevil-

linger har blandt andet medført et betydeligt løft i antallet af medarbejdere i

skattevæsenet,

jf. figur 1.3.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 7

Figur 1.3. Udvikling i skattevæsenets økonomiske rammer (mio. kr., 2021-pl) og årsværk (an-

tal) i perioden 2006-2021

Anm.: Skattevæsenet forstås som Skatteankestyrelsen samt styrelserne i Skatteforvaltningen. Der er for

sammenligneligheden på tværs af årene justeret for organisationsændringer i skattevæsenet. I perioden

2015-2018 var de store udviklingsprogrammer (ICE, ICI og ICT) organisatorisk placeret under

Skatteministeriets departement.

Ud over tilførslen af ekstra bevillinger er der foretaget en grundlæggende reor-

ganisering af skattevæsenet. I 2018 blev SKAT erstattet af syv nye specialise-

rede styrelser med ansvar for hvert deres opgaveområde. Formålet var at løfte

kvaliteten af opgaveløsningen gennem styrket ledelse og øget specialisering af

medarbejdere samt at sikre større faglighed inden for de enkelte områder.

Skattevæsenet er i de senere år kommet i mål med en række små og mellem-

store it-projekter og forbedringer af opgavevaretagelsen i de borger- og virk-

somhedsrettede styrelser. Dertil har skattevæsenet udviklet et nyt inddrivelses-

system (PSRM) og fået tilkoblet en stor del af kreditorerne til systemet, om end

der fortsat udestår en stor opgave med genoprettelse af gældsområdet,

jf. figur

1.2 ovenfor.

På trods af reorganiseringen og det markante løft i skattevæsenets økonomiske

rammer og medarbejderantal har skattevæsenet dog fortsat store udfordringer i

forhold til it-udvikling. Det gælder særligt eksekveringen af meget store it-projek-

ter, hvor skattevæsenets fem største igangværende it-programmer og -projekter

har haft væsentlige overskridelser af tidsplan og/eller budget. Det omfatter ikke

mindst udviklingen af det nye ejendomsvurderingssystem, der skal genoprette

ejendomsområdet, samt store projekter på told- og momsområdet, som også er

meget komplekse og belaster skattevæsenets kapacitet på it-området.

De mange store, parallelle udviklingsopgaver har medført, at der stort set ikke

har været kapacitet i skattevæsenet til at påbegynde moderniseringen af en lang

række ældre, men vitale it-systemer. Det til trods for, at et nedsat legacy-udvalg i

2018 anbefalede at påbegynde systemmoderniseringen inden for en periode på

fem år.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 8

Der er derfor behov for at adressere skattevæsenets udfordringer for at ændre

status quo og dermed understøtte, at de opgaver, der sættes i gang, også bliver

løst.

1.1 Ekspertudvalgets opdrag

For at skabe et solidt fundament for en fremadrettet langsigtet håndtering af ud-

fordringerne har regeringen nedsat

Ekspertudvalget for en flerårsaftale for skat-

tevæsenet,

der skal udarbejde anbefalinger, som kan danne grundlag for en po-

litisk flerårsaftale for skattevæsenet.

Ekspertudvalget har til opgave, på baggrund af en beskrivelse af den aktuelle si-

tuation i skattevæsenet, at afgive sine anbefalinger til mulige modeller for:

•

Flerårige økonomiske rammer for skattevæsenet og prioritering af opgaver

inden for rammerne

•

Styrket styring på skattevæsenets it-område

•

Principper for digitaliseringsklar skattelovgivning forud for og i forbindelse

med modernisering af it-understøttelse

Ekspertudvalgets arbejde er afgrænset til

skattevæsenet,

der i arbejdet forstås

som Skattestyrelsen, Gældsstyrelsen, Vurderingsstyrelsen, Toldstyrelsen, Motor-

styrelsen, Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, Administrations- og Servicestyrel-

sen samt Skatteankestyrelsen. Dertil vil en række kapitler inddrage Skattemini-

steriets departements rolle.

Boks 1.1. Ekspertudvalgets medlemmer

Medlemmerne i Ekspertudvalget for en flerårsaftale for skattevæsenet er udpeget af regeringen.

Ekspertudvalget består af en række eksterne eksperter samt repræsentanter fra Skatteministeriet

og Finansministeriet:

•

Merete Eldrup (formand), bestyrelsesformand for Nykredit og Københavns Universitet

Birgit Nørgaard, næstformand i Statens It-råd

Lars Monrad-Gylling, næstformand i Systematic

Lars Mathiesen, administrerende direktør i Frost Management og medlem af It-tilsynet

Thomas Østrup Møller, Danmarks ambassadør til Kina

Michael Brix Hesselager (Skatteministeriet)

Jens Daugaard (Skatteministeriet)

Kent Harnisch (Finansministeriet, nu Børne- og Undervisningsministeriet)

Mogens Pedersen (Finansministeriet)

Merete Agergaard (Skattestyrelsen)

Niels Gotfredsen (Udviklings- og Forenklingsstyrelsen)

Udvalget har været betjent af et sekretariat bestående af medarbejdere fra Skatteministeriet og

Finansministeriet. Herudover har Skattestyrelsen, Udviklings- og Forenklingsstyrelsen,

Økonomistyrelsen og Digitaliseringsstyrelsen bidraget til arbejdet, ligesom der er indhentet input

fra andre interessenter efter behov.

1.2 Skattevæsenets udfordringer

Ekspertudvalget vurderer, at det særligt er skattevæsenets it-område, der er ud-

fordret, herunder it-områdets samspil med de borger- og virksomhedsrettede

styrelser. Ekspertudvalgets anbefalinger vil derfor i overvejende grad være rettet

mod strukturelle forbedringer af it-området, herunder hvordan skattevæsenet

kan tilrettelægge sit arbejde under iagttagelse af en begrænset kapacitet, be-

grænsede kompetencer og stor kompleksitet. Ekspertudvalgets anbefalinger til

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 9

de øvrige dele af skattevæsenets opgavevaretagelse vil

–

med enkelte undtagel-

ser

–

være på et mere overordnet niveau.

Ekspertudvalget har på baggrund af sine analyser identificeret en række årsa-

ger, som samlet set medvirker til udfordringerne på skattevæsenets it-område.

Ekspertudvalget vurderer, at den grundlæggende udfordring er, at efterspørgs-

len på it-udvikling i skattevæsenet er større, end skattevæsenet har kapacitet og

kompetencer til at levere på.

Meget stor efterspørgsel på it-udvikling i skattevæsenet

Skattevæsenet er underlagt en meget stor og vedvarende efterspørgsel efter it-

udvikling. Efterspørgslen er nu

–

såvel som i de seneste år

–

særligt drevet af na-

tional og EU-lovgivning, som står for langt hovedparten af skattevæsenets it-ud-

viklingsportefølje.

It-understøttelse af især EU-lovgivning og nationale politiske initiativer er i

mange tilfælde betydeligt større og mere kompleks end forventet, når initiati-

verne er blevet besluttet. Ekspertudvalget vurderer, at det blandt andet skyldes,

at skattevæsenet ofte har begrænset tid til at belyse de implementeringsmæs-

sige konsekvenser af nye forslag og initiativer, inden der indgås en politisk aftale

eller vedtages ny EU-lovgivning. Dertil er det Ekspertudvalgets opfattelse, at

skattevæsenet i flere tilfælde har valgt en for ambitiøs tilgang til, hvordan lovgiv-

ningsinitiativer har skullet it-understøttes. Således har ny, kompleks lovgivning i

de senere år skabt store udfordringer for den efterfølgende it-understøttelse i

skattevæsenet, herunder når nye systemer og systemtilretninger skal integreres i

et i forvejen komplekst systemlandskab.

Den store efterspørgsel betyder, at skattevæsenet har en it-udviklingsportefølje,

der er uhensigtsmæssigt stor og kompleks, herunder i sammenligning med den

øvrige del af staten og andre sammenlignelige skattevæsener. Således står

skattevæsenet aktuelt for fem ud af statens seks meget store it-projekter og -

programmer til over 500 mio. kr.

Det har gjort, at det danske skattevæsens it-organisation er mere end dobbelt så

stor som den næststørste af de it-organisationer fra andre sammenlignelige

skattevæsener, som Ekspertudvalget har inddraget i sit arbejde.

Den store politiske efterspørgsel på it-udvikling betyder, at andre kritiske it-ud-

viklingsopgaver i skattevæsenet er blevet nedprioriteret. Det omfatter dels mo-

dernisering af en stor portefølje af ældre

–

men vitale

–

legacy-systemer, dels en

række forretningskritiske udviklingsaktiviteter. Hvor sammenlignelige skattevæ-

sener i gennemsnit bruger knap halvdelen af deres it-udgifter til at modernisere

it-systemer og håndtere forretningskritiske udviklingsaktiviteter, så anvender det

danske skattevæsen aktuelt kun ca. 10 pct. Det indebærer blandt andet, at til-

standen af legacy-systemerne ikke forbedres med risiko for, at ét eller flere af

systemerne i værste fald sættes ud af drift, samt en risiko for at skattevæsenet

ikke har de nødvendige værktøjer til løbende at forbedre og automatisere opga-

vevaretagelsen.

Skattevæsenet har en begrænset kapacitet

Et så stort omfang af opgaver, der skal løses parallelt, udfordrer enhver it-orga-

nisation i forhold til kapacitet og eksekveringsevne. Samtidig har skattevæsenets

it-organisation trods mindre fremskridt en begrænset eksekveringsevne og der-

med en begrænset evne til at håndtere de mange store, parallelle it-udviklings-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 10

opgaver. Det har medført begrænset kapacitet til at sikre den forudsatte frem-

drift i skattevæsenets it-projekter. Skattevæsenets begrænsede kapacitet skyl-

des en række forhold:

•

Begrænset modenhed i styringen på it-området:

Skattevæsenets it-organisa-

tion er siden 2018 blevet en af Danmarks største it-organisationer med ca.

1.700 interne medarbejdere og ca. 800 eksterne konsulenter. Det tager tid at

opnå modenhed i så stor og ny en organisation. Skattevæsenet har således

parallelt med eksekveringen af de store it-projekter og

–programmer

opbyg-

get praksisser og modenhed inden for leverandør- og projektstyring samt

økonomi- og porteføljestyring. Dertil vurderer Ekspertudvalget, at der er udfor-

dringer med styringen både på tværs af de mange it-aktiviteter samt inden for

de enkelte store it-projekter i skattevæsenet.

•

Begrænsede kompetencer på it-området:

It-kompetencer er generelt en knap

ressource, og der er stor efterspørgsel efter erfarne og specialiserede profiler

i it-markedet. Det er således en betydelig udfordring for skattevæsenet at

sikre de rette kompetencer til de mange store, parallelle udviklingsopgaver

samt fastholde specialiserede medarbejdere, herunder til at egenudvikle it-

systemer og sikre et højt niveau af leverandør- og projektstyring.

•

Forældede it-systemer:

Skattevæsenets mange legacy-systemer er teknolo-

gisk forældede og skal udskiftes eller moderniseres inden for en overskuelig

årrække. Systemerne er ofte dårligt dokumenterede, hvilket har medført af-

hængighed af eksterne leverandører. Samtidig er ændringer i systemerne og

integrationer til nye systemer ofte komplicerede og omkostningstunge, hvilket

yderligere begrænser skattevæsenets kapacitet på it-området.

•

Høj kompleksitet i skattelovgivningen:

Den danske skattelovgivning er kende-

tegnet ved at være meget omfattende og kompleks. Det kan blandt andet in-

debære, at en modernisering af de forældede it-systemer kan blive en meget

omkostningstung og kompleks opgave.

1.3 Ekspertudvalgets centrale anbefalinger

Der er ikke én simpel løsning på skattevæsenets udfordringer, og det vil kræve et

fortsat langt sejt træk at vende udviklingen. Ekspertudvalget vurderer dog, at der

er behov for at anlægge en ny tilgang til skattevæsenets område, der sikrer, at

der fastlægges et realistisk omfang af it-udviklingsaktiviteter, som skattevæse-

net kan forventes at håndtere på samme tidspunkt. Ekspertudvalget vurderer så-

ledes, at det overordnede formål med en kommende flerårsaftale er at øge skat-

tevæsenets eksekveringsevne på it-området, så skattevæsenet fremadrettet bli-

ver i stand til at komme i mål med de planlagte it-udviklingsaktiviteter inden for

tid, økonomi, scope og forudsatte gevinster. Konkret anbefaler Ekspertudvalget:

•

Realistiske og faste rammer på it-området:

Der fastlægges et loft over, hvor

mange it-udviklings- og it-driftsaktiviteter i 2023-2027, som skattevæsenet

kan forventes at håndtere parallelt. Skattevæsenet skal prioritere sine sam-

lede it-aktiviteter, herunder risici, inden for rammerne af dette loft. Ekspertud-

valget anbefaler, at niveauet for it-aktiviteter i skattevæsenet fastsættes til ca.

4,0 mia. kr. i 2023, faldende til ca. 3,5 mia. kr. 2027, svarende til en lille stig-

ning i forhold til det nuværende niveau i 2023-2024 og derefter et tilsvarende

fald i forhold til det nuværende niveau i 2025-2027. Ekspertudvalget anbefa-

ler samtidig, at der tilvejebringes interne finansieringsbidrag på it-området fra

2025.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 11

•

Opprioritering af it-modernisering og forretningsudvikling:

Håndtering af le-

gacy-udfordringen og forretningsbehov i skattevæsenets it-portefølje skal pri-

oriteres markant højere, end det er tilfældet i dag. Ekspertudvalget anbefaler,

at halvdelen af skattevæsenets it-udviklingsaktiviteter skal reserveres til disse

formål senest i 2027, og at arbejdet påbegyndes allerede i 2023.

•

Omprioritering af aktiviteter på gældsområdet, udbytteområdet og i forbin-

delse med fremtidig EU-lovgivning:

Ekspertudvalget har foretaget en gennem-

gang af et udvalg af skattevæsenets store igangværende og kommende ud-

viklingsopgaver med henblik på at vurdere, om opgaverne med fordel kan ud-

skydes, nedskaleres eller bortprioriteres helt eller delvist for at lette opgave-

varetagelsen i skattevæsenet. Ekspertudvalget finder på den baggrund, at det

er vanskeligt at nedbringe it-udviklingsaktiviteterne i de igangværende opga-

ver, men at det fremtidige aktivitetsniveau kan nedbringes i forhold til en ud-

byttemodel og formentligt i forbindelse med kommende EU-lovgivning. Ek-

spertudvalget finder dertil, at det er muligt at reducere ressourcebehovet væ-

sentligt på gældsområdet, såfremt det accepteres, at et potentielt provenu

ikke søges inddrevet.

•

Styrkelse af eksekveringsevnen på it-området:

Styringen på it-området i skat-

tevæsenet skal styrkes, og der skal etableres ro og stabilitet i skattevæsenets

it-organisation, så den kan opbygge erfaring og modenhed i forhold til it-ud-

vikling. Det omfatter blandt andet behov for en stærkere tværgående porteføl-

jestyring, samt at skattevæsenet arbejder med mindre projekter, hvilket kan

nedbringe risici i projekterne væsentligt.

•

Forbedring af samspil med det politiske niveau:

Der er behov for at etablere

faste processer, der skal begrænse kompleksitet i nye politiske initiativer og

øge gennemsigtigheden af de implementeringsmæssige konsekvenser. Pro-

cessen skal blandt andet forpligte Skatteministeriet til at vende tilbage til det

politiske niveau, såfremt der viser sig væsentlige udfordringer ved it-imple-

menteringen, og dertil understøtte, at aftaler, der både har stort omfang og

høj risiko, først indgås efter gennemførelse af en analyse af løsningsmodeller

og implementeringskonsekvenser. Ekspertudvalget anbefaler dertil, at der

etableres processer, der understøtter, at potentiale for regelforenklinger i for-

bindelse med større it-moderniseringsprojekter realiseres.

•

Fastsættelse af Skattevæsenets samlede ramme for 2023-2027:

Ekspertud-

valget har ud over de bevillingsmæssige konsekvenser på it-området noteret

sig, at der er opgjort en række merbevillingsbehov i de borger- og virksom-

hedsrettede styrelser, samt at der er angivet en række potentielle løftestæn-

ger mhp. at tilvejebringe interne finansieringsbidrag. På den baggrund kan

der opstilles et spænd, som skattevæsenets flerårige økonomiske rammer

kan fastlægges inden for. I det nedre spænd udgør skattevæsenets bevillings-

niveau 10,4-10,9 mia. kr. årligt. I det øvre spænd udgør skattevæsenets

bevillingsniveau 11,0-11,4 mia. kr. årligt.

En udtømmende liste over Ekspertudvalgets detaljerede anbefalinger til en fler-

årsaftale fremgår af

appendiks 1.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 12

1.4 Indhold i afrapporteringen

Ekspertudvalgets afrapportering er inddelt i syv øvrige kapitler. Først følger en

gennemgang af skattevæsenets opgavevaretagelse med særligt fokus på it-om-

rådet.

Kapitel 2

indeholder et overordnet overblik over skattevæsenets samlede

opgaver og dertilhørende økonomiske rammer.

Kapitel 3

indeholder en mere

detaljeret gennemgang af skattevæsenets it-portefølje, hhv. både de igangvæ-

rende it-aktiviteter samt den på nuværende tidspunkt kendte pipeline af kom-

mende it-aktiviteter.

Dernæst følger Ekspertudvalgets analyser af og anbefalinger til et fremadrettet

aktivitets- og bevillingsniveau i en flerårsaftale.

Kapitel 4

indeholder Ekspertud-

valgets analyser af samt anbefalinger til det hensigtsmæssige niveau for skatte-

væsenets it-aktiviteter og fordelingen heraf i en flerårsaftaleperiode.

Kapitel 5

indeholder Ekspertudvalgets anbefalinger til prioriteringsmuligheder i skattevæ-

senets fremadrettede opgavevaretagelse på baggrund af de eftersyn, som Ek-

spertudvalget har foretaget af en række aktivitetsområder i skattevæsenet.

Ka-

pitel 6

indeholder på baggrund af de foregående kapitler Ekspertudvalgets kon-

krete anbefalinger til og overvejelser om de samlede økonomiske rammer i en

kommende flerårsaftale.

Slutteligt følger Ekspertudvalgets anbefalinger til, hvordan skattevæsenets evne

til at eksekvere på it-området kan styrkes.

Kapitel 7

indeholder Ekspertudvalgets

anbefalinger til, hvordan it-styringen og eksekveringsevnen til it-aktiviteter kan

styrkes i skattevæsenet.

Kapitel 8

indeholder Ekspertudvalgets anbefalinger til,

hvordan samspillet mellem Skatteministeriet og det politiske niveau i højere grad

kan understøtte, at kompleksiteten i nye politiske initiativer begrænses, og gen-

nemsigtigheden af de implementeringsmæssige konsekvenser øges, samt hvor-

dan potentiale for regelforenklinger kan afdækkes i forbindelse med større it-

moderniseringsprojekter.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 13

Skattevæsenets nu-

værende økonomiske

rammer og opgaver

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 14

2. Skattevæsenets

nuværende økono-

miske rammer og

opgaver

2.0 Sammenfatning

•

Skattevæsenets otte styrelser kan opdeles i henholdsvis borger- og virksom-

hedsrettede samt understøttende styrelser. De seks borger- og virksomheds-

rettede styrelser består af Skatteankestyrelsen, Skattestyrelsen, Gældsstyrel-

sen, Vurderingsstyrelsen, Toldstyrelsen og Motorstyrelsen. Udviklings- og For-

enklingsstyrelsen samt Administrations- og Servicestyrelsen udgør de to un-

derstøttende styrelser.

•

Skattevæsenets planlagte udgifter beløb sig i 2021 til ca. 9,9 mia. kr. Heraf var

der budgetteret med ca. 4,6 mia. kr. til opgaver rettet mod borgere og virk-

somheder, ca. 3,3 mia. kr. til it-aktiviteter som drift og udvikling og ca. 2,0 mia.

kr. til administrative understøttende funktioner. De 9,9 mia. kr. indeholder om-

kostninger til renter og afskrivninger på ca. 0,7 mia. kr. vedrørende tidligere

års aktiviteter. Dertil budgetterede Skatteministeriet med udgifter i 2021 på

ca. 1,3 mia. kr., som efter gældende regnskabsregler skal aktiveres og lånefi-

nansieres og derfor vil indebære omkostninger i form af renter og afskrivnin-

ger i de kommende år

•

Af de borger- og virksomhedsrettede opgaver var der i skattevæsenet i 2021

afsat et budget på 1,7 mia. kr. til kontrolrelaterede opgaver og 0,6 mia. kr. til

konkrete inddrivelsesaktiviteter. De resterende 2,4 mia. kr. var afsat til en bre-

dere vifte af borger- og virksomhedsrettede opgaver, herunder vejledning,

klagesagsbehandling, afgørelser i konkrete skattesager mv.

•

I 2021 var der ansat ca. 10.800 årsværk i skattevæsenet stigende fra knap

6.400 årsværk i 2015. Stigningen følger af, at skattevæsenet inden for de se-

neste år er blevet tilført væsentlige ressourcer. Der skal også i de kommende

år rekrutteres yderligere i skattevæsenet, blandt andet som led i ambitionen

om at styrke skattekontrollen med 1.000 medarbejdere frem mod 2024.

•

Som følge af et stigende niveau af it-udviklingsaktiviteter i de senere år vil der i

skattevæsenet i de kommende år være forøgede omkostninger til renter og

afskrivninger. Det konkrete fremadrettede omkostningsniveau vil afhænge af

Skatteministeriets koncern består derudover af Medarbejder- og Kompetencestyrelsen og Spillemyndig-

heden, som ikke indgår i Ekspertudvalgets arbejde.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 15

det fremadrettede it-udviklingsniveau, idet it-udviklingsaktiviteter i væsentligt

omfang skal aktiveres og lånefinansieres.

2.1 Indledning

Kapitlet beskriver skattevæsenets eksisterende bevillingsniveau og ressource-

anvendelse og udgør en væsentlig del af det fundament, ekspertudvalgets ana-

lyser og anbefalinger bygger på, herunder anbefalingerne til flerårige økonomi-

ske rammer for skattevæsenet. Skattevæsenet er såvel i kapitlet som i afrappor-

teringen som helhed afgrænset til at omfatte otte styrelser: Skatteankestyrelsen,

Skattestyrelsen, Gældsstyrelsen, Vurderingsstyrelsen, Toldstyrelsen, Motorstyrel-

sen, Administrations- og Servicestyrelsen samt Udviklings- og Forenklingsstyrel-

sen.

Skattevæsenets grundlæggende opgave er at sikre, at de skatter og afgifter,

som er politisk besluttet, bliver opkrævet korrekt. Kerneopgaven varetages dels

af en række styrelser, der primært varetager borger- og virksomhedsrettede op-

gaver, dels af to understøttende styrelser. De borger- og virksomhedsrettede

styrelser består af Skattestyrelsen, Skatteankestyrelsen, Gældsstyrelsen, Vurde-

ringsstyrelsen, Toldstyrelsen og Motorstyrelsen. Udviklings- og Forenklingsstyrel-

sen og Administrations- og Servicestyrelsen understøtter på forskellig vis opga-

vevaretagelsen i Skatteministeriets øvrige institutioner.

For at anskueliggøre skattevæsenets ressourceanvendelse tager kapitlet ud-

gangspunkt i de enkelte styrelsers budgetter ved indgangen til 2021. Der foreta-

ges typisk omprioriteringer mellem styrelser i løbet af et år, men disse er almin-

deligvis af midlertidig karakter og ændrer som udgangspunkt ikke ved omfanget

og karakteren af den samlede opgavevaretagelse i skattevæsenet. Hermed sik-

res der også overensstemmelse med analysegrundlaget i kapitel 3, der i vid ud-

strækning ligeledes har taget afsæt i de planlagte og budgetterede aktiviteter i

2021.

Kapitlet redegør for skattevæsenets økonomiske rammer i 2021 fordelt på sty-

relser og anskueliggør i forlængelse heraf, hvordan de økonomiske ressourcer

bringes i spil i skattevæsenets konkrete opgavevaretagelse i særligt de borger-

og virksomhedsrettede styrelser. It-udviklings- og it-driftsaktiviteter udfoldes i

kapitel 3.

På tværs af skattevæsenet vil der i de kommende år være en række opgaver, der

ikke er afspejlet i den nuværende opgaveløsning og de eksisterende økonomi-

ske rammer. Disse behandles nærmere i kapitel 6 som led i anbefalingerne til

flerårige, økonomiske rammer for skattevæsenet.

2.2 Skattevæsenets økonomiske rammer

Skattevæsenet har inden for de seneste år fået tilført væsentlige ressourcer. Så-

ledes er den samlede økonomiske nettoudgiftsbevilling for skattevæsenet blevet

forhøjet fra ca. 5,6 mia. kr. i 2015 til ca. 9,8 mia. kr. på finansloven for 2021.

Bevillingsudviklingen hænger blandt andet sammen med, at der er tilført væsent-

lige ressourcer til de store udviklingsprogrammer og

–projekter,

som Udviklings-

og Forenklingsstyrelsen gennemfører på vegne af de borger- og virksomheds-

rettede styrelser. Disse har over de senere år udgjort en stadig større andel af

skattevæsenets ressourcer. Det gælder blandt andet udvikling af et nyt ejen-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 16

domsvurderingssystem, udviklingen af et nyt inddrivelsessystem og implemente-

ring af EU's toldkodeks (EUTK). Skattevæsenets øvrige it-portefølje, herunder

særligt it-driften, er ressourcemæssigt blevet prioriteret i mindre omfang.

Derudover er bevillingsudviklingen blevet drevet af, at der under de borger- og

virksomhedsrettede styrelser er afsat midler til at genoprette og styrke skatte-

væsenets opgavevaretagelse, herunder sags- og klagesagsbehandling på ejen-

domsområdet, genopretning af gældsområdet samt styrket skattekontrol.

2.2.1 Økonomiske rammer i 2021

Baseret på skattevæsenets budgetter for 2021 havde skattevæsenet bevillings-

finansierede opgaver for i alt ca. 9,9 mia. kr. bestående af ca. 9,8 mia. kr. netto-

bevilling og ca. 0,1 mia. kr. indtægter, hvoraf ca. 5,5 mia. kr. kan henføres til de

borger- og virksomhedsrettede styrelser og ca. 4,4 mia. kr. til de to understøt-

tende styrelser i skattevæsenet,

jf. tabel 1.

Tabel 2.1. Skattevæsenets økonomiske ramme for 2021 fordelt på institutioner

Mio. kr. (2021-pl)

I alt

Borger-

/virksom-

hedsret-

tede

4.590

Admini-

strativt

under-

støttende

1.960

It-drift

It-udvik-

ling

1.300

Renter og

afskrivnin-

ger

680

Bevilling i alt

9.880

1.340

Borger- og virksomhedsrettede styrelser

Skattestyrelsen

Gældsstyrelsen

Vurderingsstyrelsen

Toldstyrelsen

Motorstyrelsen

Skatteankestyrelsen

I alt

Understøttende styrelser

Administrations- og Service-

styrelsen

Udviklings- og Forenklings-

styrelsen

I alt

620

3.770

4.390

600

540

1.140

1.310

1.260

655

670

3.010

810

420

520

310

420

5.490

2.530

700

360

430

270

300

4.590

440

110

820

Udgifter, der aktiveres og

lånefinansieres

Udviklings- og Forenk-

lingsstyrelsen

Øvrige styrelser

1.260

1.200

1.110

Anm.: It-udvikling i de borger- og virksomhedsrettede styrelser dækker overvejende over indlån af

medarbejderressourcer til Udviklings- og Forenklingsstyrelsen i forbindelse med it-projekter.

Sumafvigelser skyldes afrunding til nærmeste 10’er.

Af de samlede udgifter til renter og afskrivninger på

ca. 695 mio. kr. i 2021 er ca. 42 mio. kr. vedrørende it-pakke til skattevæsenets medarbejdere indregnet

under administrativt understøttende aktiviteter.

I løbet af 1. halvår 2021 forelagde Skatteministeriet flere aktstykker, som blev til-

trådt af Folketingets Finansudvalg med væsentlig betydning for opgaveniveauet

i 2021 i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen. De tiltrådte aktstykker indebærer en

opjustering af omfanget af lånefinansierede it-aktiviteter i 2021 på i størrelses-

ordenen 400 mio. kr. i forhold til det budgetterede. Der er korrigeret herfor i af-

rapporteringens opgørelser af de budgetterede it-aktiviteter i 2021. Udgifterne,

der aktiveres, bliver lånefinansieret og indebærer dermed afledte omkostninger i

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 17

form af renter og afskrivninger i de kommende år. Aktstykkerne er underlagt for-

trolighed i overensstemmelse med gængs praksis, hvorfor de konkrete justerin-

ger ikke udspecificeres.

2.2.2 Medarbejdere i skattevæsenet

Skattevæsenet har haft en betydelig nettotilvækst i antal ansatte de seneste år,

og beskæftigede i 2021 ca. 10.765 årsværk. Medarbejderstigningen og -forde-

lingen afspejler i vid udstrækning bevillingsanvendelsen,

jf. figur 2.1.

Figur 2.1. Udvikling i skattevæsenets medarbejdere i perioden 2017-2021

12.000

10.765

10.000

8.870

8.035

500

6.930

380

6.000

515

330

1.085

310

765

680

1.465

1.435

4.000

6.550

4.740

7.535

9.715

475

315

1.445

360

825

695

1.520

455

380

1.760

370

890

645

8.000

2.000

3.745

4.135

2017

2018

2019

2020

2021

Daværende SKAT

Gældsstyrelsen

Toldstyrelsen

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen

Skatteankestyrelsen

Skattestyrelsen

Vurderingsstyrelsen

Motorstyrelsen

Administrations- og Servicestyrelsen

Anm.: Sumafvigelser skyldes afrundinger.

Der forventes også i de kommende år en væsentlig rekrutteringsopgave. Det

skyldes blandt andet styrkelsen af skattekontrollen med 1.000 nye medarbej-

dere og efterspørgslen efter specialiserede skattefaglige og it-faglige kompe-

tencer. Sidstnævnte udgør et særskilt opmærksomhedspunkt for Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen,

jf. kapitel 4.

Medarbejdertilvæksten kombineret med tidligere ansættelsesstop har blandt an-

det haft betydning for alders- og anciennitetsfordelingen, som er ændret i ret-

ning mod en stigende andel yngre medarbejdere med lavere anciennitetsniveau.

Det kan med tiden medføre risiko for stigende personaleomsætning. Aktuelt er

personaleomsætningen dog lige under niveauet for styrelser i staten generelt.

Skattevæsenet forventede i 2021 at anvende ca. 1,5 mia. kr. på eksterne konsu-

lenter, svarende til ca. 850 eksterne årsværk. Heraf anvendes ca. 1,4 mia. kr. i

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 18

Udviklings- og Forenklingsstyrelsen. Konsulentforbruget indebærer både udgif-

ter i året og udgifter, der aktiveres og lånefinansieres.

2.3 Skattevæsenets opgaver

Skattevæsenets kerneopgave er at sikre, at der sker korrekt skatte- og afgiftsbe-

taling for alle borgere og virksomheder. Kerneopgaven kan inddeles i tre katego-

rier. Den første kategori er de borger- og virksomhedsrettede opgaver med at

vejlede, betjene og kontrollere skatte- og afgiftsbetalingerne. Det gælder både i

forhold til personskat, selskabsskat, ejendomsskat, told, moms og registrerings-

afgifter. Den anden kategori består af de opgaver, der understøtter hele skatte-

væsenets arbejde, fx husleje og administrative funktioner såsom HR og økono-

mifunktioner.

Den tredje kategori vedrører it-aktiviteter. Det danske skattevæsen er et af de

mest digitaliserede i verden, og størstedelen af al beregning og opkrævning af

personskatter foregår automatisk. Gennem de seneste år har dele af kernefor-

retningen imidlertid været udfordret af, at de understøttende it-systemer ikke har

fungeret optimalt. Dette er en medvirkende årsag til, at en betydelig del af skat-

tevæsenets ressourcer bruges på it-udvikling. Kerneforretningen udfordres yder-

ligere af blandt andet manglende investeringer i forretningsudvikling og kom-

pleks lovgivning, som er svær at administrere og digitalisere.

Skattevæsenets hovedopgaver er uddybet i

boks 2.1.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 19

Boks 2.1. Skattevæsenets hovedopgaver

Borger- og virksomhedsrettede styrelser

Skattestyrelsens

opgave er at sikre, at borgere og virksomheder betaler korrekte skatter og

afgifter til tiden. Skattestyrelsen er derfor danske borgere og virksomheders primære

kontaktpunkt, når det handler om skattebetaling. De store opgaver omhandler fx

forskudsopgørelse, årsopgørelse, implementering af nye skatteregler, kontrol af skattebetaling,

herunder svigsbekæmpelse og -forebyggelse, opkrævning af skatter og afgifter, aflæggelse af

statens indtægtsregnskab, understøttelse af en række juridiske opgaver på tværs af

Skatteforvaltningen samt vejledning til borgere og virksomheder om skattebetaling.

Gældsstyrelsens

opgave er at sikre, at borgere og virksomheder betaler deres gæld til det

offentlige. Det betyder, at Gældsstyrelsen både skal vejlede borgere og virksomheder om, hvordan

de kan betale gæld, samt foretage kontrol af borgere og virksomheder i forhold til offentlig gæld.

Vurderingsstyrelsens

opgave er at sikre korrekte ejendomsvurderinger med høj træfsikkerhed og

gennemskuelighed i vurderingerne, der udgør grundlaget for tilbagebetalingen af skat betalt af en

for høj vurdering samt den løbende ejendomsbeskatning i Danmark.

Toldstyrelsens

opgave er at facilitere smidig handel og sikre korrekt og effektiv angivelse og

afregning af told. Det gælder fx varer, som danskere har købt i udlandet, samt virksomheders

import og eksport af varer. Toldstyrelsen skal ligeledes sikre effektiv toldkontrol, der bl.a. beskytter

borgere og virksomheder ved at minimere illegal import og eksport af fx forfalskede varemærker

og miljø- og sundhedsskadelige varer.

Motorstyrelsens

opgave er at sikre, at der sker en retvisende værdifastsættelse af motorkøretøjer

samt en korrekt afgiftsberegning og effektiv administration og registrering. Det kan fx være

gennem implementering af nye regler for registreringsafgift. Motorstyrelsen skal ligeledes sikre en

målrettet vejledning og effektiv kontrol af motorområdet.

Skatteankestyrelsens

opgave er at behandle klager over afgørelser vedrørende skatter og

afgifter, ejendomsvurderinger, inddrivelse og køretøjer. Skatteankestyrelsen er sekretariat for

Landsskatteretten og ankenævnene. Skatteankestyrelsen forbereder klager, mens

Landsskatteretten eller ankenævnet træffer afgørelse i sagerne. Skatteankestyrelsen træffer selv

afgørelse i klager, som ikke nævnsbehandles.

Understøttende styrelser

Udviklings- og Forenklingsstyrelsens

opgave er at sørge for udvikling, drift og vedligehold af

skattevæsenets it-systemer og sikre leveringen af et solidt data- og analysegrundlag, der

understøtter skattevæsenets virksomhed.

Administrations- og Servicestyrelsens

opgave er at varetage og udvikle skattevæsenets fælles

administrations- og servicefunktioner inden for blandt andet rekruttering og HR. Styrelsen

understøtter desuden skattevæsenet med vedligeholdelse af lokaler og servicering af

arbejdspladser samt drift af økonomi- og servicefunktioner

2.3.1 Borger- og virksomhedsrettede opgaver

De borger- og virksomhedsrettede opgaver skal ses i sammenhæng, idet de i

sammenspil bidrager til skattevæsenets overordnede formål. Afhængigt af opga-

vetypen er opgaveløsningen mere eller mindre systemunderstøttet. Fx er indbe-

retning af personskatter i høj grad systemunderstøttet, mens kontrollen med refu-

sion af udbytteskat i mindre grad er systemunderstøttet.

I 2021 var der budgetteret med samlet set ca. 4,6 mia. kr. på borger- og virksom-

hedsrettede opgaver i skattevæsenet fordelt på ni overordnede opgavetyper,

jf.

figur 2.2.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 20

Figur 2.2. Skattevæsenets økonomiske rammer fordelt på borger- og virksomhedsrettede op-

gaver 2021 (mio. kr.)

Kontrol

Inddrivelse

Vejledning

Klagesagsbehandling

Skatte- og toldfaglig udv. og styring

Afgørelser

Ejendomsvurdering

Øvrige

Opkrævning

Ekspedition

Skattestyrelsen

Motorstyrelsen

430

395

360

290

275

215

170

145

590

1.800

200

400

600

800 1.000 1.200 1.400 1.600 1.800 2.000

Toldstyrelsen

Vurderingsstyrelsen

Gældsstyrelsen

Skatteankestyrelsen

Budgettet til kontrolrelaterede opgaver var på ca. 1,7 mia. kr. De kontrolrelate-

rede opgaver vedrører en lang række af aktiviteter såsom efterprøvelse af

skatte- og afgiftsforhold, forebyggelse og bekæmpelse af svig, aktiviteter rettet

mod sort arbejde og social dumping, kontrol af store koncerners skatteforhold

samt kontrol af illegal import af varer. Derudover var der afsat ca. 0,6 mia. kr. til

inddrivelse af gæld til det offentlige. Endelig indeholdt budgetterne samlet ca.

1,2 mia. kr. til vejledning af borgere og virksomheder, behandling af klager ved-

rørende skattesager mv. samt afgørelser om skatte- og afgiftsansættelser, be-

handling af ansøgninger og anmodninger fra borgere og virksomheder.

Opkrævning af skatter og afgifter er i sagens natur en af skattevæsenets helt

grundlæggende opgaver. Således blev der i 2021 opkrævet ca. 1.150 mia. kr. i

skatter og afgifter til finansiering af den offentlige sektor. Ikke desto mindre an-

vendes kun en relativt lille andel af de økonomiske ressourcer i de borger- og

virksomhedsrettede styrelser på opkrævningsopgaven. Det skal ses i lyset af den

tidlige digitalisering og høje grad af automatisering af fx beregning og indberet-

ning af personskatter i Danmark, samt at ingen af de igangværende udviklings-

projekter- og programmer er relateret til opkrævningsområdet.

