B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2018-19 (1. samling)
B 14
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

2. oktober 2017

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Jacob Guldborg Rasmus-

sen

2017-750-0059

506742

Notat

adgangen til at opløse en forening ved dom

1. Indledning

Det følger af grundlovens § 78, stk. 1, at foreningsfriheden kun gælder for

foreninger, der har et lovligt øjemed. Hvis en forening derimod har et

ulovligt øjemed, vil foreningen kunne opløses ved dom. Opløsning forud-

sætter dog, at der foreligger en forening i grundlovens forstand.

Notatet indeholder en vurdering af adgangen til at opløse en forening ved

dom, herunder navnlig hvilke momenter der kan lægges vægt på, når det

skal vurderes, om foreningen har et ulovligt øjemed.

I pkt. 2 omtales grundlovens § 78 og spørgsmålet om, hvornår en forening

har et ”ulovligt øjemed”. I pkt. 3 omtales foreningsbegrebet i § 78. I pkt. 4

omtales den særlige beskyttelse af politiske og religiøse foreninger. I pkt. 5

omtales Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11 om

bl.a. foreningsfrihed. I pkt. 6 og 7 omtales henholdsvis Rigsadvokatens og

Justitsministeriets tidligere vurderinger. Justitsministeriets overvejelser og

vurdering af adgangen til at opløse en forening ved dom fremgår af pkt. 8.

2. Grundlovens § 78 og foreninger med ”ulovligt øjemed”

2.1.

Foreningsfriheden er beskyttet i grundlovens § 78, som har følgende

ordlyd:

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

”Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne fore-

ninger i ethvert lovligt øjemed.

Stk. 2.

Foreninger, der virker ved eller søger at nå deres mål

ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning

af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom.

Stk. 3.

Ingen forening kan opløses ved en regeringsforanstalt-

ning. Dog kan en forening foreløbig forbydes, men der skal da

straks anlægges sag imod den til dens opløsning.

Stk. 4.

Sager om opløsning af politiske foreninger skal uden

særlig tilladelse kunne indbringes for rigets øverste domstol.

Stk. 5.

Opløsningens retsvirkninger fastsættes nærmere ved

lov.” [Understregning foretaget her]

Bestemmelserne i stk. 1 og 3 svarer til den før 1953 gældende grundlovs §

85 og stammer fra grundloven af 1849. Bestemmelserne i stk. 2, 4 og 5

blev indføjet ved grundlovsændringen i 1953.

2.2.

Bemærkningerne til grundlovens § 78, stk. 1 og 3 (Beretning om For-

handlingerne paa Rigsdagen 1848-1849, sp. 2625-2626 og 3225-3226),

indeholder ikke nærmere anvisninger af, hvad der skal forstås ved en fore-

nings øjemed.

Bemærkningerne til grundlovens § 78, stk. 2 (Rigsdagstidende 1952-53,

Tillæg A II, sp. 3565), indeholder ikke nærmere angivelse af bestemmel-

sens rækkevidde. Heller ikke forfatningskommissionens betænkning fra

1953 (side 41) indeholder nærmere oplysning herom. Grundlovens § 78,

stk. 2, bygger på forslaget til ændring af grundloven i 1938-39, der blev

vedtaget i Rigsdagen, men forkastet ved en efterfølgende folkeafstemning.

Forarbejderne til dette forslag (Rigsdagstidende 1938-39, Tillæg A, sp.

2335 f og 2465 f, samt Tillæg B, sp. 286) belyser i et vist omfang række-

vidden af § 78, stk. 2, men er ikke gengivet her, da notatet navnlig vedrø-

rer adgangen til at opløse en forening i medfør af § 78, stk. 1.

For så vidt angår grundlovens § 78, stk. 4, er følgende anført i bemærknin-

gerne (Rigsdagstidende 1952-53, Tillæg A II, sp. 3565):

”For at skabe størst mulig retssikkerhed med hensyn til opløs-

ning af politiske foreninger foreslås det, at sager angående op-

løsning af politiske foreninger skal kunne afgøres endeligt af

rigets øverste domstol”. [Understregning foretaget her]

2.3.

Det følger som nævnt af grundlovens § 78, stk. 1, at foreningsfriheden

kun gælder for foreninger, der har et

lovligt øjemed.

Hvis en forening deri-

mod har et ulovligt øjemed, vil foreningen kunne opløses ved dom.

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

Hvad der skal forstås ved en forenings øjemed (eller formål) er behandlet

flere steder i den statsretlige litteratur.

Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 2015, side

520, anfører bl.a. følgende:

”Ved vurderingen af, om en forening har et ulovligt formål el-

ler anvender ulovlige midler, er det almindeligt accepteret, at

man ikke skal lægge størst vægt på udtalelser i foreningsformål

eller partiprogrammer, men derimod på hvordan foreningen i

praksis manifesterer sig. Denne konkretiserede vurdering af

foreningsformålet og de midler, der tænkes anvendt for at opnå

dette, er lagt til grund i de hidtil to eneste domme om opløs-

ning af en forening.” [Understregning foretaget her]

Henrik Zahle anfører i Dansk forfatningsret 3, Menneskerettigheder, 3. ud-

gave (2003), side 144 f, bl.a. følgende:

”(…) [F]or bedømmelsen af en forenings lovlighed er en vur-

dering af foreningens øjemed eller formål af afgørende betyd-

ning. At en forening foretager enkeltstående ulovlige, eventuelt

strafbare, handlinger, kan give anledning til sanktioner over for

ulovligheden, men kan i almindelighed ikke i sig selv begrunde

en opløsning af foreningen. (…) Afgørende er en bedømmelse

af den virksomhed, som foreningen reelt står for eller må for-

ventes at ville stå for, ikke hvad der er stipuleret i vedtægterne,

om end dette ikke er uden betydning. Formålet er ikke blot at

betragte som et fremtidigt resultat, men omfatter også de mid-

ler, hvormed dette resultat tænkes realiseret. (…). Vold eller

andre ulovligheder, der udgår fra andre end foreningen selv,

kan ikke indgå i bedømmelsen af formålets lovlighed, med-

mindre disse er medlemmer af eller på anden måde har tilknyt-

ning til foreningen, og deres ulovligheder kan tilskrives fore-

ningen som en del af dens virksomhed. En forenings øjemed

eller formål omfatter foreningens normale og godkendte virk-

somhed, såvel den aktuelle som den forventede.” [Understreg-

ning foretaget her]

I Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3. udgave ved Ole Espersen

(1980), side 747 f, anføres bl.a. følgende om fastlæggelsen af en forenings

øjemed:

