kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Europaudvalget 2017-18
KOM (2017) 0827 Bilag 1
Offentligt

15. januar 2018

Grund- og nærhedsnotat: Forslag til Rådets forordning om

oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

KOM (2017) 827

1. Resumé

Kommissionen har 6. december 2017 fremlagt forslag til en forordning om oprettelse af Den

Europæiske Monetære Fond (EMF).

Forslaget indebærer grundlæggende, at den nuværende mellemstatslige aftale om eurolandenes

krisefond, ESM, indskrives i EU-retten, således at ESM (fremover EMF) underlægges de

normale EU-procedurer, herunder godkendelse af visse beslutninger i Rådet og tilsyn fra de euro-

pæiske institutioner (fx i form af obligatoriske årsberetninger fra EMF). Derudover foretages

særligt 4 ændringer ift. ESM’s nuværende indretning.

1. Ændrede stemmeregler i styrelsesrådet

fsva. visse beslutninger om finansiel støtte fra EMF; 2. EMF skal fungere som fælles offentlig

bagstopper for den fælles afviklingsfond (SRF) under bankunionen; 3. Mere direkte rolle til

EMF i forvaltningen af låneprogrammer til eurolandene; og 4. Mulighed for at EMF kan

udvikle nye finansielle instrumenter.

Sikring af finansiel stabilitet i EU og euroområdet forebygger kriser og understøtter vækst og

beskæftigelse i hele EU. Forslaget kan således have positive økonomiske konsekvenser i det

omfang det styrker den finansielle stabilitet i EU. EMF vil, som ESM, være et instrument for

eurolandene, som udelukkende finansieres af eurolande udenom EU’s budget.

Forslaget har

således ingen statsfinansielle konsekvenser. Forslaget har ingen konsekvenser for dansk ret.

Ift. bankunionens fælles offentlige bagstopper skal der sikres tilstrækkelig ligebehandling mellem

eurolande og ikke-eurolande, som måtte vælge at deltage i bankunionen. Derudover kan videre-

udvikling af ESM til EMF styrke budgetdisciplinen og håndteringen af lande i krise, men

forslaget må ikke

føre til svækkelse EU’s, inkl. ikke-eurolandenes,

rolle i IMF.

2. Baggrund

Kommissionen har ved KOM(2017)827 af 6. december 2017 fremsendt forslag til

”Rådets

forordning om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond”, som også

omfatter en statut for EMF, som mere detaljeret fastlægger regler for EMF’s drift.

Forslaget er en del af Kommissionens pakke med forslag om videreudvikling af

ØMU’en.

Det er oversendt til Rådet i dansk sprogversion 11. december 2017.

Eurolandene oprettede i 2012 i lyset af krisen ESM som en permanent lånefond

med en effektiv udlånskapacitet på 500 mia. euro, hvoraf de 80 mia. euro er i form

af indbetalt kapital fra eurolandene. Finansiel støtte fra mekanismen kræver en

anmodning fra et euroland, samt at støtten vurderes nødvendig af hensyn til euro-

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 2 af 8

områdets stabilitet. Finansiel bistand fra mekanismen er underlagt krav til det på-

gældende euroland om et makroøkonomisk tilpasningsprogram.

Kommissionens forslag om en Europæisk Monetær Fond (EMF) bygger på, at

eurolandenes fælles krisefond, ESM, overgår fra et mellemstatsligt samarbejde til

at indgå i EU-retten.

Forslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 352. Rådet træffer under denne

artikel afgørelse efter en særlig lovgivningsprocedure med enstemmighed blandt

alle EU-lande og med Europa-Parlamentets godkendelse.