Den samlede ressourceanvendelse skal desuden ses i lyset af politiske målsæt-

ninger. Fx påvirkes ressourceniveauet til kontrolrelaterede opgaver af målsæt-

ningen om at styrke skattekontrollen med 1.000 ekstra medarbejdere frem mod

2024. Tilsvarende påvirkes niveauet for gældsinddrivelse af en politisk målsæt-

ning om, at Gældsstyrelsen skal have en bemanding på ca. 1.500 årsværk. Skat-

tevæsenets aktiviteter er nærmere beskrevet i

appendiks 2.

2.3.2 Administrative understøttende funktioner

Skattevæsenet har også en række administrative funktioner, der understøtter

styrelsernes faglige opgavevaretagelse. I de borger- og virksomhedsrettede sty-

relser og i Udvikling- og Forenklingsstyrelsen vedrører dette blandt andet hus-

leje, generel ledelse, direktionssekretariater og økonomifunktioner. Hertil kom-

mer, at Administrations- og Servicestyrelen som understøttende styrelse på

tværs af skattevæsenet varetager opgaver i tilknytning til særligt HR, juridiske

serviceydelser, bygninger samt faktura- og regnskabshåndtering. Endelig er en

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 21

række af Udviklings- og Forenklingsstyrelsens opgaver at betragte som gene-

relle fællesfunktioner på tværs af skattevæsenet, herunder fx grundlæggende it-

udstyr, it-software og it-support.

I 2021 var der budgetteret med ca. 2,0 mia. kr. til administrative understøttende

funktioner i skattevæsenet, hvoraf ca. 850 mio. kr. var udgjort af udgifter til hus-

leje, bygningsvedligehold mv. På tværs af skattevæsenet var der således bud-

getteret med i størrelsesordenen 20 pct. af de afsatte bevillinger på administra-

tive understøttende funktioner. Dette svarer til det gennemsnitlige niveau på ca.

24 pct. på tværs af ministerområderne i staten i 2020

2.3.3 It-drift, it-udvikling samt renter og afskrivninger

Endelig udgør it-aktiviteter i form af både it-udvikling og it-drift en væsentlig del

af skattevæsenets opgaver. It-aktiviteterne varetages primært af Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen. Dog bidrager de øvrige styrelser i skattevæsenet også til it-

udviklingsaktiviteterne

–

i 2021 var der således budgetteret med ca. 40 mio. kr.

til it-udviklingsaktiviteter og ca. 30 mio. kr. til it-drift i de øvrige styrelser. Samlet

set var der i 2021 budgetteret med ca. 2,6 mia. kr. til bevillingsfinansierede it-ak-

tiviteter, herunder ca. 1,3 mia. kr. til it-udviklingsaktiviteter og ca. 1,3 mia. kr. til it-

drift. Dertil kommer lånefinansierede it-aktiviteter,

jf. boks 2.2.

Boks 2.2. Lånefinansierede aktiviteter

En betydelig del af Skatteministeriets opgaver vedrører it-aktiviteter. En del af udgifterne til it-

aktiviteter har karakter af investeringer og skal således aktiveres efter gældende regnskabsregler.

Udgifter, der aktiveres, finansieres ved at optage et lån svarende til den samlede udgift i finansåret.

Selve belastningen af Skatteministeriets driftsbevilling fordeles dermed over en årrække (typisk 3-

8 år) i form af afskrivninger og påløbne renter i takt med at lånet afdrages. For at give et retvisende

billede af omfanget af de planlagte it-aktiviteter i 2021 er det således nødvendigt at tage højde for,

at en række udgifter skal aktiveres og lånefinansieres og dermed indebærer omkostninger til

renter og afskrivninger i de efterfølgende år.

Skattevæsenets it-aktivitetsniveau, særligt i tilknytning til it-udvikling, har været

stigende de seneste år, og dermed også udgifter, der aktiveres og lånefinansie-

res. Det har medført stigende afledte omkostninger i form af afskrivninger og

renter. Omkostningerne kan primært henføres til udviklingsprogrammer og -pro-

jekter, herunder særligt udvikling af et nyt inddrivelsessystem og et nyt ejen-

domsvurderingssystem.

Der vil således de kommende år være en række omkostninger i form af afskriv-

ninger og renter, der skal afholdes som følge af allerede afsluttede og igangvæ-

rende it-udviklingsaktiviteter. Det konkrete fremadrettede omkostningsniveau til

afskrivninger og renter vil dels afhænge af de afsluttede og igangværende it-ak-

tiviteter, dels af kommende it-aktiviteter.

Kilde: Statens Benchmarkdatabase

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 22

Skattevæsenets nu-

værende it-portefølje

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 23

3. Skattevæsenets

nuværende it-

portefølje

3.0 Sammenfatning

•

Skattevæsenets it-portefølje er én af de mest omfangsrige og komplekse i

staten. Udgifter til udvikling og drift af it-systemer er øget væsentligt siden

2015 og udgør i 2021 ca. 3,7 mia. kr., hvilket er det højeste udgiftsniveau til

it i staten. Heraf anvendes ca. 2,4 mia. kr. på it-udvikling, mens ca. 1,4 mia.

kr. anvendes på it-drift, herunder system- og platformsdrift.

Størstedelen af it-udviklingsaktiviteterne og -udgifterne er relateret til imple-

mentering af dansk og europæisk lovgivning. Dette omfatter blandt andet til-

tag, der følger af en større genopretning af nedbrudte driftsområder som

ejendoms- og inddrivelsesområdet samt en række krav i forbindelse med

implementeringen af ny EU-lovgivning på især told- og momsområdet.

De store it-programmer på ejendoms-, inddrivelses- og toldområdet under-

støtter ca. 5 pct. af det samlede skatte- og afgiftsprovenu og udgjorde til

sammenligning ca. 75 pct. af skattevæsenets samlede udgifter til it-udvik-

ling.

Da skattevæsenets it-udviklingsaktiviteter de seneste år primært har været

målrettet de store programmer på ejendoms-, inddrivelses- og toldområdet,

har der været meget begrænset kapacitet til at vedligeholde og fremtids-

sikre den del af skattevæsenets systemportefølje, der understøtter største-

delen af det skattemæssige provenu. Der udestår således fortsat en stor op-

gave hermed.

Der vil også i fremtiden være en betydelig efterspørgsel efter it-udvikling i

skattevæsenet drevet af EU-lovgivning, dansk lovgivning, herunder som

følge af politiske aftaler, forretningsnære behov samt behovet for en lø-

bende levetidsforlængelse og modernisering af ældre it-systemer.

Størstedelen af udgifterne til it-drift går til løbende drift og vedligehold af sy-

stemporteføljen samt omkostninger til cloud, lagerplads og servere.

Når de store it-udviklingsaktiviteter på ejendoms-, told- og momsområdet

færdiggøres og idriftsættes i de kommende år, vil udgifter til it-drift og vedli-

gehold på områderne stige. I takt med flere projekter igangsættes og

afsluttes vll dette ligeledes i en periode indebære et afledt behov for øget it-

drift.

•

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 24

3.1 Indledning

Skattevæsenets it-portefølje er én af de mest omfangsrige og komplekse i staten

og består af ca. 230 it-systemer, hvoraf ca. 70 systemer er karakteriseret som

såkaldte legacy-systemer. Omfanget og kompleksiteten er steget siden 2015,

hvilket særligt er drevet af efterspørgslen efter at implementere ny dansk og eu-

ropæiske lovgivning, som skattevæsenet understøtter gennem store it-program-

mer og -projekter.

Kapitlet har til formål at beskrive skattevæsenets it-portefølje mhp. at opgøre ak-

tiviteterne i porteføljen samt tilvejebringe et overblik over henholdsvis de igang-

værende udviklingsaktiviteter og forventninger til kommende udviklingsaktivite-

ter samt it-driften i skattevæsenet. En it-portefølje forstås i denne sammenhæng

som skattevæsenets samlede udviklingsaktiviteter samt den løbende it-drift i

skattevæsenet.

3.2 Samlet opgørelse af skattevæsenets it-porte-

følje

Ifølge It-rådets kommende statusrapportering over risikovurderede projekter ud-

gjorde skattevæsenets projekter målt i antal 21 pct. af alle statens projekter og

61 pct. målt på de samlede forventede udgifter,

jf. figur 3.1.

Dertil kommer, at

skattevæsenet er den eneste myndighed med it-projekter, der er større end 1

mia. kr. Skattevæsenet står for fem af de i alt seks igangværende it-projekter i

staten, som har en økonomiske ramme på over 500 mio. kr. (inkl. risikopulje).

Figur 3.1. Udvalgte nøgletal fra Statens It-råd om den igangværende projektportefølje i 2021

It-projekter fordelt på

ministerområder

Udgifter til it-projekter fordelt på

ministerområder

21%

16%

47%

14%

61%

24%

Kilde: Statens It-råd.

Skattevæsenets systemportefølje er desuden den største i staten og består af

ca. 230 it-systemer, hvoraf ca. 70 systemer er karakteriseret som såkaldte le-

gacy-systemer. Systemerne er kendetegnet ved at have komplekse systemsam-

menhænge, forældet teknisk design og teknologi, manglende dokumentation

samt leverandørafhængighed, herunder afhængighed af enkeltpersoner.

Skattevæsenets it-opgaveportefølje kan opdeles i fire overordnede kategorier,

hhv. projekter og programmer, systemtilretning og mindre udvikling, systemdrift

samt platformsdrift og øvrig drift,

jf. boks 3.1.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 25

Boks 3.1. Definition af it-aktiviteter

Projekter og programmer

Større enkeltstående investeringsprojekter, der omfatter nyudvikling, væsentlig tilpasning af

standard it-løsninger eller væsentlig tilpasning af allerede eksisterende it-løsninger. It-projek-

ter er i denne sammenhæng kendetegnet ved at have en samlet projektøkonomi på 15 mio.

kr. eller derover. Et it-program er en organisering af gensidigt afhængige it-projekter.

Systemtilretning og mindre udvikling

Systemtilretning og mindre udvikling er mindre it-udviklingsopgaver. Det omfatter som ud-

gangspunkt videreudvikling eller tilpasning af allerede eksisterende it-løsninger, herunder

også Business Intelligence, databaserede analyser, modeludvikling og procesautomatisering

mv. Videreudviklingsopgaver er i denne sammenhæng typisk kendetegnet ved at have en

samlet økonomi mellem 50.000 kr. og 15 mio. kr. og udføres som oftest af eksterne leveran-

dører, mens mindre udvikling (data og analytics-opgaver) udvikles af Udviklings- og Forenk-

lingsstyrelsen og varierer i omfang fra få timer til flere årsværk.

Systemdrift

Systemdrift er it-drift, der omfatter vedligeholdelse, forvaltning og drift af skattevæsenets eksi-

sterende systemlandskab. Hertil kommer opgaver og aktiviteter af tværgående karakter, der

varierer fra kontrakt-, risiko- og ressourcestyring til operationel sikkerhed og persondatabe-

skyttelse.

Platformsdrift og øvrig drift

Platformsdrift og øvrig drift omfatter vedligehold og drift af servere, cloudløsninger samt tradi-

tionelle mainframe computere til legacy-systemer.

Udgifter til skattevæsenets samlede it-aktiviteter, herunder både udvikling og

drift af it-systemer, udgør ca. 3,7 mia. kr. i 2021. Af de samlede budgetterede it-

udgifter i 2021 er der afsat ca. 2,4 mia. kr. til it-udvikling og ca. 1,4 mia. kr. til it-

drift,

jf. figur 3.2.

Udgifterne indeholder både interne udgifter samt udgifter til eksterne leverandø-

rer mv. Alle opgørelser er udtryk for omkostninger i 2021 og ikke omkostninger

for hele programmer eller projekter, der løber over flere år.

Figur 3.2. Kategorisering af it-aktiviteter i 2021 (mio. kr.)

4.000

3.500

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

Systemtilretning og

mindre udvikling

Projekter og

programmer

Platformsdrift og

øvrig drift

Systemdrift

I alt

320

2,4 mia. kr.

til it-udvikling

2.050

465

895

3.735

Anm.: Sumafvigelser skyldes afrundinger. Udgifter til it-udvikling er opgjort udgiftsbaseret til projekter og

programmer samt til systemtilretning og mindre udvikling ekskl. renter og afskrivninger, inkl. bevillings- og

lånefinansierede midler. Generelle fællesomkostninger i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen er ikke

indeholdt i oversigten.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 26

3.3 It-udvikling i skattevæsenet

Skattevæsenets it-udviklingsportefølje har undergået en større forandring de se-

neste ti år. Før 2018 havde skattevæsenet med undtagelse af EFI-projektet (Et

Fælles Inddrivelsessystem) begrænset erfaring med at drive større udviklings-

projekter. It-udviklingen foregik typisk som flere, mindre it-projekter og systemtil-

retninger ofte drevet af eksterne leverandører.

Siden 2018 er størstedelen af udgifterne til it-udvikling imidlertid gået til få, store

udviklingsprogrammer. Det skyldes, at der er igangsat en større genopretning af

de nedbrudte driftsområder på ejendoms- og inddrivelsesområderne, blandt an-

det som følge af de suspenderede ejendomsvurderinger og det fejlslagne EFI-

projekt. Samtidig har skattevæsenet været underlagt en række krav i forbindelse

med implementeringen af ny EU-lovgivning på især told- og momsområdet.

Således anvendes ca. 84 pct. af de samlede udgifter til it-udvikling i 2021, sva-

rende til ca. 2 mia. kr., til projekter og programmer, hvoraf ca. 80 pct. af udgif-

terne kan tilskrives de fire største udviklingsaktiviteter,

jf. figur 3.3.

Figur 3.3. Fordeling af udgifter til it-udvikling i 2021 på baggrund af type (mio. kr.)

2.500

115

150

625

2.375

2.000

Øvrige

Mellemperioden

Ejendomsdata

Boligforlig

1.500

1.405

Inddrivelse

Ejendom

OSM2

1.000

500

EUTK

Programmer

Projekter

Systemtilretning Mindre udvikling Faglig overhead

I alt

Anm.: Sumafvigelser skyldes afrundinger. Udgifter til it-udvikling er opgjort udgiftsbaseret ekskl. renter og

afskrivninger, inkl. bevillings- og lånefinansierede midler. Generelle fællesomkostninger i Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen er ikke indeholdt i oversigten. Faglig overhead dækker alle aktiviteter, som knytter sig

til den overordnede tværgående projekt- og programledelse.

3.3.1 Karakteren af programmer og projekter i

skattevæsenets portefølje

Stort set alle skattevæsenets programmer og projekter anvender enten en agil

eller delvis agil udviklingsmetode, og størstedelen benytter derudover en form

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 27

for egenudvikling som primær udviklingstilgang

–

enten i samarbejde med og in-

sourcing af eksterne leverandører, eller hvor skattevæsenet har egne program-

mører og eksterne konsulenter, der udvikler løsningerne. I kun syv af de igang-

værende 19 projekter foretages hele udviklingsopgaven af en ekstern leveran-

dør. Det har blandt andet været motiveret af et ønske om at mindske afhængig-

heden af få, store eksterne leverandører samt sikre et større ejerskab og kend-

skab til skattevæsenets it-systemer internt i skattevæsenet.

Udvikling, der drives af skattevæsenet selv, foretages i langt overvejende grad i

samarbejde med og gennem in-sourcing af eksterne konsulenter. Det skyldes en

række faktorer, blandt andet:

•

at der har været en markant tilgang i store og komplekse udviklingsopgaver

inden for ganske få år

•

at der generelt i markedet er knaphed på specialiserede it-ressourcer

•

at skattevæsenet har vanskeligt ved at tiltrække mere erfarne og eftertrag-

tede profiler.

Formålet med i højere grad at udvikle projekter selv er som følge heraf kun lyk-

kedes i begrænset omfang,

jf. også kapitel 4.

Porteføljen er i lyset af de mange igangværende aktiviteter præget af en høj

grad af parallelitet, dvs. at mange af de store projekter og programmer er igang-

sat og forudsættes gennemført parallelt. Det vil i enhver it-organisation øge risi-

koen i porteføljen, når mange aktiviteter gennemføres samtidigt. En række af de

store programmer og projekter i porteføljen har historisk set haft udfordringer

med at nå i mål inden for den forudsatte tidsplan og økonomi, mens mange

–

særligt mindre

–

projekter kommer i mål inden for den forudsatte tidsplan og

økonomi. Dette beskrives nærmere i kapitel 4.

3.3.2 Udgifter til it-udvikling fordelt på formål

Af de samlede budgetterede udgifter til it-udviklingsaktiviteter i 2021, der udgør

ca. 2,4 mia. kr., anvendes ca. 86 pct. af udgifterne til implementering af dansk og

europæisk lovgivning samt tiltag, der følger af politiske aftaler, som blandt andet

har til formål at genoprette inddrivelses- og ejendomsområdet,

jf. figur 3.4.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 28

Figur 3.4. Kategorisering af it-udviklingsaktiviteter i 2021 (mio. kr.)

2.500

185

1.235

2.370

2.000

1.500

1.000

815

500

Implementering Implementering Forretningsnære

Teknisk

af EU-lov

af DK-lov

behov

modernisering

Faglig overhead

I alt

Anm.: Sumafvigelser skyldes afrundinger. Udgifter til it-udvikling er opgjort udgiftsbaseret ekskl. renter og

afskrivninger, inkl. bevillings- og lånefinansierede midler. Generelle fællesomkostninger i Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen er ikke indeholdt i oversigten. Der er usikkerhed forbundet med fordelingen af udgifter

på formål bl.a. som følge af, at udvikling mhp. implementering af lovgivning samtidig også kan indeholde

teknisk modernisering og forretningsnære behov.

De resterende ca. 14 pct. af it-aktiviteterne, der ikke er drevet af dansk og euro-

pæisk lovgivning, fordeler sig mellem forretningsnære behov (7 pct.), teknisk

modernisering (3 pct.) samt faglig overhead (4 pct.). Det skal ses i sammenhæng

med, at de store programmer i høj grad har lagt beslag på udviklingskapacite-

ten, herunder også den ledelsesmæssige kapacitet, i skattevæsenet. Det har be-

tydet, at der har været meget begrænset kapacitet til nødvendige forbedringer,

som er drevet af forretningsnære behov og teknisk modernisering.

•

Forretningsnære behov forstås i denne sammenhæng som initiativer, der

udspringer af behov, der opstår i skattevæsenets fagstyrelser, og som ikke

følger af ny lovgivning eller politiske aftaler. Det kan fx være udvikling af logi-

ske kontroller, der har til formål at reducere antallet af fejl i angivelser og

forhindre svig, scoringsmodeller, som anvendes til kontrol, eller initiativer,

der har til formål at automatisere manuel sagsbehandling eller lette byrder

for skatteydere ved at forenkle og ensrette indberetning.

Udgifterne til

teknisk modernisering

går blandt andet til levetidsforlængelse

af legacy-systemer samt tilretninger drevet af it-behov i skattevæsenet. Le-

gacy-indsatsen uddybes nedenfor. Sammenlignet med andre skattevæsener

er udgifterne hertil væsentlige lavere i det danske skattevæsen,

jf. kapitel 4.

Faglig overhead

dækker alle aktiviteter, som knytter sig til den overordnede

tværgående projekt- og programledelse. Her udgør de største poster kur-

susdeltagelse, personaleledelse samt opgaver relateret til planlægning og

proces, herunder rådgivning, strategi og governance i forhold til arkitektur,

test mv.

•

Skattevæsenet har i de seneste år styrket sine kompetencer inden for business

intelligence (BI), data management, procesautomatisering og kunstig intelligens.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 29

Disse løsninger udvikles primært af Udviklings- og Forenklingsstyrelsen med af-

sæt i behov fra de øvrige styrelser. Styrelsernes efterspørgsel overstiger dog den

samlede kapacitet til især business intelligence-opgaver, hvilket begrænser gen-

nemløbet af opgaver med høj kritikalitet. Dette udfordrer skattevæsenets mulig-

hed for at understøtte de løbende forbedringer i skattevæsenets arbejdsproces-

ser, der er størst efterspørgsel efter.

3.3.3 Udgifter til it-udvikling fordelt på provenuområder

Der er allokeret relativt få ressourcer til forretningsnære behov samt teknisk mo-

dernisering, da skattevæsenets udviklingskapacitet og ledelsesmæssige fokus

de seneste år primært har været rettet mod de store programmer på ejendoms-,

inddrivelses- og toldområdet, som følge af at disse driftsområder har været un-

der genopretning. De tre provenutyper udgjorde i alt ca. 5 pct. af det samlede

skatte- og afgiftsprovenu i 2020, men udgjorde omkring 80 pct. af de samlede

udgifter til it-udvikling i årene 2018-2020,

jf. figur 3.5.

Figur 3.5. Opgørelse af skatte- og afgiftsprovenu og udgifter til it-udvikling i 2020

50%

40%

30%

20%

10%

Provenu (pct. af total)

It-udviklingsudgifter (pct. af total)

Anm.: Ejendomskatterne udgøres af grundskyld og ejendomsværdiskat. Ejendomsværdiskatten er baseret

på skøn fra FL21. Momsprovenuet er angivet som den positive momsindberetning på 534 mia. kr.

Administration dækker over udgifter til it-udvikling, som ikke kan henføres til et provenuområde.

*Toldindtægter optages under

§ 7. Finansministeriet

på finansloven og ikke som de øvrige provenutyper

under

§ 38. Skatter og Afgifter

, hvis regnskab aflægges af Skatteministeriet. Af de samlede toldindtægter på

3,1 mia. kr., går 0,6 mia. kr. til Danmark. Resten overføres til EU.

Selvom provenuet fra ejendomsskatter er relativt begrænset set i sammenhæng

med fx momsindtægter, så er ejendomsskatterne kendetegnet ved, at de berø-

rer og har stor betydning for mange borgere. Ejendomsskatterne er desuden

væsentlige ud fra et fordelingsmæssigt perspektiv. Derudover skal genopretnin-

gen af de nedbrudte driftsområder bidrage til at øge danskernes samlede tillid til

skattevæsenet.

Modsat blev der investeret relativt begrænset i it-understøttelsen for de to mest

centrale provenutyper personskatter og moms. Disse to provenutyper udgjorde

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 30

73 pct. af det samlede netto skatte- og afgiftsprovenu i 2020, mens it-udviklings-

omkostningerne i personskatterne og moms udgjorde ca. 10-16 pct. af de sam-

lede udgifter i årene 2018-2020. It-systemerne på området er legacy-systemer

og har således en højere risikoprofil end nyere systemer

Hertil skal det bemærkes, at den primære investering på momsområdet kan hen-

føres til implementering af EU-lovgivning vedrørende One Stop Moms 2 (OSM2),

som skal sikre implementering og understøttelse af et nyt forretningsområde og

dermed i mindre omfang bidrager til udvikling og modernisering af momsområ-

det generelt. På personskatteområdet kan investeringerne primært henføres til

de løbende tilpasninger og opdateringer af forskuds- og årsopgørelserne. På

tværs af provenuområderne prioriteres der kun i begrænset omfang kapacitet til

udvikling af værktøjer til at forhindre og bekæmpe skatteunddragelse.

3.3.4 Fremadrettet efterspørgsel efter it-udvikling i

skattevæsenet

Der bliver løbende stillet krav til skattevæsenet om implementering og understøt-

telse af ny lovgivning og politiske aftaler. Herudover skal skattevæsenet sikre en

fortsat modernisering af sin systemportefølje og sine forretningsgange for at

sikre, at den daglige drift kan opretholdes og forbedres.

Der er foretaget en gennemgang af skattevæsenets pipeline over forventede

kommende udviklingsaktiviteter de næste fem år, der vil medføre it-udviklingsak-

tiviteter i skattevæsenet. Hertil forventes det, at der vil komme en række yderli-

gere initiativer som følge af politiske aftaler, løbende lovgivning, EU-direktiver

mv. De vigtigste nedslagspunkter i pipelinen gennemgås nedenfor, og der skel-

nes i den sammenhæng mellem fire kategorier af aktiviteter,

jf. figur 3.6.

Figur 3.6. Nedslag i skattevæsenets pipeline over forventede udviklingsaktiviteter

Implemente-

ring af EU-

initiativer

Implementering af

dansk lovgivning

og politiske aftaler

Forretningsnære

behov

Teknisk moder-

nisering

(legacy mv.)

Der er identificeret en række initiativer, der varierer i både omfang og kritikalitet,

men som samlet set

–

afhængigt af prioritering og håndtering af initiativerne

–

kan medføre et væsentligt træk på skattevæsenets it-udviklingskapacitet.

Implementering af EU-initiativer

EU-initiativer optager aktuelt en stor del af udviklingskapaciteten i skattevæse-

net, og det må forventes, at der også i fremtiden vil være en væsentlig efter-

spørgsel efter it-udvikling som følge af lovgivning initieret i EU. Pipelinen for EU-

initiativer kan opdeles i kategorier alt efter, hvor langt initiativerne er i EU-pro-

cesserne og forventningerne til initiativerne. Det samlede træk på udviklingska-

paciteten kan derfor ikke endeligt opgøres. Det afhænger endvidere også af,

hvordan EU-initiativerne konkret implementeres af skattevæsenet, herunder i

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 31

forhold til valg af scope og løsning. Der pågår et fortløbende arbejde med at

kortlægge, hvilke kommende og fremtidige EU-initiativer, som skattevæsenet vil

være omfattet af. I kapitel 5 afgiver Ekspertudvalget anbefalinger til, hvordan

skattevæsenet kan reducere fremtidige it-udviklingsaktiviteter som følge af EU-

lovgivning.

For nuværende dækker pipelinen for EU-initiativer over fire typer af aktiviteter:

•

Initiativer, der er fremsat af EU-Kommissionen, som forventes vedtaget, men

hvor der er usikkerhed om scope og frist for implementering.

Initiativer, der endnu ikke er fremsat af EU-Kommissionen, men som forven-

tes fremsat.

Initiativer, der er nævnt i meddelelse fra EU-Kommissionen, hvor det er uvist

om initiativerne fremsættes.

Initiativer på andre ressortområder, der eventuelt kan påvirke Skatteministe-

riets opgavevaretagelse.

Implementering af dansk lovgivning og politiske aftaler

Den danske skattelovgivning er kendetegnet ved at være kompleks, også sam-

menlignet med andre lande. Herudover vedtages der hvert år et stort antal love

på Skatteministeriets område eller love, som har indflydelse på skattevæsenets

område. Således udgør implementering af dansk lovgivning og politiske aftaler

en væsentlig del af de aktuelle it-udviklingsaktiviteter,

jf. ovenfor.

Det omfatter

dels det årlige lovprogram, dels større politiske aftaler, der afføder it-udviklings-

aktiviteter i skattevæsenet.

I dag er alle opgaver i skattevæsenet helt eller delvist digitaliserede. Det medfø-

rer, at der ved ny lovgivning ofte er behov for it-udvikling, herunder mindre sy-

stemtilretninger eksempelvis i forskuds- og årsopgørelsessystemerne. Mange

års videreudvikling af skattevæsenets it-systemer og et komplekst systemland-

skab medfører, at implementering af lovændringer ofte er tidskrævende og om-

kostningstungt,

jf. kapitel 4.

Politiske aftaler har aktuelt en væsentlig betydning for omfanget af it-udviklings-

aktiviteterne i skattevæsenet, og det må forventes, at der også fremadrettet ind-

gås politiske aftaler med behov for systemunderstøttelse. Det kan eksempelvis

være en kommende aftale om en grøn skattereform. I kapitel 8 afgiver ekspert-

udvalget anbefalinger til, hvordan der i fremtiden kan arbejdes med digitalise-

ringsklare politiske aftaler og regelforenkling.

Forretningsnære behov

Efterspørgslen efter udviklingskapacitet til forretningsnære behov har været støt

stigende igennem de seneste år. Det skal blandt andet ses i lyset af, at kapacite-

ten til forretningsnære it-behov har været begrænset som følge af de store ud-

viklingsprogrammers træk på udviklingskapaciteten. Det har medført et efter-

slæb på forretningsnære udviklingsaktiviteter, såsom potentialer for at reducere

byrder ved regelefterlevelse, et højere serviceniveau i forbindelse med skattebe-

taling samt værktøjer til at forhindre og bekæmpe skatteunddragelse. Hertil

kommer, at flere områder i dag understøttes af utidssvarende, tunge, manuelle

processer, som medfører en øget risiko for fejl og svig, og som i sidste ende kan

påvirke skatteyderes retssikkerhed og tilliden til skattevæsenet. Behovet for at

prioritere it-udviklingsaktiviteter til forretningsnære behov forventes at stige på

sigt, såfremt efterslæbet ikke håndteres. Den begrænsede udviklingskapacitet til

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 32

forretningsnære behov resulterer i sidste ende i et forhøjet ressourceforbrug i de

borger- og virksomhedsrettede styrelser.

Opkrævningsområdet har eksempelvis i flere år været udfordret, fordi flere af de

it-systemer, som understøtter opkrævningen af ubetalte skatter og afgifter, er

utidssvarende og skal fornyes. Samtidig skal it-systemerne understøtte en kom-

pleks lovgivning.

En undersøgelse af skattevæsenets behov for udviklingskapacitet til forretnings-

nære behov viser en stor efterspørgsel på både kort og lang sigt. Der peges kon-

kret på nødvendige tiltag inden for opkrævnings-, inddrivelses-, værdipapir-

samt moms- og toldområdet, styrkelse af erhvervsregistreringsprocessen og

værktøjer til bekæmpelse af svig og hvidvask.

Dertil kommer de generelle forandringer i samfundet, som påvirker skattevæse-

nets opgaver, herunder høje servicekrav fra borgerne, platformsøkonomi, nye di-

gitale systemer i virksomheder, der skal spille sammen med skatteindberetnin-

gen, samt data, handel og skatteforhold på tværs af landegrænser. Dette vil for-

venteligt medføre et væsentligt behov for it-udviklingsaktiviteter, så behov kan

imødekommes rettidigt.

Teknisk modernisering

Skatteforvaltningen har over mange år opbygget en kompleks systemportefølje

og står nu med en massiv udfordring i form af et systemlandskab præget af le-

gacy-systemer, som skal moderniseres eller gradvist udskiftes over en længere

årrække.

Boks 3.2. Definition af legacy-systemer

Et legacy-system defineres typisk ved at have et forældet design, komplicerede og

uigennemskuelige systemsammenhænge, leverandørafhængighed og afhængighed af

enkeltpersoner, hvilket gør systemerne sårbare og vanskelige at videreudvikle. Der var i 2017-

2018 nedsat et tværministrielt legacy-udvalg, der alene fokuserede på systemer, der aldrig har

været udbudssat. Disse systemer udgør en afgrænset andel af legacy-systemporteføljen

svarende til ca. 70 legacy-systemer fordelt på to leverandører.

Legacy-udvalget konkluderede i 2018, at der er tungtvejende årsager til, at det

er nødvendigt at påbegynde en modernisering af legacy-systemerne, uagtet at

det i sig selv vil udgøre en risiko, og selvom skattevæsenets legacy-systemer på

nuværende tidspunkt er stabile i daglig drift og i nogen grad opfylder skattevæ-

senets nuværende forretningsmæssige krav.

Legacy-systemerne understøtter centrale dele af skatteopkrævningsopgaven og

bidrager samlet set til opkrævningen af ca. 90 pct. af skatteprovenuet. Det inklu-

derer blandt andet it-systemer, der håndterer forskuds- og årsopgørelsen samt

virksomheders og organisationers indberetninger til skattevæsnet. Det er såle-

des helt afgørende for skatteopkrævningen, for tilliden til skattevæsenet og for

finansieringen af de offentlige udgifter, at legacy-systemerne kan fungere, indtil

de kan moderniseres eller udskiftes.

Samtidig med modernisering af legacy-systemerne vil der være behov for lø-

bende tilpasninger og ændringer i skattevæsenets øvrige systemer, da de i

mange tilfælde er forbundet til legacy-systemerne.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 33

Overordnet set lykkes skattevæsenet med at sikre en tilfredsstillende, sikker og

stabil daglig drift af systemerne trods en udfordret systemportefølje. Funktionelt

er der dog mange systemer, som ikke længere understøtter et moderne skatte-

væsen og som hæmmer både effektivitet og serviceniveau for skatteborgere og

virksomheder.

Legacy-systemerne indebærer omkostninger og risici, komplicerer tilpasninger

og implementering af ny lovgivning samt udgør en barriere for modernisering af

både it og forretning.

Skattevæsenet har indtil nu været i gang med de forberedende aktiviteter og ka-

pacitetsopbygning, som er forudsætningen for at kunne igangsætte en moderni-

sering. Som følge af at udviklingskapaciteten har været prioriteret til implemen-

tering af lovgivning, har det indtil videre ikke været muligt at gennemføre større

initiativer. Der er imidlertid blevet igangsat og gennemført levetidsforlængende

tiltag på en række legacy-systemer, herunder er der igangsat en større levetids-

forlængelse af Erhvervssystemet med henblik på at afhjælpe akutte risici for

driftsnedbrud, opretholde en stabil drift og sikre forudsætningerne for den fort-

satte videreudvikling og trinvise modernisering.

Der er desuden udarbejdet handlingsplaner for samtlige samfundskritiske syste-

mer, hvor nødvendige udviklingsinitiativer, som skal understøtte en fortsat sikker

drift, identificeres. Herudover har skattevæsenet igangsat en målrettet indsats

for at stabilisere driften og opbygge den organisatoriske kapacitet, som er en

forudsætning for at kunne udskifte legacy-systemerne.

Der forventes derfor i de kommende år at være en øget efterspørgsel på it-ud-

viklingsaktiviteter til henholdsvis levetidsforlængelse og modernisering af skatte-

væsenets systemportefølje.

3.4 It-drift i skattevæsenet

It-drift i skattevæsenet dækker over en række alsidige aktiviteter, fra it-udstyr og

software til skattevæsenets medarbejdere til drift og vedligehold af eksisterende

systemer, platforme og applikationer. It-driften varetages dels af skattevæsenets

egne medarbejdere, dels af eksterne leverandører.

3.4.1 Udgifter til it-drift fordelt på formål

Udgifterne til it-drift udgør i alt ca. 1,4 mia. kr. i 2021,

jf. figur 3.7.

Den største op-

gavetype er

support,

som udgør ca. 34 pct. af de samlede omkostninger, sva-

rende til ca. 470 mio. kr. i 2021.

Support

dækker over vedligehold af skattevæse-

nets systemportefølje, herunder incidenthåndtering, fejlrettelser, årstilretninger,

indkøb og vedligehold af licenser, opgaver i forbindelse med transition af et sy-

stem til en ny kontrakt efter udbud mv.

Stigningen i udgifter til it-udvikling de seneste år har desuden medført et øget ni-

veau for

support,

som følge af at nye systemer idriftsættes. Et af de seneste ek-

sempler er idriftsættelsen af inddrivelsessystemet PSRM, som i 2021 forventes at

medføre udgifter på ca. 90 mio. kr. om året alene til at drifte systemet, samtidig

med at driftsudgifterne til det eksisterende DMI-system fortsat skal afholdes.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 34

Indeholdt i

support

er desuden en række initiativer til at styrke driften af porteføl-

jen foranlediget af legacy-udfordringen, herunder blandt andet at stabilisere

driften af legacy-systemerne, så de kan vedligeholdes og videreudvikles i deres

restlevetid.

Figur 3.7. Kategorisering af it-drift i 2021 (mio. kr.)

1.600

105

1.400

1.200

170

1.000

365

800

100

1.365

600

470

400

200

Anm.: Sumafvigelser skyldes afrundinger. Udgifter til it-drift er opgjort udgiftsbaseret, inkl. bevillings- og

lånefinansierede midler. Generelle fællesomkostninger i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen er ikke

indeholdt i oversigten. Kategorien ’governance og service management’ dækker over

udgifter til

planlægning og styring, arkitektur og løsningsstrategi, generel ledelse o.lign.

Kategorien ’øvrige’ dækker bl.a.

over tekniske korrektioner samt udgifter, som falder uden for de øvrige kategorier.

Omkostninger til kategorien

datacenter,

svarende til ca. 365 mio. kr., er den

næststørste udgiftspost og inkluderer cloudomkostninger, servere, lagerplads,

strøm og køling. Cloud udgør syv pct. af udgifterne i datacenter som følge af, at

cloud bliver anvendt som infrastruktur til de fleste nye projekter, og at der lø-

bende akkumuleres mere data på cloud.

Udover cloud er en af de store udgiftsposter under

datacenter

udgifter til traditi-

onelle mainframe computere, som de fleste legacy-systemer anvender. De tradi-

tionelle mainframe-computere er dels dyrere i drift end moderne servere og er

dels præget af en høj grad af leverandørafhængighed i form af eksterne drifts-

operatører. Driften heraf udgør ca. 45 pct. af udgifterne til

datacenter.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 35

3.4.2 Udgifter til it-drift fordelt på provenuområder

Mens der de seneste år har været allokeret relativt få ressourcer til it-udvikling

inden for personskatteområdet, er det dét område, som udgør den næststørste

udgiftspost til it-drift,

jf. figur 3.8.

Personskatteområdet udgjorde i 2020 ca. 53

pct. af det samlede netto skatte- og afgiftsprovenu, mens driftsudgifterne ud-

gjorde ca. 190 mio. kr. svarende til ca. 22 pct. af de driftsudgifter, der kan henfø-

res til provenuområder.

Provenutypen selskabsskatter var den fjerdestørste provenutype i 2020 og ud-

gjorde ca. 6 pct. af det samlede skatte- og afgiftsprovenu, mens udgifterne til it-

drift udgjorde på ca. 15 pct. af de samlede driftsudgifter. Omvendt er moms det

næststørste provenuområde, mens udgifter til it-drift udgjorde ca. 2 pct. af de

samlede driftsudgifter i 2020.

Figur 3.8. Opgørelse af skatte- og afgiftsprovenu og udgifter til it-drift i 2020

50%

40%

30%

20%

10%

Provenu (pct. af total)

It-driftsudgifter (pct. af total)

Anm.: Ejendomskatterne udgøres af grundskyld og ejendomsværdiskat. Ejendomsværdiskatten er baseret

på skøn fra FL21. Momsprovenuet er angivet som den positive momsindberetning på 534 mia. kr.

*Toldindtægter optages under § 7. Finansministeriet på finansloven og ikke som de øvrige provenutyper

under § 38. Skatter og Afgifter, hvis regnskab aflægges af Skatteministeriet. Af de samlede toldindtægter på

3,1 mia. kr. går 0,6 mia. kr. til Danmark. Resten overføres til EU. Det bemærkes, at udgifterne er fordelt på

systemer på baggrund af en række antagelser og i nogle tilfælde fordelingsnøgler. Som følge heraf er

fordelingen behæftet med usikkerhed. Administration dækker over udgifter til it-drift, som ikke kan henføres

til et provenuområde.