”Dette udtryk [dvs. foreningens øjemed] kan ikke forstås som

gående blot på det yderste mål der tilstræbes gennem forenin-

gen. At ændre forfatningen er fx i sig selv et legitimt formål,

men det er klart at en forening der tilsigter at nå dette mål ved

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

anvendelse af vold ikke kan siges at have lovligt øjemed. Dette

udtryk må indbefatte også de anvendte midler, d.v.s. al den

virksomhed der tænkes udfoldet gennem foreningen. Øjemedet

omfatter altså den hele foreningsvirksomhed men på den anden

side kun for så vidt virksomheden indgår som led i det der

planmæssigt tilstræbes. En erhvervsdrivende forening, fx, har

naturligvis ikke et ulovligt øjemed blot fordi den lejlighedsvis

begår overtrædelser af næringslovgivningen. En forenings øje-

med, kan vi herefter sige, omfatter al den foreningsaktivitet,

der må påregnes som en normal, planmæssig bestanddel af for-

eningens virke når forudsætningerne for sådan aktivitet er til

stede. I øjemedsbegrebet indgår altså et subjektivt moment om

udtryk for en plan eller hensigt og dette kan give anledning til

vanskelige bevisspørgsmål. Det hører naturligvis til sjældenhe-

derne at en forening i sine vedtægter åbent proklamerer at til-

sigte ulovligheder. I de fleste tilfælde må øjemedet udledes af

de nærmere omstændigheder, især den virksomhed foreningen

faktisk har udfoldet. (…)” [Understregning foretaget her]

Hos Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter Germer

(1979), side 387, anføres bl.a.:

”Udtrykket ”lovligt øjemed” rejser visse fortolkningsproble-

mer. I almindelig sprogbrug er ordet øjemed ensbetydende

med formål eller hensigt. Man kunne derfor antage, at der

måtte lægges vægt på, hvad der bestemmes i foreningsvedtæg-

ternes formålsparagraf, eller hvad der i øvrigt har været stifter-

nes subjektive hensigt. Hvis formål og hensigt har været lov-

lige, men foreningens virksomhed går ud over formålsbestem-

melsens grænser eller den oprindelige hensigt, må virksomhe-

dens karakter være afgørende. En enkeltstående lovovertræ-

delse kan dog ikke være tilstrækkelig, men virksomhedens ge-

nerelle karakter må tages i betragtning. En sondring mellem

mål og midler kan i nogle tilfælde være relevant, således at for-

eningens øjemed må anses for ulovligt alene i kraft af midlets

ulovlighed, jf. forudsætningen i § 78, stk. 2. Hvis målet f.eks.

er at afskaffe det parlamentariske system gennem en grund-

lovsændring, er foreningsformålet lovligt. Hvis samme mål sø-

ges nået gennem revolution, er det ulovligt. En tilsvarende son-

dring kan dog ikke anlægges i alle tilfælde, og navnlig ikke,

hvor formålet ikke er at hidføre en tilstand, men at udfolde en

bestemt aktivitet. Hvis formålet f.eks. er at dyrke hasardspil of-

fentligt i strid med strfl. § 204, kan mål og midler ikke adskil-

les. Formålet må som helhed betragtes som ulovligt, idet det

tager sigte på den ulovlige aktivitet.” [Understregning foretaget

her]

Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 681, anfører bl.a.

følgende:

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

”Borgernes grundlovsmæssige Ret til at danne foreninger er

ifølge Grl. § 78, 1. Stk betinget af, at Foreningens Øjemed er

lovligt. Man kan ikke af denne Udtryksmaade slutte, at de

Midler, hvorved en Forening vil opnå sit Foreningsøjemed er

uden Betydning. Borgernes grundlovsmæssige Ret til at danne

Foreninger gælder ligesaa lidt, når der er Tale om foreninger,

som vil opnaa deres Øjemed ved ulovlige Midler. En Sondring

mellem Øjemed og Midler er i øvrigt meget vanskelig at gen-

nemføre. Det bliver da principielt hele den ved Foreningens

Dannelse tilsigtede Foreningsvirksomhed, der maa være lovlig.

Øjemedet kan dog ikke i Grundlovens Forstand anses for ulov-

ligt ved enhver nok saa ubetydelig Ulovlighed i den Maade,

hvorpaa Foreningsvirksomheden tænkes udført. Ved Bedøm-

melsen af Øjemedet maa i første Række ses hen til Forenings-

aftalens (Vedtægternes) indhold; men ogsaa andre Forhold kan

indicere en ulovlig Virksomhed.”

Det er i øvrigt den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur, at

øjemedet kan være ulovligt ikke alene på grund af, at foreningens virksom-

hed er strafbar, men også som følge af, at den strider imod civilretlige reg-

ler, jf. Alf Ross, a.st., side 749, Max Sørensen, a.st., side 388, og Poul An-

dersen, a.st., side 681 f.

2.4.

Efter grundlovens § 78, stk. 2, bliver foreninger, der virker ved eller

søger at nå deres mål ved

vold,

anstiftelse af vold eller

lignende strafbar

påvirkning

af anderledes tænkende, at opløse ved dom.

Foreninger omfattet af grundlovens § 78, stk. 2, vil også være omfattet af

bestemmelsen i § 78, stk. 1, om foreninger, som har et ulovligt øjemed, da

også de midler, som foreningen anvender, omfattes af stk. 1, jf. bl.a. Poul

Andersen, a.st., side 686.

Det er den almindelige opfattelse i litteraturen, at bestemmelsen i grund-

lovens § 78, stk. 2, pålægger myndighederne en pligt til at rejse sag ved

domstolene til opløsning af foreninger, der virker ved eller søger at nå de-

res mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af

anderledes tænkende, jf. bl.a. Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 519.

2.5.

Hidtil er to foreninger – Den internationale Arbejderforening og fore-

ningen Nekkab – blevet opløst ved dom efter et foreløbigt forbud efter

grundlovens bestemmelse herom. Sagerne er fra før grundlovsændringen i

1953, hvor bestemmelsen i grundlovens § 78, stk. 2, om foreninger, der

virker ved vold mv., blev indsat. Spørgsmålet, som var til prøvelse i sa-

gerne, var således, om foreningerne havde et ulovligt øjemed (§ 78, stk. 1).

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

I sagen om Den internationale Arbejderforening i 1874 (UfR1874.479)

havde Justitsministeriet nedlagt et foreløbigt forbud mod foreningen efter

grundlovens dagældende § 87 (nu § 78). Østre Landsret stadfæstede for-

buddet og opløste foreningen med den begrundelse, at foreningen havde

”søgt at organisere en Styrke, der kunde anvendes til en voldelig Kuldka-

stelse af den bestaaende Statsforfatning (…)”.

Landsretten anførte ved vurderingen af foreningens øjemed følgende:

”(…) nærværende Sags Udfald maa væsentlig bero paa den

Forstaaelse af Foreningens Love og Opfattelse af dens Øje-

med, som har gjort sig gjældende ved den Virksomhed, der er

udfoldet fra Foreningens Side.” [Understregning foretaget her]

Det var af foreningen bl.a. gjort gældende, at tilståelser fra en række af

foreningens medlemmer om at have dannet foreningen for at

”have søgt at

organisere en Styrke, der kunde anvendes til en voldelig Kuldkastelse af

den bestaaende Statsforfatning, naar det dertil belejlige Øjeblik kom”

var

foreningen uvedkommende, da de kun havde udgjort en lille minoritet i

foreningen, for hvis hensigter foreningen ikke kunne være ansvarlig.