3. Formål og indhold

Kommissionen angiver, at formålet med forslaget er øget effektivitet og demokra-

tisk ansvarlighed. Den øgede effektivitet opnås ved, at ESM indordnes de samme

regler og procedurer, som øvrige EU-institutioner og desuden får hurtigere be-

slutningsprocedurer ved, at man for visse typer beslutninger går væk fra

ESM’s

gældende regel om enstemmighed (jf. nedenfor). Den styrkede demokratiske an-

svarlighed opnås ved, at ESM underlægges EU’s procedurer og krav om gennem-

sigtighed og åbenhed, herunder særligt EU-institutionernes mulighed for at føre

kontrol.

Det betyder fx at Rådet skal godkende visse beslutninger, som EMF’s

styrelsesråd og bestyrelse træffer (uddybet under afsnittet om nye stemmeregler).

EMF vil også skulle forelægge en årsberetning for Europa-Parlamentet, Rådet og

Kommissionen, ligesom EMF pålægges at besvare spørgsmål fra Europa-

Parlamentet og kan blive indbudt til drøftelser i Europa-Parlamentet. Desuden får

EU’s revisionsret beføjelser til at revidere ESM.

Derudover foretages særligt 4 ændringer ift. ESM’s nuværende indretning:

1) Æn-

drede stemmeregler for visse beslutninger om finansiel støtte fra EMF; 2) EMF

skal fungere som fælles offentlig bagstopper for den fælles afviklingsfond (SRF)

under bankunionen; 3) Mere direkte rolle til EMF i forvaltningen af lånepro-

grammer til eurolandene; og 4) Mulighed for at EMF kan udvikle nye finansielle

instrumenter. Disse fire ændringer beskrives nedenfor.

EMF vil, ligesom ESM, være et instrument for eurolandene, som udelukkende

finansieres af eurolande udenom EU’s budget.

Ikke-eurolande kan først tilslutte

sig EMF, når de tilslutter sig euroen. Det fremgår dog af Kommissionens forslag,

at ikke-eurolande, hvor relevant, vil blive inviteret til visse drøftelser om lånepro-

grammer, hvor ikke-eurolande frivilligt deltager med bilaterale lån, ligesom ikke-

eurolande, som deltager i bankunionen, vil blive inviteret til visse drøftelser, der

vedrører EMF’s rolle som eurolandenes bagstopperfunktion i bankunionen,

jf.

nedenfor.

Ændrede stemmeregler for EMF/ESM

ESM styres overordnet af styrelsesrådet og af bestyrelsen. Begge steder har lande-

ne stemmeandele svarende til deres andel af den indbetalte kapital i ESM. Styrel-

sesrådet er det overordnede organ, som består af finansministrene fra eurolande-

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 3 af 8

ne. Bestyrelsen består af repræsentanter på embedsmandsniveau udpeget af hvert

land.

Styrelsesrådet står for den overordnede godkendelse af særligt låneprogrammer og

beslutninger om forhøjelser af indbetalt kapital. Bestyrelsen står for den daglige

drift og kan bl.a. vedtage beslutninger om genopfyldning af indbetalt kapital til

visse niveauer i tilfælde af tab.

ESM’s styrelsesråd og bestyrelse træffer beslutning med enstemmighed særligt for

beslutninger vedr. indbetaling af kapital, ændring af kapitalnøglen og beslutninger

om låneprogrammer. Der træffes beslutning med kvalificeret flertal, forstået som

mindst 80 pct. af stemmerne, ved en række øvrige beslutninger, herunder fastlæg-

gelse af ESM’s vedtægter, udnævnelse af en administrerende direktør mm.