Dette billede må imidlertid forventes at ændre sig i de kommende år. Således er

der i dag relativt få udgifter til drift af it-løsninger, der vedrører moms, toldind-

tægter og ejendomsskatter. Når de store it-udviklingsaktiviteter på ejendoms-,

told- og momsområdet færdiggøres og idriftsættes i de kommende år, vil disse

områders udgifter til it-drift forventeligt stige. Den samme udvikling har gjort sig

gældende for inddrivelsesområdet, hvor udgifter til it-drift er steget i perioden

2018-2020 fra ca. 8 pct. til 12 pct. i takt med idriftsættelsen af PSRM, hvilket sva-

rer til en forøgelse på ca. 40 mio. kr. årligt.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 36

3.4.3 Overordnet tilstand af systemporteføljen

Ekspertudvalget noterer sig, at Skatteministeriets it-handlingsplan fra 2020 kon-

kluderede, at driften af skattevæsenets systemer generelt er stabil. Dette gør sig

gældende for både nyudviklede systemer samt legacy-systemerne.

Ekspertudvalget noterer sig endvidere, at det understøttes af en intern analyse

af skattevæsenets KPI- og servicemål for it-drift, som viser en positiv udvikling på

flere parametre i perioden 2018-2021, især inden for områder som tilgængelig-

heden af kritiske systemer og håndtering af driftsproblemer.

Der blev dog i it-handlingsplanen identificeret en række udfordringer, inden for

især fire områder, henholdsvis

sikkerhed, kompetencer og økonomi, data

ar-

kitektur.

For

sikkerhed

viste kortlægningen, at området forventes at fylde mere over de

kommende år. For

data

konkluderede skattevæsenet, at der på flere områder

ikke er tilstrækkeligt fokus på dataintegritet og -tilgængelighed og i nogle til-

fælde manglende kontroller med datakvalitet. Endelig er flere systemer udviklet

efter nu ældre arkitekturparadigmer og lever derfor ikke op til nuværende stan-

darder.

For legacy-systemområdet viste kortlægningen en række problemstillinger, der i

forvejen var kendte for skattevæsenet. Problemstillingerne knytter sig særligt til

individ- og leverandørafhængighed, utilstrækkelig forretningsværdi samt foræl-

det teknologi.

3.4.4 Fremtidig efterspørgsel efter it-drift i skattevæsenet

Skattevæsenet vil i de kommende år have væsentlige udgifter til dels drift og

vedligehold af nye it-systemer i takt med, at disse idriftsættes (herunder særligt

på ejendoms-, moms- og toldområdet), og dels til driften af den eksisterende

portefølje. Nedenfor er fremhævet de fire driftskategorier, som forventes at have

betydning for den fremadrettede drift. Udgifterne hertil er nærmere behandlet i

kapitel 4 og 6, hvor effekitiviseringspotentialer i relation til it-driften også

adresseres.

•

Support:

En afledt konsekvens af idriftsættelse af nye systemer er behovet

for at dedikere ressourcer til drift af både nye og eksisterende systemer

fremadrettet. Dette gør sig gældende, selv hvis et eksisterende system de-

kommissioneres. Det skyldes, at det forventeligt er dyrere at drifte de nye sy-

stemer, da de er mere avancerede.

Datacenter:

I takt med flere projekter igangsættes og afsluttes, vil

efterspørgslen efter cloudløsninger, alt andet lige, stige, idet cloud anvendes

som infrastruktur i de fleste nye projekter, og idet der akkumuleres og

udstilles større mængder data.

Netværk

End User Devices:

Såfremt skattevæsenet i de kommende år

skal ansætte yderligere medarbejdere, fx som følge af de kommende

kontroletaper, vil en afledt konsekvens heraf være øgede udgifter til

Netværk

End User Devices,

da kategorierne afhænger af antallet af

•

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 37

medarbejdere. Det skyldes, at medarbejdere skal have netværksadgang og

licenser, og der skal samtidig etableres fysiske og trådløse netværk, der

forbinder datacentre og slutbrugere i fysiske kontorer til skattevæsenets

bredere netværk. Dertil kommer, at medarbejdere skal have og supporteres

i forhold til PC-arbejdspladser, mobiltelefoner, software mv. Hertil kommer

udgifter til netværkssikkerhed, som ikke er indeholdt i kategorien

sikkerhed.

•

Sikkerhed:

Skattevæsenet arbejder løbende med at forbedre modenheden

af den tekniske it-sikkerhed for blandt andet at kunne imødegå den aktuelle

cybertrussel. Skattevæsenet har fokus på at anvende ressourcer der, hvor

der skabes mest sikkerhed i forhold til trusselsbilledet. En opprioritering af

sikkerhedsområdet vil forventeligt rette sig mod styrket kvalitets- og

risikostyring, herunder overvågning og analyse af aktiviteter på

skattevæsenets netværk, samt specialhardware til håndtering af malware,

phishing angreb og cyberangreb.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 38

Skattevæsenets it-

aktiviteter i 2023-

2027

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 39

4. Skattevæsenets it-

aktiviteter i 2023-

2027

4.0 Sammenfatning

Ekspertudvalget har haft skattevæsenets aktivitetsniveau på it-området som et

af sine primære fokuspunkter. Ekspertudvalget har gennemført en række

analyser for at afdække det hensigtsmæssige niveau for it-aktiviteterne i

skattevæsenet. På den baggrund har Ekspertudvalget nedenstående tre

anbefalinger:

•

Det hensigtsmæssige niveau for skattevæsenets samlede it-aktiviteter fast-

lægges med en stigning i forhold til 2021-niveauet på 230 mio. kr. i 2023 og

180 mio. kr. i 2024 for derefter at reduceres til et modsvarende lavere ni-

veau i 2025-2027. Hensynet i de første år er at imødegå en stigning i it-drif-

ten samtidig med, at skattevæsenet kan færdiggøre de store igangværende

udviklingsprojekter, og at moderniseringen af skattevæsenets portefølje af

legacy-systemer kan påbegyndes. Hensynet i de sidste år er at sikre et la-

vere aktivitetsniveau, som kan øge eksekveringsevnen og skabe ro i it-orga-

nisationen.

Skattevæsenets samlede it-aktiviteter

–

hvor it-udviklingsaktiviteter og it-drift

ses i sammenhæng

–

prioriteres inden for det fastlagte hensigtsmæssige ni-

veau. De løbende risici i skattevæsenets it-aktiviteter håndteres inden for det

fastlagte niveau.

Arbejdet med i højere grad at imødegå henholdsvis forretningsnære behov

og modernisering af skattevæsenets portefølje af legacy-systemer skal på-

begyndes allerede i 2023, og halvdelen af de samlede it-udviklingsaktivite-

ter skal i 2027 reserveres hertil.

•

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 40

4.1 Indledning

Skattevæsenets it-organisation er de senere år blevet tilført ressourcer i takt

med igangsættelsen af en række meget store it-udviklingsaktiviteter. Igangsæt-

telsen følger dels af behovet for at genoprette en række nedbrudte driftsområ-

der, dels en stor, politisk efterspørgsel efter it-understøttelse af både dansk lov-

givning og EU-lovgivning,

jf. kapitel 3.

Tilførslen af ressourcer er sket ud fra en forventning om, at skattevæsenet kunne

eksekvere på de mange parallelle, komplekse programmer og projekter sidelø-

bende med opbygningen og den markante opskalering af en ny organisation,

som ikke havde forudgående erfaring med så store it-udviklingsaktiviteter.

Flere af de store programmer og projekter har dertil vist sig at være væsentligt

mere komplekse end først forudsat. Det har medført, at skattevæsenets it-porte-

følje på meget kort tid er vokset yderligere i både kompleksitet og omfang.

Trods tilførslen af ressourcer har skattevæsenet ikke været i stand til at ekse-

kvere det, som var forudsat i de oprindelige planer. Således har flere af skatte-

væsenets store it-udviklingsaktiviteter været udfordret af forsinkelser og budget-

overskridelser i forhold til de oprindelige tidsplaner og budgetter.

Ekspertudvalget vurderer, at skattevæsenet

–

ligesom alle andre it-organisatio-

ner

–

har en begrænset kapacitet for, hvor mange parallelle it-udviklingsaktivite-

ter, organisationen kan forventes at håndtere og igangsætte. Desuden har skat-

tevæsenets it-organisation haft meget lidt erfaring med samt modenhed og

kompetencer til at udvikle så mange og så omfattende it-systemer, som er blevet

efterspurgt.

For at sikre en højere grad af realisme om forventningerne til skattevæsenets it-

organisation og den fornødne ro til at gennemføre de igangsatte programmer

og projekter samt at igangsætte moderniseringen af ældre it-systemer, har Ek-

spertudvalget arbejdet med at definere og fastlægge skattevæsenets

udvik-

lingskapacitet.

Udviklingskapacitet skal forstås som det hensigtsmæssige niveau af it-udvik-

lingsaktiviteter, som skattevæsenet kan forventes at håndtere parallelt, uden at

det påvirker organisationens evne til at eksekvere på it-udviklingen negativt. Ud-

viklingskapaciteten er altså det hensigtsmæssige niveau af it-udviklingsaktivite-

ter, hvor skattevæsenet kan forventes at gennemføre de igangsatte aktiviteter

inden for den forudsatte tidsplan og budget samt med de forudsatte gevinster,

herunder lovmedholdelighed. Ekspertudvalgets analyser peger på, at skattevæ-

senets eksekveringsevne i høj grad påvirkes af niveauet for it-udviklingsaktivite-

ter.

Niveauet for it-udviklingsaktiviteter er dog ikke det eneste forhold, der har betyd-

ning for skattevæsenets eksekveringsevne. Øvrige anbefalinger til at forbedre

skattevæsenets eksekveringsevne adresseres i kapitel 7 og 8.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 41

Boks 4.1. Begrebsdefinitioner

It-aktivitetsniveau

omfatter summen af aktivitet under både it-udviklingsniveau og it-driftsniveau

(se nedenfor).

It-udviklingsniveau

beskriver summen af de aktiviteter, som it-organisationen foretager med

henblik på at udvikle nye it-systemer eller videreudvikle på eksisterende it-systemer. It-

udviklingsniveau omfatter de udgifter, der går til aktiviteter forbundet med it-udvikling og omfatter

hhv. programmer og projekter (nyudvikling) samt systemtilretning og mindre udvikling, jf. kapitel 3.

It-driftsniveau

omfatter summen af aktiviteter, der understøtter, at it-systemer afvikles under stabil

drift og er tilgængelig for forretningsmæssig brug, herunder vedligeholdelse og forvaltning af

systemer og deres underliggende arkitektur, servere og cloud mv.

Eksekveringsevne

beskriver i hvor høj grad, at it-organisationen kommer i mål med de planlagte

it-udviklingsaktiviteter inden for tid, økonomi, scope og forudsatte gevinster

–

og er således bl.a. en

funktion af organisationens produktivitet og evne til at planlægge.

Produktivitet

beskriver, hvor effektivt it-organisationen udnytter sit input i produktionen af output.

Naturlige produktivitetsbegrænsende faktorer for it-organisationen udgøres især af en række

rammebetingelser, fx lovgivning og det tekniske it-fundament. Hertil kommer organisatoriske

forhold som fx rekruttering af specialiserede it-medarbejdere.

For at vurdere, hvad der er et hensigtsmæssigt niveau for skattevæsenets it-ud-

viklingsaktiviteter, har Ekspertudvalget gennemført en række analyser med hen-

blik på at vurdere mulige begrænsninger i skattevæsenets eksekveringsevne,

jf.

afsnit 4.2.

Skattevæsenets it-udviklingsaktiviteter er dog kun en del af de samlede aktivite-

ter på it-området, hvor også drift og vedligehold af it-systemer udgør en stor op-

gave,

jf. kapitel 3.

Ekspertudvalget har i sit arbejde ikke foretaget en tilsvarende

dybdegående analyse af det hensigtsmæssige kapacitetsniveau for skattevæse-

nets it-drift, da Ekspertudvalget vurderer, at de største udfordringer på skattevæ-

senets it-område er relateret til it-udviklingsaktiviteterne. Ekspertudvalget kan

dog i sit arbejde konstatere, at der alt andet lige vil være stigende udgifter til

skattevæsenets it-drift, hvilket særligt skyldes, at en række store it-systemer skal

idriftsættes i de kommende år som følge af, at en række igangværende store

projekter afsluttes.

Selvom it-udvikling og it-drift har forskellig karakter

–

og der ikke er et fuldstæn-

digt sammenfald mellem fx de kompetencer og ledere, der skal løse de to opga-

ver

–

lægger Ekspertudvalget til grund, at it-udvikling og it-drift ikke kan ses uaf-

hængigt i fastlæggelsen af det fremadrettede it-aktivitetsniveau for skattevæse-

net. Det skal ses i lyset af, at både it-udviklingsaktiviteter og it-drift, internt såvel

som outsourcet, styres af den samme organisation

–

overvejende Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen

–

og at færdiggørelse af it-projekter i mange tilfælde affø-

der øgede driftsudgifter, når nye it-systemer skal idriftsættes. Et stigende aktivi-

tetsniveau til it-drift vil øge den samlede opgavemængde og heraf også et øget

styringsbehov i en organisation, der allerede er vokset meget de seneste år og

har styringsmæssige udfordringer. Det vil dertil indebære en udfordring med at

kunne rekruttere de rette kompetencer i et i forvejen presset it-marked.

Ekspertudvalget vil derfor i kapitlet afgive anbefalinger til, hvad der kan være et

hensigtsmæssigt niveau for skattevæsenets samlede aktiviteter på it-området.

Endelig vil Ekspertudvalget i kapitlet afgive anbefalinger til, hvordan skattevæse-

nets it-udviklingsaktiviteter kan prioriteres hensigtsmæssigt henimod 2027, så

der tages højde for de behov, der vil forbedre den forretningsnære opgavevare-

tagelse i de borger- og virksomhedsrettede styrelser samt moderniseringen af

skattevæsenets it-systemer. Det skal ses i lyset af den nuværende fordeling af it-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 42

udviklingsaktiviteter, hvor forretningsnære behov og modernisering af it-syste-

mer har været nedprioriteret som følge af implementering af lovgivningsinitiati-

ver,

jf. kapitel 3.

4.2 Analytisk grundlag for fastlæggelse af skat-

tevæsenets it-aktiviteter

Ekspertudvalget vurderer, at der er behov for at balancere flere hensyn og fakto-

rer i fastlæggelsen af et hensigtsmæssigt niveau for it-aktiviteter. Ekspertudval-

get har særligt fokuseret på at analysere skattevæsenets udviklingskapacitet.

Her er der særligt en afvejning af på den ene side skattevæsenets forventede ek-

sekveringsevne, som alt andet lige vil forbedres ved at sænke niveauet for it-ud-

viklingsaktiviteter, og på den anden side den store og vedvarende efterspørgsel

efter it-udviklingsaktiviteter i skattevæsenet til både implementering af lovgiv-

ning, bedre understøttelse af opgavevaretagelsen samt modernisering af ældre

it-systemer.

Ekspertudvalget har ikke identificeret én alment udbredt metode til at fastsætte

en it-organisations hensigtsmæssige niveau for it-udviklingsaktiviteter. Dertil har

Ekspertudvalget ikke identificeret en metode til at fastsætte niveauet på ét fast

kvantitativt niveau. Derfor har Ekspertudvalget udarbejdet en række analyser,

som har haft til formål at understøtte en samlet vurdering af det hensigtsmæs-

sige niveau for samt fordeling af it-udviklingsaktiviteter i skattevæsenet i en fler-

årsaftaleperiode.

Grundlaget for fastlæggelsen af skattevæsenets it-aktiviteter består af fire over-

ordnede delanalyser:

•

En analyse af

afsluttede og igangværende it-projekter og -programmer

skattevæsenet med henblik på at vurdere, i hvilket omfang projekterne og

programmerne er kommet

–

eller vurderes at komme

–

i mål inden for de fast-

satte tidsplaner og budgetter samt har realiseret de forudsatte gevinster.

•

En analyse af

begrænsende faktorer

for skattevæsenets evne til at eksekvere

it-udviklingsaktiviteter i 2023.

•

komparativ analyse af it-udvikling,

der sammenligner det danske skatte-

væsen med tre andre sammenlignelige skattemyndigheder samt en finansiel

organisation i Danmark med henblik på at få et eksternt perspektiv på blandt

andet niveauet af it-udviklingsaktiviteter og fordelingen heraf.

•

komparativ analyse af it-drift,

der giver et indblik i andre organisationers

niveau for it-drift og praksis for fastlæggelse heraf.

Desuden har Ekspertudvalget i arbejdet indhentet viden fra it-organisationer i en

række større private danske virksomheder.

Nedenfor gennemgås resultaterne af analyserne, der ligger til grund for Ekspert-

udvalgets anbefalinger om skattevæsenets hensigtsmæssige niveau for it-aktivi-

teter fremadrettet og fordelingen heraf. Analyserne har desuden givet en række

indsigter om styring af it-organisationer og -projekter, som er medtaget i kapitel

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 43

4.2.1 Analyse af afsluttede og igangværende it-

udviklingsaktiviteter

Formålet med analysen er at undersøge skattevæsenets historiske eksekve-

ringsevne siden Udviklings- og Forenklingsstyrelsens oprettelse i 2018 og frem

til i dag med henblik på at vurdere det hensigtsmæssige niveau for skattevæse-

nets udviklingskapacitet.

Der er foretaget en analyse af otte afsluttede og 11 igangværende it-projekter

og -programmer i 2018-2021 med henblik på at vurdere, i hvilket omfang hen-

holdsvis

de afsluttede projekter

er kommet i mål inden for de forudsatte tidspla-

ner og budgetter og med de forudsatte gevinster, samt hvorvidt

de igangvæ-

rende projekter

følger de oprindeligt forudsatte tidsplaner og budgetter. Analy-

sen omfatter de projekter, som er blevet eller skal risikovurderes af Statens It-

råd, og dækker således ikke samtlige it-udviklingsaktiviteter i skattevæsenet i

perioden.

Analysen viser, at særligt mindre projekter kommer i mål inden for de forudsatte

tidsplaner og budgetter, men at flere meget store programmer og projekter ikke

kommer i mål inden for de forudsatte tidsplaner og budgetter.

For de igangværende projekter er der på nuværende tidspunkt foretaget juste-

ringer til den oprindelige tidsplan og budget for to projekter. Dertil er flere af de

igangværende store projekter og programmer karakteriseret ved meget store

risici.

For de to store igangværende projekter har overskridelserne været store både

relativt og absolut. Således er implementeringen af det nye ejendomsvurderings-

system blevet forsinket med flere år og betydeligt fordyret, mens OSM2-projektet

er blevet væsentligt forsinket og det oprindelige budget mere end fordoblet.

Overskridelserne skal blandt andet ses i sammenhæng med, at der undervejs i

projekterne er sket en udvidelse af, hvilke funktionaliteter, der skal leveres, samt

at omfanget af funktionaliteter har været undervurderet fra starten af projek-

terne.

Samtidig viser analysen, at halvdelen af de afsluttede projekter har holdt sig in-

den for den forudsatte tidsplan. Ligeledes har halvdelen holdt sig inden for det

forudsatte budget.

Samtlige afsluttede projekter har leveret funktionalitet i overensstemmelse med

scope og med få udeståender. Der er dog stor forskel på graden af realiserede

gevinster. Særligt for implementeringen af det nye inddrivelsessystem (ICI)

–

som

udgør ca. 75 pct. af de samlede omkostninger til de afsluttede projekter

–

er de

realiserede gevinster vanskelige at sammenligne med de oprindeligt forudsatte.

Det skyldes, at en række forudsætninger, som lå til grund for de oprindeligt for-

udsatte gevinster, har ændret sig væsentligt gennem programmets udvikling.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 44

4.2.2 Analyse af begrænsende faktorer for eksekvering af

it-udvikling

Ekspertudvalget har i sit arbejde foretaget en analyse af seks udvalgte kernefak-

torer, der kan begrænse skattevæsenets eksekveringsevne. Selvom skattevæse-

net allerede har igangsat initiativer med henblik på at styrke sin eksekverings-

evne, vurderes faktorerne samlet at udgøre en række væsentlige begrænsninger

for skattevæsenets eksekveringsevne til it-udvikling i 2023,

jf. tabel 4.1.

Analysen forholder sig ikke eksplicit til eksekveringsfremmende faktorer i it-or-

ganisationen men udelukkende til begrænsninger.

Analysen peger på, at en forøgelse af skattevæsenets it-udviklingsaktiviteter alt

andet lige vil medføre, at den samlede eksekveringsevne til it-udvikling bliver la-

vere. Det skyldes, at den begrænsende effekt af flere af de ovenstående faktorer

bliver større, når aktivitetsniveauet øges. Omvendt vil et fald i niveauet for it-ud-

viklingsaktiviteter ligeledes alt andet lige øge skattevæsenets eksekveringsevne.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 45

Tabel 4.1. Begrænsninger for skattevæsenets eksekveringsevne i it-udvikling i 2023

Organisatoriske forhold

Rammevilkår

Kompetencer

Faktoren omhandler skattevæsenets evne

til og mulighed for at rekruttere og

fastholde nødvendige kompetencer og

ressourcer til it-udvikling.

Hovedobservationer:

Analysen og benchmark peger på

generelle rekrutteringsudfordringer på it-

markedet, hvor udbuddet af specialiserede

it-kompetencer er begrænset. Mangel på

nødvendige kompetencer vurderes

dermed at udgøre en fremtidig (og delvist

rammebetingende) begrænsning for

skattevæsenets produktivitet og

eksekveringsevne.

Rekrutteringsudfordringer med

kernekompetencer har øget

–

og forventes

at øge

–

behovet for eksterne konsulenter,

hvilket generelt kan være en begrænsning

for skattevæsenets produktivitet. De

seneste års stigning i antal ansatte i

udviklings- og forenklingsstyrelsen peger

dog på, at rekruttering af visse roller fortsat

er mulig.

Ledelse

Faktoren omhandler, hvorvidt skattevæsenets

ledelsespraksisser, fx forankring af

hensigtsmæssige principper og effektive

beslutningsprocesser mv., påvirker

eksekveringsevnen til it-udvikling.

Hovedobservationer:

Det fremgik af en intern analyse, der blev

gennemført i Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen i foråret 2021, at der i

skattevæsenets it-organisation opleves

forskelligartede ledelsespraksisser samt

uhensigtsmæssig prioritering af

ledelsesressourcer, som svækker styringen i it-

organisationen.

Desuden fremgik det af analysen, at det

opleves, at tunge beslutningsprocesser fjerner

ledelsesmæssigt fokus og ressourcer fra

opgaven med at drive konkrete it-aktiviteter.

I sammenligning med staten generelt er der

ikke et højere ledelsesspænd i Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen, men styrelsen ligger højt

for en udviklingsorganisation og enkelte

kontorer ligger meget højt. Samtidig er der øget

pres på lederne, som både har ansvar for

interne medarbejdere og for at koordinere med

tilknyttede konsulenter, fagkompetencer og på

tværs af matrixorganisationen. Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen gennemførte i efteråret

2021 en organisationsændring mhp. bl.a. at

sikre entydigt ledelsesansvar.

Lov og krav

Faktoren omhandler, hvordan omfanget og

kompleksiteten af lovgivning på skatteområdet

begrænser it-udvikling gennem fx komplekse

krav til funktionaliteter.

Hovedobservationer:

En høj skattekompleksitet driver komplekse

projekter, som kan være ressourcekrævende

og svære at eksekvere.

Det absolutte omfang af dansk og international

skattelovgivning er steget over tid og forventes

fortsat at stige.

Det absolutte omfang af skattelovgivning i

Danmark kan ses i kombination med, at

brugere oplever en relativ lav kompleksitet.

Dette indikerer, at det danske skattevæsen

påtager sig en betydelig del af den

lovgivningsmæssige kompleksitet og

administrative byrde, herunder også i it-

understøttelsen af lovgivningen.

Sourcing

Faktoren omhandler strategiske valg i

forhold til sourcing (bl.a. metoder og

processer for udvælgelse og anvendelse

af eksterne konsulenter), og

leverandørstyring i skattevæsenets it-

organisation.

Hovedobservationer:

Der opbygges afhængighed af konsulenter

i skattevæsenets it-organisation uden klart

leveranceansvar.

Dertil er der kompetenceudfordringer ifm.

programmer og store projekter, hvor

strategiske nøgleroller dækkes med

eksterne konsulenter. Eksempelvis er

halvdelen af projektlederstillinger i it-

organisationen bemandet af eksterne

konsulenter.

Der er mangel på en samlet strategisk og

kommerciel tilgang til brug af konsulenter.

Governance

Faktoren omhandler skattevæsenets

portefølje- og projektstyring, herunder praksis

og metoder for estimering af udgifter til it-

aktiviteter samt fremdriftsstyring af projekter.

Hovedobservationer:

Udfordringer med portefølje- og projektstyring

har historisk drevet væsentlige

produktivitetsbegrænsninger. Selvom

igangsatte initiativer forventes at styrke

governance i 2023, er der fortsat udfordringer.

Prioritering af it-porteføljen fremstår

usystematisk og umoden, hvilket påvirker

skattevæsenets eksekveringsevne negativt.

Udfordringer med projektestimater og

fremdriftsstyring har været medvirkende til

stop-and-go-processer i it-projekter, som er en

væsentlig begrænsning i eksekveringsevnen til

it-udvikling.

Legacy

Faktoren omhandler kompleksiteten i it-

systemlandskabet som følge af

skattevæsenets forældede legacy- systemer,

herunder leverandørbindinger for systemerne.

Hovedobservationer:

Legacy-systemer driver dyb kompleksitet og

har samtidig en bred snitflade og

sammenhæng på tværs af systemporteføljen.

Systemerne understøtter 90 pct. af det

indsamlede skatteprovenu.

Udfordringer med legacy-systemer driver

medfører kompleksitet og dermed

meromkostninger til it-udvikling i

skattevæsenet. Således komplicerer legacy-

systemerne tilpasninger og implementering af

ny lovgivning på skattevæsenets it-område.

Desuden udgør legacy-systemerne en barriere

for modernisering af både it-systemer og

forbedret it-understøttelse af forretningen i

skattevæsenet på kort sigt.

Skravering angiver usikkerhed i

begrænsning

Lav begrænsning

Høj begrænsning

Anm.: Inden for hvert tema er der på baggrund af kvantitative og kvalitative datakilder, herunder interviews med fagpersoner i Udviklings- og

Forenklingsstyrelsen, foretaget en vurdering af i hvilket omfang de faktorer, der i dag begrænser skattevæsenets produktivitet og muligheder for at ændre it-

organisationens størrelse, også vil gøre sig gældende i 2023.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 46

4.2.3 Komparativ analyse af it-udvikling

Ekspertudvalget har gennemført en komparativ analyse af tilgang til it-udvikling

og it-udviklingskapacitet. I analysen sammenlignes det danske skattevæsen på

en række nøgleparametre med tre andre skattemyndigheder i Vesteuropa og en

finansiel organisation i Danmark. De udvalgte organisationer, som er anonymi-

serede i analysen, har alle en stor it-organisation og er udvalgt med henblik på

størst mulig lighed med det danske skattevæsen.

Analysen viser, at det danske skattevæsen ligner referenceorganisationerne på

flere parametre, fx centraliseringen af it-organisationen og

–budgettet

samt an-

delen af understøttende funktioner på it-området. Samtidig indikerer analysen,

at det danske skattevæsen er forskellig på en række væsentlige parametre. Ana-

lysens hovedresultater er opsummeret nedenfor.

•

For det første

indikerer analysen, at det danske skattevæsen i sammenlig-

ning med referenceorganisationerne har en stor it-organisation målt i års-

værk. Således udgør it-organisationen i Danmark ca. 2.500 årsværk sva-

rende til ¼ af det samlede skattevæsen, mens it-organisationen i de øvrige

organisationer udgør maksimalt 1.000 årsværk svarende til 4-19 pct. af de

samlede organisationer.

Resultatet kan dog være et udtryk for forskellige

sourcing-tilgange i organisationerne, dvs. hvor stor en andel af it-udviklin-

gen, der varetages af eksterne leverandører i forhold til internt i organisatio-

nen.

For det andet

er skattevæsenets fordeling af it-udviklingsaktiviteter væsent-

ligt anderledes end referenceorganisationerne. Som vist i

kapitel

3 udgør

lovimplementering i Danmark 86 pct. af it-udviklingsporteføljen, hvor gen-

nemsnittet for referenceorganisationerne er 53 pct. Tilsvarende anvender

referenceorganisationerne en større andel af deres it-udviklingsaktiviteter

på at imødegå forretningsnære behov samt teknisk modernisering. Det skal

ses i lyset af, at referenceorganisationerne i modsætning til det danske skat-

tevæsen har været igennem en hel eller delvis modernisering af deres le-

gacy-systemer. Analysens observationer samt anbefalinger som følge heraf

adresseres i

afsnit 4.3.2.

For det tredje

er der ingen af referenceorganisationerne, der arbejder med

projekter i samme størrelsesorden som skattevæsenet. Skattevæsenet har

på nuværende tidspunkt fem projekter på over 300 mio. kr. (som alle også

er over 500 mio. kr., når risikopuljen inkluderes), mens ingen af referenceor-

ganisationerne har igangsat it-projekter på over 300 mio. kr. Analysens ob-

servationer vedrørende projektstørrelser samt anbefalinger som følge heraf

adresseres i

kapitel 7.

For det fjerde

er der stor forskel på, hvor stor en andel af de samlede it-akti-

viteter, der anvendes til it-udvikling i forhold til it-drift. Således anvender

•

Eksterne konsulenter indgår i opgørelsen af it-organisationen, men ikke i resten af skattevæsenet i hver-

ken Danmark eller de andre lande. Tallet inkluderer ikke årsværk relateret til outsourcing af hele projekter

til eksterne leverandører, hvilket nogle af referenceorganisationerne i høj grad benytter sig af. Hertil kom-

mer, at det alt andet lige må forventes at gøre en forskel, om it-organisationen er en selvstændig myndig-

hed med egen ledelse og stab, eller den er en del af en større organisation.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 47

skattevæsenet 64 pct. af sine samlede it-aktiviteter til udvikling, mens refe-

renceorganisationerne i gennemsnit anvender 32 pct. Dermed er forholdet

mellem it-udvikling og it-drift nærmest omvendt i det danske skattevæsen i

forhold til de sammenlignelige skattevæsener,

jf. nedenfor.

4.2.4 Komparativ analyse af it-drift

Skattevæsenet har udarbejdet en aktivitetsopgørelse, der fremskriver udgifter til

it-drift frem mod 2027. Aktivitetsopgørelsen viser en stigning på op til ca. 430

mio. kr. fra 2021 til 2023 under de givne antagelser.

Med henblik på at kvalificere vurderingen af merudgifterne er der lavet en kom-

parativ analyse af it-drift, herunder de afledte udgifter til it-drift og videreudvik-

ling, når nye større it-systemer idriftsættes. Analysen tager udgangspunkt i en

række interviews med eksterne it-organisationer og forskere samt litteratur og

tilgængeligt data på området.

Analysen viser blandt andet, at it-drift udgør størstedelen af de samlede it-udgif-

ter hos it-organisationerne. It-drift udgør generelt omkring 60-80 pct. af de to-

tale it-udgifter på tværs af eksterne it-organisationer, om end der også er stor

variation. Derudover bør fordelingen også ses i sammenhæng med det absolutte

niveau. I modsætning hertil udgør it-drift aktuelt ca. 32 pct. af it-budgettet, mens

it-udvikling udgør ca. 64 pct. i det danske skattevæsen. Der er dog ikke ensartet-

hed i definitionerne og opgørelserne på tværs af organisationerne i analysen,

hvorfor en direkte sammenligning skal ske med forbehold herfor. Dertil kommer,

at it-driften over de kommende år forventes at fylde relativt mere i det danske

skattevæsen i takt med idriftsættelsen af de nye systemer. It-udvikling vil dog

fortsat fylde meget sammenlignet med de eksterne organisationer. Det skal ses i

lyset af behovet for en gradvis modernisering af skattevæsenets legacy-syste-

mer.

I skattevæsenet er der anvendt en anden metode til estimering af fremtidige ud-

gifter til idriftsættelse af en samlet gruppe af nye større systemer end de eks-

terne it-organisationer. Det kan derfor være svært at lave en direkte sammenlig-

ning. Metoden er i skattevæsenet valgt, da der er en række meget store syste-

mer, som skal idriftsættes de kommende år, hvor der er usikkerhed om de præ-

cise omkostninger til de enkelte systemer.

Dertil viser analysen, at det generelle budget til it-drift i fremtiden er drevet af

modsatrettede tendenser, som følger af henholdsvis stigende servicekrav og fal-

dende markedspriser. For eksempel medfører teknologisk udvikling faldende en-

hedspriser, som isolereret set får it-driftsudgifterne til datacenter til at falde.

Samtidig medfører øget aktivitetsniveau og krav til sikkerhed og service stigende

it-driftsudgifter. Den samlede nettoeffekt er ikke entydig i organisationerne.

I forhold til it-budgetter viser analysen, at flere eksterne it-organisationer arbej-

der med en fast rammestyring, hvor it-udvikling og it-drift behandles samlet. Det

betyder, at der arbejdes ud fra ét it-budget til de enkelte systemer, som er fast-

lagt på baggrund af en strategisk prioritering til it-drift og nyudvikling. De reste-

rende, tilbageværende ressourcer anvendes herefter til videreudvikling.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 48

Endelig viser analysen, at rekruttering og fastholdelse af specialiserede it-kom-

petencer i særlig grad udgør en ekstern forudsætning for at kunne levere en ef-

fektiv og sikker it-drift.

4.3 Skattevæsenets it-aktiviteter i 2023-2027

Skattevæsenets it-organisation er vokset markant de seneste år blandt andet

som følge af nye opgaver. På trods af at skattevæsenet systematisk og løbende

arbejder med at styrke sin modenhed, peger Ekspertudvalgets analyser på, at

skattevæsenets it-organisation har haft og forventes fremadrettet at have en

række udfordringer med eksekveringsevnen.

Samtidig viser Ekspertudvalgets arbejde, at der i dag er en uforholdsmæssig for-

deling af it-udviklingsaktiviteterne i skattevæsenet, hvor langt størstedelen an-

vendes på implementering af lovgivning. På baggrund heraf anbefaler Ekspert-

udvalget et konkret niveau for de samlede it-aktiviteter i skattevæsenet samt et

målbillede for fordeling af it-aktiviteterne i 2027.

Ekspertudvalget vurderer, at der er en række overordnede hensyn, der skal ba-

lanceres, når skattevæsenets samlede niveau for it-aktiviteter skal fastlægges,

herunder både for it-udviklingsaktiviteter og it-drift. Der er tale om grundlæg-

gende afvejninger af ønsket om at forbedre skattevæsenets eksekveringsevne

over for den store og vedvarende efterspørgsel efter it-aktiviteter.

•

For det første

er et hensyn om at begrænse stigningen i det samlede aktivi-

tetsniveau. En stigning i det samlede aktivitetsniveau vil øge den samlede

opgavemængde samt ressourceforbrug hertil. I forlængelse heraf vil der op-

stå et øget styringsbehov i skattevæsenets it-organisation, som allerede er

kendetegnet ved styringsmæssige udfordringer, begrænset eksekverings-

evne og en tilvækst i opgaver de seneste år,

jf. afsnit 4.2.

Samtidig vil der for

it-drift såvel som for it-udvikling være en udfordring med at kunne rekruttere

de rette kompetencer i et i forvejen presset it-marked.

For det andet

er et hensyn om at sikre ro til at komme i mål med de mange

store, parallelle it-udviklingsaktiviteter, der er igangsat i skattevæsenet. Det

gælder fx udviklingen af det nye ejendomsvurderingssystem, implementerin-

gen af boligforliget og den omfattende implementering af EU’s toldkodeks.

For det tredje

er et hensyn om ikke yderligere at udskyde igangsættelsen af

moderniseringen af skattevæsenets legacy-systemer. Selvom der er igang-

sat en række aktiviteter, der har til formål at modernisere skattevæsenets it-

portefølje, udgør det fortsat en lille del af de samlede udviklingsaktiviteter,

jf.

kapitel 3.

Jo senere moderniseringsindsatsen igangsættes, desto større ri-

sici vil der være forbundet med at opretholde en stabil og sikker drift samt

mulighed for understøttelse af kommende lovgivning og forretningsmæs-

sige behov.

For det fjerde

er et hensyn om at imødekomme skattevæsenets aktivitetsop-

gørelse for it-driften. Det er grundlæggende et hensyn at sikre en stabil og

sikker drift af skattevæsenets it-systemer. Omvendt vil en så markant stig-

ning af aktivitet i it-driften

–

og dermed driftsorganisationen

–

på meget kort

tid indebære risici.

•

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 49

4.3.1 Anbefalinger til niveau for it-aktiviteter

Anbefaling 1: Det hensigtsmæssige niveau for skattevæsenets samlede it-aktiviteter ligger om-

kring 2021-niveauet

Ekspertudvalget anbefaler, at det hensigtsmæssige niveau for skattevæsenets samlede it-

aktiviteter

–

hvor it-udviklingsaktiviteter og it-drift ses i sammenhæng

–

bør fastlægges med en

stigning i forhold til niveauet i 2021 på 230 mio. kr. i 2023 og 180 mio. kr. i 2024 for derefter at

reduceres til et modsvarende lavere niveau i 2025-2027. Hensynet i de første år er at imødegå en

stigning i it-driften samtidig med, at skattevæsenet færdiggør de store igangværende

udviklingsprojekter, og at moderniseringen af skattevæsenets portefølje af legacy-systemer kan

påbegyndes. Hensynet i de sidste år er at sikre et lavere aktivitetsniveau, som kan skabe ro i it-

organisationen og øge eksekveringsevnen.

Ekspertudvalget vurderer, at it-udvikling bør ses i sammenhæng med de øvrige

opgaver på it-området, i fastlæggelsen af aktivitetsniveauet på skattevæsenets

it-område i en kommende flerårsaftale. Det gælder særligt driften af de nuvæ-

rende og kommende it-systemer.