Landsretten anførte hertil bl.a.:

”Foreningens Virksomhed kan under de givne Omstændighe-

der ikke adskilles fra Bestyrernes, og Indstævnte har da heller

ikke paavist et eneste Datum, hvoraf skulde kunne sluttes, at

denne saakaldte Minoritet af Centralcomiteen ikke har fundet

Tilslutning af Comiteens og Selskabets øvrige Medlemmer;

tvertimod ere de ommeldte 3 Mænd, endog efter deres Fængs-

ling, og senere efter at de for deres Virksomhed som Bestyrere

af den indstævnte Forening ved Højesteretsdommen vare

blevne ansete som skyldige i Forberedelse til Oprør i den Hen-

sigt at kuldkaste den bestaaende Statsforfatning, - saavel i Bla-

det "Socialisten" som paa Foreningens Generalforsamlinger er-

kjendte for endnu at være Foreningens Bestyrere og Førere,

idet den nyvalgte Bestyrelse betegnes som midlertidig valgt

under Førernes Forfald.” [Understregning foretaget her]

I sagen om den selskabelige forening Nekkab (UfR1924.514H) blev der i

medfør af den daværende bestemmelse i grundlovens § 85 nedlagt forelø-

bigt forbud mod foreningen, da

”Foreningens Love ikke udtrykker Fore-

ningens sande Formaal, men at dette i Virkeligheden er at skaffe mandlige

Medlemmer med homoseksuelle Tilbøjeligheder Samkvem og Forbindelser

med andre Mandspersoner for at øve Uterlighed, og at Foreningen heref-

ter virker i et, selv om det ikke maatte være strafbart, saa dog ulovligt Øje-

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

med”.

Der var under sagen bevisførelse om foreningens aktiviteter, og Hø-

jesteret anførte følgende herom:

”Foreningen benægter, at dens Formaal i nogen Retning afvi-

ger fra Lovenes § 2, og gør gældende, at der ved Forenings-

festerne, hvori der vel deltager en Del homoseksuelle kvinde-

klædte Mandspersoner, dog som Regel intet usømmeligt fore-

gaar, og hvis dette undtagelsesvis sker, altid skrides ind imod

de Paagældende. Foreningen har anset det som sig uvedkom-

mende, om Deltagerne i Sammenkomsterne er homoseksuelle,

saalænge de ikke opfører sig uanstændigt.

Efter det Oplyste maa der imidlertid gaas ud fra, at Foreningen

har optaget som en Del af sit Formaal at være Tilholdssted for

og Bindeled imellem Mandspersoner med homoseksuelle Til-

bøjeligheder, og under Hensyn til, at der som Følge af den lette

Adgang til Deltagelse i Foreningens Sammenkomster derved

skabes en nærliggende Fare for Forførelse særlig af unge

Mandspersoner til Uterlighed, samt til den Forargelse, Forhol-

dene ved Foreningens Sammenkomster maa antages at have

vakt udenfor dens Kreds, maa det af Politidirektøren nedlagte

Forbud mod Foreningen anses at have været beføjet.”

Der er ikke eksempler fra praksis, hvor domstolene har taget stilling til, om

f.eks. en rocker- eller bandegruppering kan opløses ved dom efter grund-

lovens § 78. Hidtil har en sådan vurdering således alene været foretaget af

Rigsadvokaten og til dels Justitsministeriet (se herom nedenfor under pkt.

6 og 7).

3. Foreningsbegrebet i grundlovens § 78

Grundlovens § 78 definerer ikke, hvad der skal forstås ved en forening.

Det må antages, at grundloven bygger på det traditionelle juridiske fore-

ningsbegreb, jf. Alf Ross, a.st., side 735.

Henrik Zahle beskriver a.st., side 140, foreningsbegrebet på følgende

måde:

”Ved en forening kan man forstå et

varigere samvirke

af en

kreds af personer

med et nærmere bestemt fælles

formål.

(…).

I samvirket indgår private personer, men også foreninger som

sådan kan optræde, f.eks. aktieselskaber som ejere (medlem-

mer) af aktier i et selskab. Om medlemmernes indbyrdes for-

hold og foreningens forhold til omverdenen gælder et mere el-

ler mindre udviklet sæt af regler, der i almindelighed er fastsat

i foreningens vedtægter.”

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

Alf Ross anfører a.st., side 730 f, følgende:

”Ved en forening forstår man sædvanligvis noget i retning af

den organiserede, frivillige sammenslutning af en kreds af pri-

vate personer til fremme af visse begrænsede formål. Gennem

sit begrænsede formål adskiller foreninger sig fra staten, men i

øvrigt er den en stat en miniature, en stat i staten. Ligesom

denne har foreningen sin egen retsorden (vedlægter, love) der

kan være mere eller mindre detaillerede og eventuelt foreligge

blot som en stiltiende forståelse, men aldrig helt mangle, hvis

man skal kunne tale om en forening og ikke et blot uorganise-

ret samvirke. Som organisation forudsætter en forening eksi-

stensen af visse foreningsorganer der har myndighed til at

handle på foreningens vegne og en medlemskreds der er under-

kastet foreningsmyndigheden.”

Max Sørensen beskriver a.st., side 382, foreningsbegrebet således:

”Ved en forening forstår man i almindelighed det samvirke

mellem en kreds af personer som sker i et nærmere bestemt

øjemed efter fastlagte regler og ved hjælp af organer, som kan

handle på alle deltagernes vegne, dels i forhold til deltagerne

selv, dels i forholdet udadtil. Det er altså karakteristisk, at der

foreligger en partikulær retsorden, som finder udtryk i forenin-

gens særlige love eller vedtægter, og som gælder inden for den

almindelige retsordens rammer. Endvidere er det karakteri-

stisk, at der ved visse love eller vedtægter er etableret organer

– generalforsamling, bestyrelse m.v. – som har fået tillagt sær-

lige beføjelser.”

4. Særligt om politiske og religiøse foreninger

4.1.

Grundloven antages at indebære, at der gælder særlige begrænsninger

med hensyn til adgangen til at forbyde eller opløse religiøse og politiske

foreninger. Sådanne foreninger antages at have en vis materiel forenings-

frihed.

Det er således den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur, at

bestemmelsen i grundlovens § 67, hvorefter borgerne har ret til at forene

sig i religiøse samfund, sætter visse grænser for, i hvilket omfang religiøse

foreninger kan forbydes eller opløses, jf. Peter Germer, Statsforfatningsret,

5. udgave, side 395, Alf Ross, a.st., side 750 og 755, Max Sørensen, a.st.,

side 388, og Poul Andersen, a.st., side 683.

4.2.

