SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Skatteudvalget 2019-20
SAU Alm.del
Offentligt

Folketingets Finansudvalg

Christiansborg

Den 14. april 2020

Svar på Skatteudvalgets spørgsmål nr. 187 (Alm. del) af 16.

november 2019 stillet efter ønske fra Rune Lund (EL).

Spørgsmål

Ministeren bedes redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen.

Ministeren bedes redegøre for to modeller som fremlægges i ”Dansk Økonomi,

forår 2018”:

1) Hvor man beskatter de fremadrettede pensionsindbetalinger med hen-

holdsvis 1 pct., 2 pct., 3 pct., 4 pct. og 5 pct.

2) Hvor man både beskatter de fremadrettede pensionsindbetalinger og den

eksisterende pensionsformue med henholdsvis 1 pct., 2 pct., 3 pct., 4 pct.

og 5 pct.

Ministeren bedes for de to beskatningsmodeller redegøre for virkningen i årene

2020-2070 på den offentlige saldo, den primære saldo, den strukturelle saldo, net-

togælden samt den langsigtede holdbarhedsindikator. Forudsætningen for bereg-

ningerne er, at midlerne for den fremrykkede pensionsbeskatning skal anvendes til

engangsinvesteringer i grøn omstilling, og således ikke anvendes til permanente

driftsudgifter som f.eks. et løft af velfærden.

Svar

Finanspolitikken tilrettelægges efter en målsætning om balance på den strukturelle

offentlige saldo i 2025. Ved uændret mål for den strukturelle saldo vil det således

betyde, at provenuet fra en fremrykning af pensionsbeskatningen, som ikke har

karakter af et engangsforhold, kan udmøntes frem til 2025. Forløbet efter 2025

–

og den samlede virkning på holdbarhedsindikatoren

–

vil afhænge af om prove-

nuet fra fremrykket pensionsbeskatning udmøntes til varige eller ikke-varige tiltag.

Der er i beregningerne nedenfor vist to illustrative udmøntninger

–

hhv. øgede of-

fentlige subsidier og offentlige investeringer rettet mod grønne tiltag

–

hvor tilta-

get vedr. øgede offentlige investeringer frem mod 2025 ikke indebærer en varig

merudgift, mens eksemplet med øgede subsidier gør (svarende til de normale be-

regningstekniske principper, der overordnet forudsætter en fastholdelse af den of-

fentlige sektor, som den ser ud ved udgangen af planlægningshorisonten i 2025).

Finansministeriet · Christiansborg Slotsplads 1 · 1218 København K · T 33 92 33 33 · E [email protected] · www.fm.dk

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Side 2 af 7

Nedenfor gennemgås indledningsvist nogle erfaringer med fremrykning af pensi-

onsbeskatningen samt overordnet om beregningsforudsætninger og afledte virk-

ninger på offentlige finanser mv. i relation til de modeller, som spørger henviser

til. Efterfølgende vises illustrative beregninger af konsekvensen for den offentlige

saldo af de to modeller under de forskellige forudsætninger om udmøntningen.

I forhold til de af spørger angivne forudsætninger er der til denne besvarelse udar-

bejdet virkninger ved at beskatte pensionsindbetalinger med 1 pct. Det vurderes,

at effekterne vil være omtrent skalerbare ved en forøgelse, dog med det generelle

forbehold, at desto større ændringer, desto større vil usikkerheden omkring bereg-

ningerne være. Eksempelvis er 1 pct. af pensionsformuen på ca. 170 pct. af BNP i

sig selv en betydelig ændring.

Erfaringer med fremrykket pensionsbeskatning

Der er tidligere gennemført ændringer af beskatningen af bestemte typer af pensi-

onsordninger. Det gælder blandt andet omlægningen af kapitalpensioner til alders-

opsparing i 2013 og ændringen af beskatningen af udbetalinger fra Lønmodtager-

nes Dyrtidsfond (LD) i 2015. Det gælder også ændringerne til alderspensionen

mv. i

Aftale om flere år på arbejdsmarkedet (2017).