Ekspertudvalget noterer sig i den forbindelse, at skattevæsenet har udarbejdet

en aktivitetsopgørelse, som fremskriver udgifter til it-drift frem mod 2027. Aktivi-

tetsopgørelsen viser en meget stor stigning i it-driftsudgifter fra 2021 til 2023.

På den baggrund vurderer Ekspertudvalget, at udgifterne til it-drift alt andet lige

vil stige i 2023-2027, blandt andet som følge af idriftsættelsen af de nye store it-

systemer på ejendomsområdet, boligområdet, toldområdet og momsområdet.

Ekspertudvalget anbefaler, at det hensigtsmæssige niveau for skattevæsenets

samlede it-aktiviteter bør fastlægges omkring niveauet i 2021 på ca. 3,7 mia. kr.

Det skyldes et hensyn om at sikre ro til, at skattevæsenet kan komme i mål med

de igangværende store it-udviklingsaktiviteter og samtidig ikke at forringe skat-

tevæsenets eksekveringsevne. Ekspertudvalgets analyser peger på, at skatte-

væsenets it-udviklingsorganisation har en række udfordringer med sin eksekve-

ringsevne, samt at et lavere it-aktivitetsniveau, herunder særligt it-udviklingsni-

veau, vil styrke eksekveringsevnen. Det skal ses i lyset af, at skattevæsenets ni-

veau for it-udviklingsaktiviteter har været markant stigende som følge af en sti-

gende opgavemængde de seneste år.

Ekspertudvalget vurderer dog, at der på kort sigt er behov for at lade det sam-

lede it-aktivitetsniveau stige for at sikre ressourcer til at komme i mål med de

igangværende store it-udviklingsaktiviteter, og samtidig sikre en stabil og sikker

drift af skattevæsenets it-systemer samt at moderniseringsinitiativer kan igang-

sættes inden for de første år i flerårsaftalen. Omvendt bør en sådan stigning

modsvares af et tilsvarende fald under 2021-niveauet mod 2027 for på længere

sigt at sikre et lavere aktivitetsniveau for at styrke og give ro til skattevæsenets

it-organisation.

Et øget aktivitetsniveau de første år vil indebære en risiko for, at den marginale

eksekveringsevne i skattevæsenet alt andet lige reduceres i de første år i aftale-

perioden. Omvendt forventes skattevæsenets eksekveringsevne at blive forøget

i løbet af aftaleperioden på grund af dels et faldende aktivitetsniveau, dels lø-

bende forbedringer af organisationens modenhed,

jf. kapitel 7.

Ekspertudvalget anbefaler, at det samlede aktivitetsniveau stiger med 230 mio.

kr. i 2023 og 180 mio. kr. i 2024, hvorefter aktivitetsniveauet frem mod 2027 re-

duceres tilsvarende,

jf. figur 4.1.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 50

Figur 4.1. Nyt loft over it-aktivitetsniveau frem mod 2027 (mio. kr., 2021-pl)

4.500

4.000

3.500

-660

3.000

2.500

2.000

1.500

1.000

500

2019

Udvikling og drift

Modernisering (2023)

Risikopulje

2020

2021

2023

2024

It-drift

Frigjort udviklingskapacitet, herunder modernisering

Planlagt it-udvikling

2025

2026

2027

-1.080

2021-niveau

+230

3.735

+180

-30

-180

-200

Aktivitetsstigningen i 2023 og 2024 vil understøtte, at skattevæsenet de første

år kan komme i mål med de store, igangværende programmer og projekter samt

de øvrige planlagte it-udviklingsaktiviteter. Samtidig vil der de første år blive fri-

gjort et begrænset rum til at påbegynde nye it-udviklingsaktiviteter, der har til

formål at modernisere skattevæsenets legacy-systemer afhængigt af, i hvilket

omfang risici indtræffer.

Derudover vil aktivitetsniveauet indebære, at skattevæsenet kan håndtere de sti-

gende opgaver i it-driften, der følger af idriftsættelsen af nye store it-systemer

samt efterspørgslen på blandt andet sikkerhedsområdet,

jf. kapitel 3.

Samlet set indebærer det anbefalede aktivitetsniveau, at skattevæsenet over de

kommende år bevæger sig fra at være en organisation, hvor it-udviklingsaktivite-

ter fylder langt størstedelen, mod et mere naturligt leje, hvor it-driften

–

i takt

med at de nuværende store programmer og projekter idriftsættes

–

fylder mere

end it-udviklingsaktiviteterne i organisationen.

En sådan markant stigning i aktivitet i it-driften

–

og dermed driftsorganisationen

–

på kort tid vil indebære en række risici. Ekspertudvalget noterer sig i den forbin-

delse, at overgangen til i højere grad at være en driftsorganisation forudsætter

en styrket tværgående organisering samt de rette kompetencer og ledelses-

mæssige fokus i it-organisationen.

Prioritering inden for det hensigtsmæssige it-aktivitetsniveau

Anbefaling 2: Alle skattevæsenets it-aktiviteter prioriteres inden for det hensigtsmæs-

sige niveau

Skattevæsenets samlede it-aktiviteter

–

hvor it-udviklingsaktiviteter og it-drift ses i sammenhæng

–

skal prioriteres inden for det fastlagte hensigtsmæssige niveau. Herunder skal også de løbende

risici i skattevæsenets it-aktiviteter håndteres inden for det fastlagte niveau.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 51

Fastlæggelsen af et hensigtsmæssigt niveau for it-aktiviteter indebærer en ny til-

gang til it-området i skattevæsenet, hvor alle it-aktiviteter og risici håndteres in-

den for det fastlagte niveau.

Tilgangen indebærer en høj grad af prioritering på tværs af de mange it-aktivite-

ter i skattevæsenet. Konkret forudsætter det, at skattevæsenet skal forbedre sit

overblik over samt styring og prioritering af den samlede portefølje af it-aktivite-

ter,

jf. kapitel 7.

Ekspertudvalget noterer sig i den forbindelse, at et fast niveau af it-aktiviteter

–

herunder særligt et lavere niveau af it-udviklingsaktiviteter,

jf. ovenfor

–

og en

øget prioritering heraf indebærer, at igangsættelsen af nye, større it-udviklings-

aktiviteter begrænses. Det gælder særligt på kort sigt, indtil de store igangvæ-

rende it-projekter er kommet i mål. Ekspertudvalget vurderer dog, at hensynet

om at styrke skattevæsenets eksekveringsevne til at komme i mål med de igang-

værende store udviklingsopgaver bør veje tungere end igangsættelse af nye,

større it-udviklingsaktiviteter.

Tilgangen indebærer desuden, at de løbende risici i skattevæsenets it-udvik-

lingsaktiviteter skal håndteres inden for det fastlagte aktivitetsniveau. Der er der-

for under det fastsatte it-aktivitetsniveau inden for hvert år placeret en teknisk

risikopulje, der skal håndtere de samlede risici i skattevæsenets it-udviklingspor-

tefølje,

jf. kapitel 7.

Såfremt risici fra igangværende it-udviklingsaktiviteter materialiseres i de en-

kelte år, vil det håndteres ved at anvende risikopuljen. Såfremt der indtræffer ri-

sici ud over, hvad risikopuljen kan dække, vil det skulle håndteres ved at replan-

lægge og prioritere i de igangværende it-udviklingsaktiviteter inden for det fast-

satte it-aktivitetsniveau. I så fald vil det, såfremt risici materialiserer sig, medføre,

at der vil være en mindre kapacitet til nye it-udviklingsaktiviteter, fx teknisk mo-

dernisering.

Ekspertudvalget noterer sig, at særligt de igangværende meget store projekter i

skattevæsenets it-portefølje indeholder betydelige risici. Det gælder især for

2024, hvor den afsatte risikopulje også er højere end i de andre år.

4.3.2 Anbefalinger til fordeling af it-udviklingsportefølje

Anbefaling 3: Prioritering af forretningsnære behov og modernisering af legacy-systemer

Ekspertudvalget anbefaler, at halvdelen af de samlede it-udviklingsaktiviteter i 2027 reserveres til

at imødegå forretningsnære behov og modernisering af skattevæsenets portefølje af legacy-

systemer, og at arbejdet påbegyndes allerede i 2023.

Det danske skattevæsen prioriterer i dag ca. 10 pct. af sine it-udviklingsaktivite-

ter på teknisk modernisering og forretningsnære behov. Det er markant mindre

end sammenlignelige skattevæsener, som i gennemsnit anvender halvdelen af

deres it-udviklingsaktiviteter hertil,

jf. tabel 4.3.

Dertil kommer, at de andre sam-

menlignelige skattevæsener har gennemført en legacy-modernisering, hvilket alt

andet lige indikerer, at det danske skattevæsen bør prioritere en større andel af

dets it-udviklingsaktiviteter til moderniseringsinitiativer.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 52

En lav grad af teknisk modernisering kan påvirke driften af legacy-systemer,

gøre løbende lovimplementeringer mere komplekse, medføre sikkerhedsudfor-

dringer og i værste fald sætte it-systemer ud af drift. Det gælder i særlig grad for

det danske skattevæsen, som har en stor portefølje af legacy-systemer, der skal

moderniseres inden for en årrække.

Samtidig kan en manglende prioritering af forretningsnære behov betyde, at

skattevæsenet får sværere ved at løse sine opgaver. Det gælder fx i forhold til at

effektivisere sagsbehandlingsprocesser, at borgere og virksomheder oplever en

utilstrækkelig service i forbindelse med skattebetaling, samt at skattevæsenet lø-

bende kan udvikle nye og bedre værktøjer til at imødegå skatteunddragelse.

Hertil kommer, at flere områder i dag understøttes af utidssvarende, tunge, ma-

nuelle processer, som medfører en øget risiko for fejl. Det kan i sidste ende på-

virke skatteyderes retssikkerhed og tilliden til skattevæsenet. Det gør sig særligt

gældende inden for de store provenuområder såsom personskatter og moms,

på områder såsom opkrævnings-, inddrivelses- og værdipapirområdet samt i

forhold til værktøjer til bekæmpelse af svig og hvidvask,

jf. kapitel 3.

Ekspertudvalget noterer sig derfor, at det er en pligtopgave for skattevæsenet i

de kommende år at igangsætte moderniseringen af legacy-systemer samt imø-

dekomme de forretningsnære behov.

Ekspertudvalget har i sine analyser afdækket en overordnet prioritering af it-ud-

viklingsaktiviteter og lægger på baggrund heraf op til, at teknisk modernisering

og forretningsnære behov prioriteres betydeligt højere, end tilfældet er i dag. Pri-

oriteringen udgør et målbillede i 2027, da Ekspertudvalget ikke vurderer det rea-

listisk på kort sigt at foretage en så stor omfordeling af it-porteføljen, før de nu-

værende store it-programmer og -projekter er afsluttet.

Konkret anbefaler Ekspertudvalget, at skattevæsenet frem mod 2027 skal an-

vende halvdelen af sin samlede it-udviklingskapacitet til forretningsnære behov

og teknisk modernisering,

jf. tabel 4.3.

Det skal blandt andet ses i sammenhæng

med, at de øvrige skattemyndigheder i den komparative analyse i modsætning til

det danske skattevæsen allerede har gennemført en modernisering af deres le-

gacy-systemer.

Tabel 4.3. Ekspertudvalgets anbefaling til fordeling af it-udviklingsporteføljen i 2027

Lovimplementering

(herunder EU-lov)

Skattevæsenets fordeling i dag*

Øvrige skattemyndigheder i den komparative

analyse

Målbillede for 2027

86 pct.

53 pct.

~50 pct.

Forretningsnære

behov

7 pct.

30 pct.

~25 pct.

Teknisk moderni-

sering

(legacy mv.)

3 pct.

17 pct.

~25 pct.

Anm.: *Skattevæsenets fordeling i dag er opgjort uden fordeling af ressourcer til faglig styring på

formålskategorierne. Faglig styring udgør 4 pct.

Generelt gælder, at jo højere en andel af it-udviklingsudgifter, der prioriteres til

teknisk modernisering og forretningsnære behov, desto større vil muligheden

være for at afvikle den tekniske gæld og udnytte potentialer for forretningsudvik-

ling inden for de store provenuområder. En sådan opprioritering af forretnings-

udvikling og modernisering vil tilsvarende indebære, at it-udviklingsaktiviteter

som følge af lovgivning mindskes, og dermed vil muligheden for at it-understøtte

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 53

politiske ønsker og større lovgivningsinitiativer kunne imødekommes i tilsva-

rende mindre omfang.

Ekspertudvalget vurderer, at der er behov for at foretage en meget væsentlig

opprioritering af den tekniske modernisering og de forretningsnære behov frem

mod 2027. Det skal ses i lyset af, at skattevæsenets tekniske gæld er meget stor,

hvilket indebærer markante risici for den fremtidige systemdrift og videreudvik-

ling af systemer. Samtidig prioriterer det danske skattevæsen aktuelt disse om-

råder meget lavt sammenlignet med skattevæsener i andre lande.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Side 54

Udvalgte priorite-

ringsmuligheder i

skattevæsenets akti-

viteter

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 55

5. Udvalgte priorite-

ringsmuligheder i

skattevæsenets akti-

viteter

5.0 Sammenfatning

Ekspertudvalget har på en række udvalgte områder i skattevæsenet undersøgt,

hvorvidt der kan prioriteres i den eksisterende og kommende opgavevareta-

gelse. Formålet med en prioritering af opgavevaretagelsen har været at anvise

veje til dels at reducere det forventede træk på skattevæsenets udviklingskapa-

citet, dels at reducere ressourcebehovet i de borger- og virksomhedsrettede sty-

relser. Det gælder for flere af områderne, at justeringer til de forudsatte planer

forudsætter politisk opbakning.

Samlet set vurderer Ekspertudvalget på baggrund af eftersynene af de udvalgte

aktivitetsområder, at:

•

Det er vanskeligt at nedbringe trækket på it-udviklingskapaciteten fra de

igangværende store it-udviklingsaktiviteter, da størstedelen allerede er langt

i udviklingsarbejdet.

Der er dog muligheder for at reducere eller helt undgå et fremtidigt træk på

udviklingskapaciteten i forbindelse med udarbejdelsen af en varig løsning på

udbytteområdet.

Ligeledes er der formentlig et potentiale for at nedbringe trækket på udvik-

lingskapaciteten i forbindelse med kommende EU-lovgivning ved at søge at

påvirke lovgivningen tidligt samt aktivt at nedbringe størrelsen på it-udvik-

lingsopgaverne, der følger heraf.

I de borger- og virksomhedsrettede styrelser er det muligt at nedbringe res-

sourcebehovet på gældsområdet, hvilket dog indebærer, at et potentielt

provenu ikke søges inddrevet.

•

Ekspertudvalgets konkrete anbefalinger for de enkelte områder fremgår af

boks

5.1.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 56

Boks 5.1. Anbefalinger og prioriteringsmuligheder på udvalgte aktivitetsområder

Gældsområdet

Afskrivning af al fejlbehæftet gæld

Ekspertudvalget anbefaler, at al fejlbehæftet gæld i DMI efter gennemførsel af de sidste to

konverteringer i 2022 som udgangspunkt straksafskrives. Straksafskrivningen vil signifikant

minimere oprydningsopgaven i Gældsstyrelsen og dermed frigøre ressourcer til andre indsatser

og opgaver inden for skattevæsenet, hvor effekten forventes at være større. Stillingtagen til

straksafskrivningen skal ske på baggrund af et beslutningsoplæg.

Vurderingsområdet i Skatteankestyrelsen

Gradvis og realistisk rekruttering

Ekspertudvalget anbefaler, at der foretages en gradvis men langsommere rekruttering af

sagsbehandlere i Skatteankestyrelsen baseret på, hvad der anses som et realistisk

rekrutteringsniveau. Anbefalingen skal ses i lyset af, at udsendelsen af nye ejendomsvurderinger

forventes at medføre en øget opgave med klagesagsbehandling, hvor Ekspertudvalget noterer

sig, at der dels er usikkerhed om omfanget af klager og dels er væsentlig risiko for, at

Skatteankestyrelsen ikke kan realisere den forudsatte rekruttering. Ekspertudvalget noterer sig

dertil, at der skal foretages en evaluering af klageområdet,

jf. forliget om et nyt

ejendomsvurderingssystem

Ejendomsvurderingssystemet

Stor udviklingsopgave vedrørende vurderinger af erhvervsejendomme mv.

Ekspertudvalget noterer sig, at udviklingsopgaven vedrørende erhvervsvurderinger mv. har

karakter af et meget stort projekt, som vil optage en stor del af skattevæsenets udviklingskapacitet.

Ekspertudvalget noterer sig således, at projektets omfang overstiger udvalgets anbefaling om, at

der som udgangspunkt ikke skal igangsætte nye meget store projekter på over 300 mio. kr., da

det indebærer betydelige risici,

jf. kapitel 7

. Ekspertudvalget noterer sig, at It-tilsynet parallelt

trykprøver projektet, og at der er nedsat en arbejdsgruppe om vurdering af erhvervsgrunde.

Ekspertudvalget anbefaler, at arbejdsgruppen ikke foreslår nye tiltag, der vil komplicere projektet.

Ny udbyttemodel

Der skal implementeres et alternativ til nettoindeholdelsesmodellen

Ekspertudvalget anbefaler, at der i forbindelse med udarbejdelsen af en varig løsning på

udbytteområdet ikke arbejdes videre med nettoindeholdelsesmodellen, men at der i stedet

arbejdes videre med enten en forenklet nettoindeholdelsesmodel (15 pct.-model) eller en

forbedret refusionsmodel med henblik på at reducere det forventede træk på udviklingskapacitet

samt den varige opgavevaretagelse i Skattestyrelsen.

EU-lovgivning

Styrket indsats for at nedbringe det fremtidige træk på udviklingskapaciteten

Ekspertudvalget anbefaler, at Skatteministeriet styrker indsatsen for at nedbringe trækket på

udviklingskapaciteten fra lovgivningsinitiativer og ny lovgivning fra EU. Konkret anbefales det, at:

•

Der defineres et vejledende loft over andelen af udviklingskapacitet i skattevæsenet, der

allokeres til implementering af EU-lovgivning.

Skatteministeriet styrker sin tidlige interessevaretagelse i EU, herunder at Skatteministeriet

arbejder for at styrke det tværgående samarbejde mellem de danske ressortmyndigheder.

Der lægges en række centrale overvejelser og principper til grund for skattevæsenets tilgang

til it-understøttelse af EU-lovgivning, herunder at nye it-projekter søges løst ved centrale it-

løsninger i EU-regi, samt at skattevæsenets implementering skal være it-mæssige

minimumsløsninger.

Ekspertudvalget har også undersøgt, om der bør foretages justeringer til de eksisterende

implementeringsplaner for implementering af boligskatteforliget og ejendomsdataprogrammets

udviklingsarbejde. Det har Ekspertudvalget imidlertid ikke fundet anledning til at anbefale.

5.1 Indledning

Skattevæsenets aktiviteter er på en lang række områder i vid udstrækning bun-

det af allerede trufne politiske beslutninger. For eksempel er der indgået politi-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 57

ske aftaler omkring nye ejendomsvurderinger, nyt boligforlig og styrket skatte-

kontrol, der relativt detaljeret definerer rammerne for, hvordan og i hvilket om-

fang en given aktivitet i skattevæsenet skal gennemføres.

Det er i sagens natur politikernes prærogativ at indgå politiske aftaler om opga-

veløsningen i skattevæsenet. Ekspertudvalget finder det dog væsentligt, at der

tages stilling til, om det deraf medfølgende ressourcetræk i skattevæsenets op-

gavevaretagelse står mål med de politiske mål, der ønskes indfriet, herunder un-

der hensyn til fx provenumæssige og samfundsøkonomiske effekter.

Ekspertudvalget har på den baggrund gennemført en række eftersyn af udvalgte

aktivitetsområder i skattevæsenet. Formålet er at undersøge, om en ændring af

rammerne for opgavevaretagelsen

–

herunder de politiske bindinger

–

vil kunne

reducere dels det forventede træk på skattevæsenets udviklingskapacitet, dels

ressourcebehovet i den øvrige opgavevaretagelse i skattevæsenet.

I kapitlet præsenteres resultaterne af i alt syv eftersyn. Seks eftersyn er fordelt på

konkrete igangværende og kommende aktiviteter på henholdsvis gælds-, ud-

bytte-, ejendoms- og boligområdet, mens det sidste eftersyn vedrører håndte-

ring af lovgivningsinitiativer og ny lovgivning fra EU. Ekspertudvalgets anbefalin-

ger til en fremtidig tilgang til nye nationale politiske initiativer gennemgås i kapi-

tel 8.

De enkelte eftersyn er udvalgt ud fra indledende arbejdshypoteser om, at der er

et potentiale for at prioritere, skalere eller udskyde inden for det pågældende ak-

tivitets- eller fokusområde.

5.2 Gældsområdet

Anbefaling 1: Afskrivning af al fejlbehæftet gæld

Ekspertudvalget anbefaler, at al fejlbehæftet gæld i DMI efter gennemførsel af de sidste to

konverteringer i 2022 som udgangspunkt straksafskrives. Straksafskrivningen vil signifikant

minimere oprydningsopgaven i Gældsstyrelsen og dermed frigøre ressourcer til andre indsatser

og opgaver inden for skattevæsenet, hvor effekten forventes at være større. Stillingtagen til

straksafskrivningen skal ske på baggrund af et beslutningsoplæg.

Skattevæsenet har siden 2018 anvendt betydelige ressourcer på manuelt at

rydde op i gældsposter i inddrivelsessystemet (DMI), som er låst for inddrivelse

som følge af fejl eller mistanke om fejl. Det er en ressourcetung opgave, som i

dag båndlægger ca. 350 årsværk i Gældsstyrelsen. Alene i 2022 forventes om-

kostningerne til oprydningsaktiviteterne at beløbe sig til ca. 320 mio. kr.

5.2.1 Manuel oprydning af gældsposter i skattevæsenet

Det er generelt en kerneopgave for skattevæsenet at inddrive borgeres og virk-

somheders gæld til det offentlige. Det er konkret Gældsstyrelsens opgave at ind-

drive gælden på vegne af de hundredvis af offentlige kreditorer fra både stat, re-

gioner, kommuner og offentlige virksomheder, som forgæves har forsøgt at op-

kræve ubetalte skatter, afgifter, bøder mv. Gældsstyrelsen har som offentlig ind-

drivelsesmyndighed en række ekstra beføjelser og værktøjer til at tvangsinddrive

gælden. Den offentlige gældsinddrivelse har dog været udfordret i flere år.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 58

I 2015 blev al automatiseret inddrivelse via inddrivelsessystemet EFI suspende-

ret. Det skyldtes, at der var konstateret eller mistanke om ulovlig inddrivelse på

grund af manglende retskraft for gældsposterne (forældelse) eller datafejl (fx

fejlagtige forfaldsdatoer). Udfordringerne har vist sig ikke alene at vedrøre reste-

rende ældre gældsposter, men også gældsposter, som siden er blevet oversendt

og fortsat indsendes til inddrivelse fra offentlige kreditorer til DMI.

Ultimo 2021 er der ca. 13,6 mio. gældsposter svarende til en samlet nominel

værdi på 45,4 mia. kr. og en kursværdi på 6,5 mia. kr. i DMI, som er låst for inddri-

velse som følge af fejl eller mistanke om fejl. En stor del af de ældre gældsposter,

der er fejlbehæftede, vil være udsigtsløse at inddrive

–

og vil dermed enten for-

ældes eller skulle afskrives på et senere tidspunkt.

Desuden vil der i en årrække fortsat blive oversendt nye fejlramte gældsposter til

inddrivelse. Såfremt tilgangen af ny fejlbehæftet gæld skal stoppes, forudsætter

det en løsning i myndighedernes opkrævning, herunder en håndtering af en

række konkrete udfordringer i skattevæsenets opkrævningssystemer,

jf. kapitel

Oprydningsindsatsen er tilrettelagt efter en ”størst-først-strategi”. Det betyder, at

der er fokus på at rydde op i de mest værdifulde gældstyper målt i kursværdi,

som er udtryk for gældens estimerede reelle værdi, når der tages højde for

blandt andet skyldnernes betalingsevne og Gældsstyrelsens mulighed for at ind-

drive gælden efter gældende regler. Formålet er at gøre gældsposterne inddri-

velsesparate i DMI og i videst mulige omfang sikre datakvalitet mv., så de kan

overføres til inddrivelse i det nye inddrivelsessystem (PSRM).

Der er indtil videre overført ca. 6,5 mio. fordringer til en kursværdi på 7,8 mia. kr.

og en nominel værdi på ca. 18,4 mia. kr. til PSRM. Langt hovedparten af overførs-

lerne er sket på baggrund af konverteringer fra DMI til PSRM. Konverteringerne er

bunkeoverførsler af krav til PSRM, som med udgangspunkt i et større arbejde

med at udrede og systematisere gældstypen gør kravene inddrivelsesparate.

Der forventes yderligere to konverteringer i 2022 med et bruttopotentiale på

samlet 3,2 mia. kr. i kursværdi.

Ekspertudvalget noterer sig, at

”størst-først-strategien” vil

betyde, at potentialet

for yderligere konverteringer efter skattevæsenets forventning vil være udtømt

efter de to forestående konverteringer i 2022. Det skal ses i lyset af, at der vil

være et faldende provenu ved at fortsætte konverteringsarbejdet.

Når potentialet for konverteringerne i oprydningsindsatsen er udtømt, er der

alene den manuelle oprydningsindsats tilbage. Det er vurderingen, at inddrivel-

sespotentialet i en årrække efter de to konverteringer i 2022 fortsat vil kunne

overstige udgifterne til at rydde op i gældsposterne i DMI. Den manuelle opryd-

ningsindsats er dog forbundet med betydelige ressourcer og et begrænset ind-

drivelsesprovenu og er derfor mindre effektiv end de gennemførte konverterin-

ger.

Over for den manuelle oprydningsindsats i gamle gældsposter står hensynet om

at anvende ressourcerne mest effektivt i skattevæsenet. En nedbringelse af den

manuelle oprydningsindsats vil således frigøre ressourcer til andre indsatser og

opgaver i skattevæsenet, fx på opkrævningsområdet eller i inddrivelsen af nyere

gældsposter, hvor effekten for den samlede skatteopkrævning og -inddrivelse

alt andet lige forventes at være større. Såfremt den manuelle oprydningsindsats

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 59

skal nedbringes på kort sigt, kræver det en straksafskrivning af alle

–

eller dele af

–

de fejlbehæftede gældsposter i DMI.

5.2.2 Prioriteringsmuligheder

Ekspertudvalget anbefaler baseret på en afvejning af ovenstående hensyn at

straksafskrive al fejlbehæftet gæld i DMI efter gennemførsel af de sidste to kon-

verteringer i 2022. Hovedformålet er at minimere den store manuelle opryd-

ningsindsats og dermed frigøre ressourcer til indsatser og opgaver i skattevæ-

senet med større effekt for den samlede opkrævnings- og inddrivelsesindsats.

En straksafskrivning vil medføre et mindreprovenu, og Ekspertudvalget anerken-

der, at en straksafskrivning af den oprydningskrævende gæld

–

alene på grund

af størrelsen på gælden, der afskrives

–

vil påvirke retsfølelsen negativt, da der

vil være mange danskere, der i varierende størrelsesorden helt eller delvist vil få

annulleret deres gæld til det offentlige. Ekspertudvalget noterer sig, at der inden

en politisk beslutning om straksafskrivning af den fejlbehæftede gæld skal udar-

bejdes mere præcise estimater for kursværdien af den gæld, der vil skulle afskri-

ves, omkostningerne ved at fortsætte den manuelle oprydningsindsats samt

overvejelser om ressourcernes alternative anvendelse. Det er dog Ekspertudval-

gets forventning, at en straksafskrivning samlet set vil kunne fremme skattevæ-

senets effektivitet. Det konkrete beløb, der vil skulle afskrives, afhænger af det

konkrete tidspunkt for straksafskrivningen efter de to konverteringer i 2022 samt

den endelige afgrænsning af gældsposter, der vil skulle omfattes af afskrivnin-

gen.

Såfremt der ikke er politisk opbakning til en straksafskrivning af den fejlbehæf-

tede gæld, anbefaler Ekspertudvalget, at ressourcerne i skattevæsenet, der på

nuværende tidspunkt anvendes på oprydningsindsatsen, nedbringes med hen-

blik på at kunne anvende ressourcerne til andre opgaver og områder i skattevæ-

senet. En sådan reduktion forudsætter en øget brug af ordinære afskrivninger,

og at de fejlramte gældsposter, der ikke har en tilstrækkelig positiv business

case, straksafskrives. Samtidig skal der foretages automatiske afskrivninger af

bestemte gældsposter, fx gæld med meget lav værdi.

Ekspertudvalget noterer sig, at ovenstående anbefalinger til en tilpasning af op-

rydningsindsatsen skal ses i sammenhæng med en langsigtet plan for normali-

seringen af gældsområdet.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 60

5.3 Vurderingsområdet i Skatteankestyrelsen

Anbefaling 2: Gradvis og realistisk rekruttering

Ekspertudvalget anbefaler, at der foretages en gradvis men langsommere rekruttering af

sagsbehandlere i Skatteankestyrelsen baseret på, hvad der anses som et realistisk

rekrutteringsniveau. Anbefalingen skal ses i lyset af, at udsendelsen af nye ejendomsvurderinger

forventes at medføre en øget opgave med klagesagsbehandling, hvor Ekspertudvalget noterer

sig, at der dels er usikkerhed om omfanget af klager og dels er væsentlig risiko for, at

Skatteankestyrelsen ikke kan realisere den forudsatte rekruttering. Ekspertudvalget noterer sig

dertil, at der skal foretages en evaluering af klageområdet,

jf. forliget om et nyt

ejendomsvurderingssystem

Skatteankestyrelsen har indmeldt et væsentligt merbevillingsbehov, som skal

ses i sammenhæng med dels styrelsens opgave med at håndtere klagesagsbe-

handling på ejendomsområdet, dels tidligere afsatte bevillinger og bevillingsni-

veauet i 2021 på ca. 434 mio. kr.

5.3.1 Klager i forbindelse med udsendelsen af nye

ejendomsvurderinger

Med forliget om et nyt ejendomsvurderingssystem fra 2016 blev der blandt an-

det indgået en politisk aftale om en ny klagestruktur på ejendomsområdet. I forli-

get er det forudsat, at klager over videreførte og nye ejendomsvurderinger som

udgangspunkt forventes afgjort, inden de næste almindelige vurderinger sendes

–

det vil sige inden for to år. Ekspertudvalget noterer sig, at der i forbindelse

med udsendelsen af de nye ejendomsvurderinger fra september 2021 og frem

–

og den deraf følgende mulighed for at klage over historiske og nye ejendoms-

vurderinger

–

vil være en markant forøgelse af opgavemængden i Skatteanke-

styrelsen. Derudover skal Skatteankestyrelsen håndtere andre nye opgaver, som

fx klager på baggrund af øget skattekontrol. Ekspertudvalget noterer sig desu-

den, at der er usikkerhed om omfanget af klager, og at der er væsentlig risiko for,

at Skatteankestyrelsen ikke kan realisere den forudsatte rekruttering af sagsbe-

handlere.

5.3.2 Prioriteringsmuligheder

Afviklingen af klager over videreførte og nye ejendomsvurderinger inden for to

år forudsætter alt andet lige en markant opnormering i Skatteankestyrelsen, som

næppe vil kunne realiseres i det i forvejen svære rekrutteringsmarked. Ekspert-

udvalget anbefaler derfor, at der i Skatteankestyrelsen lægges en gradvis men

langsommere og dermed mere realistisk rekruttering til grund, og anbefaler, at

dette afspejles i fastlæggelsen af bevillingsniveauet inden for de flerårige ram-

mer. Samtidig skal Skatteankestyrelsen have fokus på at effektivisere klagepro-

cessen i styrelsen.

Ekspertudvalgets anbefaling mindsker risikoen for, at Skatteankestyrelsen opnår

et markant mindreforbrug i perioden som følge af rekrutteringsvanskeligheder.

Det forventes imidlertid, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for en klage

over en ny ejendomsvurdering vil blive længere end de to år, som er forudsat i

ejendomsvurderingsforliget. Ekspertudvalget noterer sig dog, at dette vil være

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 61

tilfældet, uanset hvilken rekruttering der lægges til grund i lyset af usikkerheden

om antallet af klager, og da Skatteankestyrelsen næppe vil kunne rekruttere i det

omfang, som afvikling af det forventede antal af klager inden for to år vil forud-

sætte.

Ekspertudvalget noterer sig, at der henset til den generelle usikkerhed omkring

de grundlæggende forudsætninger skal foretages en evaluering af det fremad-

rettede bevillingsbehov, når der er et bedre grundlag for fastlæggelsen heraf ba-

seret på omfanget af klager over de første udsendte vurderinger

–

forventeligt i

2024,

jf. forliget om et nyt ejendomsvurderingssystem.

Evalueringen skal bidrage med fire forhold:

•

Opgøre, hvorvidt Skatteankestyrelsen har været i stand til at rekruttere som

forudsat

•

Tage højde for konkrete indikationer på antallet af klager over de nye ejen-

domsvurderinger mv.

•

Evaluere klagegebyrets størrelse

•

Tilvejebringe et overblik over produktiviteten i den samlede værdikæde i kla-

gesagsbehandlingen på tværs af Skatteministeriets koncern

For at nedbringe klagevolumen til Skatteankestyrelsen forudsætter Ekspertud-

valget, at den nuværende praksis i forhold til klageadgang i kommunerne fast-

holdes. Det betyder, at der ikke gives klageadgang for de nye opgaver, der føl-

ger af implementering af boligskatteforliget i 2024. Dette vil kræve en lovæn-

dring, da det for nuværende vil blive muligt at påklage visse afgørelser, når op-

gaverne overdrages fra kommunerne til staten, uagtet, at der ikke er klagead-

gang i kommunerne i dag.

5.4 Ejendomsvurderingssystemet

Stor udviklingsopgave vedrørende vurderinger af erhvervsejendomme mv.

Ekspertudvalget noterer sig, at udviklingsopgaven vedrørende erhvervsvurderinger mv. har

karakter af et meget stort projekt, som vil optage en stor del af skattevæsenets udviklingskapacitet.

Ekspertudvalget noterer sig således, at projektets omfang overstiger udvalgets anbefaling om, at

der som udgangspuntk ikke skal igangsætte nye meget store projekter på over 300 mio. kr., da

det indebærer betydelige risici,

jf. kapitel 7

. Ekspertudvalget noterer sig, at It-tilsynet parallelt

trykprøver projektet, og at der er nedsat en arbejdsgruppe om vurdering af erhvervsgrunde.

Ekspertudvalget anbefaler, at arbejdsgruppen ikke foreslår nye tiltag, der vil komplicere projektet.

Den sidste it-leverance af ejendomsvurderingssystemet (release 8) er et meget

stort og komplekst it-projekt med et omfang på væsentligt over 300 mio. kr. Det

vil således være en betydelig opgave de kommende år, som vil lægge beslag på

en stor del af skattevæsenets udviklingskapacitet.

5.4.1 Udvikling af den sidste release af

ejendomsvurderingssystemet

På baggrund af Rigsrevisions kritik af Skatteministeriets forvaltning af ejendoms-

vurderingerne fra 2013 blev ejendomsvurderingerne suspenderet samme år.

I 2015 påbegyndte Skatteministeriet udviklingen af et nyt ejendomsvurderings-

system. Det blev allerede ved projektets opstart konkluderet, at der var tale om

et stort og komplekst projekt. Udviklingen af ejendomsvurderingssystemet er

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 62

flere gange blevet forsinket og fordyret, blandt andet som følge af kompleksite-

ten i it-udviklingen.

Den sidste it-leverance af ejendomsvurderingssystemet indeholder både tvær-

gående funktionalitet vedrørende omvurderinger og andet vurderingsrul samt

funktionalitet vedrørende land- og skovbrugsejendomme samt erhvervsejen-

domme.

Ekspertudvalget noterer sig, at udviklingsopgaven har et omfang, der indebærer,

at det betegnes som et meget stort it-projekt. Udviklingen forventes at strække

sig fra andet halvår 2022 frem mod 2025.

5.4.2 Prioriteringsmuligheder

Ekspertudvalget har undersøgt forskellige muligheder for at nedbringe udvik-

lingsopgavens omfang og kompleksiteten heri. Det er blandt andet undersøgt,

om udviklingsopgaven kan reduceres i omfang ved at fravælge at udvikle ud-

valgte funktionaliteter, om dele af udviklingen kan skubbes i tid, og om der kan

foretages regelforenklinger på en række konkrete områder.

It-projektets samlede omfang overstiger væsentligt 300 mio. kr., og Ekspertud-

valget gør i den forbindelse opmærksom på, at udvalget i kapitel 7 anbefaler, at

skattevæsenet som udgangspunkt ikke igangsætter meget store it-projekter på

over 300 mio. kr., da det indebærer en øget risiko for blandt andet forsinkelser

og fordyrelser.

Det bemærkes, at der aktuelt pågår en trykprøvning af projektet ved It-tilsynet,

ligesom der er nedsat en arbejdsgruppe med ekspertdeltagelse om vurdering af

erhvervsgrunde, som afrapporterer medio 2023. Ekspertudvalget noterer sig dette

og bemærker, at det verserende arbejde ikke bør øge omfanget af opgaven.

5.5 Ny udbyttemodel

Anbefaling 3: Der skal implementeres et alternativ til nettoindeholdelsesmodellen

Ekspertudvalget anbefaler, at der i forbindelse med udarbejdelsen af en varig løsning på

udbytteområdet ikke arbejdes videre med nettoindeholdelsesmodellen, men at der i stedet

arbejdes videre med enten en forenklet nettoindeholdelsesmodel (15 pct.-model) eller en

forbedret refusionsmodel med henblik på at reducere det forventede træk på udviklingskapacitet

samt den varige opgavevaretagelse i Skattestyrelsen.

Den danske stat blev i perioden 2012 til august 2015 udsat for formodet svindel

med udbetalinger af udbytterefusion for ca. 12,7 mia. kr. Der er tilført væsentligt

flere ressourcer til udbytteområdet, som i dag har et af de højeste kontrolni-

veauer i skattevæsenet. Der udestår dog fortsat en varig løsning på administra-

tion og it-understøttelse af udbytteområdet.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 63

5.5.1 Fremadrettet løsning på udbytteområdet

Når et dansk selskab udlodder aktieudbytte til udenlandske aktionærer, indehol-

des der som udgangspunkt 27 pct. i udbytteskat. De fleste udenlandske aktio-

nærer er berettiget til en lavere skattesats

–

typisk 15 pct. Det betyder, at mange

udenlandske aktionærer vil skulle ansøge om refusion for at få forskellen mellem

de 27 pct. og den lavere skattesats refunderet.