Grundloven indeholder ingen tilsvarende bestemmelse om den politi-

ske foreningsfrihed. Imidlertid er friheden til at danne politiske foreninger

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

en afgørende forudsætning for, at det parlamentariske folkestyre kan fun-

gere. Grundlovens § 31, stk. 2, kræver desuden, at der ved folketingsvalg

anvendes en eller anden form for forholdstalsvalg, og denne valgmåde kan

næppe tænkes gennemført uden, at der findes politiske partier. På den bag-

grund er det i den statsretlige litteratur almindeligt antaget, at der gælder

særlige begrænsninger i adgangen til at forbyde eller opløse politiske fore-

ninger, jf. Peter Germer, a.st., side 396, Alf Ross, a.st., side 750, Max Sø-

rensen, a.st., side 388, og Poul Andersen, a.st., side 683 f.

Det betyder dog ikke, at grundloven udelukker enhver retlig normering af

politiske partier eller partivirksomhed. Således må et politisk parti ikke an-

vende vold eller andre ulovlige midler, f.eks. bestikkelse, til fremme af sit

formål. Et parti, som måtte gøre noget sådant, ville derfor ikke være be-

skyttet af grundlovens regler om foreningsfrihed, jf. bl.a. Poul Andersen,

a.st., side 684.

Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 518, anfører herom:

”Sammenfattende kan det konkluderes, at der følger en vis ma-

teriel foreningsfrihed af grundlovens § 31, stk. 2, for så vidt

angår politiske partier, og af grundlovens § 67 for så vidt angår

religiøse foreninger. Grundlovens § 78 beskytter derimod ikke

i sig selv den materielle foreningsfrihed, idet bestemmelsen

ikke sætter grænser for lovgivningsmagtens kompetence til at

gøre foreningsformål ulovlige, med undtagelse dog måske for

politiske partiers vedkommende (…).” [Understregning foreta-

get her]

Jørgen Albæk Jensen, De politiske partier i retlig belysning (2009), side

165, anfører, at de politiske partier (pga. partiernes store samfundsmæssige

indflydelse) er et af de vigtigste områder for grundlovens § 78.

Nogenlunde samme synspunkt er gjort gældende af Gorm Toftegaard Niel-

sen i artiklen UfR1999B.67 som kommentar til Rigsadvokatens rockerre-

degørelse fra 1998 (se herom pkt. 6. nedenfor):

”Hvis foreningsfriheden skal fortolkes bredere som en friheds-

rettighed, er det nærliggende at antage, som det også synes at

være tilfældet i de fleste forfatningsretlige fremstillinger, at

foreningsfriheden er særlig central vedrørende politiske fore-

ninger. Det er i et demokrati altid særdeles betænkeligt at gribe

ind over for politiske foreninger, fordi der altid vil være en fare

for, at indgrebet skyldes politisk uenighed og ikke blot en neut-

ral juridisk analyse. Rigsadvokatens fortolkning går ikke ind

og drøfter disse fundamentale forfatningsretlige problemer, og

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

at de ikke har nær samme styrke vedrørende f.eks. rockerklub-

ber.” [Understregning foretaget her]

4.3.

Fra retspraksis kan der endvidere henvises til dommen

UfR1999.1798H, hvor Højesteret tog stilling til, om forbudsordningen i

lov om forbud mod ophold i bestemte ejendomme var forenelig med

grundlovens § 79 om forsamlingsfrihed. Der var i sagen nedlagt forbud

mod, at en person med tilknytning til rockerklubben Hells Angels kunne

opholde sig på to ejendomme, som tjente som tilholdssted for Hells An-

gels. Den pågældende havde i øvrigt adresse på den ene af ejendommene.

Højesteret anførte i dommen bl.a.:

”Denne bestemmelse [§ 79] om forsamlingsfrihed er ligesom

bestemmelserne om ytringsfrihed i § 77 og foreningsfrihed i §

78 en nødvendig og selvfølgelig forudsætning for et demokrati.

(…)

Disse betingelser [for at nedlægge forbud] må forstås således,

at forbud kun kan nedlægges, hvis der foreligger en reel og ak-

tuel - og ikke blot abstrakt - risiko for et farligt angreb. (…)

Ordningens betydning for grupper, som gennem deltagelse i

gensidigt væbnet opgør selv har gjort sig til angrebsmål, er be-

skeden i forhold til den tilstræbte beskyttelse af omkringbo-

ende og forbipasserende, der uforskyldt udsættes for fare. Ved

gruppernes fortsatte tilstedeværelse på deres kendte tilholdsste-

der ville denne fare for udenforstående kun kunne afværges ef-

fektivt ved en så omfattende politiindsats, at følgerne heraf

ville være langt mere indgribende.” [Understregning foretaget

her]

Højesteret fandt på den baggrund, at loven ikke var i strid med grund-

lovens § 79.

5. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11

Foreningsfriheden er også beskyttet i artikel 11 i Den Europæiske Menne-

skerettighedskonvention (EMRK), der har følgende ordlyd:

”1. Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og

til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til

fagforeninger for at beskytte sine interesser.

2. Der må ikke gøres andre indskrænkninger i udøvelsen af

disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er

nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den natio-

nale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at forebygge

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædelig-

heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

Denne Artikel skal ikke forhindre, at der pålægges medlemmer

af statens væbnede styrker, politi eller forvaltning lovlige ind-

skrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder.”

Som det fremgår af EMRK artikel 11, stk. 2, er beskyttelsen af forenings-

friheden ikke absolut. Indgreb i foreningsfriheden kan dog alene foretages,

når indgrebet er foreskrevet ved lov, begrundet i et af de nævnte hensyn og

er nødvendigt i et demokratisk samfund.

Det følger i den forbindelse bl.a. af Den Europæiske Menneskerettigheds-

domstols praksis, at opløsning af en forening kun kan ske, hvis der forelig-

ger et ”påtrængende samfundsmæssigt behov” for at gennemføre den på-

gældende foranstaltning. Det betyder efter Domstolens praksis, at begrun-

delsen for opløsningen skal være ”relevant” og ”tilstrækkelig”, og at op-

løsningen af foreningen skal ”stå i rimeligt forhold til det angivne formål”,

det vil sige, at den skal være proportional.

Ved vurderingen kan der både lægges vægt på foreningens formål og dens

aktiviteter.

I Menneskerettighedsdomstolens praksis skelnes der mellem opløsning af

politiske partier og opløsning af andre foreninger. Under hensyn til den

rolle, som politiske partier spiller i et demokrati, kan kun overbevisende og

tvingende grunde retfærdiggøre opløsning. Medlemsstaterne har i disse til-

fælde kun en begrænset skønsmargin. Der henvises bl.a. til dom af 30. ja-

nuar 1998 i sagen United Communist Party of Turkey mod Tyrkiet, præ-

mis 46.

Der er omvendt ikke den samme høje beskyttelse mod opløsning af fore-

ninger, der ikke er politiske partier og heller ikke i øvrigt er vigtige for et

velfungerende demokrati, jf. herved dom af 27. oktober 2016 i sagen Les

Authentiks et Supras Auteuil 91 mod Frankrig.