De nævnte tiltag har fremrykket et

skatteprovenu, som ellers først ville blive realiseret senere. Disse tiltag har vedrørt

udvalgte ordninger, såsom engangsydelser og indefrosne dyrtidsmidler. Hertil

kommer bl.a. indførelsen af loft over indbetalinger til ratepension i skatteaftalen

2009, som efterfølgende blev nedsat med finansloven 2012.

De fremrykninger, der har haft virkning på den strukturelle offentlige saldo, er i

de hidtidige tilfælde blevet udmøntet til varige merudgifter eller mindreindtægter

og har derigennem reduceret den finanspolitiske holdbarhedsindikator.

De af spørgeren angivne modeller for omlægning af pensionsbeskatningen, som

præsenteres af formandsskabet for De Økonomiske Råd i

Dansk Økonomi, foråret

2018,

vedrører en omlægning af beskatningen af hele pensionssystemet. Det om-

fatter indbetalinger på livrenter, ratepensioner og ATP, som under gældende reg-

ler er forbundet med fradrags- eller bortseelsesret, og som derfor ikke beskattes på

indbetalingstidspunktet.

Udbetalinger fra ordningerne beskattes under gældende

regler på linje med anden personlig indkomst.

Overordnet om modeller, beregningsforudsætninger og afledte virkninger på offentlige finanser mv.

De to modeller, som De Økonomiske Råd (DØR) præsenterer, indebærer en ge-

nerel omlægning af pensionsbeskatningen, således at ingen ordninger længere er

forbundet med fradrags- eller bortseelsesret, og der betales almindelig indkomst-

skat på indbetalingstidspunktet, på linje med indbetalinger på aldersopsparing.

De modeller, der spørges til ovenfor, minder om modellerne præsenteret af DØR,

men har et mindre omfang, idet der er tale om delvis fremrykning af pensionsbe-

Der betales arbejdsmarkedsbidrag på indbetalingstidspunktet og indbetalinger til ordninger med løbende

udbetalinger indgår i grundlaget for pensionsfradrag på indbetalingstidspunktet.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Side 3 af 7

skatningen. I den første model gælder den delvise fremrykning kun for nye indbe-

talinger, mens den eksisterende pensionsformue ikke berøres. Den anden model

indebærer ud over beskatning af nye indbetalinger, at alle nuværende indeståender

i pensionsdepoter (og implicitte formuer i fx ATP) pålægges en éngangsskat.

Begge modeller medfører som konsekvens af fremrykning af pensionsbeskatnin-

gen en ændring i profilen for udviklingen i den offentlige saldo ud i tid. Model 2

indebærer derudover en realisering af et engangsprovenu, som følge af beskatnin-

gen af den nuværende pensionsformue.

En fremrykning af beskatningen af pensionsordninger med løbende udbetalinger

til indbetalingstidspunktet vil indebære, at alle fremtidige udbetalinger vil skulle

beskattes lavere end hidtil. Alternativt vil der ikke være tale om en fremrykning af

skatteindtægter, men om en ekstra beskatning af pensionsopsparing.

Hvis indbetalingerne beskattes med 1 pct., vil de fremtidige udbetalinger fra ord-

ningerne reduceres tilsvarende. Hvis der alene skal være tale om en fremrykning af

skatteindtægter, skal beskatningen af udbetalingerne sænkes med henblik på, at

værdien af pensionsudbetalingerne efter skat for den enkelte ikke påvirkes.

Under model 1 vedrører den lavere skattesats på pensionsudbetalingerne kun den

del af udbetalingerne, der på indbetalingstidspunktet blev svaret den nye skat af.

Udbetalinger, som knytter sig til den eksisterende pensionsformue, vil blive be-

skattet som hidtil. I model 2 vil alle udbetalinger blive beskattet med den reduce-

rede sats, eftersom der her betales skat af selve formuebeholdningen ved ordnin-

gens påbegyndelsestidspunkt.

