SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 200: Revideret grund- og nærhedsnotat om komitologi på momsområdet

Skatteudvalget 2020-21
SAU Alm.del Bilag 200
Offentligt

Notat

6. april 2021

J.nr. 2020 - 11226

Kontor:

Moms, afgifter og told [MAT]

Initialer:

Revideret grund- og nærhedsnotat

Om forslag til Rådets direktiv om ændring af direktiv 2006/112/EF om det fælles mervær-

diafgiftssystem for så vidt angår tildeling af gennemførelsesbeføjelser til Kommissionen for

at fastsætte betydningen af de termer, der anvendes i visse bestemmelser i direktivet (KOM

(2020) 749).

Revideret udgave af grund- og nærhedsnotat af 18. januar 2021. Nyt afsnit er markeret.

Notatet oversendes tillige til Folketingets Skatteudvalg.

llj

1. Resumé

Europa-Kommissionen har den 18. december 2020 fremsat forslag om, at Kommissionen gennem en æn-

dring af momsdirektivet gives kompetence til at udstede visse gennemførelsesbestemmelser, som efter gæl-

dende ret kun kan udstedes af Rådet med enstemmighed. Denne situation mener Kommissionen ikke i

tilstrækkelig grad sikrer ensartede fortolkninger af de fælles momsregler, retssikkerhed og et velfungerende

indre marked.

På denne baggrund har Kommissionen fremsat forslag om, at Kommissionen får kompetence til at fast-

sætte bindende gennemførelsesbestemmelser, der fortolker visse af momsdirektivets udtryk (termer) - dog

således, at Rådet fastholder sine gennemførelsesbeføjelser i væsentlige spørgsmål, der er særligt følsomme for

medlemslandene. Kommissionen anfører, at det vil sikre, at beslutningsproceduren alene ændres for ikke-

følsomme fortolkningsspørgsmål. For at sikre medlemslandenes kontrol med Kommissionen indeholder

forslaget en bestemmelse om, at gennemførelsesbestemmelserne kun kan udstedes efter positiv udtalelse fra

et kvalificeret flertal af medlemslandene i en udvalgsprocedure.

Momsområdet er overordnet af væsentlig økonomisk national interesse, og fortolkningen af momsreglerne

indebærer dermed som udgangspunkt spørgsmål af væsentlig betydning for medlemslandene. Forslaget sy-

nes således at lægge op til en ændring af beslutningsproceduren, som ikke afspejler den sædvanlige beslut-

ningsprocedure på momsområdet.

Regeringen vil arbejde for, at forslagets omfang nærmere specificeres og indskrænkes til fortolkningen af

konkrete termer i momsdirektivet, der anerkendes som værende ikke følsomme. Regeringen lægger således

vægt på, at en eventuel ændring af beslutningsproceduren kan anses for at være proportional med de pro-

blemer, der søges løst.

2. Baggrund

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 200: Revideret grund- og nærhedsnotat om komitologi på momsområdet

Efter gældende ret er det Rådet, der efter forslag fra Kommissionen og med enstemmig-

hed kan vedtage ændringer i momsdirektivet og fastsætte gennemførelsesbestemmelser.

Kommissionen har efter gældende ret ikke gennemførelsesbeføjelser i relation til moms-

direktivet. Kommissionen kan i dag alene fremme en ensartet anvendelse af EU´s moms-

regler ved at stille forslag om ændringer til vedtagelse af Rådet samt gennem Momsudval-

get. Udvalget består af repræsentanter for medlemslandene og Kommissionen. Der er tale

om et rådgivende udvalg, som på baggrund af drøftelser af spørgsmål om fortolkning af

momsdirektivets bestemmelser, kan udstede ikke-bindende retningslinjer.

Kommissionen anfører, at Momsudvalget i flere tilfælde ikke har kunnet blive enige om

retningslinjer, og da disse desuden ikke er bindende, har medlemslandene ikke samme til-

gang i relation til en række spørgsmål. Disse diskrepanser kan resultere i tilfælde af dob-

beltbeskatning eller ingen beskatning - samt medføre en retsusikkerhed, der sædvanligvis

først ophører efter lang tid med en dom afsagt af EU-Domstolen. Desuden anfører

Kommissionen, at der i praksis er konstateret tilfælde, hvor domme fra EU-Domstolen

fører til fortolkninger, der ikke deles af flertallet af medlemslandene, og tilfælde, hvor en

dom ikke er så konkret, at der fortsat er tvivlsspørgsmål.