I sagen fandt Menneskerettighedsdomstolen, at de franske myndigheders

opløsning af to foreninger af fodboldklubsupportere ikke udgjorde en

krænkelse af EMRK artikel 11. Medlemmer af de to foreninger havde i

forbindelse med en fodboldkamp kastet objekter mod politiet og deltaget i

alvorlig voldsudøvelse, hvilket bl.a. førte til, at en supporter afgik ved dø-

den. Domstolen bemærkede, at medlemsstaterne har en videre skønsmar-

gin, når der er tale om tilskyndelse til vold mod enkeltpersoner, offentligt

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

ansatte eller en befolkningsgruppe. I denne forbindelse understregede

Domstolen bl.a., at foreninger med det officielle formål at støtte en fod-

boldklub er mindre vigtige for demokratiet end politiske foreninger. Under

hensyn til dette, til medlemsstatens skønsmargin og til de særlige omstæn-

digheder i sagen fandt Domstolen, at opløsningen var et proportionalt ind-

greb.

Det bemærkes, at hvis det kan lægges til grund, at en forening har som mål

at ødelægge demokratiet og de rettigheder og friheder, der er knyttet til

demokratiet, rejser opløsning af foreningen ikke spørgsmål i forhold til

EMRK artikel 11. Dette følger af EMRK artikel 17 om forbud mod mis-

brug af rettigheder og Menneskerettighedsdomstolens praksis, jf. f.eks.

afgørelsen af 13. februar 2003 i sagen Refah Partisi m.fl. mod Tyrkiet og

afgørelsen af 12. juni 2012 i sagen Hizb Ut-Tahrir m.fl. mod Tyskland.

6. Rigsadvokatens tidligere vurderinger

Rigsadvokaten har ved flere lejligheder forholdt sig til, om der var grund-

lag for at søge foreninger opløst ved dom i medfør af grundlovens § 78.

Rigsadvokaten afgav således i 1998 en redegørelse til Justitsministeriet om

mulighederne for at søge rockerklubberne Hells Angels og Bandidos op-

løst ved dom. Rigsadvokaten fandt i redegørelsen, at der ikke var grundlag

for at indlede en sag om opløsning. Justitsministeriet tiltrådte Rigsadvoka-

tens indstilling i redegørelsen.

I en redegørelse fra 2004 og i en supplerende redegørelse fra 2008 behand-

lede Rigsadvokaten endvidere spørgsmålet om en eventuel opløsning af

foreningen Hizb Ut-Tahrir. Rigsadvokaten fandt i redegørelserne, at der

ikke var grundlag for at søge foreningen opløst efter grundlovens § 78.

Rigsadvokaten har senest behandlet spørgsmålet om opløsning af bande-

og rockergrupperinger i en redegørelse fra marts 2010 til brug for Justits-

ministeriets vurdering af, om der var grundlag for at iværksætte en under-

søgelse af spørgsmålet om opløsning af visse bander og rockergrupper.

Om grundlovens foreningsbegreb fremgår følgende af redegørelsens pkt.

2.2:

”Grundlovens foreningsbegreb må fortolkes ret vidt, og der

kan formentlig ikke kræves mere, end at de deltagende perso-

ner har et vist fælles formål med samvirket, som eventuelt kan

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

bero på en stiltiende forståelse mellem dem. Det må dog kræ-

ves, at der eksisterer visse regler vedrørende det indbyrdes for-

hold mellem deltagerne og forholdet udadtil.

Det er endvidere af betydning, om der er udsondret en særlig

formue, der ikke tilhører medlemmerne. Dette kan dog ikke

være af afgørende betydning, idet der meget vel kan eksistere

foreninger, hvori der ikke foregår økonomisk aktivitet”.

Om afgrænsningen af det ulovlige øjemed anførte Rigsadvokaten i pkt. 2.3

bl.a.:

”Det centrale for fastlæggelsen af en forenings øjemed er en

bedømmelse af det mål og den virksomhed, som den pågæl-

dende forening reelt står for. En forening med et formål, der i

sig selv er lovligt, kan således have et ulovligt øjemed, hvis de

midler, der anvendes eller agtes anvendt til at opnå målet, er

strafbare eller på anden måde ulovlige.

(…)

For at en forening kan anses for at virke ved vold [jf. grund-

lovens § 78, stk. 2], antages det at være et krav, at de voldelige

handlinger, som foreningens medlemmer har begået, er foreta-

get på vegne af foreningen. Det antages endvidere at være et

krav, at foreningen gennem sin levetid i et ikke ubetydeligt

omfang har foretaget voldelige handlinger eller fremsat trusler

herom, således at disse handlinger mv. indgår som et domine-

rende eller almindeligt led i foreningens virksomhed.

Tilsvarende må antages at gælde i tilfælde, hvor der er tale om

andet ulovligt øjemed end udøvelse af vold mv. som nævnt i

grundlovens § 78, stk. 2. Også opløsning af en forening efter

den almindelige bestemmelse i § 78, stk. 1, må således antages

at kræve, at den virksomhed mv., som er grundlaget for det

ulovlige øjemed, kan henregnes til foreningen som sådan og

ikke kun til enkelte medlemmer af foreningen, og at de pågæl-

dende ulovlige handlinger derfor skal indgå som et domine-

rende eller almindeligt led i foreningens virksomhed.” [Under-

stregning foretaget her]

For så vidt angik en række bandegrupperinger, som befandt sig i konflikt

med Hells Angels og støttegruppen AK81, fandt Rigsadvokaten, at det

måtte anses for særdeles tvivlsomt, om der i forbindelse med en eventuel

undersøgelse ville kunne tilvejebringes det fornødne bevis for, at banderne

var foreninger i grundlovens forstand.

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

Rigsadvokatens konklusion med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt Hells

Angels og AK81 havde et ulovligt øjemed, fremgår af pkt. 6.3:

”Det anførte indebærer sammenfattende, at det må give anled-

ning til betydelig tvivl, om det er muligt at tilvejebringe et be-

vismæssigt grundlag, der ville være tilstrækkeligt til, at dom-

stolene ville anse betingelserne for et forbud for opfyldt.” [Un-

derstregning foretaget her]

7. Justitsministeriets tidligere vurderinger

Justitsministeriet har ligeledes ved en række lejligheder forholdt sig til ad-

gangen til at opløse foreninger ved dom efter grundlovens § 78.

Justitsministeriet har i et notat af 1. marts 1988 om opløsning af ulovlige

foreninger, som den 15. marts 1988 blev sendt til Folketingets Retsudvalg,

i pkt. 8 bl.a. anført følgende sammenfatning:

”Efter ordlyden af grundlovens § 78, stk. 1 og 2, er der – som

det fremgår af ovennævnte – en relativt vid adgang og i særlige

tilfælde pligt til at skride ind overfor foreninger. Uanset dette

er det Justitsministeriets opfattelse, at foreningsfriheden i såvel

formel som materiel henseende er et så væsentligt element i et

demokratisk samfund, at der skal være tale om klare tilfælde af

mere systematiseret vold eller meget konkretiseret anstiftelse

til vold, før der bør gribes ind efter § 78, stk. 2. Det samme må

efter Justitsministeriets opfattelse antages at gælde med hensyn

til opløsning af en forening efter § 78, stk. 1, under henvisning

til dens ulovlige øjemed.”