I forhold til model 1 vil det indebære, at pensionsselskaberne skal føre to konti for

en enkelte opsparer. Den ene konto skal indeholde indbetalinger, hvor der ikke

skal foretages en reduktion i skatten på udbetalingstidspunktet, mens den anden

konto skal have reduktion i beskatningen på udbetalingstidspunktet. Efter en

overgangsperiode på 60-70 år vil den første konto gradvis forsvinde i takt med, at

de, der har foretaget opsparing efter de gamle regler, uddør.

I model 2 er der ikke behov for at opdele den enkeltes pensionsdepot, idet alle ud-

betalinger skal have reduktionen i skatten.

Pensionsindbetalingerne (før skat) forudsættes ikke at blive påvirket af ændringer,

hvilket også skal ses i lyset af, at incitamentet til pensionsopsparing ikke ændres

væsentligt. Der er således ikke indregnet adfærdsvirkninger i form af ændrede por-

teføljesammensætninger i forbindelse med placeringen af opsparing. Det svarer til

Hvis indbetalingerne beskattes med 1 pct., skal skattesatsen på udbetalingstidspunktet justeres, så efterskat-

teraten (én minus skattesatsen) på pensionsudbetalingerne øges med en faktor 1/(1-0,01). Dette vil sikre, at

efterskatteværdien af de reducerede pensionsudbetalinger svarer til efterskatteværdien af pensionsudbetalin-

gerne under gældende regler.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Side 4 af 7

den tilgang, som anvendes af De Økonomiske Råd til beregningerne i

Dansk Øko-

nomi, forår 2018.

Den anvendte tilgang sigter mod, at fremrykningen af de skatteindtægter, der

knytter sig direkte til de opsparede midler, fra udbetalings- til indbetalingstids-

punktet i sig selv er neutral. En sådan fremrykning vil dog også have afledte kon-

sekvenser for indkomstaftrapningen af offentlige pensionsydelser, hvilket er den

primære årsag til, at den ikke vil være helt neutral for hverken den enkelte eller

holdbarheden af de offentlige finanser,

jf. også nedenfor.

En omlægning af pensionsbeskatningen til en højere grad af beskatning på indbe-

talingstidspunktet medfører, at den offentlige saldo

–

ud over ændringer i beskat-

ningen på ind- og udbetalingstidspunktet

–

påvirkes yderligere af tre grunde:



Provenuet fra pensionsafkastskatten vil falde, da pensionsformuen bliver min-

dre ved at beskatte indbetalinger.



Under gældende regler indgår udbetalinger fra livrenter, ratepension og ATP i

grundlaget for aftrapning af pensionstillæg til folkepension og i modregning af

den supplerende pensionsydelse, boligstøtte, helbredstillæg, varmetillæg og

mediecheck. Som følge af beskatningen af indbetalingerne vil udbetalingerne

før skat blive reduceret, og derved vil der ske mindre aftrapning af pensionstil-

lægget og boligydelsen (med de gældende aftrapningsregler).



Efterløn modregnes ud fra størrelsen på pensionsformuen for den enkelte

modtager. Faldet i pensionsformuen vil betyde mindre aftrapning af efterløn-

nen.

Den reducerede aftrapning af pensionsydelser og efterløn vil være den primære år-

sag til, at fremrykningen i sig selv indebærer en beskeden forværring af de offent-

lige finanser på langt sigt.

Et merprovenu fra en fremrykning af beskatningen af pensionsmidler vil give mu-

lighed for at øge de offentlige udgifter inden for målet om balance på den struktu-

relle offentlige saldo i 2025. Det er angivet af spørger, at det skal lægges til grund

for beregningen, at det fremrykkede provenu ”anvendes

til engangsinvesteringer i grøn

omstilling, og således ikke anvendes til permanente driftsudgifter som f.eks. et løft af velfærden”.