Den nuværende kontrol af refusionsanmodninger har nedbragt risikoen for svin-

del, men den er omfattende og meget ressourcekrævende. Tilgangen af refusi-

onsanmodninger har desuden været stigende de seneste år. På trods af tilførsel

af ressourcer, effektivisering af arbejdsgange samt en justeret kontrolstrategi er

der en stor bunke af ubehandlede sager, som blandt andet medfører lange lig-

getider for refusionsanmodninger og væsentlige renteudgifter for staten.

På den baggrund er der i et samarbejde mellem Skatteministeriet og den finan-

sielle branche udarbejdet en konkret skitse til en ny model kaldet

nettoindehol-

delsesmodellen.

Nettoindeholdelsesmodellen vil medføre, at udenlandske aktio-

nærer får mulighed for at opnå indeholdelse med den korrekte skattesats ved

udbetaling af udbytte, ved at aktionærernes identitet og korrekte skattesats regi-

streres og dokumenteres inden udbetalingen.

I 2021 blev der foretaget en foranalyse af modellen med henblik på stillingtagen

til den videre proces for arbejdet med en varig løsning på administrationen og it-

understøttelsen af udbytteområdet. Foranalysen har vist, at modellen vil være

forbundet med stor kompleksitet, mange risici og kræve væsentlig it-udvikling.

Udviklingsopgaven estimeres med væsentlig usikkerhed at medføre udgifter til

it-udvikling i omegnen af 200 mio. kr. I forbindelse med foranalysen er der også

undersøgt to øvrige mulige løsningsmodeller for en fremadrettet håndtering af

området, henholdsvis

en forenklet nettoindeholdelsesmodel (15 pct.-modellen)

den forbedrede refusionsmodel.

5.5.2 Prioriteringsmuligheder

Ekspertudvalget anbefaler på baggrund af sin undersøgelse af løsningsmodel-

ler, at der enten arbejdes videre med

den forenklede nettoindeholdelsesmodel

eller med

den forbedrede refusionsmodel

ud fra hensynet om at nedbringe et

kommende træk på udviklingskapacitet i skattevæsenet og den fremtidige ma-

nuelle sagsbehandling på udbytteområdet.

Den forenklede nettoindeholdelsesmodel

indebærer, at udbyttekildeskatten ned-

sættes til 15 pct. for udenlandske aktionærer. Det er den sats, som langt de fle-

ste udenlandske aktionærer er berettiget til. Dermed er det kun aktionærer med

krav på en lavere sats end 15 pct., som skal anmode om refusion. Såfremt der

arbejdes videre med den forenklede nettoindeholdelsesmodel anbefaler Ek-

spertudvalget, at modellen implementeres simpelt med et fåtal af særregler, så-

ledes at modellens kompleksitet og risici mindskes. Det skal samtidig holde om-

kostningerne til it-udviklingen inden for ca. 10-30 mio. kr. Derved vil modellen

lægge beslag på en begrænset del af udviklingskapaciteten på skattevæsenets

område. Samtidig vil modellen bidrage til, at udenlandske aktionærer i højere

grad vil få opkrævet den korrekte skattesats ved udbetaling af udbyttet, så de

kun i begrænset omfang skal søge om refusion hos Skattestyrelsen. Det vil derfor

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 64

medføre bedre retssikkerhed, mindre sagsbehandling end den nuværende refu-

sionsmodel og frigive ressourcer i Skattestyrelsen som følge af færre refusions-

anmodninger.

Den forbedrede refusionsmodel

indebærer, at der arbejdes videre med den eksi-

sterende administration og lovgivning på området, og at udenlandske aktionæ-

rer fortsat vil skulle søge om refusion af udbytteskat. Modellen vil lægge beslag

på en meget begrænset del af skattevæsenets udviklingskapacitet, men vil dog

være mere omkostningstung at administrere end de to andre modeller. Såfremt

der arbejdes videre med den forbedrede refusionsmodel, anbefaler Ekspertud-

valget, at der investeres i øget systemunderstøttelse af modellen i størrelsesor-

denen 5-10 mio. kr. årligt over en femårig periode. Det skal bidrage til at opti-

mere Skattestyrelsens sagsgange og kontrolprocesser yderligere med henblik

på at nedbringe ressourcetrækket i den fremtidige administration af modellen.

Kontrolstrategien bør i den forbindelse målrettes yderligere på baggrund af ri-

siko og væsentlighed, hvis viden og erfaringer tilsiger det, for at nedbringe res-

sourcerne til behandling af refusionsanmodninger yderligere.

Endelig anbefaler Ekspertudvalget, at der ikke arbejdes videre med

nettoinde-

holdelsesmodellen.

Modellen er blandt andet forbundet med et omfattende it-

udviklingsarbejde og -omkostninger, som vil lægge beslag på en væsentlig del af

skattevæsenets i forvejen begrænsede udviklingskapacitet. Samtidig er model-

len forbundet med stor kompleksitet og mange risici.

Ekspertudvalget noterer sig, at den oparbejdede bunke af ubehandlede sager

om udbytterefusion skal behandles uanset valg af model. Der bør tages højde

herfor i den samlede opgavevaretagelse i skattevæsenet,

jf. kapitel 6.

5.6 Lovgivning fra EU

Anbefaling 4: Styrket indsats for at nedbringe det fremadrettede træk på udviklingskapaciteten

Ekspertudvalget anbefaler, at Skatteministeriet styrker indsatsen for at nedbringe trækket på

udviklingskapaciteten fra lovgivningsinitiativer og ny lovgivning fra EU. Konkret anbefales det, at:

•

Der defineres et vejledende loft over andelen af udviklingskapacitet i skattevæsenet, der

allokeres til implementering af EU-lovgivning.

Skatteministeriet fremadrettet styrker sin tidlige interessevaretagelse i EU, herunder at

Skatteministeriet arbejder for at styrke det tværgående samarbejde mellem de danske

ressortmyndigheder.

Der lægges en række centrale overvejelser og principper til grund for skattevæsenets tilgang

til it-understøttelse af EU-lovgivning, herunder at nye it-projekter søges løst ved centrale it-

løsninger i EU-regi, samt at skattevæsenets implementering skal være it-mæssige

minimumsløsninger.

•

En betydelig del af skattevæsenets tidligere og kommende udviklingsaktiviteter

er affødt af lovgivning fra EU,

jf. kapitel 3.

EU-lovgivningen adskiller sig fra de nationale politiske initiativer, da mulighe-

derne for blandt andet at påvirke beslutningsprocessen og for at genbesøge af-

taler er mindre. Det forventes, at der også fremover vil være EU-lovgivning, som

potentielt vil lægge beslag på store dele af skattevæsenets udviklingskapacitet.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 65

5.6.1 EU-lovgivning påvirker skattevæsenets it-område

Danmark er ét ud af 27 medlemslande og forpligtet til at sikre rettidig implemen-

tering af EU-lovgivning, når først lovgivningen er vedtaget af medlemslandene.

Skatteministeriets erfaringer har vist, at it-projekter som følge af EU-lovgivning

ofte har været mere omfattende og komplekse end først forventet. Hermed har

projekterne også lagt større beslag på skattevæsenets it-udviklingskapacitet

end oprindeligt forudsat. EU-lovgivning kan dog isoleret set også påvirke skatte-

væsenets opgavevaretagelse positivt, fx ved en større systemunderstøttet opga-

vevaretagelse.

Ekspertudvalget har fundet det relevant at afgive anbefalinger til, hvordan skat-

tevæsenet kan forsøge at nedbringe trækket på udviklingskapaciteten fra kom-

mende lovgivningsinitiativer og ny lovgivning fra EU.

Det er en forudsætning for Ekspertudvalgets anbefalinger til håndteringen af lov-

givningsinitiativer og ny EU-lovgivning, der skal eller potentielt skal implemente-

res gennem it-udvikling, at der kontinuerligt sikres et overblik over EU-projekter i

pipelinen på tværs af Skatteministeriets koncern. Overblikket bør omfatte såvel

endeligt vedtaget EU-lovgivning som potentielt kommende EU-lovgivningsinitiati-

ver med betydning for skattevæsenets opgavevaretagelse.

5.6.2 Prioriteringsmuligheder

Ekspertudvalget anbefaler, at Skatteministeriet styrker indsatsen for at ned-

bringe det fremtidige træk på udviklingskapaciteten fra EU-lovgivning. Det skal

ses i lyset af Ekspertudvalgets anbefalinger til den fremadrettede fordeling af

udviklingskapaciteten, hvor der i 2027 alene bør anvendes halvdelen af den

samlede udviklingskapacitet til lovimplementering inkl. implementering af EU-

lovgivning,

jf. kapitel 4.

Ekspertudvalget anbefaler, at indsatsen styrkes ved nedenstående initiativer.

Håndtering af begrænset it-udviklingskapacitet

Ekspertudvalget anbefaler, at der defineres et vejledende loft over, hvor stor en

andel af skattevæsenets udviklingskapacitet afsat til lovimplementering, der kan

prioriteres til implementering af EU-lovgivning. Loftet vil i sagens natur ikke med-

føre, at forpligtelsen til at sikre rettidig implementering af lovgivningen tilside-

sættes, men det vil være en væsentlig rettesnor i Skatteministeriet porteføljesty-

ring og interessevaretagelse i EU.

Det er i den forbindelse en forudsætning, at skattevæsenet øger evnen til tidligt

at vurdere omfanget af nødvendig it-udvikling til implementeringen. Samtidig bør

skattevæsenet løbende følge op på, hvor meget udviklingskapacitet, der forven-

tes anvendt til EU-lovgivning med henblik på, at det indgår i den samlede porte-

føljestyring i skattevæsenet.

Styrket organisering af tidlig dansk interessevaretagelse

Eftersom omfanget af ny EU-lovgivning ikke er fast og ikke fastlægges på natio-

nalt niveau, anbefaler Ekspertudvalget, at Skatteministeriet fremadrettet styrker

sin tidlige interessevaretagelse i EU med henblik på at kunne tilgodese skattevæ-

senets begrænsede it-udviklingskapacitet. Det gælder særligt, når omfanget af

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 66

it-udvikling forventes at overstige det pågældende loft,

jf. ovenfor.

Det omfatter

blandt andet, at der i skattevæsenet tidligt foretages skønsmæssige vurderinger

af de administrative konsekvenser ved nye EU-lovgivningsinitiativer, herunder

særligt vurderinger af de it-mæssige konsekvenser.

I den forbindelse anbefaler Ekspertudvalget, at Skatteministeriet arbejder for at

styrke det tværgående samarbejde mellem de danske ressortmyndigheder med

henblik på at varetage Danmarks samlede interesser bedst muligt i forhold til

påkrævet it-understøttelse af EU-lovgivning. Det skal blandt andet sikre, at der

–

på tværs af ressortområder

–

dannes et samlet dansk porteføljeoverblik og en

fælles strategi for interessevaretagelsen med særlig fokus på EU-lovgivning, der

kræver it-understøttelse. Det skal ses i lyset af, at EU-lovgivning også trækker

væsentligt på udviklingskapacitet på andre ministerområder, samt at skattevæ-

senet påvirkes af EU-lovgivning på andre ressortområder, der dermed lægger

enten direkte eller indirekte beslag på en del af skattevæsenets udviklingskapa-

citet.

Centrale overvejelser og principper i forbindelse med lovgivningsinitiativer og

ny lovgivning fra EU

Ekspertudvalget har i sit arbejde afdækket en række konkrete overvejelser og

principper, som udvalget anbefaler indgår i Skatteministeriets tilgang til EU-lov-

givning. Det gælder både i forhold til den tidlige interessevaretagelse og imple-

menteringen af vedtaget lovgivning. Ekspertudvalget anerkender, at der for

hvert enkelt EU-lovgivningsinitiativ kan være hensyn ud over skattevæsenets ud-

viklingskapacitet, der skal tages højde for, fx samfundsøkonomiske hensyn og

nationale politiske prioriteringer. Overvejelserne nedenfor bør derfor tilpasses

det enkelte initiativ ud fra en konkret vurdering.

De centrale overvejelser og principper ved lovgivningsinitiativer fra EU samt ved

implementering af EU-lovgivning er opsummeret i boks 5.2.

Boks 5.2. Centrale overvejelser og principper i forbindelse med lovgivningsinitiativer og ny lov-

givning fra EU

Overvejelser i den tidlige interessevaretagelse/inden lovgivning er vedtaget:

Implementeringsfrister

Det bør søges at få fastlagt ikrafttrædelses- og/eller virkningsdatoer for ny EU-lovgivning, der så

vidt muligt tager hensyn til skattevæsenets begrænsede it-udviklingskapacitet og komplekse it-

systemunderstøttelse. Det kan fx i nogle tilfælde være hensigtsmæssigt at arbejde for længere

implementeringsfrister, der sikrer kapacitet og fleksibilitet i planlægningen af skattevæsenets it-

udviklingskapacitet.

Videreudvikling af eksisterende løsninger

Der bør søges afklaring af, om nye it-projekter med fordel kan implementeres i eksisterende eller

allerede planlagte it-systemer nationalt eller i EU-regi. Såfremt dette er muligt, bør dette i videst

muligt omfang tilstræbes.

Centrale og decentrale løsninger

Der bør søges afklaring af, om nye it-projekter kan løses

–

eller eventuelt løses bedre

–

ved en

central it-løsning, hvor en del af udviklings- og driftsopgaven varetages i EU-regi fremfor ved

decentrale løsninger i hvert enkelt medlemsland. Såfremt dette vurderes hensigtsmæssigt, bør der

arbejdes for at søge opbakning hertil blandt de øvrige medlemslande gennem en tidlige

interessevaretagelse.

Begrænse kompleksitet i ny EU-lovgivning

Det bør søges, at kompleksiteten i ny EU-lovgivning i videst muligt omfang begrænses med henblik

på, at implementeringen bliver så håndterbar som muligt.

Der vil ofte være forskellige måder at implementere EU-lovgivning på, hvorved omfanget af it-

understøttelse og -udvikling i nogen grad kan påvirkes nationalt. På den baggrund vurderer

Ekspertudvalget, at følgende principper bør anvendes i forbindelse med implementering af EU-

lovgivning.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 67

Fastlagt projektscope

Scope for it-projekter som følge af ny EU-lovgivning bør søges fastlagt på et tidligt stadie for at sikre

et minimum af justeringer undervejs i implementeringsfasen.

Minimumsløsninger

Implementering af ny EU-lovgivning i det danske skattevæsen bør som udgangspunkt være it-

mæssige minimumsløsninger. Eksempelvis kan implementering af EU-lovgivning i nogle tilfælde

understøttes af delvis manuel sagsbehandling fremfor fuld it-understøttelse

–

dog såfremt det

samlet set vurderes at tilgodese skattevæsenet under hensyn til blandt andet driftsomkostninger i

fagstyrelserne og samfundsmæssige gevinster. Ved implementering, der ligger ud over en

minimumsimplementering, bør det tilstræbes, at stillingtagen hertil indgår i den tværgående

prioritering af skattevæsenets it-udviklingskapacitet på lige fod med andre udviklingsaktiviteter i

pipeline, herunder forretningsnære behov og teknisk modernisering,

jf. kapitel 4

5.7 Implementering af boligskatteforliget

Ekspertudvalget har på baggrund af sit eftersyn ikke fundet anledning til at anbefale justeringer til

de eksisterende planer for implementeringen af boligskatteforliget.

Der pågår en implementering af boligskatteforliget fra 2017, som forventes at

lægge beslag på en væsentlig del af skattevæsenets udviklingskapacitet frem

mod 2024.

5.7.1 Nyt boligskattesystem fra 2024

Med boligskatteforliget fra 2017 indføres et nyt boligskattesystem fra 1. januar

2024. Forliget er indgået i forlængelse af den politiske aftale om et nyt ejen-

domsvurderingssystem fra 2016. Forligets implementering blev i efteråret 2019

udskudt fra 2021 til 2024 blandt andet som følge af kompleksiteten i it-udviklin-

gen.

Det nye boligskattesystem indebærer, at staten overtager den kommunale ejen-

domsbeskatning. Der indføres i den forbindelse en række nye tiltag for at undgå

væsentligt højere boligskatter, når de nye og mere retvisende ejendomsvurde-

ringer er udsendt, og det nuværende boligskattestop ophører.

Det er et omfattende projekt at tilvejebringe den nødvendige it-understøttelse for

boligskatteomlægningen. Skattevæsenets eksisterende systemer skal tilpasses

og kobles sammen med nye systemer. Projektet er præget af høj kompleksitet

og vil i de kommende år lægge beslag på en stor del af udviklingskapaciteten

hos skattevæsenets it-leverandører.

Ekspertudvalget har derfor undersøgt mulighederne for at udskyde implemente-

ringen af boligskatteforliget. Dette med henblik på at nedbringe kompleksitet og

frigøre udviklingskapacitet hos de eksterne it-leverandører, som formentlig kan

anvendes til andre kritiske it-opgaver for skattevæsenet.

5.7.2 Prioriteringsmuligheder

Ekspertudvalgets eftersyn viser, at en udskydelse af det nye boligskattesystem

samlet set vil have afledte negative konsekvenser.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 68

Implementeringsudgifterne vil stige, hvis projektet skal videreføres for en yderli-

gere periode, da det blandt andet indebærer en forlængelse af projektorganisa-

tionen. Dertil forventes et betydeligt samfundsøkonomisk tab, hvis boligejerne

skal kompenseres for endnu en udskydelse af det nye boligskattesystem. Med

den politiske aftale fra 2020 om at udskyde implementeringen fra 2021 til 2024

blev boligskatterne således lempet med ca. 0,6 mia. kr. varigt før tilbageløb. Der-

udover vil boligbeskatningen i en længere årrække ikke følge prisudviklingen på

boligmarkedet. Det kan medføre samfundsøkonomiske omkostninger i form af

større boligprisudsving og finansiel ustabilitet på boligmarkedet.

Ekspertudvalgets undersøgelse har således ikke givet anledning til at anbefale

justeringer til de eksisterende planer for implementeringen af boligskatteforliget.

Ekspertudvalget noterer sig dermed, at implementeringen af boligforliget vil

være en af de hovedopgaver, som skattevæsenet i de kommende år skal priori-

tere at komme i mål med inden for sin udviklingskapacitet.

5.8 Ejendomsdataprogrammet

Ekspertudvalget har på baggrund af sit eftersyn ikke fundet anledning til at anbefale justeringer til

den eksisterende plan for Ejendomsdataprogrammets udviklingsarbejde.

Der pågår en implementering af grunddataaftalen fra 2012 på ejendomsområ-

det i Skatteforvaltningen, som skal sikre, at skattevæsenets it-systemer kan an-

vende nye offentlige data på ejendomsområdet. Det vil lægge beslag på en del

af skattevæsenets udviklingskapacitet frem mod 2024.

5.8.1 Anvendelse af nye offentlige data på

ejendomsområdet

Med den politiske aftale om grunddata fra 2012 blev der indgået aftale om at

modernisere den offentlige sektor med nye grunddata på blandt andet ejen-

domsområdet og ny datainfrastruktur. Aftalen har til formål at standardisere

data, så de samme data kan anvendes på tværs af offentlige myndigheder og

private aktører, og samtidig løfte kvaliteten af grunddata i Danmark. Grunddata-

aftalen er implementeret i regi af Digitaliseringsstyrelsen og har først derefter

kunnet implementeres i andre myndigheder.

For at implementere grunddata på ejendomsområdet udvikles en ny ejendoms-

dataplatform. Samtidig er der behov for at tilpasse eksisterende it-systemer for

at håndtere nye datastrukturer for ejendomsdata og ny fælles datainfrastruktur

på tværs af myndigheder og private aktører.

Ekspertudvalget har i lyset af Skatteministeriets store it-udviklingsportefølje un-

dersøgt mulighederne for at frigøre udviklingskapacitet ved at udskyde hele eller

dele af projektet for nye ejendomsdata.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 69

5.8.2 Prioriteringsmuligheder

Ekspertudvalgets eftersyn viser, at en udskydelse af både hele og dele af projek-

tet vil have afledte negative konsekvenser, som ikke opvejes af de positive effek-

ter. Det skal blandt andet ses i lyset af, at projektets gennemførelse er en forud-

sætning for, at boligskatteforliget kan implementeres rettidigt.

Hertil kommer, at en udskydelse vil betyde øgede udgifter og risici i forhold til

driftsstabiliteten på ejendomsområdet, da det vil kræve videreførelse af ældre it-

systemer, som er planlagt til at blive udfaset, når ejendomsdataprojektet er gen-

nemført.

Ekspertudvalget har på den baggrund ikke fundet anledning til at anbefale juste-

ringer til den eksisterende plan for Ejendomsdataprogrammets udviklingsar-

bejde.

Ekspertudvalget noterer sig dermed, at udviklingen af Ejendomsdataprogram-

met vil være en af de hovedopgaver, som skattevæsenet i de kommende år skal

prioritere at komme i mål med inden for sin udviklingskapacitet.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 70

Flerårige økonomiske

rammer for skattevæ-

senet i 2023-2027

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 71

6. Flerårige

økonomiske rammer

for skattevæsenet i

2023-2027

6.0 Sammenfatning

Ekspertudvalget har blandt andet fået til opgave at afgive anbefalinger til

flerårige økonomiske rammer for skattevæsenet.

Ekspertudvalget har i sit arbejde primært fokuseret på skattevæsenets it-

område. Derfor afgiver Ekspertudvalget mere detaljerede anbefalinger til de

flerårige rammer for it-området end for de borger- og virksomhedsrettede

styrelser, som er behandlet mere overordnet. Det betyder således, at:

•

Ekspertudvalget har afgivet en række anbefalinger til skattevæsenets fremti-

dige it-aktivitetsniveau,

jf. kapitel 4.

Ekspertudvalget noterer sig, at der vil

være direkte bevillingsmæssige konsekvenser heraf.

•

Ekspertudvalget anbefaler samtidig, at der tilvejebringes interne finansie-

ringsbidrag på it-området fra 2025 og frem med henblik på at modgå de be-

villingsmæssige konsekvenser.

•

Ekspertudvalget noterer sig derudover, at der er opgjort en række merbevil-

lingsbehov i de borger-og virksomhedsrettede styrelser.

•

Ekspertudvalget noterer sig samtidig, at der er angivet en række potentielle

løftestænger med henblik på at tilvejebringe interne finansieringsbidrag til at

modgå de bevillingsmæssige konsekvenser.

Ekspertudvalget bemærker derudover, at størrelsen på udgifter og finansierings-

bidrag afhænger af de prioriteringer og afvejninger, der foretages i fastsættel-

sen af en flerårig økonomisk ramme for skattevæsenet i de kommende politiske

forhandlinger. Ekspertudvalget vurderer i tilknytning hertil, at der er en række

centrale hensyn, der skal tages højde for i den endelige prioritering og afvejning i

fastsættelsen af de flerårige økonomiske rammer.

På baggrund af ovenstående kan der opstilles et spænd, som skattevæsenets

flerårige økonomiske rammer kan fastlægges inden for. Afhængig af, hvor i

spændet de flerårige rammer fastlægges i en senere politisk proces, vil det stille

større eller mindre krav til prioriteringen af skattevæsenets opgaver:

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 72

•

I det nedre spænd udgør skattevæsenets bevillingsniveau 10,7 mia. kr. i 2023

og 10,4 mia. kr. i 2027. Det svarer til et merbevillingsbehov på henholdsvis 0,5

mia. kr. og 0,2 mia. kr. i forhold til 2021-niveauet og de allerede afsatte midler

til etape 3-4 i reformen af skattekontrollen.

•

I det øvre spænd udgør skattevæsenets bevillingsniveau 11,3 mia. kr. i 2023

og 11,0 mia. kr. i 2027. Det svarer til et merbevillingsbehov på henholdsvis 1,1

mia. kr. og 0,8 mia. kr. i forhold til 2021-niveauet og de allerede afsatte midler

til etape 3-4 i reformen af skattekontrollen.

6.1 Indledning

Ekspertudvalget har til opdrag at give anbefalinger til flerårige økonomiske ram-

mer for skattevæsenet med henblik på en flerårsaftale. Med flerårige økonomi-

ske rammer forstås det bevillingsniveau, som skattevæsenets opgaver skal lø-

ses og prioriteres inden for i en given periode. Udgangspunktet for flerårsaftalen

er således, at eventuelle mer- eller mindreudgifter i aftaleperioden håndteres

ved omprioriteringer inden for aftaleøkonomien.

Formålet med en flerårsaftale er todelt. Flerårsaftalen skal sikre ro omkring skat-

tevæsenets økonomi som en forudsætning for at løfte de mange store opgaver

med flerårig implementeringshorisont, som i disse år skal løses af skattevæse-

net. Samtidig skal flerårsaftalen sikre større budgetsikkerhed for staten og

undgå uforudsete merudgifter på de årlige finanslove.

Der lægges op til, at de økonomiske rammer for skattevæsenet fastlægges for

perioden 2023-2027. Det konkrete bevillingsniveau kan variere mellem årene.

Ekspertudvalget lægger op til, at skattevæsenet i vid udstrækning har fleksibilitet

til at prioritere inden for de afsatte økonomiske rammer - dog under hensynta-

gen til de gældende bevillingsregler, politiske aftaler og ekspertudvalgets anbe-

falinger vedrørende it-aktiviteter, herunder samlet kapacitet og målsætninger

om hvordan kapaciteten bør prioriteres mv.

De flerårige økonomiske rammer i en flerårsaftale skal fastlægges omkostnings-

baseret. Herved afspejler de økonomiske rammer de bevillingsmæssige konse-

kvenser af skattevæsenets aktivitetsniveau, herunder også it-aktiviteter.

I fastlæggelsen af en flerårig økonomisk ramme, skal man forholde sig til dels en

udgiftsside, dels en finansieringsside.

Udgiftssiden

dækker over skattevæsenets

aktivitetsniveau, som overordnet kan opdeles i it-området, der omfatter it-udvik-

ling og it-drift samt renter og afskrivninger, og de borger- og virksomhedsrettede

styrelser.

Finansieringssiden

dækker over interne prioriteringer, hvor skattevæ-

senet internt tilvejebringer et prioriteringsrum, herunder løbende omprioritering

af opgaver og effektiviseringer, samt ekstern finansiering, hvor skattevæsenet

tilføres ekstra bevilling.

6.2 Væsentlige hensyn i fastlæggelsen af fler-

årige økonomiske rammer for skattevæsenet

Ekspertudvalgets anbefalinger til skattevæsenets flerårige økonomiske rammer

skal ses i lyset af en række hensyn:

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 73

•

Skattevæsenet skal inden for en flerårsaftale være i stand til at komme i mål

med de igangværende store it-projekter og -programmer på ejendoms-, told-

og momsområdet, inden nye større opgaver igangsættes.

•

Skattevæsenets it-udviklingsaktiviteter bør fremover prioriteres inden for et

hensigtsmæssigt niveau for it-udviklingskapacitet,

jf. kapitel 4.

•

Der er behov for at igangsætte modernisering af skattevæsenets legacy-

systemer og øge andelen af udviklingskapacitet til forretningsudvikling,

jf.

kapitel 4.

•

Ibrugtagning af nye større it-systemer kan medføre merudgifter til drift og

sagsbehandling i forretningen, fx på ejendoms- og boligområdet samt i til-

knytning til implementering af EUTK og øvrige EU-krav. Omvendt kan øgede

investeringer i forretningsnære behov og modernisering af legacy-systemer

medføre effektiviseringer i forretningen ved fx systemunderstøttelse af sags-

behandling mv.

•

I perioden 2023-2027 vil der være stigende udgifter til renter og afskrivninger

samt drift og vedligehold af it-systemer. Det følger af både allerede trufne be-

slutninger og kommende beslutninger.

•

At sikre sunde økonomiske incitamenter for at understøtte et så effektivt skat-

tevæsen som muligt. Det kan fx være i forhold til at fastholde et løbende fokus

på et effektivt skattevæsen, herunder fx at investeringer i it-udvikling omsæt-

tes til forretningsgevinster, der kan kvantificeres og følges op på.

•

Der skal tages højde for skattevæsenets kapacitet, kompetencer og komplek-

sitet i det samlede aktivitetsniveau og den samlede opgavemængde.

6.3 It-området

Bevillingsniveauet for it-området i flerårsaftaleperioden er en direkte konse-

kvens af aktivitetsniveauet på it-området. Ekspertudvalget har i kapitel 4 anbefa-

let et konkret aktivitetsniveau på it-området med en stigning i 2023-2024 og et

tilsvarende fald i 2025-2027. De bevillingsmæssige konsekvenser heraf fremgår

af figur 6.1.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 74

Figur 6.1. Bevillingsmæssige konsekvenser ved anbefalet it-aktivitetsniveau (mio. kr., 2021-pl)

+885

+815

+670

2021-niveau

+575

+690

For it-aktiviteterne inkl. renter og afskrivninger vil der med Ekspertudvalgets an-

befalede aktivitetsniveau være merudgifter i flerårsaftaleperioden i forhold til

2021-niveauet. Disse er primært drevet af stigende udgifter til drift og til renter og

afskrivninger.

Samtidig forudsættes der, at kunne tilvejebringes et internt finansieringsbidrag

fra effektivseringer på it-området, som skal afspejles i de bevillingsmæssige kon-

sekvenser,

jf. tabel 6.1.

Tabel 6.1. Bevillingsmæssige konsekvenser for it-området

Mio. kr. (2021-pl)

Merbevillingsbehov ved anbefalet it-aktivitetsni-

veau

Finansieringsinitiativer

Bevillingsmæssige konsekvenser i alt

2023

670

2024

885

2025

815

780

2026

575

525

2027

690

620

Baggrunden for udgifterne og finansieringen på it-området er overordnet be-

skrevet

nedenfor.

6.3.1 Udgiftssiden på it-området

Udgiftssiden dækker over skattevæsenets aktivitetsniveau på it-området.

Ekspertudvalget noterer sig, at der vil være direkte bevillingsmæssige konse-

kvenser af dels anbefalingerne på it-området om et hensigtsmæssigt niveau for

skattevæsenets samlede it-aktiviteter, dels tidligere års it-aktiviteter i form af

renter og afskrivninger,

jf. henholdsvis kapitel 2

kapitel 4.

Udgiftssiden påvir-

kes således særligt af følgende fire forhold:

•

Skattevæsenets samlede it-aktivitetsniveau bør stige med 230 mio. kr. i 2023

og 180 mio. kr. i 2024 for derefter at reduceres til et modsvarende lavere ni-

veau i 2025-2027,

jf. kapitel 4.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 75

•

I løbet af aftaleperioden øges it-driftsorganisationen, som vil udgøre en større

andel af de samlede it-aktiviteter,

jf. kapitel 4.

•

Halvdelen af de samlede it-udviklingsaktiviteter i 2027 skal reserveres til for-

retningsnære behov og modernisering,

jf. kapitel 4.

•

I de kommende år vil der være en række omkostninger i form af afskrivninger

og renter, der skal afholdes som følge af allerede afsluttede og igangværende

it-udviklingsaktiviteter,

jf. kapitel 2.

Tabel 6.2. Merbevillingsbehov i forhold til 2021 ved anbefalet it-aktivitetsniveau

Mio. kr. (2021-pl)

It-udvikling

It-drift

Generelle

fællesomkostninger

Renter

og afskrivninger

Merbevillingsbehov ved anbefalet it-aktivitets-

niveau i alt

2023

300

255

670

2024

-25

395

425

885

2025

-235

535

435

815

2026

-350

565

315

575

2027

-345

620

365

690

It-aktiviteter

De bevillingsmæssige konsekvenser for it-området omfatter it-udvikling, it-drift

og generelle fællesomkostninger i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen.

It-udviklingen påvirkes, idet de bevillingsmæssige konsekvenser af det anbefa-

lede it-aktivitetsniveau vil medføre en mindre stigning i udgifter til it-udvikling i

2023 efterfulgt af en faldende profil til et lavere udgiftsniveau frem mod 2027.

På driftssiden vil der i de kommende år være væsentlige udgifter forbundet med

idriftsættelsen af nye systemer, særligt på ejendoms-, moms- og toldområdet.

Derudover er der områder i it-driften af den eksisterende systemportefølje, hvor

indsatsen bør opprioriteres i de kommende år.

Samtidig vil der i de kommende år være højere udgifter til generelle fællesom-

kostninger primært som en konsekvens af stigningen i it-drift.

Renter og afskrivninger

Niveauet for renter og afskrivninger følger af niveauet af de aktiverbare it-aktivi-

teter og de konkrete afskrivningsperioder. Der vil i de kommende år være en

række omkostninger i form af afskrivninger og renter, der skal afholdes som

følge af allerede afsluttede og igangværende it-udviklingsaktiviteter, samt som

følge af det fremtidige aktivitetsniveau på it-området. Omkostningerne hertil har

ikke indvirkning på aktivitetsniveauet.

Niveauet for afskrivninger og renter er baseret på eksisterende ibrugtagnings-

tidspunkter og afskrivningsperioder. Ekspertudvalget noterer sig i den forbin-

delse, at der pågår et arbejde i Skatteministeriet med at kvalitetssikre praksis for

anlægsføring af udgifter i større it-projekter. Dette arbejde kan påvirke periodi-

seringen af afskrivningerne og niveauet for renterne i 2023-2027.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 76

6.3.2 Finansieringssiden på it-området

Ekspertudvalget anbefaler, at der tilvejebringes et internt finansieringsbidrag fra

effektiviseringer på it-området fra 2025 og frem, som skal afspejles i de bevil-

lingsmæssige konsekvenser på it-området.

Effektiviseringer på it-området

Effektiviseringerne på it-området omfatter både opgaver, der knytter sig til it-

udvikling og it-drift.

Det vil

for det første

være muligt at realisere effektiviseringer på den løbende it-

drift, herunder både i den eksisterende og den nye it-drift. Det skyldes, at den

teknologiske udvikling medfører faldende markedspriser, som isoleret set får it-

driftsudgifterne til at falde, ligesom der kan være stordriftsfordele og yderligere

effektiviseringspotentialer i it-driften.

For det andet

vil det være muligt at realisere effektiviseringer generelt i takt med,

at skattevæsenets it-organisation som helhed bliver mere moden og opnår en

styrket governance,

jf. kapitel 7.

Det omfatter blandt andet modenhed med

kontrakt- og leverandørstyring, indkøb og produktivitetsforbedringer. Det

vurderes, at flere forhold vil bidrage til at realisere effektiviseringerne, herunder

blandt andet den nye organisering i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, som

skal sikre bedre rammer for at kunne levere, drifte og videreudvikle it-løsninger

til skattevæsenet og en bedre styring på både portefølje- og projektniveau.

Effektiviseringerne forventes, at kunne realiseres fra 2025 og frem. Det vil give

tid til at implementere tiltagene samtidig med, at der tages højde for, at der i de

førstkommende år er store igangværende udviklingsaktiviteter på it-området,

som skattevæsenet skal fokusere på at løse.

For it-aktiviteterne som helhed betyder det, at der forudsættes at kunne realise-

res effektiviseringer svarende til et generelt effektiviseringsbidrag på henholds-

vis 1,0 pct., 1,5 pct. og 2,0 pct. af udgiftsbasen for it-området ekskl. renter og af-

skrivninger i 2025-2027,

jf. tabel 6.3.

Tabel 6.3. Finansieringsinitiativer på it-området

Mio. kr. (2021-pl)

Effektiviseringer på it-området

2023

2024

2025

2026

2027

Gevinster ved forretningsnær it-udvikling

I tillæg til de generelle effektiviseringer på it-området vil investeringer i forret-

ningsudviklingsaktiviteter ligeledes kunne medvirke til at realisere effektivise-

ringsgevinster på opgavevaretagelen i de borger- og virksomhedsrettede styrel-

ser. Det kan fx være knyttet til effektiviseringer fra digitalisering og automatise-

ring af manuelle arbejdsgange, hvor afkastet (forretningsgevinsterne) er større

end omkostningerne (renter og afskrivninger).

I takt med at der prioriteres en større andel af udviklingskapaciteten fra 2025 og

frem til forretningsnære udviklingsaktiviteter, forudsættes der realiseret forret-

ningsgevinster, der udligner eller overstiger udgifter til renter og afskrivninger,

jf.

tabel 6.4.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 77

Tabel 6.4. Gevinster ved forretningsnær it-udvikling

Mio. kr. (2021-pl)

Gevinster ved forretningsnær it-udvikling

2023

2024

2025

0-55

2026

30-95

2027

50-130

Gevinsten realiseres i de borger- og virksomhedsrettede styrelser. Gevinsten kan

ses som en særskilt bidrag til finansiering eller som et middel til at finansiere ge-

nerelle effektiviseringer.

6.4 Borger- og virksomhedsrettede styrelser

Ekspertudvalget noterer sig, at der er indmeldt merbevillingsbehov i de borger-

og virksomhedsrettede styrelser. Ekspertudvalget noterer sig samtidig, at der

ved prioritering, indfasning og skalering kan reduceres i de indmeldte merbevil-

lingsbehov. Endelig noterer Ekspertudvalget sig, at der kan peges på en række

finansieringsinitiativer med henblik på at imødegå de bevillingsmæssige konse-

kvenser,

jf. tabel 6.5.

Tabel 6.5. Bevillingsmæssige konsekvenser for borger- og virksomhedsrettede styrelser

Mio. kr. (2021-pl)

Indmeldte merbevillingsbehov

Prioritering, indfasning og skalering

Finansieringsinitiativer

Bevillingsmæssige konsekvenser i

alt

2023

785

110-465

265-465

-145-410

2024

865

160-455

360-585

-175-345

2025

870

120-380

440-690

-200-310

2026

815

30-265

470-745

-195-315

2027

720

30-180

470-800

-260-220

Bagrunden for udgifterne og finansieringen er overordnet beskrevet

nedenfor.