Justitsministeriet udarbejdede på baggrund af Folketingets behandling af

forespørgsel F 59 om opløsning af Hizb Ut-Tahrir den 25. maj 2004 et no-

tat om grundlovens § 78, som blev oversendt til Folketingets Retsudvalg

den 7. juli 2004. Notatet blev udarbejdet på baggrund af forespørgslen om

Hizb Ut-Tahrir, men indeholder en generel beskrivelse af muligheden for

at opløse foreninger. Notatet sammenfatter i al væsentlighed Justitsmini-

steriets tidligere vurderinger af muligheden for at opløse en forening ved

dom efter grundlovens § 78.

Om foreningsbegrebet i grundlovens § 78 anføres bl.a. følgende i notatets

pkt. 3:

”Ved en forening forstår man således i almindelighed det

samvirke mellem en kreds af personer, som foregår i et nær-

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

mere bestemt øjemed efter regler, der regulerer spørgsmål om

bl.a. foreningsmedlemmernes indbyrdes forhold.”

I notatets pkt. 6.1.3 om foreningers øjemed efter grundlovens § 78, stk. 1,

anføres bl.a.:

”Som det fremgår, er det ved fastlæggelsen af en forenings øje-

med afgørende, hvilken virksomhed foreningen reelt står for

eller må forventes at stå for. Der kan i den forbindelse lægges

vægt på bl.a. indholdet af eventuelle foreningsvedtægter, her-

under en eventuel formålsbestemmelse, samt den virksomhed,

som foreningen faktisk har udfoldet eller må forventes at ud-

folde.

Ved fastlæggelsen af en forenings øjemed må der også tages

hensyn til de

midler,

som foreningen anvender eller påtænker

at anvende for at realisere øjemedet. Hvis foreningens øjemed

f.eks. er at afskaffe det parlamentariske system gennem en

grundlovsændring, er øjemedet lovligt, men hvis samme for-

mål tænkes realiseret ved anvendelse af f.eks. vold, er øjeme-

det ulovligt.

Det er i øvrigt den almindelige opfattelse i den statsretlige litte-

ratur, at øjemedet kan være ulovligt ikke alene på grund af, at

foreningens virksomhed er strafbar, men også som følge af, at

den strider imod civilretlige regler, jf. Alf Ross, a.st., side 749,

Max Sørensen, a.st., side 388, og Poul Andersen, a.st., side 681

Det forhold, at foreningens

medlemmer

i enkelte tilfælde over-

træder lovgivningen, er ikke i sig selv tilstrækkeligt til, at

fore-

ningens

øjemed kan anses for ulovligt.

Den omstændighed, at en forening en enkelt gang eller få

gange mere tilfældigt overtræder lovgivningen, kan heller ikke

i almindelighed medføre, at foreningens øjemed som sådan kan

anses for at være ulovligt efter grundlovens § 78, stk. 1, og at

foreningen derfor kan opløses ved dom (…).

Opløsning af en forening ved dom under henvisning til, at for-

eningen har et ulovligt øjemed, vil derfor efter Justitsministeri-

ets opfattelse i almindelighed alene kunne komme på tale, hvis

en forening eller dens medlemmer som et almindeligt led i for-

eningens virksomhed overtræder lovgivningen.” [Understreg-

ning foretaget her]

I pkt. 6.2.4 anføres om foreninger, der er omfattet af § 78, stk. 2, bl.a. føl-

gende:

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

”I lighed med det, som er anført under pkt. 6.1.3. om spørgs-

målet om, i hvilke tilfælde en forening kan antages at have et

ulovligt øjemed, er det Justitsministeriets opfattelse, at den om-

stændighed, at en forening eller dens medlemmer en enkelt

gang eller få gange mere tilfældigt har opfordret til vold, eller

udøvet vold mv., ikke i almindelighed kan antages at medføre,

at foreningen skal (eller kan) opløses ved dom. Opløsning af

en forening ved dom under henvisning til, at foreningen eller

dens medlemmer opfordrer til vold eller udøver vold mv., vil

derfor efter Justitsministeriets opfattelse i almindelighed alene

kunne komme på tale, hvis en forening eller dens medlemmer

som et almindeligt led i foreningens virksomhed udøver de

nævnte strafbare aktiviteter.” [Understregning foretaget her]

8. Justitsministeriets overvejelser og vurdering

8.1. Indledning

Det følger som nævnt af grundlovens § 78, stk. 1, at foreningsfriheden kun

gælder for foreninger, der har et ”lovligt øjemed”. Hvis en forening deri-

mod har et ulovligt øjemed, kan den opløses ved dom efter reglerne i § 78.

Opløsning forudsætter dog, at der foreligger en forening i grundlovens for-

stand. Hvis der ikke er tale om en forening, er der ikke noget at opløse.

Grundlovens § 78, stk. 2, indeholder en bestemmelse om, at foreninger,

der virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller

lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, bliver at opløse ved

dom. Det er den almindelige opfattelse, at § 78, stk. 2, pålægger myndig-

hederne en pligt til at rejse sag ved domstolene til opløsning af foreninger,

der er omfattet af bestemmelsen.

En forening, der er omfattet af grundlovens § 78, stk. 2, vil også være om-

fattet af § 78, stk. 1.

Det afgørende for, om der er grundlag for at søge en forening opløst ved

dom, er derfor, om foreningen har et ”ulovligt øjemed” i grundlovens § 78,

stk. 1’s forstand, og ikke om den ”virker ved eller søger at opnå [sit] mål

ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning af anderle-

des tænkende”, jf. § 78, stk. 2.

Som det fremgår af pkt. 7, har Justitsministeriet tidligere ved flere lejlighe-

der udtalt sig om betingelserne for at opløse en forening ved dom. Ministe-

riet har i den forbindelse imidlertid kun beskrevet betingelserne forholds-

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

vis overordnet. Det hænger sammen med, at der hverken i forarbejderne til

grundlovens § 78, den statsretlige litteratur eller retspraksis findes præcise

anvisninger af, hvad der skal til for at skride til opløsning.

Justitsministeriet finder imidlertid grundlag for at udbygge beskrivelsen af,

hvilke elementer der efter ministeriets opfattelse kan indgå ved vurderin-

gen af, om en forening kan opløses ved dom, herunder navnlig ved vurde-

ringen af, om foreningen kan siges at have et ulovligt øjemed.

Det kan i den forbindelse i øvrigt overvejes, om Justitsministeriet og Rigs-

advokaten ved tidligere vurderinger har stillet for høje krav til, hvad der

skal til for at opløse en forening.

Det bemærkes, at domstolene ikke siden 1920’erne har haft lejlighed til at

tage stilling hertil, og at spørgsmålet derfor i vidt omfang må anses for

uafklaret.

