UNU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 252: Spm. om, hvor mange finansielle midler der årligt overføres fra udlandet til muslimsk-orienterede uddannelsesinstitutioner og -foreninger, til udlændinge- og integrationsministeren

Undervisningsudvalget 2017-18
UNU Alm.del
Offentligt

Åbenhed om udenlandske donationer til

trossamfund og religiøse foreninger

Rapport fra arbejdsgruppe om større gennemsigtighed med udenlandske donationer til trossamfund

m.v.

UNU, Alm.del - 2017-18 - Endeligt svar på spørgsmål 252: Spm. om, hvor mange finansielle midler der årligt overføres fra udlandet til muslimsk-orienterede uddannelsesinstitutioner og -foreninger, til udlændinge- og integrationsministeren

Indledning og resumé

Rapport fra arbejdsgruppe om større gennemsigtighed med udenlandske donationer

til trossamfund m.v.

ISBN 978-87-93396-49-4

02 / 74

Indholdsfortegnelse

Indledning og resumé

1.0 Indledning og resumé

1.1 Baggrund for arbejdsgruppen m.v............................................................................... 7

1.2 Afrapporteringens indhold .......................................................................................... 9

1.3 Resumé af forslag og konklusioner............................................................................ 10

2.0 Problemstillingen og målet for en eventuel regulering

2.1 Afgrænsning af religiøse trossamfund og foreninger ................................................ 14

2.2 Afgrænsning af økonomisk støtte ............................................................................. 17

2.3 Hvad ved vi om omfanget af økonomisk støtte?....................................................... 18

2.4 Hvor kommer støtten fra? ......................................................................................... 18

3.0 Erfaringer fra nærtstående lande

3.1 Indledning .................................................................................................................. 19

3.2 De enkelte landes erfaringer ..................................................................................... 19

3.2.1 Finland ......................................................................................................... 19

3.2.2 Frankrig ........................................................................................................ 20

3.2.3 Nederlandene .............................................................................................. 21

3.2.4 Norge ........................................................................................................... 23

3.2.5 Spanien ........................................................................................................ 23

3.2.6 Storbritannien .............................................................................................. 24

3.2.7 Sverige ......................................................................................................... 25

3.2.8 Tyskland ....................................................................................................... 26

3.2.9 Østrig............................................................................................................ 26

3.3 Arbejdsgruppens bemærkninger ............................................................................... 27

4.0 Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning

og terrorfinansiering

4.1 Fysisk overførsel af likvide midler.............................................................................. 28

03 / 74

Indledning og resumé

4.2 Elektronisk pengeoverførsel ...................................................................................... 29

4.2.1 Hvidvaskloven .............................................................................................. 30

4.2.2 Pengeoverførselsforordningen .................................................................... 31

4.2.3 Register over reelle ejere ............................................................................. 32

4.3 Regler om indefrysning.............................................................................................. 33

4.4 Straffelovens § 114 i .................................................................................................. 33

5.0 Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

5.1 Regulering der er knyttet til anerkendte og godkendte trossamfund ...................... 35

5.1.1 Formål .......................................................................................................... 35

5.1.2 Hvad reguleres ............................................................................................. 36

5.1.3 Hvem er omfattet af den foreslåede regulering .......................................... 36

5.1.4 Transparens ................................................................................................. 36

5.1.5 Kontrolmuligheder ....................................................................................... 36

5.1.6 Sanktionsmuligheder ................................................................................... 37

5.2 Regulering der er knyttet til andre trossamfund og foreninger, der modtager

en særskilt begunstigelse ................................................................................................ 38

5.2.1 Godkendelse efter ligningsloven §§ 8 A og 12, stk. 3. ................................. 38

5.2.2 Hvad reguleres ............................................................................................. 38

5.2.2.1 Hvem omfatter reguleringen ......................................................... 38

5.2.2.2 Transparens og kontrolmuligheder................................................ 39

5.2.2.3 Sanktionsmuligheder ..................................................................... 39

5.3 Generel regulering af fonde og foreninger i forhold til regnskabspligt,

registrering og offentliggørelse af årsrapporter m.v. ...................................................... 39

5.3.1 Årsregnskabsloven og regnskabspligt for erhvervsdrivende

virksomheder og foreninger ................................................................................. 39

5.3.2 Fonde ........................................................................................................... 40

5.3.2.1 Ikke erhvervsdrivende fonde – fondsloven.................................... 40

5.3.2.2 Erhvervsdrivende fonde ................................................................. 42

5.3.2.3 Årsrapporter for erhvervsdrivende fonde og virksomheder ......... 43

04 / 74

Indledning og resumé

5.4 Indsamlingsloven ....................................................................................................... 44

5.4.1 Formål .......................................................................................................... 44

5.4.2 Anvendelsesområde .................................................................................... 44

5.4.3 Indsamlingslovens regulering ...................................................................... 44

5.4.4 Transparens og kontrolmuligheder ............................................................. 45

5.4.5 Sanktionsmuligheder ................................................................................... 45

5.5 Regulering af oplysninger om donationer i friskoleloven ......................................... 45

Formål ........................................................................................................ 45

Transparens og kontrolmuligheder............................................................ 46

Konsekvenser og sanktionsmuligheder ..................................................... 47

5.6 Folkeoplysningsloven ................................................................................................ 47

Formål ........................................................................................................ 47

Hvem omfatter reguleringen ..................................................................... 48

Transparens og kontrolmuligheder............................................................ 48

Sanktionsmuligheder ................................................................................. 49

5.7 Regler for udenlandske personer og organisationers køb af ejendom

(erhvervelsesloven) ......................................................................................................... 49

Formål ................................................................................................................... 49

Anvendelsesområde ............................................................................................. 49

Regulering ............................................................................................................. 50

Transparens og kontrolmuligheder ...................................................................... 51

Sanktioner ............................................................................................................. 51