Forslaget til videreudvikling af ESM til EMF fastholder en intern styring med

styrelsesrådet som overordnet organ og bestyrelsen med ansvar for den daglige

drift, og stemmeandelene svarer fortsat til hvert lands andel af den indbetalte kapi-

tal. I ESM tages beslutninger med finansielle konsekvenser i dag generelt med

enstemmighed, jf. ovenfor. Dette sikrer, at alle lande har kontrol med de ressour-

cer, de stiller til rådighed. Omvendt kan det ifølge Kommissionen i nogle tilfælde

begrænse ESM’s mulighed for at handle hurtigt i en krise. Det foreslås at bevare

enstemmighed for alle afgørelser, som vedrører udlånskapacitet og kapitalindskud

ændringer i vilkårene for EMF’s

nye funktion som bagstopper for SRF vil lige-

ledes kræve enstemmighed. For beslutninger om indgåelse af låneprogrammer

(herunder lån eller kreditlinjer til lande, bankrekapitaliseringer mm.), udbetalinger

og udnyttelse af bagstopperordningen (jf. ovenfor) foreslås det at anvende udvidet

kvalificeret flertal, hvor vedtagelse kræver 85 pct. af stemmerne.

Som følge af integrationen af ESM-styringen i EU-retten, vil Rådet desuden

fremover skulle godkende en række beslutninger, efter de er godkendt i EMF’s

bestyrelse eller styrelsesråd, herunder særligt om ændringer i kapitalindskuddene

og beslutninger om låneprogrammer. Her stemmer kun eurolande, og Rådets reg-

ler om kvalificeret flertal

gælder. Derudover skal Rådet, jf. nedenfor, også god-

kende beslutninger vedr. støtte til SRF, hvor alle lande kan stemme.

Tabel 1 i bilaget giver et overblik over processen for visse centrale beslutninger.

EMF som offentlig bagstopperfunktion i bankunionen

EMF skal ifølge Kommissionens forslag udgøre eurolandenes fælles offentlige

bagstopper for SRF, dvs. at EMF skal stille kreditlinjer eller garantier til rådighed

for den fælles afviklingsmekanisme (SRF) under bankunionen. Der lægges op til,

at ikke-eurolande, som vælger at deltage i bankunionen bidrager forholdsmæssigt

med parallelle kreditlinjer/garantier til SRF.

Dvs. mindst 55 pct. af de deltagende lande som samtidig repræsenterer mindst 65 pct. af befolkningen.

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 4 af 8

Den offentlige bagstopper er en reserve af offentlige midler, der som en sidste

udvej skal kunne benyttes som lån i det tilfælde, at nedskrivning af aktionærer og

kreditorer i nødlidende kreditinstitutter (bail-in) samt de bidrag, som den finansiel-

le sektor selv indbetaler til SRF, ikke er tilstrækkelige til at dække kapital- eller

likviditetsbehov for en nødlidende finansiel institution. Bagstopperen skal udgøre

et sikkerhedsnet for at understøtte finansiel og økonomisk stabilitet i bankunio-

nen.

Det er aftalt, at den offentlige bagstopper skal være finanspolitisk neutral på mel-

lemlangt sigt, således at en eventuel anvendelse af bagstopperordningen udgør en

form for lån, der efterfølgende vil medføre inddrivelse af tilsvarende midler fra

banksektoren. Det er ligeledes aftalt, at der skal sikres ligebehandling under bag-

stopperen af alle EU-lande, som deltager i bankunionen, herunder ikke-eurolande.

Det er aftalt, at bagstopperen skal være etableret senest i 2024. Der pågår aktuelt

drøftelser på teknisk niveau herom. Der udestår fortsat en konkret operationalise-

ring, som Kommissionen ønsker at foretage med sit forslag om EMF.

Kommissionens forslag svarer i høj grad til den løsning med parallelle kreditlinjer

fra deltagende ikke-eurolande til SRF, der aktuelt drøftes på teknisk niveau.

Det fremgår af forordningsforslaget, at den finansielle støtte til SRF ydes i fælles-

skab af EMF og ikke-eurolande, som deltager i bankunionen, på tilsvarende vilkår

og betingelser. Afgørelser om støtte til SRF skal normalt træffes senest 12 timer

efter modtagelsen af anmodningen af SRF.