På denne baggrund, og som bebudet i Kommissionens meddelelse om en handleplan for

en retfærdig og enkel beskatning til støtte for genopretningsstrategien

, foreslår Kommis-

sionen ændringer af momsdirektivet således, at Kommissionen kan vedtage gennemførel-

sesretsakter på visse momsområder. Kommissionen foreslås bistået og kontrolleret af et

udvalg med repræsentanter for medlemslandene, så Kommissionen kun kan vedtage en

gennemførelsesretsakt, hvis der i udvalget med kvalificeret flertal er afgivet en positiv ud-

talelse, jf. artikel 5 i forordning (EU) nr. 182/2011.

Forslaget skal vedtages med enstemmighed.

Forslaget er modtaget i dansk sprogversion den 21. december 2020.

3. Formål og indhold

Forslaget har til formål at gøre beslutningsproceduren på momsområdet mere effektiv og

at bidrage til en mere ensartet anvendelse af EU´s momslovgivning ved at give Kommis-

sionen beføjelser til at fastsætte betydningen af visse termer, der anvendes i momsdirekti-

vet. Der henvises i forslagets begrundelse til, at dette er i overensstemmelse med traktaten

for Den Europæiske Unions funktionsmåde

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet

–

en handlingsplan for en retfærdig og enkel beskatning

til støtte for genopretningsstrategien, KOM (2020)312 af 15. juni 2020.

Artikel 291, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde

lyder således: ”Når ensartede betingelser for

gennemførelse af Unionens juridisk bindende retsakter er nødvendige, tildeler disse retsakter Kommissionen eller

–

i spe-

cifikke behørigt begrundede tilfælde samt i de tilfælde, der er fastsat i artikel 24 og 26 i traktaten om Den Europæiske

Union

– Rådet gennemførelsesbeføjelser.”

Side 2 af 6

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 200: Revideret grund- og nærhedsnotat om komitologi på momsområdet

Det anføres endvidere i forslagets begrundelse, at forslaget ikke bør underminere den

skønsmargin, som medlemslandene har i relation til nogle af direktivbestemmelserne. Det

vil sige i relation til direktivbestemmelser, der direkte giver medlemslandene valgmulighe-

der eller mulighed for nationalt at fastsætte de nærmere betingelser for en direktivregel.

Desuden indebærer forslaget, at Rådet, i særligt begrundede tilfælde, hvor det handler om

spørgsmål, der er særligt følsomme for medlemslandene, bevarer gennemførelsesbeføjel-

serne. I henhold til forslaget, jf. forslaget til ny artikel 397, drejer disse områder sig om di-

rektivets anvendelsesområde, momssatser og undtagelser. Herudover foreslås det, at Rå-

det bevarer gennemførelsesbeføjelser i relation til nødvendige foranstaltninger til gennem-

førelse af direktivets bestemmelser, for så vidt disse ikke indebærer en fastlæggelse af be-

tydningen af de udtryk (termer), der anvendes i direktivet

–

bortset fra udtryk anvendt i

relation til direktivets anvendelsesområde, momssatser og undtagelser. Det uddybes ikke i

forsalget, hvilke konkrete udtryk (termer), som Kommissionen anser for nødvendige og

derfor omfattet af forslaget.

Det foreslås på den baggrund, at der indsættes en ny artikel 397a, i henhold til hvilken

Kommissionen ved hjælp af gennemførelsesretsakter kan bestemme betydningen af de

termer (udtryk), der anvendes i direktivets bestemmelser om afgiftspligtige personer,

momspligtige transaktioner og stedet for momspligten, momspligtens indtræden, afgifts-

grundlaget, momsfradrag, forpligtelser for afgiftspligtige og visse ikke-afgiftspligtige per-

soner samt særordninger.

Det foreslås dog, at ovennævnte kompetence til Kommissionen ikke skal omfatte tilfælde,

hvor direktivets ordlyd direkte tillader medlemslandene at udnytte en valgmulighed, eller

bestemmelse af vilkår i relation til en term (et udtryk), en procedure eller godkendelse,

samt bestemmelser om skatteregistreringsnummeret.