Nedenfor behandles i pkt. 8.2 først foreningsbegrebet og derefter i pkt. 8.3

de momenter, der kan indgå ved vurderingen af, om foreningen har et

ulovligt øjemed. I pkt. 8.4 omtales EMRK artikel 11.

8.2. Foreningsbegrebet

Det er som nævnt en betingelse for opløsning ved dom, at der foreligger en

forening i grundlovens forstand.

Som det fremgår af pkt. 3, er det antaget i den statsretlige teori, at fore-

ningsbegrebet er ganske vidt.

En forening skal i almindelighed forstås som et samvirke mellem en kreds

af personer, som foregår i et nærmere bestemt øjemed efter visse regler,

der regulerer spørgsmål om foreningsmedlemmernes indbyrdes forhold og

forholdet til omverden.

Som nærmere anført under pkt. 8.3.1 nedenfor kan der ved vurderingen af

foreningens øjemed ikke alene lægges vægt på indholdet af eventuelle for-

eningsvedtægter, men tillige foreningens virksomhed. Formålet med

samvirket kan således eksempelvis følge af en stitiende forståelse mellem

den pågældende personkreds. Det kan ikke antages at være et krav, at fore-

ningen har nedskrevne eller udtrykkeligt tilkendegivne regler.

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

Om der er tale om en forening, beror på en konkret vurdering. Ved vurde-

ringen vil der bl.a. kunne lægges vægt på, om der er en formue, som er ud-

sondret fra medlemmerne. Dette er dog ikke afgørende, da der også kan

tænkes foreninger uden økonomisk aktivitet. Der vil også kunne lægges

vægt på eventuelle kontingentordninger mv., hvor der i foreningens regi

overføres midler direkte mellem medlemmerne, uden at foreningen derved

opbygger en særskilt formue. Endvidere vil der bl.a. kunne lægges vægt på

oplysninger om de organisatoriske forhold og på den ydre fremtræden som

en forening, eksempelvis i kraft af medlemmernes brug af fælles beklæd-

ningsgenstande og symboler.

8.3. Ulovligt øjemed

8.3.1.

Det er som nævnt en betingelse for at opløse en forening ved dom, at

foreningen har et ulovligt øjemed i grundlovens § 78, stk. 1’s forstand.

Som det fremgår af pkt. 2.3 og 2.4, er det ved fastlæggelsen af en fore-

nings øjemed afgørende, hvilken virksomhed foreningen reelt står for eller

må forventes at stå for.

Det er i øvrigt den almindelige opfattelse i den statsretlige litteratur, at øje-

medet kan være ulovligt ikke alene på grund af, at foreningens virksomhed

er strafbar, men også som følge af, at den strider imod civilretlige regler.

Ved vurderingen af foreningens øjemed kan der bl.a. lægges vægt på ind-

holdet af eventuelle foreningsvedtægter, herunder en eventuel formålsbe-

stemmelse, samt den virksomhed, som foreningen faktisk har udfoldet el-

ler må forventes at udfolde.

Ved fastlæggelsen af foreningens øjemed må der også tages hensyn til de

midler, som foreningen anvender eller påtænker at anvende for at realisere

øjemedet.

Om foreningen kan siges at have et ulovligt øjemed, så den kan opløses

ved dom, må efter Justitsministeriets opfattelse bero på en samlet vurde-

ring, hvor der lægges vægt på samtlige forhold, som er egnede til at belyse

foreningens formål, virksomhed og midler.

Vurderingen må efter Justitsministeriets opfattelse foretages i lyset af,

hvilken type forening der er tale om, herunder hvad foreningen selv angi-

ver som sit formål. Som anført under pkt. 4 ovenfor er det almindeligt an-

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

taget i den statsretlige litteratur, at der i medfør af grundlovens § 67 og på

baggrund af bl.a. grundlovens § 31, stk. 2, gælder en vis materiel fore-

ningsfrihed for henholdsvis religiøse og politiske foreninger. Det antages

endvidere – uanset om der af grundlovens § 78, stk. 1, kan udledes en vis

materiel beskyttelse af den politiske foreningsfrihed – at foreningsfriheden

er særligt central vedrørende politiske foreninger. Der kan tillige henvises

til Højesterets dom i UfR1999.1798H om den såkaldte rockerlovs forene-

lighed med grundlovens § 79 om forsamlingsfriheden. Det taler i samme

retning, at § 78, stk. 4, tildeler politiske foreninger – og ikke andre forenin-

ger – den særlige beskyttelse, at opløsningen altid skal kunne indbringes

for Højesteret.

Det må således antages, at der skal mere til for at opløse en politisk fore-

ning end en forening, hvis formål ikke nyder en sådan særlig beskyttelse,

eksempelvis en forening, der angiver at være en motorcykelklub, et bro-

derskab eller eventuelt slet ikke angiver noget nærmere formål.

8.3.2.

Ved den samlede vurdering kan der bl.a. lægges vægt på skriftligt

materiale, der hidrører fra foreningen eller dens medlemmer, og som er

egnet til at belyse foreningens aktiviteter, organisering, hvervning mv. Der

kan i den forbindelse også lægges vægt på foreningens navn, logo og andre

symboler, som foreningen bruger.

De momenter, som kan indgå i vurderingen af, om der er tale om en fore-

ning i grundlovens forstand, kan også være egnet til at belyse foreningens

formål eller virksomhed. F.eks. vil oplysninger om, at en gruppe indbetaler

kontingent eller en lignende ydelse til et fælles formål, således både kunne

støtte en antagelse om, at der er tale om en forening, og samtidig kunne

indikere foreningens virksomhed, f.eks. hvis midlerne anvendes til under-

støttelse af foreningens medlemmer, familie mv. i forbindelse med, at

medlemmerne fængsles for kriminalitet. På samme måde kan anvendelsen

af fælles symboler være et moment, som kan indgå både i foreningsvurde-

ringen og i vurderingen af foreningens virksomhed, f.eks. hvis foreningen

tildeler hædersdistinktioner eller lignende belønninger for kriminelle hand-

linger.

Ligeledes kan udtalelser, handlinger og optræden fra foreningens medlem-

mers side tillægges vægt. Det gælder f.eks. medlemmernes fremtræden i

det offentlige rum, nyhedsmedier og sociale medier mv. Dette vil navnlig

kunne være relevant, hvis der er tale om en mindre formaliseret forening

uden egentlige vedtægter eller stiftelsesdokumenter, eller hvis foreningens

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

vedtægter, dokumenter mv. ikke kan antages at udtrykke det reelle formål

med foreningen. Også udenforstående personers vidnesbyrd om forenin-

gens virksomhed kan indgå i vurderingen.

Efter Justitsministeriets opfattelse må ledende medlemmers handlinger og

udtalelser tillægges særlig vægt. Som ledende medlemmer må anses i hvert

fald personer, som formelt er eller betegner sig som formand, leder, tals-

mand eller lignende, men også personer, som faktisk indtager en styrende

rolle, må anses for ledende medlemmer.