5.8 Fritagelse for kommunal ejendomsskat .................................................................... 51

5.8.1 Hvad reguleres ............................................................................................. 51

5.8.2 Hvem omfatter reguleringen ....................................................................... 52

5.8.3 Transparens og kontrolmuligheder ............................................................. 52

5.8.4 Sanktionsmuligheder ................................................................................... 53

6.0 Tiltag for at sikre større åbenhed

6.1 Indledning .................................................................................................................. 54

05 / 74

Indledning og resumé

6.2 Mulige modeller for at sikre større åbenhed ............................................................ 55

6.2.1 Model 1. Skærpelse af regnskabskrav for anerkendte og godkendte

trossamfund .......................................................................................................... 55

6.2.2 Model 2. En generel regnskabspligt for alle foreninger, herunder

trossamfund organiseret som foreninger, i Danmark .......................................... 58

6.2.3 Model 3. Styrket og målrettet indsigt i udenlandsk støtte til

foreninger m.v., der modtager en offentlig begunstigelse................................... 59

6.2.4 Model 4. Vejledning og rådgivning til foreninger om god standard for

åbenhed ................................................................................................................ 63

7.0 Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

7.1 Indledning .................................................................................................................. 65

7.2 Modeller for regulering af udenlandske donationer ................................................. 65

7.2.1 Model 1. Forbud mod at trossamfund, foreninger m.v., som

modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds-

og menneskerettigheder, kan modtage udenlandske donationer. ...................... 65

7.2.2 Model 2. Forbud mod at trossamfund og foreninger m.v. i Danmark

kan modtage støtte fra visse udvalgte lande, organisationer,

enkeltpersoner m.v............................................................................................... 69

7.2.3 Model 3. Godkendelsesordninger for udenlandske donationer til

trossamfund, religiøse foreninger m.v. i Danmark. .............................................. 70

Bilag 1. Kommissorium for tværministeriel arbejdsgruppe om større

gennemsigtighed med udenlandske donationer til trossamfund

06 / 74

1.0 Indledning og resumé

Indledning og resumé

1.1 Baggrund for arbejdsgruppen m.v.

Den tidligere V-regering indgik den 31. maj 2016 en aftale med Socialdemokratiet,

Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti om religiøse forkyndere, som søger at

undergrave danske love og værdier og understøtte parallelle retsopfattelser. Af aftalen

fremgår det, at der skal nedsættes en arbejdsgruppe, der skal undersøge, om der i prak-

sis kan gøres mere for at skabe større gennemsigtighed i udenlandsk økonomisk støtte

til trossamfund i Danmark, om det er muligt at indføre en godkendelsesordning for

udenlandske donationer, og i hvilket omfang det er muligt at forhindre visse udenland-

ske donationer.

Arbejdsgruppen har vurderet, at der er en række religiøse foreninger og sammenslut-

ninger, som ikke er registreret af myndighederne som trossamfund, men som ikke desto

mindre efter deres virke vil falde inden for arbejdsgruppens kommissorium. Arbejds-

gruppens arbejde har derfor også omfattet religiøse foreninger og sammenslutninger.

Arbejdsgruppens arbejde har ikke omfattet folkekirken.

Arbejdsgruppens kommissorium fremgår af

bilag 1.

Historisk set er en række religiøse og idebårne foreninger og trossamfund i Danmark

vokset frem med inspiration og støtte fra udlandet, ligesom der fra dansk side ydes

støtte til kirker og foreningsliv i udlandet. Det religiøse og kulturelle liv i Danmark er tæt

forbundet med udlandet og baseret på et bredt internationalt samarbejde både ind-

holdsmæssigt og økonomisk. Men det kan være en udfordring, når støtten kommer fra

lande, organisationer eller personer, som er modstandere af et åbent og frit demokra-

tisk samfund som det danske, og som repræsenterer en samfundsopfattelse og ver-

denssyn, der er i direkte modstrid til liberale frihedsværdier, såsom ytringsfrihed, gene-

rel ligestilling mellem kønnene og demokratiske principper.

Der er i straffeloven i 2016 indført en ny strafbestemmelse, hvorefter den, der fra en

terrororganisation modtager økonomisk støtte til brug for oprettelse eller drift af en

institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet, straffes med fængsel

indtil seks år. Der er endvidere med den finansielle regulering og hvidvaskloven m.v.

givet myndighederne en række redskaber til at efterforske finansiel støtte til kriminali-

tet og terror.

De udfordringer, der kan være i forhold til udenlandske pengeoverførsler, kriminalitet

og mulig terrorstøtte, er således allerede omfattet af en række efterforskningsmæssige

og strafferetlige bestemmelser.

Det politiske ønske om øget åbenhed i trossamfunds og religiøse foreningers økonomi –

som har været fremført i Danmark og i en række andre vestlige lande – handler imidler-

tid også om en bredere problemstilling: Om økonomisk støtte anvendes til aktiviteter,

der ikke er strafbare, men alligevel kan være problematiske, fx hvor religiøse organisati-

oner agiterer mod kønsligestilling, deltagelse i demokrati og miskrediterer deltagelse i

det danske samfundsliv i øvrigt, jf. også boks 1 nedenfor.

Der er i forlængelse af de politiske aftaler om religiøse forkyndere indgået i foråret 2016

vedtaget lovændringer, der skal bidrage til, at kommuner m.v. ikke samarbejder med

07 / 74

Indledning og resumé

foreninger, hvis formål eller adfærd modarbejder eller underminerer demokrati eller

grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, ligesom der er indført straffebe-

stemmelser for religiøse forkyndere, der som led i religiøs oplæring udtrykkeligt billiger

terror, drab, voldtægt, voldshandlinger og tvang m.v.

Der har i den forbindelse yderligere været ønske om at få belyst, om der kan gøres no-

get for at sikre større åbenhed om udenlandske donationer. I dag er der ikke gennem-

sigtighed i forhold til udenlandske donationer. Hverken for så vidt angår, hvem der yder

støtte, hvem der modtager støtten eller omfanget af de udenlandske donationer.