Det foreslås endvidere i en ny artikel 398a, at Kommissionen skal bistås af et udvalg som

omhandlet i forordning (EU) NR. 182/2011, artikel 5. Forslaget betyder konkret, at det

nuværende rådgivende Momsudvalg omdannes til et undersøgelsesudvalg med den konse-

kvens, at Kommissionen kan vedtage en gennemførelsesretsakt, hvis der i udvalget med

kvalificeret flertal er afgivet en positiv udtalelse til retsakten.

Endelig foreslås det, at såfremt Kommissionen med hjemmel i de foreslåede bestemmel-

ser vedtager gennemførelsesretsakter, som har samme anvendelsesområde som gennem-

førelsesbestemmelser vedtaget af Rådet, annullerer Rådet de relevante bestemmelser i sine

gennemførelsesbestemmelser.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Parlamentets holdning foreligger ikke på nuværende tidspunkt.

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen vurderer, at nærhedsprincippet er overholdt med følgende begrundelse:

Side 3 af 6

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 200: Revideret grund- og nærhedsnotat om komitologi på momsområdet

”Forslaget

er foreneligt med nærhedsprincippet, eftersom det hovedproblem, der er blevet

identificeret, netop er medlemsstaternes ikkeharmoniserede anvendelse af visse begreber i

momsdirektivet, der igen fører til dobbeltbeskatning eller ikkepåligning af afgifter, særlig i

grænseoverskridende situationer. Det er ikke muligt for medlemsstaterne at løse disse pro-

blemer hver især. At bestemte gennemførelsesbeføjelser tillægges Kommissionen vil gøre

det muligt at finde en hurtigere og mere effektiv løsning på situationer, der skyldes forskel-

lige fortolkninger og skaber problemer for de handlende. Med denne opgave vil Kommis-

sionen blive bistået af et udvalg bestående af momseksperter fra medlemsstaternes skatte-

administrationer, som derfor vil være godt rustet til at behandle problemerne konsekvent

og hurtigt.”

Regeringen er enig med Kommissionen i, at hovedparten af de begreber mv., der anvendes

i momsdirektivet, er fællesretlige begreber, der bør fortolkes ens og i overensstemmelse

med direktivets formål mv. På denne baggrund er regeringen enig med Kommissionen i,

at nærhedsprincippet er overholdt.

6. Gældende dansk ret

Dansk ret indeholder ikke regler om beslutningsproceduren i EU. EU´s fælles momsreg-

ler og den nærmere fortolkning af disse fremgår af momsloven, momsbekendtgørelsen og

Skattestyrelsens juridiske vejledning.

7. Konsekvenser

Selve forslaget vil ikke kræve ændring af dansk ret, men det vurderes, at Kommissionens

efterfølgende vedtagelse af gennemførelsesretsakter ikke kun vil kræve ændringer af prak-

sis beskrevet i den juridiske vejledning, men også i nogle tilfælde i selve lovgrundlaget i

momsloven og -bekendtgørelsen.

Endvidere kan det ikke udelukkes, at nogle at de vedtagne gennemførelsesbestemmelser

vil have væsentlige provenumæssige konsekvenser. Kommissionen anfører i sin begrun-

delse for forslaget, at EU-Domstolen, bl.a. i sager vedrørende anvendelsen af regler for

omkostningsdeling, har fastlagt en fortolkning, som ikke er blevet delt af et flertal af med-

lemslandene. Denne fortolkning er imidlertid af væsentlig interesse for Danmark. Dette

skyldes, at Skatteministeriet har vurdereret, at en ændring af EU-Domstolens praksis kan

medføre et provenutab som følge af sammenhængen med de danske regler om lønsums-

afgift

. Der kan ligeledes være situationer, hvor forslaget kan få en positiv provenumæssig

effekt.

8. Høring

Forslaget har været i høring fra den 4. januar 2021 til den 29. januar 2021 hos organisati-

oner m.v. Høringsmaterialet og høringssvarene kan findes på Høringsportalen.

Folketingets Europaudvalg blev oplyst om sagen i samlenotat af 20. september 2018 vedrørende rådsmødet (ECOFIN)

den 2. oktober 2018 (dagsordenspunkt 1)

Side 4 af 6

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 200: Revideret grund- og nærhedsnotat om komitologi på momsområdet

Der er modtaget høringssvar fra Dansk Industri, Danmarks Rejsebureau Forening, FSR

–

Danske Revisorer, Finans Danmark, KL og Skatterevisorforeningen.