6.4.1. Udgiftssiden for borger- og virksomhedsrettede

styrelser

Ekspertudvalget noterer sig, at der er indmeldt en række merbevillingsbehov i de

borger- og virksomhedsrettede styrelser. De knytter sig til opgaver, der overve-

jende omfatter afledte driftsopgaver i forretningen i tilknytning til udsendelsen af

nye ejendomsvurderinger og implementering af de nye boligskatteregler, imple-

mentering af en række EU-krav på told- og momsområdet samt det fortsatte

genopretningsarbejde på gældsinddrivelsesområdet og forebyggende indsatser

på opkrævningsområdet. Derudover er der indmeldt en række øvrige opgaver

på tværs af de borger- og virksomhedsrettede styrelser,

jf. tabel 6.6.

Tabel 6.6. Indmeldte merbevillingsbehov i borger- og virksomhedsrettede styrelser

Mio. kr. (2021-pl)

Nye ejendomsvurderinger og implementering af

boligskatteforliget

Implementering

af EU-krav

Opkrævnings-

og inddrivelsesområdet

Øvrige

opgaveområdet

Indmeldte merbevillingsbehov i alt

2023

250

145

200

190

785

2024

370

130

185

180

865

2025

395

115

185

175

870

2026

370

100

185

160

815

2027

320

185

135

720

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 78

Nye ejendomsvurderinger og implementering af boligskatteforliget

De indmeldte opgaver i tilknytning til implementering af nye ejendomsvurderin-

ger og de ny boligskatteregler omfatter tre områder:

•

Skatteankestyrelsens behandling af forventede klager i tilknytning til udsen-

delsen af de nye ejendomsvurderinger og åbning af klageadgangen,

jf. kapitel

•

Opgaver forbundet med klager vedrørende grundskyldsopgaven, som staten

overtager fra kommunerne pr. 1. januar 2024, når boligskatteforliget træder i

kraft.

•

Overdragelse af opgaver forbundet med implementerings- og forvaltningsop-

gaven af boligskatteforliget fra Udviklings- og Forenklingsstyrelsen til Vurde-

ringsstyrelsen.

Det bemærkes i forlængelse heraf, at opgaverne vedrørende klagesagsbehand-

ling i Skatteankestyrelsen overstiger den rekruttering, som Skatteankestyrelsen

forventer at kunne foretage. Derfor må der forventes gradvis indfasning af res-

sourcer til opgavevaretagelsen. Det kan have konsekvenser for sagsbehand-

lingstiderne for klager.

Implementering af EU-krav

Skattevæsenet implementerer i disse år en række EU-krav, og der er fastsat en

række frister for implementeringen af systemer i 2023 og 2024. Det omfatter

blandt andet EU's nye toldkodeks (EUTK), som stiller nye krav til forvaltningen af

toldområdet, vedtagelsen af en række direktiver om obligatorisk udveksling af

data på tværs af EU-landene, herunder DAC7, samt de nye fælles EU-regler på

momsområdet (OSM2), der stiller krav til forvaltningen i form af afledte manuelle

opgaver i forlængelse af systemunderstøttelsen. Provenuet fra OSM2 er estime-

ret til 300 mio. kr. årligt og kan blive større. Derudover medfører OSM2 admini-

strative byrdelettelser for virksomheder tilmeldt ordningen.

Opkrævnings- og inddrivelsesområdet

Der er en række udfordringer på opkrævnings- og inddrivelsesområdet.

På opkrævningsområdet er der oparbejdet sagsbunker, som kræver manuel

håndtering, ligesom it-udviklingen i eksisterende og kommende opkrævningssy-

stemer kan styrkes. Dertil kommer, at der forventes løbende tilgang på ca.

130.000 fordringer årligt på området, som skal håndteres.

Gældsinddrivelsen foregår i dag i flere forskellige it-systemer. Det medfører ud-

gifter til samdrift og manuelle opgaver, så den samlede gæld kan inddrives på

tværs af systemer. Dertil kommer en række generelle opgaver i Gældsstyrelsen,

fx en stigning i henvendelser og afledte udgifter i forbindelse med konkurser. En-

delig medfører den styrkede inddrivelsesindsats en stigning i antallet af henven-

delser fra skyldnere. Der blev i 2021 inddrevet 11,5 mia. kr., hvilket er en stigning

på 1,1 mia. kr. i forhold til 2020 og det højeste beløb siden 2013.

Øvrige opgaveområder

I tillæg til de ovenfor nævnte områder, er der yderligere indmeldt en række for-

skellige fremadrettede opgaver. Opgaverne omfatter blandt andet følgende om-

råder:

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 79

•

Klageområdet.

Opgaver som følge af, at den styrkede skattekontrol alt andet

lige medfører en stigning i antallet af klager samt opgaver i forbindelse med

klager på skatteområdet.

•

Udbytterefusion.

Opgaver med henblik på afvikling af sagsbunken på sager

vedrørende udbytterefusion, hvilket blandt andet vil medføre en reduktion i

renteudgifter for staten.

•

Modernisering af it-portefølje.

Opgaver forbundet med at sikre den nødven-

dige kapacitet til at kunne bistå med at modernisere skattevæsenets it-porte-

følje.

•

Motorområdet.

Opgaver i forbindelse med partshøringer og opgaver som

følge af aftalen om styrkelse af motorområdet, der fx indebærer pristjek af 15

pct. af de brugte importerede køretøjer.

•

Lovprogram.

Opgaver fra 2023 og frem som følger af tidligere lovprogram-

mer fra 2019 og frem.

Prioritering, indfasning og skalering

For merbevillingsbehovene kan det være relevant at foretage dels indfasning af

opnormeringen af opgaverne over en længere periode, dels at prioritere og ska-

lere i størrelsen på opgaverne eller tidspunktet for hvornår de løses. Ved priorite-

ring, indfasning og skalering kan der reduceres i merbevillingsbehovene,

jf. tabel

6.7.

Tabel 6.7. Prioritering, indfasning og skalering af merbevillingsbehov

Mio. kr. (2021-pl)

Prioritering, indfasning og skalering

2023

110-465

2024

160-455

2025

120-380

2026

30-265

2027

30-180

6.4.2 Finansieringssiden for borger- og

virksomhedsrettede styrelser

Ekspertudvalget noterer sig, at der er angivet en række potentielle løftestænger

med henblik på at tilvejebringe interne finansieringsbidrag til at imødegå det ind-

meldte merbevillingsbehov,

jf. tabel 6.8

Tabel 6.8. Finansieringsinitiativer for borger- og virksomhedsrettede styrelser

Mio. kr. (2021-pl)

Effektivisering og løbende omprioritering

Øvrige finansieringsinitiativer

Prioritering af kontroletape 4

Nedjusteret oprydningsopgave som

følge af ekstraordinær afskrivning

Finansieringsinitiativer i alt

2023

30-235

235

170

265-465

2024

65-290

295

170

125

360-585

2025

95-345

345

170

175

440-690

2026

125-400

345

170

175

470-745

2027

125-455

345

170

175

470-800

Finansieringsbidragene vil blive fastholdt på området og vil således kunne an-

vendes på tværs af skattevæsenet inden for flerårsaftaleøkonomien. Hermed

adskiller de sig fra det generelle statslige omprioriteringsbidrag på 2 pct. årligt,

som alle statslige myndigheder som udgangspunkt er underlagt. Bidraget dæk-

ker over den forventede realisering af løbende driftseffektiviseringer.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 80

Effektivisering og løbende omprioritering

Skattevæsenet har siden 2017 været undtaget for det generelle årlige statslige

omprioriteringsbidrag på 2 pct. Det er sket samtidig med, at der er tilført væsent-

lige merbevillinger til skattevæsenet til blandt andet genopretningen af dele af

forvaltningen.

I takt med at driften af skattevæsenet stabiliseres vil der alt andet lige være mu-

lighed for løbende at optimere den grundlæggende drift gennem omprioritering

af ressourcer og effektivisering af opgavevaretagelsen. Dette kan gøres ved dels

at foretage løbende omprioriteringer gennem året, dels at introducere et effekti-

viseringsbidrag, hvor provenuet

–

i modsætning til det almindelige ompriorite-

ringsbidrag

–

fastholdes inden for skattevæsenet i flerårsaftaleperioden. Af-

hængig af, hvordan og i hvilken størrelsesorden bidraget fastsættes, vil det stille

større eller mindre krav til prioritering og effektivisering af skattevæsenets opga-

ver.

Øvrige finansieringsinitiativer

I tillæg til de løbende omprioriteringer og effektiviseringer er der i Ekspertudval-

gets arbejde identificeret to yderligere finansieringsinitiativer til at modgå det

indmeldte merbevillingsbehov.

Prioritering af kontroletape 4

Regeringen har de seneste år styrket skattekontrollen markant ved at ansætte

1.000 ekstra kontrolmedarbejdere frem mod 2024 fordelt over fire etaper. Prio-

riteringen af den fjerde og sidste etape fastlægges i løbet 2022. En del af mid-

lerne i etape 4 kan prioriteres til at imødegå de kommende opgaver, som skatte-

væsenet har identificeret på kontrolområdet. Det kunne fx være kontrol med an-

modning om refusion af udbytteskat, kontrol som følge af EU-krav vedrørende

momsregler samt kontrol på told- og motorområdet.

Nedjustering af oprydningsopgave som følge af ekstraordinær afskrivning

Ekspertudvalget anbefaler, at al fejlbehæftet gæld i DMI efter gennemførsel af de

sidste to konverteringer i 2022 som udgangspunkt straksafskrives for at mini-

mere den store manuelle oprydningsopgave,

jf. kapitel 5.

Straksafskrivningen vil

frigøre ressourcer, som vil kunne anvendes til at håndtere en række af de opga-

ver, som skattevæsenet har identificeret og dermed imødegå det indmeldte mer-

bevillingsbehov.

Ekspertudvalget noterer sig, at der vil være behov for en politisk beslutning, så-

fremt anbefalingen skal gennemføres, og at stillingtagen til en straksafskrivning

skal ske på baggrund af et beslutningsoplæg.

6.5 Spænd for flerårige økonomiske rammer

På baggrund af udgifts- og finansieringssiden kan der opstilles et spænd, som

de flerårige økonomiske rammer for skattevæsenet kan fastlægges inden for.

Spændet afhænger af graden af prioritering og indfasning af udgiftssiden samt

størrelsen på finansieringssiden. Afhængig af, hvor i spændet de flerårige ram-

mer fastlægges i en senere politisk proces, vil det stille større eller mindre krav til

prioritering af skattevæsenets opgaver.

Nedenfor er vist skattevæsenets bevillingsudvikling fra 2006-2021 kombineret

med et spænd for de flerårige økonomiske rammer i 2023-2027. Spændene ta-

ger afsæt i, at de bevillingsmæssige konsekvenser på it-området samt de øvrige

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 81

finansieringsinitiativer er uændrede i det øvre og nedre spænd. Det vil sige, at

spændet er baseret på følgende forudsætninger:

•

Prioritering og indfasning af opgaver i de borger- og virksomhedsrettede sty-

relser varierer i det øvre og nedre spænd.

•

Størrelsen på effektiviseringer og løbende omprioriteringer varierer i det øvre

og nedre spænd.

Figur 6.2. Spænd for skattevæsenets flerårige økonomiske rammer (mio. kr., 2021-pl)

Anm.: Skattevæsenet dækker over Skatteankestyrelsen samt styrelserne i Skatteforvaltningen. Fra 2015-

2018 var programmerne (ICE, ICI og ICT) organisatorisk placeret under Skatteministeriets departement.

Spændene skal ses i forhold til skattevæsenets eksisterende bevillingsniveau. I

figur 6.2 er dette illustreret ved, at det samlede 2021-niveau er videreført tillagt

de allerede afsatte midler til etape 3-4 i reformen af skattekontrollen.

Fordelingen af de samlede rammer mellem it-området og borger-og virksom-

hedsrettede aktiviteter ved de to bevillingsniveauer fremgår af tabel 6.9.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 82

Tabel 6.9. Fordeling af skattevæsenets økonomiske rammer

Mio. kr. (2021-pl)

2021-niveau + kontroletape 3-4

It-området

Borger-/virksomhedsrettede

Nedre spænd

It-området

Borger-/virksomhedsrettede

Øvre spænd

It-området

Borger-/virksomhedsrettede

2021

9.770

3.865

5.910

9.770

3.865

5.910

9.770

3.865

5.910

2023

10.170

3.865

6.310

10.695

4.530

6.165

11.255

4.530

6.720

2024

10.170

3.865

6.310

10.885

4.745

6.135

11.405

4.745

6.655

2025

10.170

3.865

6.310

10.700

4.645

6.055

11.265

4.645

6.620

2026

10.170

3.865

6.310

10.410

4.390

6.020

11.010

4.390

6.625

2027

10.170

3.865

6.310

10.400

4.485

5.920

11.015

4.485

6.530

Anm.: Sumafvigelser skyldes afrunding til nærmeste 5 mio. kr. Det nedre spænd afspejler det høje niveau

for prioritering og indfasning af opgaver samt det høje niveau for finansieringsinitiativer. Det øvre spænd

afspejler det lave niveau for prioritering og indfasning af opgaver samt det lave niveau for

finansieringsinitiativer.

I det nedre spænd ses et bevillingsniveau for skattevæsenet på 10,7 mia. kr. i

2023 og 10,4 mia. kr. i 2027. Det svarer til et merbevillingsbehov på henholdsvis

0,5 og 0,2 mia. kr. i forhold til 2021-niveauet og de allerede afsatte midler til

etape 3-4 i reformen af skattekontrollen.

I det øvre spænd ses et bevillingsniveau for skattevæsenet på 11,3 mia. kr. i

2023 og 11,0 mia. kr. i 2027. Det svarer til et årligt merbevillingsbehov på hen-

holdsvis 1,1 og 0,8 mia. kr. i forhold til 2021-niveauet og de allerede afsatte mid-

ler til etape 3-4 i reformen af skattekontrollen.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 83

It-styring i

skattevæsenet

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 84

7. It-styring i

skattevæsenet

7.0 Sammenfatning

En grundlæggende præmis for, at skattevæsenet kan eksekvere effektivt inden

for en flerårig bevillingsmæssig ramme er, at der er etableret en velfungerende

it-styring.

Det er Ekspertudvalgets vurdering, at skattevæsenets it-styring og eksekverings-

evne har været betydeligt udfordret de seneste år, og at styringsudfordringerne i

høj grad skyldes, at projekterne ofte har været scopet for stort, at it-organisatio-

nen er umoden, og at skattevæsenet mangler kompetencer til at drive de store

it-udviklingsopgaver,

jf. kapitel 1

Ud over faste og langsigtede økonomiske

rammer, et fast niveau for it-udviklingsaktiviteter og en realiserbar it-portefølje er

det derfor helt afgørende, at skattevæsenet også arbejder struktureret med til-

tag, der kan styrke it-styringen og dermed øge eksekveringen af igangsatte og

kommende it-projekter.

I forlængelse heraf anbefaler Ekspertudvalget, at skattevæsenet forud for en

kommende flerårsaftale og løbende inden for flerårsaftaleperioden arbejder

med følgende fire områder:

•

Forbedret porteføljestyring i skattevæsenet.

Porteføljestyringen skal under-

støtte en tværgående prioritering mellem it-aktiviteter inden for rammerne af

det fastlagte aktivitetsniveau. Det indebærer, at skattevæsenet på baggrund

af et aktuelt, transparent overblik over nuværende og kommende it-aktiviteter

samt ressourcer kan prioritere og allokere ressourcer til de prioriterede it-ak-

tiviteter.

•

Mindre og mere styrbare it-projekter.

Skattevæsenet skal igangsætte it-pro-

jekter i mindre og mere styrbare enheder. Der skal derfor som udgangspunkt

ikke igangsættes meget store it-projekter over 300 mio. kr.

•

Styrket ejerskab for it-udvikling i borger- og virksomhedsrettede styrelser.

borger- og virksomhedsrettede styrelser skal være de primært ansvarlige for

it-udviklingsaktiviteterne på deres områder og dermed i højere grad ansvar-

liggøres i forhold til blandt andet fremdrift og gevinstrealisering, mens it-orga-

nisationen har leveranceansvaret.

•

Styrkelse af skattevæsenets it-styringskompetencer.

Skattevæsenet skal redu-

cere afhængigheden af eksterne konsulenter. Det indebærer, at skattevæse-

net opbygger flere kritiske it-styringskompetencer internt, så andelen af in-

terne ressourcer, der varetager centrale roller i forbindelse med it-projekter,

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 85

øges. Dette for at sikre en ensartet og gennemsigtig styring på tværs af it-pro-

jekter og bidrage til, at viden bevares i organisationen.

7.1 Indledning

Kapitlet behandler, hvordan it-styringen i skattevæsenet kan styrkes med henblik

på at forbedre skattevæsenets evne til at komme i mål med de prioriterede it-

udviklingsaktiviteter inden for forudsat tid, budget og planlagt scope.

Boks 7.1. Begrebsdefinition

It-styring omfatter internt rettede aktiviteter og processer, der har til formål at understøtte, at

prioriterede it-aktiviteter kommer i mål inden for den forudsatte tid, budget og scope. Det

inkluderer blandt andet etablering af klare rammer for uddelegering af ansvar og

beslutningskompetence, samt etablering og vedligeholdelse af et overblik over nuværende og

kommende it-aktiviteter.

Ekspertudvalgets observationer, vurderinger og anbefalinger tager

udgangspunkt i konklusioner fra udvalgets analyser, som er behandlet i de

foregående kapitler, og It-tilsynets observationer fra deres tværgående

undersøgelser, der er gennemført i 2021.

I tillæg hertil noterer Ekspertudvalget sig, at også organisationskultur er en

væsentlig forudsætning for at komme i mål med de prioriterede it-aktiviteter in-

den for tid, budget og scope samt at levere stabil it-drift. Ekspertudvalget vurde-

rer derfor, at skattevæsenet i sit videre arbejde med fordel også kan være op-

mærksomt på at arbejde struktureret med organisationskulturen.

7.2 Skattevæsenets igangværende initiativer til

styrket it-styring

Skattevæsenets udfordringer med at komme i mål med de store og komplekse

it-projekter har blandt medført, at Skatteministeriet i efteråret 2019 gennemførte

et eftersyn af de akutte it-problemer i skattevæsenet. Eftersynet førte til, at en

række tiltag blev iværksat med henblik på at forbedre styringen af og tilsynet

med skattevæsenets it-område. Ekspertudvalget vurderer, at de væsentligste ini-

tiativer i denne sammenhæng er etablering af et uafhængigt it-tilsyn, etablering

af et strategisk porteføljeboard på tværs af koncernen og ny organisering af

skattevæsenets it-organisation. De tre initiativer gennemgås i det følgende.

7.2.1 Etablering af et uafhængigt it-tilsyn

Der er ved lov oprettet et uafhængigt it-tilsyn, som formelt trådte i kraft den 1. ja-

nuar 2021. Medlemmerne af It-tilsynet har alle erfaring med og kompetencer in-

den for it. Tilsynet skal sikre et styrket tilsyn med skattevæsenets it-område og

samtidig give sparring og rådgivning til skattevæsenet,

jf. boks 7.2.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 86

Boks 7.2. It-tilsynets hovedopgaver

It-tilsynet er oprettet ved lov og har følgende hovedopgaver:

•

Følge drift og udvikling af Skatteforvaltningens it-område

Yde it-faglig strategisk og teknisk rådgivning til Skatteforvaltningen

Bistå ved behandlingen af Skatteforvaltningens it-projekter i Statens It-råd

It-tilsynet giver desuden anbefalinger til forbedringspotentialer på baggrund af deres undersøgel-

ser af drift og udviklingen af it-området i Skatteforvaltningen.

Ekspertudvalget noterer sig, at It-tilsynet i løbet af 2021 har gennemført en

række undersøgelser af flere konkrete større it-projekter. Derudover har tilsynet

undersøgt tværgående områder som fx leverandørstyring og governance.

Undersøgelserne har resulteret i en række konkrete anbefalinger til skattevæse-

net, herunder blandt andet at it-projekternes styregrupper skal tage større an-

svar, at der skal fastlægges en strategi for og styrket opfølgning på leverandør-

samarbejde, samt at indsatsen for at igangsætte levetidsforlængende tiltag og

modernisering af ældre it-systemer skal øges.

Ekspertudvalget noterer sig It-tilsynets anbefalinger, og at skattevæsenet så vidt

muligt er i gang med at implementere anbefalingerne.

7.2.2 Etablering af strategisk porteføljeboard på tværs af

koncernen

Der er i foråret 2021 etableret et koncernfælles strategisk porteføljeboard (her-

efter benævnt porteføljeboardet), som følger og prioriterer skattevæsenets sam-

lede it-portefølje,

jf. boks 7.3.

Skatteministeriets departement har i porteføl-

jeboardet fået en mere aktiv rolle i den tværgående prioritering af it-udviklingen

med henblik på at modne den strategiske styring af it-aktiviteter på tværs af kon-

cernen.

Boks 7.3. Koncernfælles strategisk porteføljeboard

Det koncernfælles strategiske porteføljeboard skal sikre:

•

Klar ansvarsplacering for tværgående porteføljestyring og opfølgning i skattevæsenet

Bred forankring af beslutninger på it-området i koncernen

Klare rammer for prioritering

Øget gennemsigtighed i skattevæsenets udviklingskapacitet og ressourceanvendelse.

Skatteministeriet har på baggrund af anbefalinger fra It-tilsynet i 2021 desuden

igangsat initiativer, der skal styrke den porteføljestyring, som udøves af porteføl-

jeboardet. Heri ligger blandet andet et arbejde med at sikre en større sammen-

hæng mellem projekternes rapportering på fremdrift og økonomi.

Ekspertudvalget noterer sig, at skattevæsenet forventer, at initiativerne til styrket

porteføljestyring vil være implementeret i løbet af første halvår 2022, og at por-

teføljeboardet vil få en central rolle i udmøntningen af Ekspertudvalgets anbefa-

linger.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 87

7.2.3 Ny organisering af skattevæsenets it-organisation

I efteråret 2021, er der iværksat en større omorganisering af Udviklings- og For-

enklingsstyrelsen med henblik på at skabe de bedst mulige rammer for at levere,

drifte og videreudvikle it-løsninger til skattevæsenet.

Ekspertudvalget noterer sig, at ændringen har til hensigt at skabe en mere enty-

dig organisering, der er orienteret mod forretningen, og en tydeligere ledelses-

struktur med færre tværgående snitflader. Fremadrettet vil der således som ud-

gangspunkt være ét sted i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen, som vil have det

samlede leveranceansvar og som håndterer den konkrete borger- og virksom-

hedsrettede styrelses behov for it-udvikling, -drift og -vedligehold.

7. 3 Udfordringer for it-styring i skattevæsenet

Ekspertudvalget noterer sig de igangværende tiltag på Skatteministeriets om-

råde,

jf. afsnit 7.2,

og bemærker i den forbindelse, at det endnu ikke har været

muligt at vurdere effekterne af disse. Samtidig vurderer Ekspertudvalget, at der

–

uagtet de igangsatte tiltag

–

fortsat er udfordringer i relation til it-styring. Herun-

der

ufuldstændigt overblik og manglende gennemsigtighed til prioritering, for

mange store it-projekter, begrænset ejerskab i forretningen

for høj afhængig-

hed af eksterne konsulenter til centrale it-styringsroller.

Udfordringerne gennem-

gås nedenfor. Ekspertudvalget giver anbefalinger til håndtering af udfordrin-

gerne i afsnit 7.4.

Ufuldstændigt overblik og manglende gennemsigtighed til prioritering

Ekspertudvalget har i kapitel 4 anbefalet, at der bør fastlægges et loft over it-ud-

viklingsaktiviteter i skattevæsenet. Det afføder et afledt behov for en skarp priori-

tering, således at der ikke igangsættes flere aktiviteter, end der kan eksekveres

inden for det fastlagte niveau. Det er i forlængelse heraf Ekspertudvalgets vurde-

ring, at skattevæsenet ikke for nuværende har et tilstrækkeligt samlet overblik

over sin it-portefølje til at kunne foretage samlede, nødvendige prioriteringer

mellem it-udviklingsaktiviteter og ressourcer.

For mange meget store it-projekter

Ekspertudvalget vurderer, at skattevæsenets nuværende it-projektportefølje har

en størrelse og kompleksitet, som vil være meget vanskelig at håndtere for de

fleste organisationer. Således adskiller antallet af meget store projekter og pro-

grammer i skattevæsenet sig markant fra både staten som helhed og de øvrige

skattevæsener i Ekspertudvalgets komparative analyse, hvor ingen af reference-

organisationerne arbejder med projekter på størrelse med skattevæsenets,

jf.

kapitel 4.

Således har ingen af organisationerne igangsat it-projekter på over

300 mio. kr. Til sammenligning har skattevæsenet aktuelt fem meget store pro-

jekter på over 300 mio. kr. i sin igangværende it-projektportefølje. Derimod viser

den komparative analyse af it-udvikling, at alle referenceorganisationer

–

i mod-

sætning til skattevæsenet

–

overvejende arbejder med små projekter,

jf. figur

7.1,

idet dette muliggør en bedre estimering, styring og levering af projekterne.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 88

Figur 7.1. Fordeling af projektstørrelse på tværs af det danske skattevæsen og referenceorga-

nisationers udgifter til it-udvikling

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Det danske

skattevæsen

Organisation 1

Organisation 2

Orgnisation 3

Organisation 4

25%

19%

25%

70%

31%

88%

98%

11%

89%

12%

19%

Små projekter (>15 mio. kr.)

Store projekter (70-300 mio. kr.)

Medium projekter (15-70 mio. kr.)

Meget store projekter (>300)

Anm.: It-udviklingsopgaver, der omhandler midlertidig aktivitet med særskilt budget, men som ikke er

defineret som projekt, indgår ikke, hvorfor tallet for

små (<15 mio. kr.)

kan være underestimeret i forhold til

referenceorganisationer.

Begrænset ejerskab i forretningen

Ekspertudvalget vurderer, at der er behov for at sikre en tydeligere ansvarsfor-

deling mellem forretningen (typisk de borger- og virksomhedsrettede styrelser)

og it-organisationen, hvor forretningen påtager sig en endnu større rolle i skatte-

væsenets it-projekter. Dette med henblik på at ansvarliggøre forretningen, også i

takt med at der frigøres mere udviklingskapacitet til forretningsprojekter. Det in-

debærer blandt andet ansvar for scope, lovmedholdelighed, tid og overholdelse

af budget. It-tilsynet har fremsat lignende anbefalinger på baggrund af en under-

søgelse af governance i 2021.

For høj afhængighed af eksterne konsulenter til centrale it-styringsroller

It-organisationen i skattevæsenet har løbende haft behov for at indkøbe bistand

fra eksterne it-konsulenter til styring af it-projekter for at løfte opgaven med at

udvikle it-systemer til skattevæsenet. Det gælder fx inden for områderne projekt-

ledelse, økonomistyring og juridisk rådgivning og dertil også forretningens vare-

tagelse af opgaver i it-projekternes styregrupper.

Et stort forbrug af eksterne konsulenter på netop disse områder medfører blandt

andet, at skattevæsenet opbygger en uhensigtsmæssig konsulentafhængighed,

og at evnen til at styre egne it-projekter med udgangspunkt i skattevæsenets

styringsparadigmer svækkes. Desuden medvirker et stort forbrug af eksterne

konsulenter ofte til, at beslutninger og løsninger optimeres mod isolerede pro-

jekter og ikke ud fra et helhedssyn.

7.4 Anbefalinger til styrket it-styring

På baggrund af de identificerede udfordringer og Ekspertudvalgets analyser i

kapitel 4 peger Ekspertudvalget på fire anbefalinger til styrket it-styring, som

gennemgås nedenfor. Ekspertudvalgets anbefalinger skal ses i sammenhæng

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 89

med anbefalinger fra It-tilsynet og de initiativer, som skattevæsenet allerede har

igangsat.

7.4.1 Forbedret porteføljestyring i skattevæsenet

Anbefaling 1: Forbedret prioritering og porteføljestyring i skattevæsenet

Ekspertudvalget anbefaler, at Skatteministeriet som led i sin porteføljestyring etablerer et

transparent overblik over nuværende og kommende it-aktiviteter samt over ressourcer. Dette skal

understøtte porteføljeboardet i at prioritere og styre inden for rammen af det anbefalede samlede

aktivitetsniveau og den fastlagte udviklingskapacitet, samt i at allokere ressourcer mellem

aktiviteter.

For at prioritere og styre inden for rammen af et fast niveau for it-aktiviteter er

det Ekspertudvalgets vurdering, at der skal tilvejebringes og vedligeholdes en

aktuel porteføljestatus over den samlede it-portefølje koblet med økonomi, frem-

drift og ressourceanvendelse. Det skal blandt andet gøre det muligt at prioritere

ressourcer ud fra en samlet porteføljebetragtning. Ekspertudvalget noterer sig,

at Skatteministeriet er i gang med at etablere et forbedret overblik over igang-

værende og kommende it-aktiviteter. Inden for en flerårsaftale er der behov for,

at dette overblik udbygges og anvendes mere aktivt, idet det er en forudsætning

for at kunne følge Ekspertudvalgets anbefalinger til skattevæsenets it-aktivitets-

niveau.

Konkret foreslås det, at der i overblikket over porteføljen løbende rapporteres og

følges op på den afsatte udviklingskapacitet, herunder fordelt på hhv. lovgiv-

ningsinitiativer, teknisk modernisering og forretningsnære behov. Endvidere no-

terer Ekspertudvalget sig, at der i takt med, at flere store it-projekter overgår fra

udvikling til drift, vil være en større andel af det samlede aktivitetsniveau, der

vedrører it-drift. Skatteministeriet bør derfor være opmærksom på, at sammen-

sætningen af porteføljeboardets ledelsesmæssige kompetencer og erfaringer

afspejler det nye snit.

En aktuel porteføljestatus skal suppleres med et tværgående målbillede for de

kommende års it-udvikling i skattevæsenet samt konkrete (etårige) it-planer,

som har til formål at skabe overblik samt understøtte styring af og opfølgning på

samtlige it-udviklings- og driftsaktiviteter inden for hvert fagområde. Ligeledes

bør der foreligge en konkret plan for moderniseringsinitiativer inden for en afta-

leperiode. It-planer og porteføljestatus bør behandles af porteføljeboardet, og

det skal være muligt for boardet at omprioritere midler og ledige ressourcer på

baggrund af det samlede overblik. I den forbindelse skal der opstilles en række

overordnede prioriteringskriterier, der skaber gennemsigtighed om boardets be-

slutninger.

Opfølgningen på ovenstående bør være understøttet af et it-styringssetup, som

er kendt på tværs af organisationen, fx ved en klar visualisering af, hvilke boards

der eksisterer på tværs af skattevæsenet og samspillet mellem disse. I denne

forbindelse er det vigtigt at inkludere information om, hvor beslutninger relateret

til it-driften tages.

Ekspertudvalget noterer sig endvidere, at porteføljeboardet kan overveje at ind-

drage It-tilsynet i forhold til fx at rådgive om udformning og anvendelsen af por-

teføljeoverblikket til forbedret prioritering og porteføljestyring på tværs.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 90

Porteføljepulje til håndtering af risici

Som konsekvens af tilgangen om et fast niveau for it-aktiviteter skal risici i skat-

tevæsenets it-portefølje håndteres inden for denne udviklingskapacitet. I forlæn-

gelse heraf kan det overvejes at afsætte en samlet porteføljepulje, som skal

håndtere de risici, der indtræffer inden for hvert enkelt år på tværs af skattevæ-

senets samlede it-portefølje. En samlet porteføljepulje kan administreres af por-

teføljeboardet, som da vil få mandat til

–

efter indstilling fra fx de enkelte it-pro-

jekters styregrupper

–

at udmønte porteføljepuljen, når det vurderes, at der er et

konkret behov.

Formålet med en samlet pulje til håndtering af risici er, at skattevæsenet i højere

grad end i dag kan håndtere risici fleksibelt, samt at håndtering og prioritering af

risici foregår med udgangspunkt i en samlet vurdering af risici på tværs af alle

skattevæsenets it-udviklingsaktiviteter frem for kun i de enkelte projekter.

Tilgangen med en fast udviklingskapacitet og samlet porteføljepulje indebærer,

at samtlige risici, der indtræffer i løbet af det pågældende år, skal håndteres in-

den for denne pulje. Såfremt der indtræffer yderligere risici, end der på forhånd

er afsat midler til i porteføljepuljen, påhviler det således som udgangspunkt por-

teføljeboardet at håndtere det, fx ved at prioritere, hvilke risici der kan håndteres

i indeværende år eller udskyde igangværende it-udviklingsaktiviteter.

Såfremt risici ikke indtræffer, kan porteføljeboardet omvendt disponere puljen til

øvrige aktiviteter, herunder nye udviklingsprojekter. Det indebærer, at igangsæt-

telse af nye projekter i nogen grad er betinget af, hvor stor en del af portefølje-

puljen, der udmøntes til risikohåndtering.

I det lys er det et særskilt hensyn, at størrelsen på en porteføljepulje fastsættes

på et hensigtsmæssigt niveau, der tager højde for dels de betydelige risici i skat-

tevæsenets portefølje, dels den realistiske mulighed for at få afløb i løbet af året.

7.4.2 Mindre og mere styrbare it-projekter

Anbefaling 2: Skattevæsenet bør undgå at iværksætte nye meget store it-projekter i fremtiden

Ekspertudvalget anbefaler, at skattevæsenet som udgangspunkt ikke skal igangsætte nye meget

store it-projekter over 300 mio. kr. med henblik på at få en it-projektportefølje, der hovedsageligt

består af mindre it-projekter, som det vil være lettere for skattevæsenet at styre.

Erfaringerne fra Skatteministeriet, Statens It-råd og litteratur på området peger

entydigt på, at store it-projekter er svære at styre på både tid, økonomi og

scope. Ekspertudvalget anbefaler på den baggrund, at skattevæsenets overord-

nede målbillede i 2027 bør være, at der som udgangspunkt ikke igangsættes

nye, meget store it-projekter over 300 mio. kr.,

jf. tabel 7.1,

og at der etableres

konkrete mekanismer, der understøtter dette målbillede.

Hvis skattevæsenet inden for rammerne af en flerårsaftale, herunder den fast-

satte ramme for udviklingskapacitet, under særlige omstændigheder alligevel

ønsker at fravige anbefalingen, bør løsningsmodellen trykprøves grundigt i tillæg

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 91

til den foreslåede proces i kapitel 8. Det indebærer, at skattevæsenet skal udar-

bejde én eller flere alternative løsningsmodeller, der anviser veje til at reducere

projektets scope og økonomi til under 300 mio. kr., som skal forelægges en

eventuelt relevant politisk forligskreds forud for stillingtagen.

Hertil bør det forudgående analysegrundlag for et meget stort it-projekt (> 300

mio. kr.)

–

med inspiration fra transportområdet

–

kvalitetssikres af en uafhængig

part, fx Statens It-råd eller It-tilsynet. I det omfang, der trods anbefalingen igang-

sættes nye meget store it-projekter over 300 mio. kr., bør der ikke gennemføres

mere end ét meget stort projekt ad gangen.

Tabel 7.1. Ekspertudvalgets forslag til fordeling af projektstørrelser i skattevæsenet (fordeling

baseret på udgifter)

Skattevæsenet

i dag

Referenceorga-

nisationers

gennemsnit

38 pct.

26 pct.

36 pct.

0 pct.

Målbillede i

2027

Målbillede med

enkelt meget

stort projekt i

2027

30 pct.

20 pct.

30 pct.

20 pct.

Små

(0-15 mio. kr.)

Medium

(15-70 mio. kr.)

Store

(70-300 mio. kr.)

Meget store

(>300 mio. kr.)

2 pct.

3 pct.

12 pct.

83 pct.

30 pct.

40 pct.

0 pct.

Flere forudsætninger er væsentlige for, at skattevæsenet kan lykkes med at re-

ducere projektstørrelserne betragteligt.

For det første kræver det, at der er fokus på at minimere scope i de enkelte pro-

jekter efter en tilgang om minimumsimplementering. Det skal ske ved, at projek-

terne i udgangspunktet kun udvikler de dele, der er nødvendige for at opfylde

projektets overordnede mål. Det kan indebære, at tiltag til at opfylde et forret-

ningsmæssigt behov eller nedbringe teknisk gæld, i udgangspunktet ikke hånd-

teres i et projekt, såfremt det ikke er en forudsætning for at opfylde projektets

målsætning.

I stedet vil forretningsmæssige behov og teknisk modernisering skulle håndteres

og prioriteres i forbindelse med videreudvikling og inden for den særskilte it-ud-

viklingskapacitet, som Ekspertudvalget anbefaler at afsætte til disse formål,

jf.

kapitel 4.

For det andet er det væsentligt, at skattevæsenet generelt styrker sine kompe-

tencer til at gennemføre analyser af it-projekter, således at projekternes stør-

relse ikke undervurderes ved igangsættelsen med store efterfølgende budget-

og tidsoverskridelser til følge.

I forbindelse med større initiativer, hvor det ikke er muligt eller tilstrækkeligt at

minimere projekternes scope, kan det blive relevant at opdele initiativet i mindre

delprojekter. Det kan fx være i forbindelse med et større lovgivningsinitiativ, hvor

lovkravene nedbrydes i mindre særskilte projekter, og hvor det samlede lovkrav

først vil være opfyldt, når alle delprojekter er i mål.

Ekspertudvalget noterer sig, at en konsekvens af, at der i udgangspunktet ikke

igangsættes nye meget store projekter (> 300 mio. kr.), vil være, at der i fremti-

den vil være væsentligt flere små projekter. En fordeling med mange små og

mellemstore it-projekter vil kræve en fokuseret portefølje- og arkitekturstyring,

som er gearet til at understøtte og styre en portefølje med flere små projekter

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 92

frem for få store. Der er derfor en tæt sammenhæng til anbefalingen om forbed-

ret prioritering og porteføljestyring i skattevæsenet, som er en forudsætning for

systematisk at arbejde med mindre projekter. Samtidig vil det kræve en god

praksis for tidlig inddragelse i lovgivningsprocesser,

jf. kapitel 8

og afrapporte-

ringer til It-rådet mv.

7.4.3 Styrket ejerskab for it-udvikling i de borger- og

virksomhedsrettede styrelser

Anbefaling 3: Der skal sikres en tydeligere ansvarsfordeling på it-udviklingsområdet i skatte-

væsenet

Ekspertudvalget anbefaler, at de borger- og virksomhedsrettede styrelsers (forretningen) rolle i

projekter styrkes, så de bliver de primært ansvarlige for it-projekter inden for deres fagområde,

mens it-organisationen har leveranceansvaret.