Formålet med arbejdsgruppens arbejde er derfor at undersøge, om der kan skabes stør-

re gennemsigtighed og åbenhed om, hvordan trossamfund og foreninger støttes fra

udlandet.

En sådan åbenhed kan give både medlemmer og offentligheden et klarere billede af,

hvem der eventuelt står bag og øver indflydelse på foreningers eller trossamfunds ar-

bejde, ligesom det kan give myndigheder bedre mulighed for i givet fald at sætte mål-

rettet ind mod polarisering, antidemokratiske tendenser og radikalisering.

Et sagligt ønske om øget åbenhed skal selvsagt afvejes i forhold til de overordnede rets-

principper i det danske samfund om bl.a. ligebehandling og beskyttelse af forenings- og

religionsfrihed. Samtidig vil flere mulige tiltag – der sigter mod en formodentlig relativt

lille gruppe – kunne få betydning for den brede gruppe af foreninger og trossamfund i

Danmark, hvilket også må indgå i en politisk vurdering af, om sådanne tiltag bør gen-

nemføres.

Arbejdsgruppen har videre fået til opgave at vurdere, om der kan indføres en godken-

delsesordning for udenlandske donationer, således at man kan sikre, at udenlandske

donatorer ikke understøtter modarbejdelse af demokratiet og grundlæggende friheds-

og menneskerettigheder.

Arbejdsgruppen skal herunder også undersøge, hvorvidt det er muligt at hindre visse

udenlandske donationer til trossamfund i Danmark samt at belyse de rammer, der ville

gælde for et sådant forbud, under hensyntagen til grundloven og Danmarks internatio-

nale forpligtelser, herunder religionsfriheden, foreningsfriheden og forbuddet mod

diskrimination.

Arbejdsgruppen har endelig haft til opgave at belyse de administrative og økonomiske

konsekvenser, som mulige tiltag kan medføre – og de praktiske begrænsninger, der kan

være for at håndhæve sådanne regler.

Arbejdsgruppens arbejde har i forhold til de anerkendte og godkendte trossamfund

taget udgangspunkt i de forslag til en samlet lovregulering om andre trossamfund end

folkekirken, der er fremsat af Trossamfundsudvalget. Trossamfundsvalget blev nedsat i

2014 og har afgivet betænkning 1564 ”En samlet lovregulering om andre trossamfund

end folkekirken” den 24. marts 2017. Udvalgets betænkning er tilgængelig på Kirkemini-

steriets hjemmeside: www.km.dk

08 / 74

Indledning og resumé

Boks 1. Bemærkninger fra lovforslag L13 om ændring af folkeoplysningsloven

og ligningsloven, fremsat den 5. oktober 2016.

”Som eksempler på handlinger, der modarbejder og un-

derminerer demokrati, kan nævnes udtalelser om, at det

danske demokrati bør afskaffes og erstattes af en kalifat-

stat eller opfordringer til at bryde loven eller til generelt

at undlade at benytte sin stemmeret. Endvidere kan næv-

nes opfordringer til at benytte religiøse domstole, der

træffer afgørelse på grundlag af religiøse skrifter og

dogmer i stedet for og i modstrid med de love, som Folke-

tinget har vedtaget. Det forhold, at man alene søger råd-

givning hos religiøse forkyndere om fx spørgsmål om æg-

teskab, vil ikke være omfattet af lovforslaget.

Som et andet eksempel på en handling, der modarbejder

grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, kan

nævnes udtalelser om, at der bør indføres censur eller et

generelt forbud mod religionskritik, eller at kvinder gene-

relt ikke skal have adgang til at arbejde eller på anden

måde deltage i samfundslivet på lige vilkår med mænd.”

1.2 Afrapporteringens indhold

I kapitel 2 afgrænses de trossamfund og religiøse foreninger, som indgår i arbejdsgrup-

pens arbejde, samt de udenlandske donationer, der er omfattet af arbejdsgruppens

analyse.

Arbejdsgruppen har med henblik på at afdække hvilke overvejelser, der har været i

andre lande om åbenhed om udenlandske donationer til trossamfund og foreninger,

anmodet de danske ambassader i en række lande om at indhente relevante erfaringer

med kontrol med donationer fra andre lande til trossamfund, herunder om myndighe-

derne i de respektive lande har adgang til eller indsigt i trossamfunds regnskaber. Disse

erfaringer gengives i kapitel 3.

Den eksisterende regulering af åbenhed omkring regnskaber og kontrolmuligheder i

forhold til støtte til trossamfund og foreninger m.v. gennemgås i kapitel 4 og 5, der også

indeholder en beskrivelse af reguleringen af offentlige indsamlinger og udlændinges

erhvervelse af ejendomme.

I kapitel 6 belyses mulighederne for at sikre større åbenhed omkring trossamfunds og

foreningers økonomi og konsekvenserne ved de enkelte løsningsforslag.

Arbejdsgruppens overvejelser om mulighederne for at forhindre visse udenlandske

donationer til trossamfund m.v., herunder om det er muligt at indføre en godkendel-

sesordning, fremgår af rapportens kapitel 7.

09 / 74

Indledning og resumé

1.3 Resumé af forslag og konklusioner

Det kan i sig selv være meget vanskeligt at afgrænse religiøse foreninger og trossam-

fund fra andre typer af foreninger. Der findes således et betydeligt antal foreninger

inden for sport, kultur og ungdomstilbud, der er baseret på et religiøst værdigrundlag,

uden at deres aktiviteter nødvendigvis har religiøs karakter. Det gælder fx dele af spej-

derbevægelsen og idrætsforeninger og andre ungdomsforeninger, ligesom der findes

etniske minoritetsforeninger eller kulturelle foreninger, hvor det samme gør sig gæl-

dende. Det er således begrebsmæssigt og i praksis meget vanskeligt at foretage en di-

stinkt afgrænsning mellem ”religiøse foreninger og trossamfund” og andre former for

foreninger i Danmark.