Skatterevisorforeningen og KL har oplyst, at de ikke umiddelbart har bemærkninger til

forslaget.

De øvrige høringssvar tilkendegiver, at erhvervslivet overordnet set mener, at fælles defi-

nitioner af momsretlige begreber vil øge retssikkerheden, reducere risikoen for konkur-

renceforvridninger og dobbeltbeskatning eller ingen beskatning. Høringssvarene giver

dog også udtryk for en generel usikkerhed om forslagets omfang og mulighederne for

påvirkning af beslutningerne, så Kommissionen ikke fastsætter uhensigtsmæssige bin-

dende definitioner og fortolkninger på et forkert og uoplyst grundlag.

Finans Danmark foreslår, at Kommissionens forslag altid bliver sendt i offentlig høring.

Dansk Industri (DI) anfører, at mange af de problemer, som forslaget har til formål at

løse, også kan adresseres ved en opdatering af Momsudvalgets arbejdsrutiner således, at

virksomhederne i højere grad kan få klare retningslinjer. DI anfører, at der fx kan skabes

øget gennemsigtighed om, hvilke medlemslande, der kan tilslutte sig udvalgets retnings-

linjer, give erhvervslivet mulighed for at få sager behandlet i udvalget og endelig ved en

reduktion af udvalgets behandlingstid.

FSR - Danske Revisorer anfører, at Kommissionens beslutninger bør implementeres i

dansk ret for at øge synligheden og tilgængeligheden i stedet for, at det alene bliver di-

rekte gældende forordninger og lignende. Herudover foreslår FSR, at der etableres en

procedure i Danmark, hvor en følgegruppe med udpegede medlemmer fra organisatio-

ner kan være med til at sikre, at virksomhedernes synspunkter bliver inddraget, inden de

enkelte definitioner mv. bliver drøftet i Momsudvalget.

Danmarks Rejsebureau Forening finder, at medlemslandene fortsat skal godkende Kom-

missionens definitioner m.v.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der har i forbindelse med Kommissionens omtale af forslaget, blandt andet i forbindelse

med meddelelsen om en handleplan for en retfærdig og enkel beskatning til støtte for

genopretningsstrategien, været rejst spørgsmål og bekymringer fra en række medlemslan-

des side. Nogle medlemslande har stillet spørgsmål ved, om forslaget er proportionalt

med det problem, som det skal løse, og om den foreslåede løsning er den mest hensigts-

mæssige. Flere medlemslande har udtrykt bekymring for forslagets omfang og for, om

forslaget vil forværre samarbejdet mellem medlemslandene og mindske viljen til at opnå

nødvendige kompromiser. Herudover har enkelte medlemslande givet udtryk for, at de

ser dette forslag som det første skridt mod en generel indførelse af en beslutningsproce-

dure med kvalificeret flertal på skatteområdet.

Det forventes dog også, at nogle medlemslande vil være positive over for forslaget.

Side 5 af 6

SAU, Alm.del - 2020-21 - Bilag 200: Revideret grund- og nærhedsnotat om komitologi på momsområdet

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen vurderer, at de fleste af de problemer, som Kommissionen søger at løse ved

forslaget, er resultat af, at en del bestemmelser i momsdirektivet ikke løbende er blevet

revideret og tilpasset til fx udviklingen i handelsmønstre og teknologi.

Regeringen noterer sig, at momsområdet er af væsentlig national og økonomisk interesse.

Fortolkningen af momsreglerne indebærer dermed som udgangspunkt spørgsmål af væ-

sentlig betydning for medlemslandene.

Regeringen anerkender desuden, at der er behov for regelforbedring på momsdirektivets

område, men noterer sig også, at Rådet med enstemmighed allerede har vedtaget væsent-

lige og vidtgående regelforbedringer og fastsat en lang række gennemførelsesbestemmel-

ser. Forslaget synes således at lægge op til at ændre den sædvanlige beslutningsprocedure

indenfor momsdirektivets området.

Regeringen vil derfor arbejde for, at forslagets omfang nærmere specificeres og indskræn-

kes til fortolkningen af konkrete termer i momsdirektivet, der anerkendes som værende

ikke-følsomme. Regeringen lægger således vægt på, at en eventuel ændring af beslut-

ningsproceduren kan anses for at være proportional med de problemer, der søges løst.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg ved grund- og nærheds-

notat af 18. januar 2021.

Side 6 af 6