Ekspertudvalget noterer sig, at styregruppeformandskabet for skattevæsenets

it-projekter er delt mellem en formand fra forretningen (typisk de borger- og virk-

somhedsrettede styrelser) og en næstformand fra it-organisationen. Formanden

er hovedansvarlig for, at udviklingsprojektet samlet set kan understøtte styrel-

sens fremtidige opgaveløsning på området, mens næstformanden er hovedan-

svarlig for it-projektets økonomistyring, udviklingsmetode og -processer, leve-

rancer samt ressourceallokering internt i it-organisationen.

Ekspertudvalget noterer sig endvidere, at der sker en udvikling hen mod øget

ejerskab i fagstyrelserne og anbefaler, at der skabes øget klarhed over rollefor-

delingen mellem it-organisation og forretningen, samt at mandatet til styregrup-

peformænd fra forretningen styrkes.

Et styrket mandat skal blandt andet understøtte, at styregruppeformændene i

højere grad kan tage ejerskab for, om projektet følger den forudsatte fremdrift,

og om de forudsatte gevinster ved it-projektet realiseres.

Det kan konkret ske ved, at formanden får reelle muligheder for at træffe princi-

pielle og strategiske beslutninger inden for it-projektets overordnede ramme. I

takt med at dette sker, er det afgørende, at skattevæsenet samtidig har fokus på

at opbygge og fastholde de rette it-styringskompetencer i forretningen. Det gæl-

der både styregruppeformændene, der skal have de rette kompetencer til at ud-

fylde rollen som primæransvarlig for it-projekter, og øvrige forretningsressour-

cer, der deltager i et it-projekt, og som løbende skal kunne spiller sammen med

it-organisationen.

Dertil bør den løbende understøttelse af styregruppeformandskabet ske gennem

et fælles sekretariat mellem it-organisationen og relevante fagstyrelser.

I forlængelse af anbefalingen om at styrke ejerskabet i forretningen bør skatte-

væsenet løbende følge op på, i hvilket omfang det lykkes forretningen at reali-

sere de forudsatte gevinster ved igangsatte it-projekter. Det kan fx ske gennem

systematiske analyser af gevinstrealisering.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 93

7.4.4 Styrkelse af skattevæsenets it-styringskompetencer

Anbefaling 4: Skattevæsenets it-styringskompetencer skal styrkes

Ekspertudvalget anbefaler, at skattevæsenet reducerer sin afhængighed af eksterne konsulenter

ved at opbygge flere kritiske it-styringskompetencer internt i it-organisationen. Det kan ske såvel

ved at rekruttere som at uddanne interne ressourcer til at varetage centrale roller i forbindelse

med it-projekter fx it-projektledere.

Med henblik på at undgå afhængighed af eksterne konsulenter og bidrage til, at

viden i højere grad bevares internt i organisationen, anbefaler Ekspertudvalget,

at skattevæsenet opbygger stærkere interne it-styringskompetencer. Det kan, i

det omfang det er muligt, ske såvel gennem rekruttering som ved at uddanne og

fastholde nuværende medarbejdere.

Fokus bør i begge tilfælde være på, at skattevæsenet i fremtiden kan bemande

centrale kerneroller i it-projekter, som fx it-projektledere, med interne ressour-

cer, der kan understøtte en ensartet, helhedsorienteret og gennemsigtig styring

af it-projekter på tværs af skattevæsenet. Konkret bør det sikres, at der ved op-

start af it-projekter er de nødvendige ressourcer

–

såvel it-tekniske, forretnings-,

projektledelses- og ledelsesmæssige

–

til stede i organisationen, som kan sikre

fremdrift i projekterne. Ekspertudvalget vurderer i den forbindelse, at der som

hovedregel fremadrettet ikke bør igangsættes nye it-projekter, før der som mini-

mum kan udpeges en intern projektleder.

Som led i at styrke skattevæsenets it-styringskompetencer vurderer Ekspertud-

valget endvidere, at skattevæsenet har behov for at etablere en samlet sour-

cingstrategi, som kan understøtte en strategisk anvendelse af leverandører, her-

under eksterne konsulenter, samt styrke dets leverandørstyringskompetencer.

Ligeledes kan en samlet sourcingstrategi anvendes til at tage nærmere stilling til,

hvordan det langsigtede bemandingsbehov på it-området bedst imødekommes.

I relation til de opgaver og kompetencer, hvor skattevæsenet vurderer, at det

fortsat vil være relevant at anvende eksterne leverandører, noterer Ekspertud-

valget sig, at It-tilsynet i efteråret 2021 har fundet, at skattevæsenet ikke i til-

strækkelig grad udnytter sin position og forhandlingsstyrke i forhold til eksterne

leverandører. Ekspertudvalget vurderer på den baggrund, at skattevæsenet bør

opbygge kompetencer, der kan understøtte en styrket kommerciel tilgang til eks-

terne leverandører.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 94

Digitaliseringsklare

aftaler og forenkling

af regler og

processer

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 95

Digitaliseringsklare

aftaler og forenkling

af regler og

processer

8.0 Sammenfatning

Mange politiske aftaler og beslutninger på Skatteministeriets område forudsæt-

ter en efterfølgende it-understøttelse i forbindelse med den administrative imple-

mentering. Det lægger samlet set beslag på en stor del af skattevæsenets it-akti-

viteter for så vidt angår både it-udvikling og -drift.

I lyset af skattevæsenets begrænsede kapacitet til it-udvikling er der behov for at

sikre, at politiske beslutninger efterfølgende kan understøttes via eksisterende

eller nye it-systemer på en måde, der er implementerbar for skattevæsenet og

dermed kan føres ud i livet uden store overskridelser af tidsplan og budget.

I skattevæsenet er der i de senere år igangsat og gennemført flere it-projekter

som følge af lovgivning, der udmønter politiske aftaler. Baseret på erfaringerne

herfra og erfaringer med store anlægsprojekter fra transportområdet giver Ek-

spertudvalget følgende tre anbefalinger:

•

Der skal i forberedelsen af politiske forhandlingsoplæg som hovedregel

altid defineres et løsningsrum i form af ét eller flere implementerbare

løsningsalternativer.

Der skal som led i en flerårsaftale etableres en fast proces for implemente-

ring af politiske aftaler, der it-mæssigt har stort omfang eller høj risiko. Pro-

cessen skal forpligte Skatteministeriet til at vende tilbage til det politiske ni-

veau, såfremt der viser sig væsentlige udfordringer ved it-implementerin-

gen, og dertil sikre, at aftaler, der både har stort omfang og høj risiko, først

indgås efter gennemførelse af en analyse af løsningsmodeller og imple-

menteringskonsekvenser.

Der skal tidligt i alle moderniseringsprojekter foretages en vurdering af po-

tentialet for at forenkle den eksisterende lovgivning.

•

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 96

8.1 Indledning

En stor del af de politiske aftaler, der indgås, og som efterfølgende gennemføres

via lovforslag, forudsætter

–

i varierende omfang

–

it-understøttelse for, at afta-

len kan implementeres som tiltænkt. Skatteministeriet er ét af de ministerområ-

der, hvor der vedtages flest lovforslag,

jf. figur 8.1.

Det kan fx være lovforslag om

ændrede skatte- og afgiftssatser, der forudsætter tilretninger i de eksisterende

legacy-systemer omkring forskuds- og årsopgørelsen. Eller det kan være lov-

forslag, der indebærer, at der udvikles helt nye it-systemer, som det fx har været

tilfældet med det nye ejendomsvurderingssystem.

Figur 8.1. Antal love fordelt på de fire ministerier med flest vedtagne lovforslag

2016

2017

2018

Erhvervsministeriet

2019

2020

2021

Skatteministeriet

Beskæftigelsesministeriet

Justitsministeriet

Anm.: Antal love er opgjort pr. kalenderår. Under folketingsbehandlingen er nogle lovforslag opdelt og

behandlet i særskilte lovforslag, hvorfor antallet af vedtagne love kan overstige antallet af fremsatte

lovforslag på de enkelte ministerområder.

Kilde: Retsinformation.

Implementeringen af de politiske aftaler er i den forbindelse et særskilt opmærk-

somhedspunkt. De mange politiske aftaler og beslutninger på Skatteministeriets

område samt dertilhørende lovforslag lægger beslag på en stor del af skattevæ-

senets samlede it-udviklingskapacitet,

jf. kapitel 3.

Derudover er det et opmærk-

somhedspunkt, at der ikke sker en afkobling mellem, hvad der politisk besluttes,

og hvad der reelt kan understøttes via eksisterende og nye it-systemer. Det gæl-

der ikke mindst i lyset af skattevæsenets hidtidige udfordringer med, at især de

store it-projekter og -programmer ikke er kommet i mål inden for tid, økonomi og

scope, samt at skattevæsenet har en begrænset kapacitet til it-udvikling.

Ekspertudvalget vurderer således, at der er et behov for at sikre, at kommende

initiativer på Skatteministeriets område fastlægges på en måde, der er imple-

menterbar for skattevæsenet og dermed kan føres ud i livet inden for forudsat

tidsplan og budget. Desuden er der behov for at reducere risici i it-projekterne

og sikre, at det samlede omfang af it-udvikling ikke overstiger, hvad skattevæse-

net har udviklingskapacitet til at implementere.

I tillæg hertil finder Ekspertudvalget, at der er behov for at fastlægge, hvordan

Skatteministeriet arbejder med forenkling af regler og processer. Det skal ses i

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 97

lyset af, at kompleksiteten i skattelovgivningen kan udgøre en særskilt udfor-

dring i forbindelse med en kommende modernisering af skattevæsenets legacy-

portefølje. Derfor har Ekspertudvalget også fokus på, hvordan det i forbindelse

med moderniseringsprojekter kan og bør afdækkes, om der er potentiale for for-

enkling af regler og processer, og hvordan dette i givet fald kan gribes an i for-

hold til det konkrete it-projekt.

På den baggrund skelner Ekspertudvalget i sit arbejde mellem hhv. digitalise-

ringsklare aftaler samt forenkling af regler og processer,

jf. figur 8.2.

Figur 8.2. Ekspertudvalgets fokusområder

Digitaliseringsklare aftaler

Forenkling af regler og processer

Det skal sikres, at it-understøttelse

tænkes ind i alle led af politiske be-

slutninger

–

fra forberedelse og ud-

arbejdelser af politiske aftaler til

selve implementeringen af initiativer.

Det skal understøtte, at de politiske be-

slutninger, der træffes, rent faktisk kan

føres ud i livet inden for tid og budget.

Reducering af kompleksitet i

skattelovgivningen i forbindelse

med fx den kommende modernise-

ring af skattevæsenets legacy-por-

tefølje.

Det skal understøtte, at it-moderni-

seringsprojekter kan gennemføres

med færrest mulige omkostninger,

tidsforbrug og risici.

8.2 Eksisterende erfaringer og læringspunkter

Ekspertudvalgets anbefalinger tager udgangspunkt i en række læringspunkter,

der er formuleret på baggrund af en gennemgang af implementeringen af ud-

valgte politiske aftaler i skattevæsenets it-systemer og store anlægsprojekter fra

transportområdet.

Erfaringerne i det følgende afsnit er særligt relateret til digitaliseringsklare afta-

ler. Der fokuseres blandt andet på, hvordan Skatteministeriet med relevante

værktøjer og processer kan understøtte, at politiske beslutninger og aftaler ef-

terfølgende kan implementeres i konkrete it-løsninger.

appendiks 4

er en skematisk opsummering af erfaringerne.

8.2.1 Erfaringer med it-implementering af politiske aftaler

på Skatteministeriets område

Der er i skattevæsenet de senere år igangsat og gennemført flere it-projekter

som følge af lovgivning, der udmønter politiske aftaler. Forløbene har været af

meget forskellig karakter, da der ikke er faste rammer for den politiske proces,

der leder frem til en aftale, som efterfølgende skal it-understøttes.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 98

Skatteministeriets erfaringer fra disse forløb omfatter således både erfaringer,

hvor Skatteministeriet tidligt har fået skabt overblik over og gennemsigtighed om

mulige løsningsmodeller, hvorved risici i den efterfølgende implementering er

mindsket, og omvendt erfaringer, hvor Skatteministeriet har oplevet store udfor-

dringer med at implementere forudsatte løsningsmodeller. Ekspertudvalget vur-

derer overordnet, at erfaringerne fra Skatteministeriet kan struktureres efter tre

hovedoverskrifter:

•

Behov for solidt beslutningsgrundlag

Tidlig inddragelse

Udfordringer med manglende feedback-loop

Konkrete erfaringer med behov for solide beslutningsgrundlag

Et eksempel, hvor Skatteministeriet har oplevet store udfordringer i implemente-

ringen, er udviklingen af det nye ejendomsvurderingssystem (E&G). It-udviklin-

gen af systemet blev igangsat i 2015, inden indholdet af det nye system var fast-

lagt, da der først blev indgået forlig herom i november 2016. Omfanget af it-ud-

viklingen har efterfølgende vist sig betydeligt mere omfattende end oprindeligt

skønnet, og it-projektet er sidenhen

–

af mange forskellige årsager - blevet væ-

sentlig fordyret og forsinket.

Udviklingen af ejendomsvurderingssystemet peger blandt andet på vigtigheden

af at kende projektets scope, dvs. at både skattevæsenet og det politiske niveau

er bekendt med omfanget af den efterfølgende implementering, forud for en en-

delig politiske beslutning. På baggrund af input fra Skatteministeriet er det endvi-

dere Ekspertudvalgets forståelse, at udviklingen af ejendomsvurderingssystemet

i dag ville være grebet anderledes an. Det gælder blandt andet tilskæring af pro-

jektets omfang, inddragelse af forretningen, valg af teknologi, kodesprog og ar-

bejdsmetode.

Konkrete erfaringer med tidlig inddragelse

It-understøttelsen af

Aftale om en grøn omstilling af vejtransporten

fra december

2020 viser, hvordan den efterfølgende it-implementering af en politisk aftale,

kan lettes, når det allerede tidligt i et forløb er muligt at udarbejde relevante løs-

ningsalternativer og vurdere nye forslag løbende i en forhandling. Således havde

Kommissionen for grøn omstilling af personbiler

(Bilkommissionen) til opdrag at

forelægge et oplyst, solidt beslutningsgrundlag med forskellige løsningsalterna-

tiver til brug for de politiske forhandlinger, og den efterfølgende systemtilpasning

skete uden større komplikationer.

Et andet eksempel på værdien af tidlig inddragelse af flere fagligheder til at ud-

arbejde løsningsforslag og beslutningsoplæg er

den særlige låneordning for

virksomheder,

der blev etableret under covid-19-pandemien i foråret 2020. Her

var styrelserne fra begyndelsen tæt involveret i udviklingen af en løsning, der

kunne implementeres hurtigt i de eksisterende it-systemer. Dette er en tilgang,

der stiller store krav til, at alle relevante nøglemedarbejdere kan prioriteres til at

deltage i opstarten af et it-projekt og derefter dedikere en stor del af deres ar-

bejdstid til opgaven. Ekspertudvalget vurderer dog, at dette ressourcetræk tidligt

i forløbet opvejes af, at en opgave i modsat fald hurtigt kan vokse sig meget

større i implementeringsfasen, såfremt der ikke har været afsat tilstrækkelige

ressourcer til at rammesætte opgaven rigtigt fra start.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 99

Konkrete erfaringer med manglende feedback-loop

Modsat de foregående eksempler, hvor løsningsmodeller og systemtekniske

aspekter i vidt omfang var afdækket forud for en politisk aftale, viser erfaringer

på Skatteministeriets område også, at det i andre tilfælde kan være vanskeligt

på kort tid at vurdere de implementeringsmæssige konsekvenser af nye forslag,

der bliver rejst under de politiske forhandlinger.

Et eksempel herpå er

Tryghed om boligbeskatningen

(BF17), hvor der under for-

handlingerne blev rejst nye politiske ønsker til aftalen og ønsker om at justere i

de elementer, der indgik i regeringens udspil. Først relativt sent i forhandlingsfor-

løbet var det muligt for Skatteministeriet at forelægge et samlet skøn over de im-

plementeringsmæssige konsekvenser. Efter indgåelsen af BF17 har det vist sig,

at den samlede kompleksitet var betydeligt højere end forudsat. Det har betydet,

at implementeringen af forliget både er blevet væsentligt dyrere, og at ikrafttræ-

delsen er udskudt. Selvom der efterfølgende er sket forenklinger af forliget med

inddragelse af forligskredsen, er der ikke foretaget ændringer i de grundlæg-

gende elementer og kompleksitet i forliget.

Læringspunkter fra Skatteministeriets område

Samlet set vurderer Ekspertudvalget, at erfaringerne fra Skatteministeriets om-

råde kan opsummeres i tre centrale læringspunkter,

jf. boks 8.1.

Boks 8.1. Læringer baseret på eksisterende erfaringer på Skatteministeriets område

Nødvendighed af solidt beslutningsgrundlag

Det har afgørende betydning for den efterfølgende implementering, at der tilvejebringes et solidt

beslutningsgrundlag forud for igangsættelse af ethvert it-projekt. Endvidere er det en forudsætning

for at finde hensigtsmæssige løsninger, at beslutningsgrundlaget baseres på en realistisk

vurdering af skattevæsenets kapacitet og modenhed, herunder bl.a. også til anvendelsen af nye

teknologier og udviklingsmetoder.

Værdi af tidlig inddragelse

Tidlig inddragelse af relevante styrelser og nøglemedarbejdere fra it og forretning gør det muligt

hurtigere at vurdere politiske ønsker og klæde de politiske beslutningstagere på til at kunne vælge

de løsninger, der er mest simple og har færrest implementeringsmæssige risici.

Udfordringer med manglende feedback-loop

Det kan være vanskeligt at afdække de fulde administrative og implementeringsmæssige

konsekvenser af en aftale før indgåelse. Dette kan bl.a. være som følge af, at konsekvenserne af

de enkelte delelementer i en aftale først bliver tydelige for skattevæsenet efterfølgende.

Efterfølgende kan det være tilsvarende vanskeligt for skattevæsenet at udfordre, fravælge eller at

udsætte implementeringen, hvis det viser sig, at forudsætningerne, som lå til grund for aftalen,

ændres.

8.2.2 Erfaringer fra andre ministerområder

Alle større offentlige investeringsprojekter er forbundet med usikkerhed. På

transportområdet var der i starten af 00’erne omfattende udfordringer med for-

dyrelser og forsinkelser på vej- og baneprojekter. Det førte til, at der i 2003 blev

etableret en ny praksis, der blandt andet indebærer, at der kun kan træffes politi-

ske beslutninger om igangsættelse af nye infrastrukturprojekter, hvis der er ud-

arbejdet et forudgående beslutningsgrundlag. Der er siden 2009 besluttet pro-

jekter på transportområdet for ca. 250 mia. kr., som gennemføres frem mod

2035, og de tidligere udfordringerne med fordyrelser og forsinkelser er væsent-

ligt nedbragt.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 100

Fast praksis for politiske beslutninger på transportområdet

Der er i dag faste rammer for den politiske beslutningsproces på transportområ-

det, hvor alle større infrastrukturprojekter som minimum skal have gennemgået

en fase 2-undersøgelse,

jf. boks 8.2.

I praksis undersøges de fleste projekter på

flere af niveauerne i boks 8.2. De formelle undersøgelser i fase 1 (forundersø-

gelse) og fase 2 (VVM og beslutningsgrundlag) kræver særskilt politisk beslut-

ning og finansiering. Det er således det politiske niveau, der tager stilling til, om

et projekt skal videreføres til næste fase, og hvilke konkrete løsningsmuligheder

der skal arbejdes videre med.

Ud over rammerne for den politiske beslutningsproces indeholder praksissen for

store projekter på transportområdet også en central reserve på 20 pct. og et op-

følgningsregime, som dog ikke er i fokus i dette kapitel.

Boks 8.2. Undersøgelser i investeringsprojekter eksemplificeret ved transportområdet

Indledende skøn

Indledende skøn anvendes typisk ved politiske forhandlinger, hvor der spørges til anlægsøkonomi-

og horisont ved et vej- eller baneprojekt, for hvilke der ikke foreligger undersøgelser på højere

niveauer. Ved indledende skøn foretager anlægsmyndigheden (typisk Vejdirektoratet eller

Banedanmark) en indledende vurdering af projektets økonomi, tidsplan mv. baseret på erfaringer

fra tidligere projekter.

Fase 1: Forundersøgelse

Forundersøgelsen har til formål at afdække løsningsmodeller for et større investeringsprojekt med

henblik på politisk stillingtagen til, om bestemte løsningsmodeller skal undersøges yderligere i en

fase 2-undersøgelse. På transportområdet, hvor der typisk er tale om nye vej- eller

banestrækninger, kigges nærmere på mulige linjeføringer, brugergevinster i form af sparet tid,

anlægspriser, trafikale forhold, mulige fredningsproblematikker, samfundsøkonomi, muligheder

for at dele projektet op i mindre projekter mv. For projekter over 250 mio. kr. er der krav om, at

undersøgelsen kvalitetssikres af en ekstern part.

Fase 2: VVM-undersøgelse og beslutningsgrundlag

Fase 2-undersøgelsen har til formål at etablere et grundlag for en endelig politisk beslutning om at

gennemføre et projekt. På transportområdet er der tale om en VVM-undersøgelse, der har fokus

på at afklare centrale tekniske, økonomiske, trafikale og miljømæssige forhold samt risici. Et projekt

kan ikke gennemføres på transportområdet, før der forelægger en færdig VVM-undersøgelse. Da

VVM-undersøgelsen har til formål at bringe projektet til udførelsesparathed, er den væsentligt

mere omfattende end en forundersøgelse at gennemføre og indebærer 5-10 gange højere

udgifter (typisk 10-50 mio. kr. afhængigt af projektets størrelse). For projekter over 250 mio. kr. er

der krav om, at undersøgelsen kvalitetssikres af en ekstern part.

Kilde: Transportministeriet.

Selvom transportområdets substans og aftalepraksisser adskiller sig fra Skatte-

ministeriets område, vurderer Ekspertudvalget, at store it-projekter som fx EUTK,

ICE og BF17 har en række karakteristika til fælles med infrastrukturprojekter så-

som anlæg af motorveje og banestrækninger. Dels er der tale om store statslige

projekter, der gennemføres med henblik på at opnå samfundsmæssige gevin-

ster, dels er der tale om projekter, der har store udgifter samt store usikkerheder

og risici, og som kræver en stram projektstyring med henblik på at komme i mål

med projektets leverancer inden for forudsat tidsplan og budget.

Ekspertudvalget vurderer derfor, at der for skattevæsenets store it-projekter kan

hentes væsentlig inspiration fra transportområdet i forhold til, hvordan de store

statslige infrastrukturprojekter undersøges, inden de besluttes endeligt og

igangsættes.

Samtidig anerkender Ekspertudvalget, at en række politiske initiativer, der omfat-

ter it-udvikling i skattevæsenets it-systemer, har karakter af at være initieret af

aftaler på andre ministerområder. Det gælder fx

Aftale om en ny ret til tidlig pen-

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 101

sion.

Ekspertudvalget vurderer det derfor væsentligt, at Ekspertudvalgets anbe-

falinger også finder anvendelse på politiske initiativer på øvrige ministerområ-

der, såfremt de forudsætter implementering i skattevæsenets it-systemer.

8.3 Anbefalinger til digitaliseringsklare aftaler

Ekspertudvalgets anbefalinger til digitaliseringsklare aftaler er formuleret ud fra

en typisk proces for forberedelse samt udarbejdelse og implementering af politi-

ske udspil,

jf. figur 8.3.

Figur 8.3. Typisk overordnet proces for forberedelse, udarbejdelse og implementering af politi-

ske udspil

Der skelnes i anbefalingerne fra Ekspertudvalgets mellem forberedelsen af poli-

tiske udspil, hvor politiske forhandlingsoplæg præsenteres på den ene side og

politiske forhandlinger samt efterfølgende lovforslag på den anden side. For-

hold, der knytter sig til selve implementeringen af initiativer, fx skattevæsenets

evne til at komme i mål med it-udviklingsaktiviteter inden for tid, budget og

scope er behandlet i kapitel 7.

8.3.1 Forberedelsen af politiske forhandlingsoplæg

Anbefaling 1: Forhandlingsoplæg med konkrete implementerbare løsningsalternativer

Ekspertudvalget anbefaler, at der i forberedelsen af politiske forhandlingsoplæg som hovedregel

altid skal defineres et løsningsrum, der består af ét eller flere implementerbare løsningsalternativer.

Dvs. at forhandlingsparterne i videst muligt omfang får præsenteret de centrale stilleskruer, der

vurderes at kunne justeres på i forhandlingerne for at sikre, at den politiske aftale efterfølgende

kan implementeres.

Erfaringerne på Skatteministeriets område viser, at der med fordel altid kan af-

sættes tid til kortlægning af de forventede implementeringsmæssige konsekven-

ser for både it-organisationen og forretningen ved forskellige udfald forud for

opstart af politiske forhandlinger. Dermed vil de politiske beslutningstagere, som

sidder med ved forhandlingerne, kunne præsenteres for udvalgte implementer-

bare løsningsalternativer i forbindelse med forhandlingsoplægget. Ligeledes bør

det altid sikres, at det politiske niveau oplyses om fordele og ulemper, herunder

risici ved valg af andre løsninger end de forelagte.

Ekspertudvalget anbefaler derfor, at der som en del af forberedelsen af politiske

forhandlingsoplæg altid defineres et løsningsrum i form af ét eller flere imple-

menterbare løsningsalternativer. Det skal ske i tæt samarbejde mellem forret-

ning, it og jura, og med tidlig inddragelse af relevante styrelser i skattevæsenet.

Det følger af konklusionerne i kapitel 4, at løsningsalternativerne skal tage højde

for skattevæsenets begrænsede, tilgængelige it-udviklingskapacitet, hvor også

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 102

overvejelser om mulige implementeringstidspunkter, omfanget af ændringer mv.

inddrages. Ligeledes vil der være tilfælde, hvor det er nødvendigt at lægge et

økonomisk loft for it-udviklingen, som tidsplan og indhold i aftalen dermed må

planlægges efter.

Skatteministeriet kan i arbejdet med at forberede politiske forhandlingsoplæg

med fordel bygge videre på sin interne inddragelsesproces og erfaringerne fra

det forberedende arbejde med fx Bilkommissionen,

jf. afsnit 8.2.1.

Det vil bero på

en konkret afvejning, hvornår der er tale om mindre tilpasninger, og hvor der kan

være behov for at gennemføre et egentligt analysearbejde

–

fx ved en kommis-

sion eller lignende, der kan undersøge forskellige implementerbare måder at re-

alisere et politisk ønske på. Denne tilgang er mere ressourcekrævende i op-

startsfasen, men Ekspertudvalget vurderer, at den kan reducere risikoen for ef-

terfølgende overskridelser af tidsplan og budget væsentligt.

8.3.2 Politiske forhandlinger samt efterfølgende lovforslag

Anbefaling 2: Fast proces for vurdering af politiske aftaler med større it-mæssige konsekvenser

Ekspertudvalget anbefaler, at der som led i en flerårsaftale etableres en fast proces for feedback-

loop mellem forvaltningen og det politiske niveau for så vidt angår politiske aftaler med større it-

mæssige konsekvenser. Skatteministeriet forpligtes således til at vende tilbage til det politiske niveau,

såfremt der inden for en på forhånd afgrænset periode viser sig væsentlige udfordringer ved at

implementere den forudsatte it-løsning. Aftaler, der indebærer it-udvikling af både stort omfang og

høj risiko, kan først indgås efter en analyse af løsningsmodeller og implementeringskonsekvenserne.

Uanset om der foreligger et grundigt beslutningsgrundlag forud for politiske for-

handlinger, kan der opstå situationer, hvor nye alternative modeller kommer i

spil undervejs i et forhandlingsforløb. Det skal ses i sammenhæng med, at ud-

faldsrummet af politiske forhandlinger på skatteområdet kan være stort, og det

derfor ikke altid er muligt at forudsige, hvilke skatter og afgifter der kan blive

bragt i spil i et forhandlingsforløb. Det kan give udfordringer med at sikre til-

strækkelig tid til at belyse de administrative og implementeringsmæssige konse-

kvenser af forskellige løsninger i tilstrækkeligt omfang, inden en aftale indgås.

På baggrund heraf vurderer Ekspertudvalget, at der er behov for at etablere et

fast feedback-loop, der skal understøtte, at skattevæsenet ikke fremadrettet på-

tager sig it-udviklingsopgaver med uforholdsmæssigt store udgifter eller risici,

og som ikke kan løftes inden for skattevæsenets it-udviklingskapacitet og mo-

denhed.

Ekspertudvalget anbefaler, at den politiske beslutningsproces for igangsættelse

af it-projekter og behovet for at tage fornyet politisk stilling til indholdet af en af-

tale og dens elementer fastlægges afhængig af to parametre. Det gælder dels

det forventede omfang af den efterfølgende it-udvikling baseret på en foreløbig

vurdering, dels en indledende vurdering af, hvor risikofyldt det konkrete lov- eller

systemområde er at foretage ændringer i,

jf. figur 8.3.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 103

Figur 8.3. Model for behandling af politiske aftaler, der kræver it-implementering

Mindre aftale

Implementering for

mindre end 70 mio. kr.

Større aftale

Implementering for

mere end 70 mio. kr.

Lav risiko

Aftalekredsen skal som

udgangspunkt ikke

inddrages efter indgåelse

af politisk aftale.

Forpligtelse til at vende til-

bage til aftalekreds inden for

4 mdr. ved væsentlige udfor-

dringer.

Krav om, at der foreligger en

analyse af løsningsforslag og

implementeringskonsekven-

serne forud for indgåelse af

endelig politisk aftale.

Anm.: Størstedelen af Skatteministeriets lovgivningsarbejde vurderes at være mindre aftaler på et område

med lav risiko. Implementeringsudgifter omfatter i denne sammenhæng udgifter til it-udvikling.

Med hensyn til omfanget af en politisk aftale vurderer Ekspertudvalget, at der

med fordel kan fastlægges en beløbsgrænse for implementeringsudgifter, som

skal definere, hvornår en aftale karakteriseres som mindre eller større. Ekspert-

udvalget anbefaler, at

større aftaler

defineres som aftaler, hvor udgifter til efter-

følgende it-udvikling vurderes at være større end 70 mio. kr.,

jf. kapitel 7.

Med hensyn til risiko anbefaler Ekspertudvalget, at risikovurderingen som væ-

rende henholdsvis lav eller høj i udgangspunktet beror på en konkret, samlet

vurdering fra Skatteministeriet og relevante styrelser. Det kan med fordel ske

med udgangspunkt i en positivliste,

jf. boks 8.3.

Det kan overvejes at inddrage It-

tilsynet tidligt i processen med henblik på at vurdere risikoen ved et forestående

projekt.

Boks 8.3. Positivliste

Ekspertudvalget foreslår i relation til at risikovurdere nye politiske aftaler som høj eller lav, at

Skatteministeriet i samarbejde med relevante styrelser udarbejder en positivliste med

risikofaktorer, der altid udløser en høj risikovurdering. Det kan fx være, at

•

en aftale forudsætter større ændringer i et eller flere af skattevæsenets legacy-syste-

mer,

en aftale forudsætter ændringer og konsekvensændringer i et større antal it-systemer,

som samlet set er underlagt begrænset kapacitet, eller

implementering af aftalen forudsætter ændringer i it-systemer med mange integratio-

ner til andre it-systemer, herunder it-systemer, der har betydelige grænseflader i form

af tredjepartsindberetninger fra fx arbejdsgivere og pengeinstitutter.

Aftaler af stort omfang eller med høj risiko

Ekspertudvalget anbefaler, at der i politiske aftaletekster for aftaler over den

fastsatte beløbsgrænse eller aftaler, der vurderes at have høj risiko, fremadrettet

altid indarbejdes en forpligtelse til Skatteministeriet om at vende tilbage til det

politiske niveau inden for en på forhånd aftalt periode på fire måneder fra afta-

lens indgåelse, hvis der viser sig væsentlige udfordringer ved at implementere

den forudsatte it-løsning. Det kan enten være, fordi det viser sig at være en ufor-

holdsmæssigt stor opgave at implementere den pågældende aftale, eller fordi

Høj risiko

Forpligtelse til at vende til-

bage til aftalekreds inden

for 4 mdr. ved væsentlige

udfordringer.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 104

implementeringen af aftalen ikke kan håndteres inden for skattevæsenets it-ud-

viklingskapacitet, og der på den baggrund er behov for at justere løsningen i for-

hold til enten tidsplan eller scope. Der kan konkret aftales en længere tidsperi-

ode, hvis det vurderes, at fire måneder ikke er tilstrækkeligt til at vurdere aftalen.

Med anbefalingen får Skatteministeriet bedre muligheder for at komme med en

konsolideret vurdering af de implementeringsmæssige konsekvenser ved en

indgået aftale. Vælger Skatteministeriet ikke at vende tilbage til det politiske ni-

veau, forudsættes det på den baggrund, at implementeringen er håndterbar og

realistisk inden for den forudsatte tidsfrist.

Ekspertudvalget vurderer endvidere, at det i samarbejde med Justitsministeriet

med fordel kan undersøges, om der i forlængelse af forpligtelsen til at vende til-

bage til aftalekredsen på Skatteministeriets område yderligere er behov for at

stille nye krav i

Vejledning om lovkvalitet

til, hvilke oplysninger om fx implemente-

ringsmæssige konsekvenser, der skal foreligge ved fremsættelse af et lovforslag

på tværs af staten, når den forudgående aftale omfatter it-udvikling. Vejlednin-

gen stiller allerede i dag krav om, at fagministeriet skal gennemføre en konse-

kvensvurdering af lovforslagets implementeringskonsekvenser, men det kan

overvejes, om dette krav skal udbygges eller konkretiseres yderligere.

Større aftaler med høj risiko

Ekspertudvalget anbefaler desuden, at der forud for indgåelse af aftaler, som

både vurderes at have et stort omfang (>70 mio. kr.) og høje risici, stilles et

skærpet krav om at gennemføre en forudgående analyse af løsningsforslag og

implementeringskonsekvenser, inden der indgås en endelig politisk aftale. Der

kan afsættes op til seks måneder til analysen. Den endelige aftale indgås, når af-

taleparterne er blevet forelagt resultaterne af analysen samt et eventuelt

proof

of concept,

som kan bidrage til at vise implementerbarheden af et nyt it-projekt.

Forud for igangsættelse af analysen præciseres formål og hensigt samt et eller

flere forventede løsningsforslag, som efterfølgende undersøges. Analysen har til

formål at vurdere, hvad det vil kræve at realisere det forudsatte scope. Analysen

skal tilvejebringe tilstrækkelig viden til, at politiske beslutningstagere kan vur-

dere og sammenligne forskellige løsningsforslag.

Ekspertudvalget anerkender, at den skitserede model er en stor forandring set i

forhold til den nuværende praksis, og at det kan gøre de politiske beslutnings-

processer på Skatteministeriets område mere komplekse og tidskrævende. Ek-

spertudvalget vurderer dog, at det vil være et nødvendigt tiltag for i fremtiden at

sikre rettidig gennemførelse af større politiske aftaler inden for den givne økono-

miske ramme og med lavere risici, og at det dermed vil opveje den øgede kom-

pleksitet i politiske beslutningsprocesser. Samtidig forventer Ekspertudvalget, at

en fast proces for feedback-loop til det politiske niveau vil modne Skatteministe-

riets evne til at kunne vurdere de konkrete opgavers omfang, og hvilke opgaver

der er kapacitet til at påtage sig.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 105

8.4 Anbefalinger til proces for forenkling af

regler og processer

Ud over it-projekter, der følger af ny eller ændret lovgivning, står skattevæsenet i

de kommende år også over for en række it-projekter som følge af behovet for

modernisering af en stor portefølje af legacy-systemer,

jf. kapitel 3

I forbindelse med moderniseringsprojekter har kompleksiteten af den lovgivning,

der systemunderstøttes, stor betydning for it-projektets omfang og risikoprofil.

Det er Ekspertudvalgets vurdering, at dansk skattelovgivning er meget kompleks

i dag

–

og at kompleksiteten ofte øges ved efterfølgende lovændringer, hvor der

bygges oven på allerede vedtagne regler, herunder sær-, værns- og overgangs-

regler.

Såfremt borgere og virksomheder ikke skal opleve, at stigende kompleksitet gør

det vanskeligere for den enkelte at forstå, indberette og afregne den korrekte

skat, forudsætter det, at kompleksiteten kan absorberes af og integreres i skat-

tevæsenets it-systemer. Det er lykkedes blandt andet ved hjælp af udstrakt brug

af tredjepartsindberetninger. Ekspertudvalget vurderer imidlertid, at der er en

væsentlig risiko for, at den høje kompleksitet i lovgivningen vil gøre den nødven-

dige, kommende systemmodernisering kompleks, risikofyldt og omkostnings-

tung.

Ekspertudvalget noterer sig, at der kan være udfordringer med at gennemføre

forenklinger af skattesystemet. Det skyldes blandt andet, at regelforenklinger

kan indebære en omfordeling af skattebyrden mellem skatteyderne, ligesom re-

gelforenklingerne kan have betydning for fx de offentlige finanser, arbejdsud-

buddet, anvendelsen af skattely, CO

-udledningen og mange andre relevante

pejlemærker.

Skatteministeriet er dog lykkedes med at gennemføre regelforenklinger i forbin-

delse med udviklingen af et nyt inddrivelsessystem (PSRM). Regelforenklingerne

var nødvendige for at gennemføre projektet, og der er her er nogle erfaringer at

arbejde videre med,

jf. boks 8.4.

Boks 8.4. Regelsanering i forbindelse med et nyt inddrivelsessystem (PSRM)

Udviklingen af PSRM blev igangsat af en særligt udfordrende situation på inddrivelsesområdet. I

2015 blev det tidligere inddrivelsessystem EFI (Ét Fælles Inddrivelsessystem) suspenderet som

følge af, at Kammeradvokaten havde vurderet, at flere funktioner var ulovlige. I den forbindelse var

der en erkendelse af, at regelgrundlaget, som EFI skulle understøtte, var for komplekst.

PSRM-projektet blev gennemført som et løbende parløb mellem it-udviklingen og det politiske

niveau. Ifølge Skatteministeriet var det en forudsætning for at kunne lykkes med at levere opgaven

på kort tid. Den iterative proces mellem lovgivning og it-udvikling gav mulighed for løbende at

vurdere kravene til it-systemet og at bruge erfaringerne fra it-udviklingen i det lovforberedende

arbejde.