Det må antages, at ikke blot medlemmernes handlinger og udtalelser, men

også løsere tilknyttede personers handlinger og udtalelser, vil kunne indgå

i vurderingen.

8.3.3.

De forhold, der ligger til grund for politiets politifaglige vurdering af

foreningens virksomhed, må også antages at kunne tillægges betydning

ved den samlede vurdering af, om foreningen har et ulovligt øjemed.

Hvis der over for foreningens medlemmer eller tilknyttede personer f.eks.

måtte være nedlagt forbud efter rockerloven mod ophold i en ejendom,

som tjener som tilholdssted for en gruppe, som den pågældende tilhører el-

ler er tilknyttet, må dette efter ministeriets opfattelse i nogen grad kunne

indgå i vurderingen af foreningens øjemed. Det er således en betingelse for

at nedlægge forbud efter loven, at politiet vurderer, at der er tale om en

verserende væbnet konflikt mellem grupper.

Det samme gælder, hvis en indsat er underlagt begrænsninger efter reg-

lerne i straffuldbyrdelseslovens § 51, stk. 4, § 53, stk. 1, § 55, stk. 3, eller §

57, stk. 4, om besøg, brevveksling og telefonsamtaler, som forudsætter, at

politiet skønner, at den pågældende har tilknytning til en gruppe af perso-

ner, som er aktivt involveret i en verserende væbnet voldelig konflikt eller

indtager en ledende eller koordinerende rolle i en gruppe af personer, som

tilsammen står bag omfattende og alvorlig kriminalitet.

8.3.4.

Lovovertrædelser, som er begået af foreningen, indgår med betyde-

lig vægt ved vurderingen af dens øjemed.

Den omstændighed, at der er begået en enkelt eller få mere tilfældige over-

trædelser af lovgivningen, kan dog ikke i sig selv medføre, at foreningens

øjemed som sådan kan anses for at være ulovligt.

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

Opløsning af en forening ved dom under henvisning til, at foreningen har

et ulovligt øjemed, vil derfor efter Justitsministeriets opfattelse i alminde-

lighed alene kunne komme på tale, hvis en forening eller dens medlemmer

som et almindeligt led i foreningens virksomhed overtræder eller har til

hensigt at overtræde lovgivningen.

Der kan efter Justitsministeriets opfattelse dog ikke opstilles noget krav

om, at der skal være tale om et nærmere bestemt (større) antal lovovertræ-

delser, så længe lovovertrædelserne ikke har tilfældighedspræg. Efter mi-

nisteriets opfattelse kan der endvidere ikke stilles krav om, at lovovertræ-

delserne skal have fundet sted eller stået på over en nærmere bestemt (læn-

gere) periode, hvis overtrædelserne i øvrigt er et almindeligt led i forenin-

gens virksomhed. Hvis lovovertrædelserne har fundet sted i en længere

periode, vil det dog være et forhold, som med betydelig styrke kan støtte

en antagelse om, at begivenhederne må antages at være et almindeligt led i

foreningens virksomhed.

Overtrædelsernes karakter og grovhed må også antages at indgå i vurderin-

gen, herunder om overtrædelsen udgør en fare for andre personers liv eller

helbred. Grundlovens § 78, stk. 2, som indebærer, at foreninger, der virker

ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold eller lignende

strafbar påvirkning,

skal

opløses, kan anføres til støtte herfor. Det skyldes,

at grundlovsgiver med bestemmelsen i § 78, stk. 2, kan siges at have lagt

særlig afstand til foreninger, der virker ved eller søger at opnå deres mål

med sådanne handlinger.

8.3.5.

Lovovertrædelser, som er begået af foreningens medlemmer eller

personer, der er tilknyttet foreningen, kan efter Justitsministeriets opfat-

telse som udgangspunkt kun indgå i vurderingen af foreningens øjemed,

hvis overtrædelserne kan henregnes til foreningen.

Om en lovovertrædelse, der er begået af et medlem eller en tilknyttet per-

son, kan henregnes til foreningen må efter Justitsministeriets opfattelse

vurderes konkret. Der kan navnlig lægges vægt på, om overtrædelsen er

foretaget som led i foreningens aktiviteter. Det vil i den forbindelse f.eks.

have betydning, om overtrædelsen er foretaget under anvendelse af fore-

ningens symboler eller kendetegn, eller om handlingerne må anses for fo-

retaget som led i en verserende konflikt med en rivaliserende gruppering.

Det må antages, at også medlemmers og tilknyttede personers lovovertræ-

delser, som ikke nødvendigvis er foretaget i foreningens regi, men som må

B 14 - 2018-19 (1. samling) - Endeligt svar på spørgsmål 1: Spm. om de juridiske muligheder for at forbyde Masjid Al-Faruq-moskeen på Nørrebro i København, til justitsministeren

anses for accepteret eller bifaldet efterfølgende af foreningen, kan henreg-

nes til foreningen. Det gælder særligt, hvor de pågældende overtrædelser

er i foreningens interesse.

Det bemærkes i øvrigt, at det efter Justitsministeriets opfattelse må indgå

med betydelig vægt i vurderingen af, om foreningen har et ulovligt øje-

med, hvis foreningens medlemmer eller tilknyttede personer måtte være

dømt efter straffelovens § 81 a, hvorefter den straf, der er foreskrevet for

en række personfarlige forbrydelser kan forhøjes med indtil det dobbelte,

hvis lovovertrædelsen har baggrund i eller er egnet til at fremkalde en

væbnet konflikt mellem grupper af personer.

8.3.6.

Uanset om der er tale om lovovertrædelser, som kan henregnes til

foreningen, må det efter Justitsministeriets opfattelse efter omstændighe-

derne antages at kunne indgå med en vis vægt i den samlede vurdering, i

hvilket omfang foreningens medlemmer eller tilknyttede personer er straf-

fet. Den omstændighed, at foreningens medlemmer mv. er straffet, vil ikke

i sig selv kunne føre til, at det lægges til grund, at foreningens øjemed er

ulovligt (f.eks. en idrætsforening for tidligere straffede personer). Det vil

imidlertid kunne sige noget om foreningens øjemed, herunder den virk-

somhed, som foreningen må forventes at stå for, eksempelvis i hvilket om-

fang foreningen er parat til at anvende vold.

Det gælder efter omstændighederne også, selv om kriminaliteten er begået,

før den pågældende blev medlem af eller tilknyttet foreningen. Dette vil

være særligt relevant, hvis der er tale om, at foreningen samler eller orga-

niserer en større medlemsskare med en kriminel baggrund med henblik på

at positionere sig i forhold til rivaliserende grupperinger eller at etablere et

voldeligt beredskab.

8.4. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 11

Som nævnt i pkt. 5 indeholder EMRK artikel 11 en bestemmelse om fore-

ningsfrihed. Det må imidlertid efter Justitsministeriets opfattelse antages,

at denne bestemmelse ikke vil være til hinder for, at en forening opløses

ved dom, hvis betingelserne for opløsning i medfør af grundlovens § 78 er

opfyldt.