Forordningsforslaget fastsætter loft over

EMF’s

samlede udestående støtte til SRF

på 60 mia. euro. Dette loft hæves proportionalt svarende til forøgelsen af størrel-

sen af den fælles afviklingsfond, når et ikke-euroland tilslutter sig bankunionen.

Størrelsen af EMF og ikke-eurolandes respektive kreditlinjer/garantier skal ifølge

forslaget fastlægges på grundlag af landenes kreditinstitutters bidrag til SRF.

Statutten for EMF fastsætter de overordnede styringsrammer for bagstopperord-

ningen. Statutten angiver, at

EMF’s styrelsesråd

med enstemmighed vedtager de

finansielle vilkår for støtten til SRF, der vil gælde for EMF og for ikke-eurolande,

som deltager i bankunionen. Det fremgår, at dette skal foregå efter aftale med

ikke-eurolande, som deltager i bankunionen, dog uden at dette er nærmere define-

ret. Ikke-eurolande, som deltager i bankunionen, får ret til at deltage som observa-

tører til

møderne i EMF’s styrelsesråd ifm.

drøftelser vedrørende brugen af kredit-

linjer eller garantier til støtte for SRF. Der ventes fastlagt yderligere og mere detal-

jerede vilkår for den fulde deltagelse i bagstopperordningens beslutningsprocesser

for ikke-eurolande, som vælger at deltage i bankunionen. Styrelsesrådet kan desu-

den med enstemmighed beslutte at hæve loftet på 60 mia. euro for støtte til SRF.

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 5 af 8

Styrelsesrådet godkender EMF’s

overordnede

interne

finansielle vilkår og betingel-

ser for støtte til SRF med udvidet kvalificeret flertal (85 pct.).

EMF’s bestyrelse

godkender den detaljerede

interne

vejledning for gennemførelsen af EMF’s

støtte

til SRF med kvalificeret flertal (80 pct.).

EMF’s administrerende direktør under-

tegner aftaler efter godkendelse af bestyrelsen og har beføjelse til at beslutte, at der

trækkes på en kreditlinje eller stilles garantier ifm.

Beslutninger i EMF om vilkår og detaljeret vejledning for gennemførelse af støtte

til EMF skal efter godkendelse i EMF’s styrelsesråd/bestyrelse også godkendes af

Rådet, hvor der stemmes efter Rådets regler om kvalificeret flertal med deltagelse

af både eurolande og ikke-eurolande.

Større rolle for EMF i forvaltningen af låneprogrammer

EMF vil få en større rolle end ESM’s nuværende rolle ift. forvaltningen af de lå-

neprogrammer, som EMF bidrager til. Hvor det i dag hovedsageligt er Kommis-

sionen og ECB (og evt. IMF), som står for forvaltningen, får EMF ifølge forslaget

fremover en eksplicit rolle, særligt ift. forhandlingen om og undertegnelsen af de

konkrete aftalememoranda, som angiver betingelserne (reformer mv.) for de kon-

krete låneprogrammer

Mulighed for at EMF kan udvikle nye finansielle instrumenter

Forordningsforslaget giver mulighed for, at EMF kan udvikle nye finansielle in-

strumenter, som med tiden kan supplere

eller støtte andre af EU’s finansielle in-

strumenter og programmer. Dette skal bl.a. sikre, at EMF har mulighed for i

fremtiden at bruge instrumenter udover de eksisterende låneprogrammer, bankre-

kapitaliseringer, støtteopkøb på obligationsmarkederne mv., herunder evt. spille

en rolle ift. en mulig finanspolitisk konjunkturstabiliseringsfunktion for euroom-

rådet. Forordningsforslaget indeholder dog ikke nærmere detaljer om eventuel

oprettelse af en sådan funktion.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal godkende forordningsforslaget i henhold til TEUF arti-

kel 352.