Det skal herudover bemærkes, at de krav om åbenhed om regnskaber, der stilles på

andre områder, typisk er knyttet op på en given begunstigelse. Kravet om åbenhed om

donationer til politiske partier er fx afgrænset til opstillingsberettigede partier, og kra-

vet om offentliggørelse af regnskaber for offentlige godkendte indsamlinger er indført

for at sikre, at indsamlede midler går til det angivne formål. Mange religiøse organisati-

oner og trossamfund modtager imidlertid ingen begunstigelser. I den forbindelse kan

forholdet netop være sådan, at de foreninger og trossamfund, der modtager uden-

landsk støtte, potentielt er mindre afhængige af et samarbejde med det offentlige.

Økonomisk støtte kan også omfatte andet end rene pengeoverførsler. Der kan fx også

være tale om økonomiske lån, lån af lokaler, donation af udstyr eller, at personalet,

herunder fx forkyndere m.v., direkte er ansat af eller aflønnet af udenlandsk organisati-

on eller stat. Arbejdsgruppen har valgt i det væsentligste at bruge terminologien uden-

landsk støtte fremfor udenlandske donationer som en samlebetegnelse herfor, da dette

også omfatter støtte ud over rene pengeoverførsler.

Mulige modeller for at sikre større åbenhed

Arbejdsgruppen har udarbejdet fire modeller til sikring af større åbenhed og transpa-

rens om udenlandsk støtte:

Skærpelse af regnskabskrav for anerkendte og godkendte trossamfund

En generel regnskabspligt for alle foreninger, herunder trossamfund organiseret som

foreninger, i Danmark

Styrket og målrettet indsigt i udenlandsk støtte til foreninger m.v. der modtager en

offentlig begunstigelse

Vejledning og rådgivning til foreninger om god standard for åbenhed om foreningens

virksomhed og finansiering.

Model 1 indebærer, at anerkendte og godkendte trossamfund skal indsende og offent-

liggøre regnskab hvert år. Det kan videre overvejes, om der også skal fastsættes mere

vidtgående krav om at offentliggøre, hvilke udenlandske stater og organisationer m.v.,

der har ydet økonomisk støtte, hvis de har støttet med over fx 20.000 kr. Der vil dog

ikke kunne stilles krav om at offentliggøre identiteten på enkeltpersoner, der har ydet

støtte. Det kan endvidere overvejes at fastsætte krav om, at trossamfundet også skal

anføre anden form økonomisk støtte såsom fx lånegarantier eller forkyndere udsendt af

udenlandske organisationer, foreninger eller stater.

10 / 74

Indledning og resumé

Arbejdsgruppen har vurderet, at model 1 i vidt omfang vil kunne gennemføres rent

juridisk, men at modellen kun vil have begrænset betydning i forhold til de konkrete

foreninger og trossamfund, der har været i fokus i den offentlige debat om trossamfund

og foreninger, der medvirker til polarisering og radikalisering. Der kan imidlertid også

argumenteres for modellen ud fra en generel betragtning om, at der bør være fuld

transparens om økonomien for anerkendte og godkendte trossamfund.

Model 2 indebærer en generel regnskabspligt og offentliggørelse af regnskab for alle

foreninger. Arbejdsgruppen vurderer, at en sådan pligt ikke bør gennemføres. Et gene-

relt krav om regnskabspligt for alle foreninger vil potentielt kunne berøre godt 100.000

foreninger i Danmark og vil således medføre meget betydelige administrative opgaver.

Et krav om, at alle foreninger i Danmark skal indsende et årsregnskab, vil endvidere

rejse væsentlige spørgsmål i forhold til navnlig foreningsfriheden efter Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 11, idet en generel regnskabspligt om-

fattende alle foreninger i Danmark næppe vil kunne forfølge et beskyttelsesværdigt

hensyn og derfor ikke være proportionalt.

Model 3 indebærer en styrket og målrettet indsigt i udenlandsk støtte til foreninger

m.v., som modtager en offentlig begunstigelse. Det betyder, at kommunerne skal lade

udenlandsk støtte indgå i kommunernes risikobaserede tilsyn efter folkeoplysningslo-

ven. Det betyder, at oplysninger om udenlandsk støtte til trossamfund, foreninger m.v.,

som modtager tilskud eller anvises lokaler af kommunen efter folkeoplysningsloven

eller efter anden lovgivning, skal indgå i kommunernes risikobaserede tilsyn af, om til-

skudsmodtagere gennem formål eller adfærd underminerer demokrati eller grundlæg-

gende friheds- og menneskerettigheder.

Tilsvarende kan oplysninger om udenlandsk støtte stilles som betingelse for godkendel-

se af de foreninger og trossamfund m.v., der søger om godkendelse som almenvelgø-

rende eller almennyttige efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3, samt indgå i SKATs

efterfølgende kontrol af de nævnte foreninger m.v. SKAT påser ved godkendelsen, at

det pågældende trossamfund m.v. ikke modarbejder eller underminerer demokrati eller

grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.

Arbejdsgruppen har vurderet, at modellen kun vil have begrænset betydning i forhold til

de konkrete foreninger og trossamfund, der har været i fokus i den offentlige debat om

trossamfund og foreninger, da den kun vil omfatte de foreninger m.v., der søger om de

nævnte begunstigelser.

Det kan endvidere overvejes også at indføre åbenhed om foreningers m.v. økonomiske

forhold på andre områder som forudsætning for en nærmere angiven offentlig begun-

stigelse, herunder oplysninger om eventuel udenlandsk støtte.

Et sådant krav om indsigt i økonomiske forhold kan tænkes implementeret a) som be-

tingelse for overhovedet at opnå en nærmere angiven offentlig begunstigelse og/eller

b) som et efterfølgende tilsyn.