Der er vist henholdsvis en beregning, hvor investeringer i grøn omstilling udmøn-

tes som tilskud til husholdninger og/eller selskaber (dvs. som subsidier i en natio-

nalregnskabsforstand), og et scenarie, hvor det fremrykkede provenu anvendes til

at øge de offentlige investeringer. Virkningen på de offentlige finanser i 2025 er

Det vil principielt være muligt at justere aftrapningsregler med henblik på at holde aftrapningen af ydelser

uændret og undgå virkning på den finanspolitiske holdbarhedsindikator ad denne kanal. I de illustrative be-

regninger i indeværende besvarelse er der ikke foretaget en sådan komplicerende ændring af aftrapningsreg-

lerne. Dette skal også ses i lyset af, at forudsætningen kun har marginale konsekvenser for beregningsresulta-

terne.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Side 5 af 7

den samme ved de to udmøntninger, men på sigt er virkningen forskellig,

jf. også

tidligere.

Illustrativ beregning af konsekvensen for de offentlige finanser ved model 1

I en model, hvor det kun er fremtidige pensionsindbetalinger som beskattes (sva-

rende til den af spørgeren anførte model 1), vil ændringen medføre et merprovenu

på i størrelsesordenen ca. 0,05 pct. af BNP svarende til 1¼ mia. kr. (2020-niveau) i

2025, ved en skattesats på 1 pct.

De illustrative beregninger viser, at:



Hvis merprovenuet udmøntes som støtte til husholdninger og selskaber, der

gennemfører grønne investeringer, vil det som udgangspunkt svare til et varigt

løft af offentlige subsidier med 1¼ mia. kr. (2020-niveau) fra 2025 og frem,

jf.

figur 1.

I takt med at provenuet fra fremrykningen af pensionsbeskatningen af-

tager, vil den offentlige saldo blive forværret. Det vurderes, at den finanspoliti-

ske holdbarhedsindikator vil blive forværret med i størrelsesordenen ca. 0,05

pct. af BNP i dette tilfælde.



Udmøntes merprovenuet som offentlige investeringer, vil investeringsniveauet

stige med 1¼ mia. kr. (ekskl. moms i 2020-niveau) i 2025. Efter 2025 udfases

løftet af de offentlige investeringer gradvist bortset fra et mindre beløb, som

går til at opretholde det højere kapitalapparat, som er opbygget i årene frem

mod 2025

jf. figur 2.

Det indebærer samlet set, at udmøntningen i et sådant til-

fælde forværrer den finanspolitiske holdbarhedsindikator med ca. 0,025 pct. af

BNP.

Figur 1

Model 1a: Isoleret virkning på primær

strukturel saldo ved udmøtning via støtte til

grønne investeringer (subsidier)

Figur 2

Model 1b: Isoleret virkning på primær

strukturel saldo ved udmøtning via direkte

offentlige investeringer

Anm.: Begge figurer viser virkninger ekskl. ændrede rentebetalinger som følge af ændringer i statens nettogæld, dvs.

virkningen svarer til virkningen på den primære strukturelle offentlige saldo.

Kilde: Egne beregninger.

De offentlige bruttoinvesteringer fremskrives, så væksten i den nominelle offentlige kapitalbeholdning

(netto, effektivitetskorrigeret) er lig med fremgangen i en sammenvejet udvikling i bruttoværditilvæksten i den

offentlige og private sektor. I sammenvejningen vægter offentlig BVT 70 pct. og privat BVT 30 pct. Den pri-

vate andel afspejler de offentlige investeringer, der er rettet mod infrastruktur mv. Indfasningen med det be-

regningstekniske niveau forudsættes at ske gradvist frem mod 2040.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Side 6 af 7

Illustrativ beregning af konsekvensen for de offentlige finanser ved model 2

I en model med beskatning af både fremtidige indbetalinger og af den eksiste-

rende formue, svarende til model 2, vil alle pensionsudbetalinger være lavere end

hidtil, da der allerede er betalt 1 pct. skat. Dertil kommer, at skattebetalingen, som

pålægges pensionsudbetalingerne, vil være lavere. Derved falder merprovenuet i

2025 sammenlignet med model 1.