Europa-Parlamentet har opfordret til, at ESM indskrives i EU-retten

med hen-

visning til legitimitet og demokratisk ansvar. Sagen skal behandles i Europa-

Parlamentets komitéer for 1) Konstitutionelle Anliggender, 2) Økonomi og Valuta

samt 3) Budget.

Ifølge EMF-statutten vil det være Kommissionen og ECB, som står for den løbende overvågning af efterle-

velsen af et låneprogram

–

dette svarer til den eksisterende ESM-traktat, som fastlægger, at Kommissionen og

ECB og, hvor muligt, IMF står for den løbende

overvågning. ESM/EMF’s rolle vil altså være uændret på

dette punkt.

Se Europa-Parlaments resolution P8_TA(2017)0048 af 16. februar 2017

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 6 af 8

5. Nærhedsprincippet

Kommissionen angiver, at landene ikke unilateralt kan bekæmpe de risici for den

finansielle stabilitet, som de finansielle markeder, der fungerer på tværs af græn-

serne uden for rammerne af de nationale jurisdiktioner, udsætter landene for.

Desuden har landene vanskeligt ved at afbøde egne risici. Landene og de nationale

myndigheder kan ikke alene bekæmpe de systemiske risici, som et andet land eller

deres kreditinstitutter udsætter den finansielle stabilitet i EU som helhed for. På

den baggrund vurderer Kommissionen, at nærhedsprincippet er opfyldt.

Den danske regering er enig i, at forslaget er i overensstemmelse med nærheds-

princippet, idet finansiel integration på tværs af lande gør, at finansiel stabilitet i

nogle henseender bedst sikres i fællesskab.

6. Gældende dansk ret

Ikke relevant.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget gælder kun eurolandene og har ingen konsekvenser for dansk ret.

Økonomiske konsekvenser

Sikring af finansiel stabilitet i EU og euroområdet forebygger kriser og understøt-

ter vækst og beskæftigelse i hele EU. Forslaget kan således have positive økono-

miske konsekvenser, i det omfang det styrker den finansielle stabilitet i EU.

Forslaget har ingen konsekvenser for EU-budgettet og ingen statsfinansielle kon-

sekvenser.

Forslaget vurderes ikke at have nogen erhvervsøkonomiske konsekvenser.

8. Høring

Forslaget er ikke sendt i ekstern høring.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

De øvrige landes holdning til det konkrete forslag kendes endnu ikke. Det må dog

ventes, at en række eurolande vil være skeptiske ved, at man ændrer stemmereg-

lerne, således at visse beslutninger med finansielle implikationer vil kunne tages

med udvidet kvalificeret flertal fremfor enstemmighed.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Fsva. EMF’s funktion ift. bankunionens fælles offentlige bagstopper,

skal

der sikres tilstrækkelig ligebehandling mellem eurolande og ikke-eurolande, som

måtte vælge at deltage. Regeringen støtter konkret en løsning med parallelle kre-

ditlinjer for deltagende ikke-eurolande, som har været drøftet på teknisk niveau.

Dvs. en løsning, hvor eurolandene bidrager til SRF gennem EMF, og hvor ikke-

eurolande i bankunionen bidrager proportionalt via egne kreditlinjer til SRF. Der

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 7 af 8

lægges i den forbindelse også vægt på, at alle deltagerlande, herunder deltagende

ikke-eurolande, deltager i alle relevante beslutninger vedr. bagstopperen, herunder

beslutninger om aktivering. Det er umiddelbart vurderingen, at Kommissionens

forslag om EMF er foreneligt med dette princip.

Oprettelsen af EMF er

fsva. låneprogrammer til eurolande

et spørgsmål for

eurolandene, som alene finansierer faciliteten og alene har mulighed for at trække

på den. Regeringen mener, at det er positivt, hvis EMF kan øge stabiliteten i eu-

roområdet og sikre styrket håndtering af lande i krise. Omvendt bør det ikke føre

til svagere lånestandarder til programlande og etableringen af EMF bør heller ikke

på længere sigt blive et skridt i retning af en nedprioritering af IMF, der svækker

EU’s, inkl.

ikke-eurolandenes, rolle i IMF.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen om en Europæisk Valutafond (EMF) har ikke tidligere været forelagt Euro-

paudvalget.