Fx vil der for en nærmere angiven offentlig begunstigelse kunne fastsættes regler om, at

den pågældende myndighed i forbindelse med indgivelsen af en ansøgning om begun-

stigelsen kan kræve, at foreninger m.v. ved en tro- og love-erklæring skal oplyse, om

foreningen årligt modtager udenlandsk støtte over et vist beløb.

11 / 74

Indledning og resumé

Der vil også kunne fastsættes regler om den pågældende myndigheds tilsyn.

Som supplement til et sådant krav om åbenhed om økonomiske forhold knyttet til an-

dre offentlige begunstigelser er det desuden relevant at overveje at tilføje som betin-

gelse, at foreningen m.v. ikke har et formål eller adfærd, der modarbejder eller under-

minerer demokrati eller grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.

Model 4 omfatter vejledning og rådgivning til foreninger om god standard for åbenhed.

Det vil kunne overvejes at gennemføre en bred informationsindsats på tværs af indsam-

lingsområdet, folkeoplysning og indsatsen for at forebygge terrorfinansiering, der oply-

ser om de gældende regler og angiver gode standarder for regnskab og åbenhed. En

række foreninger vil kunne have stor fordel af en øget vejledning om god standard for

åbenhed, og hvordan man som forening kan sikre integritet. Det vil især gælde mindre

og nystartede foreninger – og foreninger, der generelt mangler organisatoriske ressour-

cer og erfaring. En god standard for åbenhed vil også gøre det lettere for offentlige

myndigheder og andre at vurdere mulige samarbejdspartnere.

Modeller for regulering af udenlandske donationer

Arbejdsgruppen har opstillet og vurderet tre modeller for regulering af udenlandske

donationer:

Regulering baseret på modtagerens forhold: Forbud mod, at trossamfund og for-

eninger m.v., som modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende

friheds- og menneskerettigheder, kan modtage udenlandsk støtte.

Regulering baseret på afsenderens forhold: Forbud mod, at trossamfund og forenin-

ger m.v. i Danmark kan modtage økonomisk støtter fra visse udvalgte lande, organi-

sationer, enkeltpersoner m.v.

Regulering baseret på transaktionen: Indførelse af en godkendelsesordning, således

at trossamfund og religiøse foreninger m.v., der modtager udenlandsk støtte, skal

søge om godkendelse heraf.

For så vidt angår model 1, som indebærer et forbud mod, at trossamfund og foreninger

m.v., som modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds- og

menneskerettigheder, kan modtage udenlandsk støtte, vurderes det, at en sådan regu-

lering næppe vil kunne anses som et proportionelt indgreb i de berørte foreningers m.v.

religions- og foreningsfrihed, og at modellen derfor næppe kan gennemføres inden for

rammerne af EMRK.

I forhold til model 2, som indebærer et forbud mod, at trossamfund og foreninger m.v. i

Danmark kan modtage økonomisk støtte fra visse udenlandske regeringer, organisatio-

ner, enkeltpersoner m.v., vurderes det, at modellen vil rejse tilsvarende spørgsmål i

relation til religions- og foreningsfriheden som model 1.

For så vidt angår model 3 – en godkendelsesordning – er vurderingen, at modellen vil

rejse tilsvarende spørgsmål i relation til religions- og foreningsfriheden som model 1, og

at modellen derudover vil kunne rejse spørgsmål i forhold til diskriminationsforbuddet.

Det er derfor arbejdsgruppens samlede vurdering, at det – ud over den eksisterende

regulering om terrorfinansiering, hvidvaskning m.v. – er vanskeligt at pege på ordninger,

12 / 74

Indledning og resumé

som kan hindre visse udenlandske donationer til religiøse organisationer og trossam-

fund.

13 / 74

Problemstillingen og målet for en eventuel regulering

2.0

Problemstillingen og målet for en eventuel re-

gulering

2.1 Afgrænsning af religiøse trossamfund og foreninger

Driften af kirker, moskeer, bedesteder og lignende mødesteder, hvor religion praktise-

res, har i praksis en tæt sammenhæng med foreningsaktivitet – og det vil i mange til-

fælde være svært at afgøre, om der er tale om en religiøs forening eller en forening, der

har et etnisk, kulturelt eller politisk udgangspunkt.

Det kræver efter dansk ret ingen forudgående godkendelse at oprette en forening eller

etablere en religiøs menighed. Grundlovens § 78 fastslår, at borgerne har ret til uden

forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed.

Genstandsfeltet for arbejdsgruppens arbejde er derfor trossamfund og religiøse for-

eninger i bred forstand. Det betyder således, at arbejdsgruppens arbejde omfatter føl-

gende kategorier af trossamfund og foreninger:



Anerkendte og godkendte trossamfund



Trossamfund og almennyttige foreninger m.v. med et religiøst udgangspunkt god-

kendt efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3



Bedesteder/moskeer/kirker organiseret som erhvervsdrivende fonde eller virksom-

heder



Bedesteder/moskeer/kirker organiseret som foreninger



Formaliseret religiøs/kulturel forening med eller uden offentligt tilskud eller brug af

offentlige lokaler



Forsamlinger med løs organisering, fx ad hoc arrangementer m.v.

14 / 74

Problemstillingen og målet for en eventuel regulering

Figur 1. Afgrænsning af religiøse foreninger og trossamfund

Anerkendte og godkendte trossamfund

Anerkendte og godkendte trossamfund omfatter de trossamfund, der er anerkendt ved

kongelig resolution før 1970, og de trossamfund der efter ægteskabsloven af 1969 fra

den 1. januar 1970 er godkendt ved ministeriel beslutning. Godkendelsen sker af Kirke-

ministeriet efter indstilling fra Det Rådgivende Udvalg vedrørende Trossamfund.

Én væsentlig retsvirkning af anerkendelsen eller godkendelsen som trossamfund er

adgangen til at søge om stående og enkeltstående vielsesbemyndigelse for præster,

imamer, forkyndere og tilsvarende embedsindehavere inden for trossamfundet. Endvi-

dere giver anerkendelsen eller godkendelsen adgang til at søge om opholdstilladelse til

udenlandske forkyndere og missionærer.