Skatteministeriet har i nogen grad haft positive erfaringer med en fuldt ud iterativ proces på

inddrivelsesområdet. Det er dog samtidig ministeriets vurdering, at en tilsvarende tilgang i andre

projekter kan udfordre it-udviklingen, fordi scope for projektet dermed hele tiden er i bevægelse.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 106

8.4.1 Håndtering af moderniseringsprojekter

Anbefaling 3: Vurdering af lovforenklingspotentiale i forbindelse med moderniseringsprojekter

Ekspertudvalget anbefaler, at der tidligt i alle moderniseringsprojekter foretages en vurdering af

potentialet for at forenkle lovgivningen. Det skal understøtte den politiske afvejning af eventuelle

konsekvenser i form af ændret fordeling, provenu eller adfærd over for hensynet til at reducere

kompleksitet og risici.

Ekspertudvalget anerkender, at den eksisterende skattelovgivning bygger på en

række politiske, fordelingsmæssige og provenumæssige hensyn samt hensynet

til at skabe hensigtsmæssige incitamenter i samfundet. Udgangspunktet for sy-

stemmodernisering er derfor, at den nuværende lovgivning skal systemunder-

støttes med tidssvarende teknologier. Større ændringer af skattelovgivningen er

dermed ikke et mål i sig selv.

Samtidig vurderer Ekspertudvalget dog, at det er relevant på et tidligt stadie i for-

bindelse med de konkrete systemmoderniseringsprojekter at identificere reali-

serbare muligheder for at forenkle regler og processer. Det skal ske med henblik

på at mindske kompleksiteten og dermed væsentlige risici og omkostninger for-

bundet med et it-projekt samt den efterfølgende drift. Dette gælder for såvel tek-

nisk modernisering som for forretningsudviklingsprojekter.

Ekspertudvalget anbefaler, at Skatteministeriet i samarbejde med relevante sty-

relser etablerer en stærk governancemodel til forberedelse af større forretnings-

og moderniseringsprojekter. Det er med henblik på at etablere et tilstrækkeligt

beslutningsgrundlag og understøtte, at væsentlige risici og omkostninger ved

gældende regler i forbindelse med it-udvikling afdækkes under inddragelse af

kompetencer på tværs af skattevæsenet, fx systemejere, procesejere, juridiske

kompetencer mv.

På baggrund af denne afdækning og vurdering anbefaler Ekspertudvalget, at

beslutningsoplæg for større it-moderniseringstiltag forelægges for det politiske

niveau med henblik på at tage stilling til, om eventuelle konsekvenser i forhold til

fordeling, provenu eller adfærd kan opvejes af hensynet til at reducere komplek-

sitet og risici i et givet it-moderniseringsprojekt. Ekspertudvalget noterer sig i den

forbindelse, at partierne bag

Aftale om håndtering af skattevæsenets legacy-sy-

stemer

fra december 2018 har tilkendegivet, at de løbende vil drøfte konkrete

forslag til forenklinger af skattelovgivningen, som kan bidrage til at reducere ri-

sici ved og udgifter til transformation af legacy-systemer. Det forudsættes, at

større forretnings- og moderniseringsprojekter, der måtte ændre karakter som

følge af et politisk forhandlingsforløb, følger de samme processer, som anbefalet

af Ekspertudvalget i afsnit 8.3.2.

Ekspertudvalget noterer sig endvidere, at det kan overvejes, om It-tilsynet med

fordel kan få en mere systematisk og aktiv rolle i forhold til at rådgive om mulig-

heder for at gennemføre tiltag til forenkling af regler og processer i forbindelse

med it-moderniseringsprojekter.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 107

Appendiks

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 108

Appendiks 1

Ekspertudvalgets samlede anbefalinger

Nedenfor følger et overblik over Ekspertudvalgets samlede anbefalinger til en

flerårsaftale på Skatteministeriets område. Anbefalingerne er grupperet efter ka-

pitler i rapporten.

Kapitel 4

Skattevæsenets it-aktiviteter i 2023-2027

Ekspertudvalget har haft aktivitetsniveauet på skattevæsenets it-område som et af sine

fokuspunkter og har i den forbindelse forsøgt at afdække det hensigtsmæssige niveau for og

anvendelse af it-aktiviterne i 2023-2027. På den baggrund anbefaler Ekspertudvalget, at:

•

Det hensigtsmæssige niveau for skattevæsenets samlede it-aktiviteter fastlægges med en stig-

ning i forhold til 2021-niveauet på 230 mio. kr. i 2023 og 180 mio. kr. i 2024 for derefter at re-

duceres til et modsvarende lavere niveau i 2025-2027. Hensynet i de første år er at imødegå

en stigning i it-driften samtidig med, at skattevæsenet færdiggør de store igangværende udvik-

lingsprojekter, og at moderniseringen af skattevæsenets portefølje af legacy-systemer kan på-

begyndes. Hensynet i de sidste år er at sikre et lavere aktivitetsniveau, som kan skabe ro i it-or-

ganisationen og øge eksekveringsevnen.

•

Skattevæsenets samlede it-aktiviteter

–

hvor it-udviklingsaktiviteter og it-drift ses i sammen-

hæng

–

prioriteres inden for det fastlagte hensigtsmæssige niveau. Herunder skal også de lø-

bende risici i skattevæsenets it-aktiviteter håndteres inden for det fastlagte niveau.

•

Halvdelen af de samlede it-udviklingsaktiviteter i 2027 skal reserveres til at imødegå henholds-

vis forretningsnære behov og modernisering af skattevæsenets portefølje af legacy-systemer,

og at arbejdet påbegyndes allerede i 2023.

Kapitel 5

Udvalgte prioriteringsområder i skattevæsenet

Skattevæsenet står over for en stor opgavemængde de kommende år. Derfor har

Ekspertudvalget på en række udvalgte områder undersøgt, hvorvidt der kan prioriteres i den

eksisterende og kommende opgavevaretagelse med henblik på at reducere dels det forventede

træk på skattevæsenets udviklingskapacitet, dels ressourcebehovet i de borger- og

virksomhedsrettede styrelser.

Ekspertudvalget finder, at det er vanskeligt at nedbringe trækket på it-udviklingskapaciteten fra de

igangværende opgaver

–

men at der er muligheder for at nedbringe trækket på

udviklingskapacitet fra kommende kendte opgaver. Dertil finder Ekspertudvalget, at der er

potentiale for at nedbringe ressourcebehovet i de borger- og virksomhedsrettede styrelser

ganske væsentligt.

Ekspertudvalget anbefaler konkret, at:

Gældsområdet:

Al fejlbehæftet gæld i DMI bør straksafskrives som udgangspunkt, når de sidste to

konverteringer i 2022 er gennemført. Straksafskrivningen vil signifikant minimere

oprydningsopgaven i Gældsstyrelsen og dermed frigøre ressourcer til mere effektive indsatser og

opgaver inden for skattevæsenet. Stillingtagen til straksafskrivningen skal ske på baggrund af et

beslutningsoplæg

Ny udbyttemodel:

En varig løsning på udbytteområdet bør basere sig på en 15 pct.’s model eller

en forbedret refusionsmodel frem for den tidligere fremlagte nettoindeholdelsesmodel. Det vil

reducere det forventede træk på udviklingskapaciteten samt den varige opgavevaretagelse i

Skattestyrelsen.

Vurderingsområdet

i Skatteankestyrelsen: Der foretages en gradvis rekruttering af

sagsbehandlere i Skatteankestyrelsen baseret på, hvad der anses som et realistisk

rekrutteringsniveau.

Ejendomsvurderingsprogrammet:

I forbindelse med implementering af den sidste del af

ejendomsvurderingssystemet bør skattevæsenet følge de anbefalinger, som It-tilsynet vil

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 109

fremsætte på baggrund af deres trykprøvning. Der er tale om en meget stor og kompleks

udviklingsopgave, som i omfang overstiger Ekspertudvalgets anbefaling om ikke at igangsætte

flere meget store projekter på over 300 mio. kr.

EU lovgivning:

Skatteministeriet bør styrke indsatsen for at nedbringe trækket på

udviklingskapaciteten ved ny EU-lovgivning. Konkret skal det ske ved, at:

•

Der defineres et vejledende loft over andelen af udviklingskapacitet i skattevæsenet,

der allokeres til implementering af EU-lovgivning.

Skatteministeriet styrker sin tidlige interessevaretagelse i EU, herunder arbejder for at

styrke det tværgående samarbejde mellem danske ressortmyndigheder.

Der lægges en række centrale overvejelser og faste principper til grund for skattevæ-

senets tilgang til it-understøttelse af EU- lovgivning, fx øget brug af centrale it-løsninger

i EU-regi og minimumsimplementering.

Ekspertudvalget har dertil undersøgt, om der bør foretages justeringer til de eksisterende planer

for implementering af boligskatteforliget og ejendomsdataprogrammets udviklingsarbejde. Det

har Ekspertudvalget imidlertid ikke fundet anledning til at anbefale.

Kapitel 6

Flerårige økonomiske rammer for skattevæsenet

Ekspertudvalget har blandt andet fået til opgave at give anbefalinger til flerårige økonomiske

rammer for skattevæsenet. Ekspertudvalget har i sit arbejde primært fokuseret på skattevæsenets

it-område. Derfor afgiver Ekspertudvalget mere detaljerede anbefalinger til de flerårige rammer

for it-området end for de borger- og virksomhedsrettede styrelser, som er behandlet mere

overordnet. Det betyder således, at:

•

Ekspertudvalget har afgivet en række anbefalinger til skattevæsenets fremtidige it-akti-

vitetsniveau,

jf. kapitel 4

. Ekspertudvalget noterer sig, at der vil være direkte bevillings-

mæssige konsekvenser heraf.

Ekspertudvalget anbefaler samtidig, at der tilvejebringes interne finansieringsbidrag på

it-området fra 2025 og frem med henblik på at modgå de bevillingsmæssige konse-

kvenser.

Ekspertudvalget noterer sig derudover, at der er opgjort en række merbevillingsbehov i

de borger-og virksomhedsrettede styrelser.

Ekspertudvalget noterer sig samtidig, at der er angivet en række potentielle løftestæn-

ger med henblik på at tilvejebringe interne finansieringsbidrag til at modgå de bevil-

lingsmæssige konsekvenser.

•

Ekspertudvalget bemærker derudover, at størrelsen på udgifter og finansieringsbidrag afhænger

af de prioriteringer og afvejninger, der foretages i fastsættelsen af en flerårig økonomisk ramme

for skattevæsenet i de kommende politiske forhandlinger. Ekspertudvalget vurderer i tilknytning

hertil, at der er en række centrale hensyn, der skal tages højde for i den endelige prioritering og

afvejning i fastsættelsen af de flerårige økonomiske rammer.

På baggrund af ovenstående kan der opstilles et spænd, som skattevæsenets flerårige

økonomiske rammer kan fastlægges inden for. Afhængig af, hvor i spændet de flerårige rammer

fastlægges i en senere politisk proces, vil det stille større eller mindre krav til prioriteringen af

skattevæsenets opgaver:

•

I det nedre spænd udgør skattevæsenets bevillingsniveau 10,7 mia. kr. i 2023 og 10,4

mia. kr. i 2027. Det svarer til et merbevillingsbehov på henholdsvis 0,5 mia. kr. og 0,2

mia. kr. i forhold til 2021-niveauet og de allerede afsatte midler til etape 3-4 i reformen

af skattekontrollen.

•

I det øvre spænd udgør skattevæsenets bevillingsniveau 11,3 mia. kr. i 2023 og 11,0

mia. kr. i 2024. Det svarer til et merbevillingsbehov på henholdsvis 1,1 mia. kr. og 0,8

mia. kr. i forhold til 2021-niveauet og de allerede afsatte midler til etape 3-4 i reformen

af skattekontrollen.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 110

Kapitel 7

It-styring i skattevæsenet

Skattevæsenet har betydelige udfordringer med at komme i mål med flere store og komplekse it-

projekter. Hvis skattevæsenet skal kunne eksekvere effektivt inden for en flerårig bevillingsmæssig

ramme kræver det derfor, at der er etableret en velfungerende it-styring. Ekspertudvalget

anbefaler derfor, at:

•

Skatteministeriet som led i sin porteføljestyring skal etablere et transparent overblik over nuvæ-

rende og kommende it-aktiviteter samt over ressourcer med henblik på at understøtte priorite-

ring indenfor rammen af det anbefalede samlede aktivitetsniveau og allokering af ressourcer

mellem aktiviteter.

•

Skattevæsenet som udgangspunkt ikke skal igangsætte nye meget store it-projekter over 300

mio. kr.

•

De borger og virksomhedsrettede styrelsers (forretningens) rolle i projekter styrkes, så de er pri-

mært ansvarlige for it-projekter indenfor deres pågældende fagområde, mens it-organisatio-

nen har leveranceansvaret.

•

Skattevæsenet skal reducere sin afhængighed af eksterne konsulenter ved at opbygge flere kri-

tiske it-styringskompetencer internt i it-organisationen. Det kan ske såvel ved at rekruttere som

ved at uddanne interne ressourcer til centrale roller i forbindelse med it-projekter, fx it-projektle-

dere.

Kapitel 8

Digitaliseringsklare politiske aftaler og regelforenkling på skatteom-

rådet

Mange politiske aftaler og beslutninger på Skatteministeriets område forudsætter en efterfølgende

it-understøttelse i forbindelse med den administrative implementering. I lyset af skattevæsenets

begrænsede kapacitet til it-udvikling er der behov for at sikre, at politiske beslutninger

efterfølgende kan understøttes via eksisterende eller nye it-systemer på en måde, der er

implementerbar for skattevæsenet. Ekspertudvalget anbefaler derfor, at:

•

I forberedelsen af politiske forhandlingsoplæg skal der som hovedregel altid defineres et løs-

ningsrum, der består af ét eller flere implementerbare løsningsalternativer.

•

Ekspertudvalget anbefaler, at der som led i en flerårsaftale etableres en fast proces for feed-

back-loop mellem forvaltningen og det politiske niveau for så vidt angår politiske aftaler med

større it-mæssige konsekvenser. Skatteministeriet forpligtes således til at vende tilbage til det

politiske niveau, såfremt der inden for en på forhånd afgrænset periode viser sig væsentlige ud-

fordringer ved at implementere den forudsatte it-løsning. Aftaler, der indebærer it-udvikling af

både stort omfang og høj risiko, kan først indgås efter en analyse af løsningsmodeller og imple-

menteringskonsekvenserne.

•

Tidligt i alle moderniseringsprojekter skal der foretages en vurdering af potentialet for at for-

enkle den eksisterende lovgivning inden et nyt it-system implementeres.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 111

Appendiks 2

Aktivitetsbeskrivelser

Skattevæsenets aktiviteter kan overordnet inddeles i borger- og virksomhedsret-

tede aktiviteter, administrative understøttende funktioner og it-aktiviteter.

Borger- og virksomhedsrettede aktiviteter

Kontrol

omfatter en række faser på tværs af skattevæsenets fagområder. På

Skattestyrelsens område omfatter kontrol efterprøvelse af skatte- og afgiftsfor-

hold, behandling af indberetninger og registrering af virksomheder, selskaber og

udenlandske skatteydere samt gennemgang af dokumentation af registrerings-

oplysninger. Konkrete aktiviteter på Skattestyrelsens område inkluderer blandt

andet kontrol af transfer pricing, kontrol af store koncerners skatteforhold, kon-

trol af anmodninger om udbetaling af udbytterefusion og myndighedsfælles ind-

satser mod social dumping og sort arbejde. Hertil kommer opgaver relateret til

svigsbekæmpelse og -forebyggelse, som fx dækker over bekæmpelse af skatte-

svig, hvidvask og alvorlig økonomisk kriminalitet på nationalt og internationalt

plan. På toldområdet vedrører aktiviteterne kontrol af varer, kontrol af korrekt-

hed i grundlaget for toldafregning, drift af kontrolimportsystemet og tilsyn med

toldbevillinger. Konkrete opgaver på toldområdet vedrører blandt andet fysisk

varekontrol ved grænsen, fysisk kontrol hos virksomheders, risikovurdering og

fysisk kontrol af forsendelser. På Motorstyrelsens område vedrører kontrol

blandt andet pristjek af selvanmeldte værdifastsættelser af brugte køretøjer

samt kontrolaktiviteter vedrørende import og eksport herunder besigtigelser af

køretøjer.

Inddrivelse

omfatter aktiviteter i forbindelse med manuelle og maskinelle inddri-

velsesindsatser f.eks. påkrav, lønindeholdelser, afdragsordninger og budget-

håndtering, samt udførelse af udlægsforretninger på tværs af skyldner-segmen-

ter. Ydermere vedrører inddrivelse målrettet inddrivelse rettet mod særlige for-

dringstyper eller skyldner-segmenter som eks. bøder, screening og bande- og

økonomisk kriminalitet. Aktiviteterne inkluderer også internationalt samarbejde

ved inddrivelse af gæld hos skyldnere bosiddende udenfor Danmark samt uden-

landsk gæld hos skyldnere bosiddende i Danmark. Dertil kommer aktiviteter rela-

teret til insolvens herunder sagsbehandling, gældssanering, eftergivelse, tvangs-

opløsning og konkurs. Endeligt omhandler inddrivelsesaktiviteterne oprydnings-

opgaver, retskraftvurdering og genoptagelsessager, samt håndtering af afvigel-

sesmarkeringer.

Vejledning

omhandler primært vejledning af borgere og virksomheder på tværs

af Skatteforvaltningen. Dette sker dels ved skriftlig og telefonisk vejledning af

borgere og virksomheder, der henvender sig til Skatteforvaltningen. Dels gen-

nem ekstern kommunikation på digitale platforme og sociale medier herunder

udarbejdelse af vejlednings-materiale og proaktiv vejledning gennem kampag-

ner og undersøgelser.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 112

Klagesagsbehandling

omhandler behandling af klager vedrørende skattesager,

kombisager, motorsager og ejendomsvurderinger herunder vurderinger af ejer-

boliger, erhvervsejendomme og land- og skovbrug, hvor ankenævn/Landsskat-

teret/Højesteret træffer afgørelse. Derudover vedrører klagesagsbehandling

også aktiviteter i relation til Landsskatterettens retsmedlemmer og skatte-, vur-

derings-, motor- og fællesankenævnenes arbejde.

Skatte- og toldfaglig udvikling og styring

omhandler blandt andet deltagelse i

internationale samarbejdsfora på skatte- og toldområdet, forretningsudvikling

og styring af hovedprocesser samt forretningsbidrag til it-projekter på skatte- og

toldområdet. Derudover omfatter aktiviteten også løbende overvågning af risi-

kobilleder og en række øvrige aktiviteter.

Afgørelser

dækker generelt over behandling af en række af sagstyper på tværs

af Skatteministeriets område herunder særligt anmodninger og ansøgninger fra

borgere og virksomheder. Der træffes afgørelser i forbindelse med behandlin-

gen af anmodninger fra borgere og virksomheder i omkostningsgodtgørelsessa-

ger, henstandssager, klagesager, aktindsigter og tvangsafmelding af virksomhe-

der. Ydermere træffes der afgørelser vedrørende ansøgninger om tilladelse til

udbud af væddemål og/eller onlinekasino, udstedelse af bevillings- og certifice-

ringsansøgninger, herunder toldbevillinger, samt vedrørende værdifastsættelser

af brugte køretøjer i forbindelse med import og eksport. Endeligt træffes der af-

gørelser i den administrative behandling af strafferetlige sager inden for Skatte-

forvaltningens faglige områder herunder bindende svar i principielle sager til

Skatterådet.

Ejendomsvurderinger

vedrører aktiviteter relateret til ejendomsvurderinger af

ejerboliger, erhvervsejendomme og land/skovbrug i form af årsomvurderinger

og ordinære ejendomsvurderinger herunder behandling af deklarationer, samt

behandling af genoptagelsessager og udtalelsessager. Derudover vedrører akti-

viteterne også opgaver, der ikke direkte relaterer sig til en konkret ejendomsvur-

dering såsom generel vejledning på forespørgsler, drift af ejendomsvurderings-

systemets modeller, kvalitetssikring og udvikling og implementeringsarbejde i

relation til udvikling af E&G.

Opkrævning

omfatter modtagelse, kontering og afstemning af ind- og udbetalin-

ger samt opkrævning af skatter og afgifter med henblik på at sikre en korrekt be-

taling og opkrævning heraf. Disse aktiviteter vedrører udsendelse af rykkere og

opkrævninger, oversendelse af krav til inddrivelse i Gældsstyrelsen, bogføring af

opkrævninger og betalinger samt udarbejdelse af debitoranalyser.

Ekspedition

vedrører dels aktiviteter forbundet med behandling af im- og ek-

sportangivelser samt forsendelsesdokumenter herunder varetagelse af rykker-

procedurer, bevillingsadministration, manuel opkrævning af told og moms samt

sagsbehandling af uenighedssager vedrørende opkrævning af told og moms.

Derudover omfatter ekspedition behandling af henvendelser fra borgere eller

virksomheder i Motorstyrelsens fire ekspeditioner. Disse henvendelser vedrører

køb af nummerplader, prøvemærker mv., samt ejer-/brugerskifter. Derudover in-

kluderer aktiviteten Motorstyrelsens udgifter til køb af nummerplader, udsen-

delse af opkrævninger og udsendelse af breve mv. til ejere og brugere af køretø-

jer.

Øvrige aktiviteter

omfatter formidling af administrativ praksis, juridisk lovfortolk-

ning i Skatteforvaltningen, udarbejdelse af styresignaler for Skatteforvaltningen

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 113

og aflæggelse af regnskab for statens indtægter (§ 38.). Dette inkluderer blandt

andet udarbejdelse af udtalelser, deltagelse i retsmøder, opfølgning på retssa-

gers betydning for Skatteforvaltningens praksis, monitorering af udbetalinger og

løbende overvågning og vedligeholdelse af regnskabssystemer. Derudover om-

handler øvrige aktiviteter håndtering af øvrige sager ifm. registrering herunder

vedrørende registreringsangivelser af leasingkøretøjer, indtastning i køretøjsre-

gistret og håndtering af fejl ifm. registrering af køretøjer

Administrative understøttende funktioner

Administrative understøttende funktioner (også kaldet generelle fællesomkost-

ninger) består af aktiviteter relateret til generel ledelse og støttefunktioner her-

under omkostninger forbundet med tjenesteydelser, fælles driftsomkostninger,

direktions- og ledelsessekretariater o. lign. Disse aktiviteter dækker blandt andet

over budget- og bevillingsstyring, HR, generelle udgifter til IT, husleje og byg-

ningsvedligehold mm., generel drift, samt fællesmøder og tværgående arrange-

menter.

It-aktiviteter

It-drift

forstås i denne forbindelse hovedsageligt som aktiviteter, der bidrager til

at drifte og vedligeholde den eksisterende digitale og systemmæssige under-

støttelse af de borger- og virksomhedsrettede aktiviteter i skattevæsenet. Dette

gøres ved at sikre velfungerende it-løsninger for resten af skattevæsenets med-

arbejdere i form af grundlæggende it-udstyr og software samt drift og vedlige-

hold af eksisterende systemer, platforme og applikationer mv.

It-udvikling

er aktiviteter, der bidrager til at udvikle den digitale og systemmæs-

sige understøttelse af skattevæsenets opgavevaretagelse. Det kan for eksempel

være udviklingen af et nyt ejendomsvurderingssystem eller mindre opgaver in-

den for machine learning, RPA (Robotic Process Automation) eller dataudstilling.

Definitionen dækker således over en bred vifte af aktiviteter af forskellig karak-

ter, der spænder fra nyudvikling af større systemer over mindre systemtilretnin-

ger til udviklingsaktiviteter af mere driftsmæssig karakter.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 114

Appendiks 3

Overblik over udviklingsporteføljen

Formålet er at give et overblik over den samlede udviklingsportefølje, og hvad

der kendetegner den. Dette bilag er afgrænset til igangværende it-programmer

og -projekter pr. april 2022.

3.1. Igangværende it-programmer og -projekter

Skattevæsenets projektportefølje er karakteriseret af en række meget store og

store projekter og programmer,

jf. tabel 1.

Langt hovedparten af projekterne føl-

ger af lovgivning, herunder i særdeleshed også EU-lovgivning.

Tabel 1. Overblik over igangværende it-programmer og -projekter

Projekter/

programmer

Modtagende

styrelser

Aktuel

fase

Forventet af-

slutning

Primær binding

Meget store projekter (+300 mio. kr.)

Ejendomsområdet

Ejendomsvurderingspro-

grammet (ICE)

Implementering af bolig-

skatteforliget 2017

Toldområdet

DMS Import

KRS

Toldstøttesystemer

VURDST

SKTST, VURDST

Gennemførsel

2024

2026

DK-lovgivning

TOLDST

Gennemførsel

2023

2024

2025

EU-lovgivning

Øvrig EU-lovgivning

One Stop Moms 2

SKTST

Gennemførsel

2022

EU-lovgivning

Store projekter (70-300 mio. kr.)

Ejendomsområdet

Ejendomsdataprogram-

met

Mellemperioden

Toldområdet

Eksport og EU-forsendel-

ser

Forskuds- og årsopgørelse

Årsopgørelsen 2021

SKTST

Realiseringsfase

2022

DK-lovgivning

TOLDST

Gennemførsel

2023

EU-lovgivning

SKTST

SKTST, VURDST

Gennemførsel

2024

2022

DK-lovgivning

Mellem projekter (15-70 mio. kr.)

Øvrig EU-lovgivning

Udveksling af betalings-

tjenester

Small & Medium Enter-

prise-ordningen

DAC7

Forskuds- og årsopgørelse

Årsopgørelsen 2022

Øvrige projekter

Logisk indberetningskon-

trol

SKTST

Analyse

2023

Forretningsbehov

SKTST

Implementeringsfase

2023

DK-lovgivning

SKTST

Analyse

Foranalyse

Analyse

2024

2027

2024

EU-lovgivning

Toldstøttesystemer

er under konsolidering og omfatter pt. en række mindre systemer, som de nationale it-

løsninger skal kobles sammen med, ligesom der i mindre omfang skal foretages national systemudvikling

og -opgraderinger i forhold til enkelte systemer.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 115

Digital Post 2

Levetidsforlængelse af ES

Øvrig EU-lovgivning

Udveksling af betalings-

tjenester

Små projekter (0-15 mio. kr.)

Forskuds- og årsopgørelse

Forskudsopgørelsen

2022

Forskudsopgørelsen

2023

SKTST,

GÆLDST

SKTST

Gennemførsel

2022

2024

DK-lovgivning

Modernisering

SKTST

Analyse

2024

EU-lovgivning

SKTST

Realiseringsfase

Konsolideringsfase

2023

2024

DK-lovgivning

Anm.: Toldstøttesystemer er under konsolidering og omfatter pt. en række mindre systemer, som de

nationale it-løsninger skal kobles sammen med, ligesom der i mindre omfang skal foretages national

systemudvikling og -opgraderinger i forhold til enkelte systemer.

Udviklingsmetoden for de enkelte it-projekter varierer. Omkring halvdelen af it-

projekterne anvender en delvist agil udviklingsmetode, mens de resterende an-

vender en agil metode,

jf. tabel 2.

Størstedelen af skattevæsenets projekter benytter desuden en form for egenud-

vikling som sin primære udviklingstilgang. Otte af projekterne har således valgt

egenudvikling i samarbejde med en leverandør, mens to af projekterne er ren

egenudvikling af Udviklings- og Forenklingsstyrelsen. Endeligt bliver løsningen

for syv projekter udviklet af en ekstern leverandør.

Flere af projekterne består desuden af en blanding af tilpasninger i eksisterende

systemer og udvikling af nye systemer. For 11 af projekterne skal der således fo-

retages tilpasning i eksisterende. I seks projekter benyttes standardsystemer

med væsentlige tilpasninger.

Tabel 2. Oversigt over udviklingsmetode

Projekter

Ejendomsområdet

Ejendomsvurderings-

programmet (ICE)

Implementering af boligs-

katteforliget 2017

Ejendomsdataprogram-

met

Mellemperioden

Toldområdet

DMS Import

Eksport og

EU-forsendelser

KRS

Toldstøttesystemer

Øvrig EU-lovgivning

One Stop Moms 2

Udveksling af betalings-

tjenester

Small & Medium Enter-

prise-ordningen

DAC7

Forskuds- og årsopgørelse

Agilt

Delvist agilt

Egenudvikling

Standardsystem med væsent-

lige tilpasninger

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Agilt

Egenudvikling

med leverandør

Egenudvikling med leveran-

dør

Egenudvikling med leveran-

dør

Egenudvikling med leveran-

dør

Standardsystem med væsent-

lige tilpasninger

Standardsystem med væsent-

lige tilpasninger

Standardsystem med væsent-

lige tilpasninger

Standardsystem med væsent-

lige tilpasninger

Delvist agilt

Agilt

Egenudvikling

med leverandør

Udviklet af

leverandør

Egenudvikling

med leverandør

Udviklet af

leverandør

Standardsystem med væsent-

lige tilpasninger. Udviklet fra

bunden.

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Udviklings-

metode

Udviklings-

tilgang

Løsning

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 116

Årsopgørelsen 2021

Årsopgørelsen 2022

Forskudsopgørelsen

2022

Forskudsopgørelsen

2023

Øvrige projekter

Logisk indberetningskon-

trol

Digital Post 2

Levetidsforlængelse af ES

Delvist agilt

Agilt

Udviklet af

leverandør

Udviklet af

leverandør

Udviklet af

leverandør

Udviklet af

leverandør

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Agilt

Delvist agilt

Egenudvikling med leveran-

dør

Egenudvikling med leveran-

dør

Udviklet af

leverandør

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Tilpasning af eksisterende sy-

stemer

Anm.: Opgørelsen af udviklingsmetode er foretaget pr. 1 april 2022.

3.2. Risici forbundet med Skatteministeriets igangværende

projekter og programmer

Aktuelt pågår der parallelt mange meget store udviklingsaktiviteter i skattevæse-

net - også set i sammenhæng med den øvrige it-udvikling i staten og skattevæ-

sener i andre lande,

jf. Ekspertudvalgets komparative analyse af tilgang til it-ud-

vikling.

Både mellem programmer og inden for programmer er der mange paral-

lelle udviklingsaktiviteter, der alle trækker på begrænsede kritiske ressourcer og

samtidigheden i de store programmer er dermed i høj grad risikodrivende.

Ekspertudvalget noterer sig, at programmerne blev igangsat i en umoden orga-

nisation, der var under opbygning og ikke havde nået at få etableret metoder og

processer for at drive store udviklingsprogrammer. Mange medarbejdere var ny-

ansatte, og der var således ikke en organisatorisk erfaring i at samarbejde om

udviklingsopgaver eller kendskab til kollegers kompetencer. For at mindske af-

hængigheden af få, store eksterne leverandører, har skattevæsenet desuden

over de seneste år i stigende grad valgt at udvikle egne løsninger, hvilket også

har øget antallet af nye medarbejdere.

Som følge heraf er et af de gennemgående temaer for Skatteministeriets it-por-

tefølje, at den samlede udviklingskapacitet er begrænset. Den manglende kapa-

citet bunder især i en mangel på kritiske ressourcer, som både dækker over

kompetencer og årsværk. Dette gælder ikke kun internt i skattevæsenet, men

også i forhold til eksterne it-leverandører og konsulenthuse, hvor det ofte kan

tage tid at bemande et projekt med relevante kompetencer.

Dertil kommer, at kompleks lovgivning på inddrivelse- og ejendomsområderne

samt ambitiøse løsninger yderligere har drevet risici forbundet med gennemfø-

relsen af udviklingsprojekterne.

Begrænsninger for så vidt angår en effektiv udnyttelse af udviklingskapacitet af-

stedkommer især for de store programmer og projekter en væsentlig risiko for,

at skattevæsenet fortsat ikke i tilstrækkeligt omfang kan levere inden for den for-

udsatte tid, budget og scope i forhold til den eksisterende opgaveportefølje.

Ovenstående skal desuden ses i den sammenhæng, at der ikke er et fuldstæn-

digt overblik over de samlede økonomiske og kompetencemæssige ressourcer i

forhold til it-porteføljen på kort og langt sigt. Det kan resultere i flaskehalse for

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 117

projekterne og besværliggør planlægning. Det gør sig både gældende i de bor-

ger- og virksomhedsrettede styrelser og i Udviklings- og Forenklingsstyrelsen.

Det viser sig blandt andet i nyligt igangsatte projekter, som oplever forsinkelser

som følge af en manglende forventningsafstemning om de økonomiske og kom-

petencemæssige ressourcer, der kan afsættes til projekterne.

Yderligere peger flere af projekterne på, at det manglende overblik over den

samlede it-portefølje afstedkommer en stop-go proces for projekterne, som

følge af manglende kapacitet hos leverandørerne.

Hvad angår udviklingskapacitet har de store programmer og projekter historisk

haft fortrinsret over mindre, strategisk vigtige projekter. Det medfører i flere til-

fælde forsinkelser og fordyrelser samt udfordringer med planlægningen af frem-

driften i de mindre projekter.

Det er ekspertudvalgets opfattelse, at en del af dette udfordringsbillede for pro-

grammerne skyldes, at der ikke var foretaget en tilstrækkelig afdækning af be-

hov og krav inden igangsættelse. Det skyldes blandt andet, at udviklingen af løs-

ninger blev igangsat forud for, at de modtagende styrelser (Gældsstyrelsen, Vur-

deringsstyrelsen) var etablerede. Dette har medført flere udfordringer heriblandt

klarlægning af scope samt forsinkelser i fremdriften af projekterne. Dette skyldes

i flere tilfælde en manglende forventningsafstemning vedrørende særligt størrel-

sen og omfanget af det pågældende program.

Samme udfordring gør sig også gældende for flere af de nyligt igangsatte pro-

jekter, hvor der ikke er foretaget en tilstrækkelig afdækning af behov og krav in-

den igangsættelse.

En anden gennemgående udfordring for programmer og projekter er, at de er

underlagt et stort tidspres som følge af bindinger i henhold til lovgivning, aftaler

eller frister for implementering.

Dette er en udfordring, der især gør sig gældende for EU-initiativer, da fristerne for

implementeringen ofte er vanskelige at nå, da det først er sent i processen, at de

endelige krav for implementeringen fastlægges. Det er med til at skabe en stor

usikkerhed om krav til løsningerne, der udvikles.

Flere af de igangværende projekter og programmer er desuden afhængige af in-

tegrationer til skattevæsenets legacy-systemer. Det medfører i sig selv en risiko,

da udvikling i og integration til legacy-systemerne ofte er komplekst, tidskræ-

vende og omkostningstungt.

Dertil kommer, at økonomiopfølgningen på skattevæsenets store programmer

har været udfordret. Budgetter har ikke i tilstrækkelig grad været opdelt på akti-

viteter, der har ikke været gennemført tidsregistrering, og der har ikke været en

kultur for tæt økonomiopfølgning eller erfaring med styring af projektøkonomi.

Kombinationen af alle de ovennævnte forhold har ført til gentagne overskridelser

af programøkonomi og tidsplaner.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 118

Appendiks 4

Overblik over eksempler på it-understøttelse af

politiske initiativer på Skatteministeriets område

I arbejdet med at opstille anbefalinger om digitaliseringsklar lovgivning har Ek-

spertudvalget undersøgt en række it-projekter på Skatteministeriets område. Ne-

denfor følger en skematisk opsummering af erfaringer på Skatteministeriets om-

råde,

jf. tabel 1.

Tabel 1. Opsummering af erfaringer på Skatteministeriets området

Nyt ejendomsvur-

deringssystem

Grøn omstilling af

vejtransport

Særlig låneordning

for virksomheder

Boligskatteforliget

(2017)

Udgangspunkt og

forløb

Suspenderede ejen-

domsvurderinger i

2013. Af hensyn til

hurtig implemente-

ring blev udviklin-

gen af nyt ejen-

domsvurderingssy-

stem igangsat forud

for politisk aftale.

Gennemførelse af

forundersøgelse

samt Kommission

nedsat med henblik

på at opstille kon-

krete forslag. Rele-

vante styrelser blev

løbende inddraget

for at vurdere fore-

slåede løsninger.

Hjælpepakker til er-

hvervslivet som

følge af nedlukning

ifm. Covid-19. Fo-

kus på at kunne ud-

betale hurtigst mu-

ligt og mest muligt

automatiseret.

Nyt boligbeskat-

ningssystem oprin-

deligt fra 2021, nu

udskudt til 2024. På

forhånd udarbejdet

løsningskatalog,

men vanskeligt at

konsolidere konse-

kvenser af nye øn-

sker.

Opgavens karakter

Meget kompleks

opgave bl.a. som

følge af lovgivning.

Kompleks opgave

med væsentlig sy-

stemtilpasning og

kort deadline.

Kompleks opgave

med etablering af

helt ny ordning på

meget kort tid.

Meget kompleks

opgave bl.a. som

følge af delvis im-

plementering i le-

gacy- systemer,

som på sigt skal

moderniseres.

Outcome

Projektet er af flere

omgange blevet

væsentligt forsinket

og fordyret.

Nødvendige sy-

stemtilpasninger

færdiggjort uden

større komplikatio-

ner.

Syv låneordninger

implementeret på

meget kort tid.

Kompleksitet højere

end forudsat. Scope

for projekt er æn-

dret, og der er høj

risikoprofil.

Væsentlige findings

Ikke muligt at af-

dække de fulde

konsekvenser for it-

implementering før

senere i forløbet

pba. ufuldstændigt

beslutningsgrund-

lag.

En grundig forun-

dersøgelse samt

kommissionsar-

bejde lagde grun-

den for solidt be-

slutningsgrundlag.

En tæt og tidlig ind-

dragelse af nøgle-

medarbejdere mu-

liggjorde, at valg af

løsningsmodel tog

direkte afsæt i af-

dækning af de im-

plementeringsmæs-

sige aspekter.

Vanskeligt under

forhandlingerne at

vurdere de fulde im-

plementeringsmæs-

sige konsekvenser

på kort tid.

SAU, Alm.del - 2021-22 - Bilag 196: Afrapportering fra Ekspertudvalg for en flerårsaftale for skattevæsenet

Fejl! Ingen tekst med den anførte typografi i dokumentet.

Side 119

Ekspertudvalget for en

flerårsaftale for skattevæsenet