For orientering om bagstopperen for SRF henvises til samlenotat forud for

ECOFIN 8. december 2015 og ECOFIN 6. december 2016.

kom (2017) 0827 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om oprettelse af Den Europæiske Monetære Fond

Side 8 af 8

Bilag

Tabel 1

Generelle regler for centrale beslutninger i hhv. ESM og EMF

ESM

Generelle regler for låneprogrammer

Godkendelse af

ansøgning

lån og tilladelse til at Kommissio-

nen, i samarbejde med ECB og

IMF/EMF**, om at forberede et

låneprogram med et aftalememo-

randum med krav til reformer og

sund finanspolitik.

EMF

Styrelsesrådet

godkender med enstem-

mighed.

Styrelsesrådet

godkender med

udvidet kvalificeret flertal (85

pct.).

ECOFIN*

(kun eurolande)

godkender med kvalificeret

flertal.

Godkendelse af

aftalememoran-

dum

Styrelsesrådet

godkender med enstem-

mighed.

Godkendelse af

ESM-låneaftale

med finansielle vilkår

Godkendelse af hver

låneudbeta-

ling

(tranche), når Kommissionen

bekræfter, at de relevante delmål i

aftalememorandummet er opfyldt.

Bestyrelsen

godkender med kvalificeret

flertal (80 pct.).

Styrelsesrådet

godkender med

udvidet kvalificeret flertal (85

pct.).

ECOFIN*

(kun eurolande)

godkender med kvalificeret

flertal.

Bestyrelsen

godkender med

kvalificeret flertal (80 pct.).

ECOFIN*

(kun eurolande) god-

kender med kvalificeret flertal.

Bestyrelsen

godkender med

udvidet kvalificeret flertal (85

pct.).

Bestyrelsen

godkender med enstemmig-

hed.

EMF’s generelle

regler for bagstopperordningen under bankunionen***

Fastsættelse af

finansielle vilkår

og betingelser

for EMF's støtte til

SRF

Styrelsesrådet

vedtager med

udvidet kvalificeret flertal (85

pct.)

ECOFIN*

(inkl. ikke-eurolande)

godkender med kvalificeret

flertal.

Bestyrelsen

vedtager med

kvalificeret flertal (80 pct.).

ECOFIN*

(inkl. ikke-eurolande)

godkender med kvalificeret

flertal.

Ikke relevant

Fastsættelse af

detaljeret vejled-

ning for EMF's kreditlinjer eller

garantier

Ikke relevant

Anm.: * Beslutningerne i ECOFIN vedtages med Rådets definition af kvalificeret flertal, som kræver mindst 55 pct.

af de deltagende lande (hhv. eurolande eller alle EU-lande, hvor relevant) som samtidig repræsenterer mindst

65 pct. af befolkningen i de deltagende lande.

** IMF deltager hvor relevant i indgåelsen af aftalememoranda på vegne af ESM, mens EMF selv deltager i

indgåelse af aftalememoranda på vegne af EMF.

*** Dette afsnit omfatter kun EMF’s interne

procedurer for støtte og ikke samarbejdet om støtte med ikke-

eurolande, som vælger at deltage i bankunionen, som givetvis vil afhænge af yderligere retningslinjer, som

skal fastlægges sidenhen.

Tabellen angiver de overordnede og generelle regler, der er fastlagt i Kommissionens forslag om EMF og

ESM-traktaten. Der kan ligge regler derudover, som er aftalt i andre sammenhænge, og der kan eksistere

undtagelser i særlige situationer eller for særlige låneinstrumenter.

Kilde: KOM (2017) 827 og ESM-traktaten