Der stilles efter gældende regler ikke krav om generelt tilsyn med et trossamfunds for-

valtning af de økonomiske forhold, ligesom der ikke er krav om økonomisk gennemsig-

tighed, herunder fx i form af fremlæggelse af årsregnskab m.v.

Trossamfundsudvalget har som nævnt afgivet betænkning den 24. marts 2017 og har i

den forbindelse stillet forslag om, at anerkendte og godkendte trossamfund fremover

15 / 74

Problemstillingen og målet for en eventuel regulering

skal indsende revideret regnskab til Kirkeministeriet ved ansøgning om anerkendelse

og herefter hvert tredje år med henblik på offentliggørelse på Kirkeministeriets hjem-

meside. Der er i forbindelse med udvalgets arbejde ikke foretaget en nærmere vurde-

ring af formkravene for de offentliggjorte regnskaber, herunder fx krav om specifikation

af indtægterne.

Det er imidlertid væsentligt at være opmærksom på, at en lang række trossamfund ikke

har ansøgt Kirkeministeriet om godkendelse som trossamfund og således ikke vil blive

omfattet af de krav til regnskab m.v., som foreslås indført for anerkendte og godkendte

trossamfund, jf. anbefalingerne fra Trossamfundsudvalget. Det gælder fx trossamfund

og religiøse organisationer, der er organiseret som en virksomhed, fond eller forening,

jf. nedenfor.

Trossamfund og almennyttige foreninger m.v. godkendt efter ligningsloven

Det følger af ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 2, at der ved opgørelsen af den skatteplig-

tige indkomst op til visse beløbsgrænser

kan fradrages gaver og løbende ydelser, som

giveren har doneret til foreninger, stiftelser og institutioner m.v., hvis midlerne anven-

des i almenvelgørende eller på en anden måde almennyttigt formål til fordel for en

større kreds af personer.

Fradragsretten er betinget af, at foreningen eller de religiøse samfund m.v. er godkendt

her i landet af SKAT eller er godkendt i et andet EU/EØS-land. Det skal af vedtægter m.v.

fremgå, at formålet er almenvelgørende, dvs. at midlerne alene kan anvendes til støtte

for en videre kreds af personer, som er i økonomisk trang eller har vanskelige økonomi-

ske forhold, eller til et formål, som ud fra en i befolkningen almindeligt herskende opfat-

telse kan karakteriseres som nyttigt, og som kommer en vis større kreds til gode, eller at

der er tale om et trossamfund. Det samme gælder overskud ved opløsning. Endvidere er

det efter § 12, stk. 3, en betingelse, at midlerne kun anvendes til humanitære formål, til

forskning, til beskyttelse af naturmiljøet eller til et trossamfund. Fradraget er også be-

tinget af, at foreningen m.v. har indberettet indbetalingen til SKAT. Reguleringen er

nærmere beskrevet i kapitel 4.

Det indgår i forslagene fra Trossamfundsudvalget, at godkendelse efter ligningslovens

§§ 8 A og 12, stk. 3, på baggrund af den religiøse status alene skal kunne gives til tros-

samfund anerkendt efter den foreslåede trossamfundsudvalgs lov og trossamfund, der

er godkendt i andre EU/EØS-lande. Trossamfund, der ikke bliver anerkendt eller i øvrigt

er godkendt i et andet EU/EØS-land, vil således skulle søge om godkendelse efter de

regler, der gælder for andre almenvelgørende eller almennyttige foreninger m.v. Dette

indebærer, at disse trossamfund ikke kan godkendes på baggrund af den religiøse status

men på anden vis skal være almennyttige eller almenvelgørende. De skal endvidere

opfylde en række nærmere betingelser, som ellers er fraveget for trossamfund, fx vedr.

antallet af gavegivere, størrelse på den enkelte gave og den årlige bruttoindtægt eller

formue.

Trossamfundsudvalget har bl.a. stillet forslag om at ensrette terminologien, således at

der fremover anvendes begrebet ”anerkendelse” om trossamfund og således, at der

ikke længere skelnes mellem anerkendte og godkendte trossamfund.

I 2017 op til 15.600 kr. for gaver og op til 15 procent af indkomsten for løbende ydel-

ser, dog minimum 15.000 kr.

16 / 74

Problemstillingen og målet for en eventuel regulering

Bedesteder/moskeer/kirker organiseret som erhvervsdrivende fonde eller virksom-

heder

Nogle religiøse organisationer og bedesteder er organiseret som fonde eller erhvervs-

drivende fonde. Disse er dermed omfattet af den generelle regulering i fondsloven og

årsregnskabsloven, jf. nærmere i afsnit 4. Det skal bemærkes, at regnskabspligt efter

årsregnskabsloven ikke nødvendigvis sikrer transparens om udenlandsk støtte.

Foreninger

En lang række religiøse organisationer og bedesteder er organiseret som en ideel for-

ening.

Retten til fri foreningsdannelse er sikret ved grundlovens § 78, som fastslår, at borgerne

har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed. Der

er således heller ingen krav om, at foreninger skal registreres. En forening har karakter

af en juridisk person, som kan erhverve rettigheder og påtage sig retligt bindende for-

pligtelser, men der er ingen formel definition eller regulering af en ideel forening.

Det vil i flere tilfælde også være vanskeligt at afgrænse religiøse foreninger og organisa-

tioner i forhold til andre typer foreninger. Det gælder fx nogle idræts- og spejderorgani-

sationer, ligesom mange etniske foreninger har en mere vidtgående aktivitet, der både

omfatter religiøse og mere brede kulturelle aktiviteter, jf. figur 1.

Forsamlinger med løs organisering

Ud over foreninger, der typisk har en formel organisering med vedtægter og bestyrelse,

kan der i relation til udenlandsk støtte også være tale om en række mere ad hoc præge-

de aktiviteter og arrangementer med et religiøst udgangspunkt.