I forhold til beskatningen af den eksisterende pensionsformue gøres der opmærk-

som på, at en fremrykket beskatning vil betyde, at pensionskasserne skal sælge be-

tydelige aktiver med relativ kort varsel. Her kan timing ift. kursværdien af pensi-

onsdepoter spille en rolle for det realiserede provenu.

Det strukturelle merprovenu fra pensionsbeskatningen i 2025 vurderes at udgøre i

størrelsesordenen ca. ¼ mia. kr. (2020-niveau). Dette er mindre end i model 1,

primært som følge af, at alle pensionsudbetalinger beskattes med en lavere sats for

at kompensere for engangsbeskatningen af den eksisterende pensionsformue.

Merprovenuet kan disponeres på samme vis som i model 1 på henholdsvis offent-

lige subsidier eller offentlige investeringer, som vist i figur 3 og 4. Den finanspoli-

tiske holdbarhedsindikator forværres mindre end 0,05 pct. af BNP i begge tilfælde.

Figur 3

Model 2a: Isoleret virkning på primær

strukturel saldo ved udmøtning via støtte til

grønne investeringer

Figur 4

Model 2a: Isoleret virkning på primær

strukturel saldo ved udmøtning via direkte

offentlige investeringer

Anm.: Begge figurer viser virkninger ekskl. ændrede rentebetalinger som følge af ændringer i statens nettogæld,

herunder også ekskl. virkningen på den offentlige gæld afledt af et engangsprovenu. Virkningen svarer

således til virkningen på den primære strukturelle offentlige saldo.

Kilde: Egne beregninger.

SAU, Alm.del - 2019-20 - Endeligt svar på spørgsmål 187: Spm. om at redegøre for provenuet ved at fremrykke pensionsbeskatningen, til finansministeren

Side 7 af 7

Der vil også blive realiseret et provenu i det første år tiltaget gennemføres, sva-

rende til ca. 1 pct. af den eksisterende pensionsformue. Det svarer til 35 mia. kr.

eller i størrelsesordenen 1�½ pct. af BNP

. Det forbedrer den faktiske saldo i det

første år. Provenuet fra beskatningen af den eksisterende pensionsformue vil være

et engangsforhold, og vil derfor ikke påvirke den strukturelle saldo i omlægningså-

ret.

Engangsprovenuet vil påvirke den faktiske saldo og den offentlige gæld posi-

tivt. Der gælder herudover samme bemærkninger og forbehold som ved model 1.

Generelt gælder i forhold til beregningerne, at hvis beskatningen af pensionsmid-

ler fremrykkes og midlerne anvendes til finanspolitiske tiltag, der har et betydeligt

varigt element, vil det belaste den fremtidige udvikling i de offentlige finanser,

herunder også i lyset af den demografiske modvind, der er udsigt til efter 2025.

En fordel ved at give fradrag for indbetalinger, mens udbetalinger beskattes (som i

det nuværende pensionssystem), er, at skatteprovenuet fra pensionsudbetalinger er

højt, når der er store årgange af ældre uden for arbejdsmarkedet. Disse er typisk

forbundet med høje udgifter til fx helbredsrelaterede offentlige ydelser, og skatte-

provenuet fra pensionsudbetalingerne er derfor med til at understøtte de offent-

lige finanser i perioder med demografisk pres.

Med venlig hilsen

Nicolai Wammen

Finansminister

Den samlede pensionsformue udgør ca. 170 pct. af BNP, svarende til ca. 3.750 mia. kr. i 2018. Beskattes

pensioner med fradrags- og bortseelsesret med 1 pct., vil provenuet udgøre 35 mia. kr. Formuer i Lønmodta-

gernes Dyrtidsfond og formuer i aldersopsparingsordninger vil ikke blive omfattet af ændringen af beskatnin-

gen.

Jf.

Finansministeriets metode til beregning af den strukturelle saldo

(www.fm.dk/oekonomi-og-tal/finansministeriets-

regnemetoder).