2.2 Afgrænsning af økonomisk støtte

Ligesom det kan være vanskeligt at afgrænse trossamfund og religiøse foreninger, vil

det i praksis også kunne være vanskeligt at afgrænse udenlandsk støtte.

Med udenlandsk støtte forstås umiddelbart overførsel af økonomisk støtte på tværs af

landegrænser. Som udgangspunkt vil støtte fra bidragsydere i Danmark dermed ikke

være omfattet – men i nogle situationer vil det kunne forekomme, at udenlandsk støtte

fx er givet til enkeltpersoner, danske foreninger eller fonde, som derefter videregiver

støtten til det pågældende formål. Det kan derfor være vanskeligt i forhold til lovgivning

og eventuel retshåndhævelse at afgrænse problemstillingen entydigt til den rene over-

førsel fra udlandet til Danmark.

Økonomisk støtte kan også omfatte andet end rene pengeoverførsler. Der kan fx også

være tale om økonomiske lån, lån af lokaler, donation af udstyr eller, at personalet di-

rekte er ansat af eller aflønnet af udenlandsk organisation eller stat.

Man kan her i et vist omfang drage en parallel til, hvordan økonomisk støtte defineres i

forhold til partistøtteloven. Her blev det i bemærkningerne (jf. Folketingstidende 1994-

95, tillæg B, s. 903-904) anført, ”at

det er vanskeligt på en udtømmende måde præcist at

angive, hvilke former for privat partistøtte, som ydes på anden måde end ved pengebe-

løb, der er omfattet af lovens tilskudsbegreb … I vurderingen af, om en støtte i form af

andet end pengebeløb har karakter af tilskud i lovens forstand, må bl.a. indgå, om der er

tale om en ydelse, der sædvanligvis opgøres i penges værdi. Er der fx tale om en ydelse,

17 / 74

Problemstillingen og målet for en eventuel regulering

som den, der leverer ydelsen, normalt tager betaling for som led i en erhvervsmæssig

virksomhed, eller må ydelsen på anden måde siges at substituere et pengebeløb, taler

det for at betragte ydelsen som tilskud i lovens forstand.”

I forhold til partistøttelovens afgrænsning redegøres der således i partiernes regnskaber

fx også for værdien af lokaler og konferencecentre etc., der gratis eller på særlige vilkår

er stillet til rådighed for partiet.

2.3 Hvad ved vi om omfanget af økonomisk støtte?

Som nævnt under afsnit 1.1. er der ingen registrering af omfanget af udenlandsk finan-

siering af religiøse foreninger og trossamfund i Danmark. Hverken i forhold til antallet af

donationer eller det samlede beløb der doneres fra udlandet. Udenlandsk støtte til for-

eninger og trossamfund bliver ikke registreret centralt, og der er ingen forpligtelse til

særskilt at indberette sådan støtte.

Støtten fra udenlandske organisationer og andre stater – både til kristne, muslimske og

andre trossamfund – antages dog at have et vist omfang.

En række sager viser, at støtten fra udlandet til Danmark gives på forskellig måde. Støt-

ten kan fx komme fra udenlandske trossamfund, fra udenlandske fonde, privatpersoner

i udlandet, direkte støtte eller lån fra fremmede stater. Støtten gives både i form af en

økonomisk støtte og i form af forkyndere, der er ansat og udsendt af en fremmed stat.

Der er også eksempler på dansk støtte til religiøse eller trosbaserede foreninger i udlan-

det. Danmark samarbejder eksempelvis på udviklingsområdet med trosbaserede udvik-

lingsorganisationer, ligesom Danmark yder både økonomisk og anden støtte til de dan-

ske sømands- og udlandskirker.

2.4 Hvor kommer støtten fra?

Som det fremgår af kapitel 3 har der i mange europæiske lande været udtrykt politisk

bekymring over, hvad der opfattes som problematisk støtte til visse religiøse grupper.

Den tyske vicekansler udtrykte herunder i 2015 bekymring for støtte fra salafistiske

organisationer i Mellemøsten

, og i Nederlandene blev der i 2015, efter ønske fra det

nederlandske parlament, gennemført en forskningsbaseret undersøgelse af udenlandsk

støtte til islamiske institutioner i Nederlandene. Undersøgelsen er gennemført af forsk-

ningsinstitutionen Rand Europe

og havde primært fokus på støtten fra fundamentalisti-

ske salafistiske organisationer fra bl.a. Saudi-Arabien og Qatar og den nationale støtte til

tyrkiske og marokkanske menigheder, jf. nærmere herved afsnit 3.2.3.

Europa Parlamentet har i 2013 offentliggjort en rapport om finansiel støtte fra funda-

mentalistiske salafistiske organisationer til uddannelse, sociale og religiøse institutioner

i bl.a. Bosnien-Herzegovina. Undersøgelsen omhandler ikke støtten til øvrige vestlige

lande, men konkluderer generelt, at støtten fra Mellemøsten har været stigende, og at

der er behov for en debat om denne ideologiske konflikt.

https://www.welt.de/politik/deutschland/article149652605/Gabriel-sendet-scharfe-

Warnung-an-Saudi-Arabien.html

http://www.rand.org/pubs/research_reports/RR992.html

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/etudes/join/2013/457136/EXPO-

AFET_ET(2013)457136_EN.pdf

18 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

3.0 Erfaringer fra nærtstående lande

3.1 Indledning

Det fremgår af arbejdsgruppens kommissorium, at arbejdsgruppen i forbindelse med

sine overvejelser skal indhente og beskrive relevante udenlandske erfaringer med kon-

trol med donationer fra andre lande til trossamfund med henblik på at lade det indgå i

det videre arbejde.

I dette kapitel beskrives, hvilken indsigt de pågældende landes myndigheder har i religi-

øse og trosbaserede foreningers regnskaber, samt hvorvidt det pågældende lands myn-

digheder kan udøve kontrol med eller har indsigt i udenlandsk støtte ind i landet, her-

under til religiøse og trosbaserede foreninger.

Arbejdsgruppen har valgt at begrænse beskrivelsen til Finland, Frankrig, Nederlandene,

Norge, Spanien, Storbritannien, Sverige, Tyskland og Østrig. Det skyldes, at disse lande

efter arbejdsgruppens opfattelse er dem, som det er mest relevant for Danmark at ind-

hente erfaringer fra. Beskrivelsen af udenlandsk ret og eventuel national debat bygger

på oplysninger, som er indhentet via Danmarks ambassader i de pågældende lande.

3.2 De enkelte landes erfaringer

3.2.1

Finland

De finske myndigheder har ikke nogen procedurer for overvågning eller kontrol af uden-

landsk finansiering til trossamfund i Finland. Et trossamfund, der har skattepligtig ind-

komst, skal ifølge skattelovgivningen indsende en selvangivelse inkl. årsregnskab til

skattemyndighederne. Hvis et trossamfund søger om statstilskud til brug for registreret

trossamfundsvirksomhed fra Undervisnings- og Kulturministeriet, skal trossamfundet i

ansøgningen vedhæfte et budget, en resultatopgørelse, en balance samt en revisor-

/forvaltningsrevisionsrapport fra det forgangne regnskabsår. Trossamfundet skal også

afgive en forklaring om, hvilke formål tilskuddet er blevet brugt til og i den forbindelse

også indsende resultatopgørelse, balance, revisor-/forvaltningsrevisionsrapport samt

evt. andre nødvendige oplysninger for tilsyn af anvendelsen af statstilskud. Pligten til at

indsende disse oplysninger følger af lov om statsstilskud (688/2001). Myndighederne

har ikke bemyndigelse til at forhindre donationer fra udlandet.

Ifølge partiloven (10/1969) samt lov om kandidaters valgfinansiering (273/2009) er

udenlandske donationer til et parti eller en kandidat ved et valg forbudt. Privatpersoner

samt internationale ligesindede politiske organisationer er en undtagelse, og deres bi-

drag er tilladt på samme vilkår som indenlandske bidrag. Myndighederne har ikke mu-

lighed for at forhindre eller tilbageholde donationer, men der kan pålægges tvangsbø-

der, hvis et parti eller en kandidat ikke følger reglerne for offentliggørelse af finansie-

ring. Statens revisionsmyndighed overvåger, at offentliggørelsen af finansiering opfyl-

des. Forbuddet mod udenlandske donationer har været i kraft i nogle år. Der ses ikke at

have været tilfælde af overtrædelser indtil videre. Finansiering til partierne bliver of-

fentliggjort på nettet og kan derfor kontrolleres af alle.

19 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

3.2.2

Frankrig

Donationer fra udenlandske stater og institutioner til religiøse foreninger beliggende i

Frankrig er underlagt et særligt dekret. Det tilkommer staten at foretage accept eller

afvisning af en donation inden for en frist på 12 måneder. Staten kan udelukkende gøre

indsigelse mod donationen ud fra de i dekretet fastsatte grunde, herunder hvis forenin-

gen mistænkes for at begå strafbare handlinger, eksempelvis terrorfinansiering eller

hvidvaskning af penge.

Loven foreskriver endvidere, at enhver udenlandsk donation skal registreres hos de

relevante skattemyndigheder.

Derudover afhænger religiøse foreningers forpligtelser i forhold til finansiel gennemsig-

tighed af, hvilken type juridisk person der er tale om. I Frankrig skelnes der således mel-

lem tre former for juridiske personer: (1) religiøse foreninger omfattet af lov af 1905, (2)

religiøse foreninger omfattet af lov af 1901, og (3) religiøse menigheder.

(1) Foreninger omfattet af lov af 1905 har til formål at udøve offentlig, religiøs tilbedel-

se. Foreningernes virke må ikke have et andet formål end udøvelse af religiøs tilbedelse,

og foreningen må ikke undergrave den offentlige orden. Foreninger omfattet af lov af

1905 har selvstændig ejendomsret over stedet for udøvelsen af den offentlige religiøse

tilbedelse og har desuden ret til skattefritagelse for ejendomsskat, planlægningsskat

samt gebyrer for fjernelse af skrald. Foreningerne har ikke ret til at modtage hverken

direkte eller indirekte offentlig støtte.

Foreninger omfattet af lov af 1905 er forpligtet til at meddele enhver donation til den

lokale præfekt (statens lokale repræsentant på regions- og departementsniveau). Med-

delelsen skal indeholde foreningens regnskab for de seneste tre regnskabsår eller skat-

temæssige år. Præfekten kan herefter gøre indsigelse mod donationen, såfremt for-

eningen ikke opfylder kriterierne i henhold til lov af 1905, eller såfremt foreningen ikke

er i stand til at anvende donationen i overensstemmelse med dens lovmæssige formål.

Foruden forudgående årsregnskaber har foreningen pligt til at indgive oplysninger ved-

rørende foreningens administration.

Hvis foreningen modtager mere end 153.000 euro årligt i donationer, er foreningen

forpligtet til at udarbejde et årsregnskab, der skal attesteres af en revisor og offentlig-

gøres på Direktoratet for juridiske og administrative oplysningers (DILA) hjemmeside.

Foreningerne er ligeledes underlagt revisionskontrol. Ved misbrug af donationer su-

spenderes enhver skattefordel tildelt foreningen. Foreningerne er tillige forpligtet til at

udarbejde en årlig opgørelse over løsøre og fast ejendom. Dette skal sikre, at foreningen

ikke ejer bygninger, der ikke er direkte relevante for dens formål.

Hertil kommer, at foreninger omfattet af lov af 1905 er underlagt finansiel kontrol af

skatteforvaltningen og Finansministeriet.

(2) Foreninger omfattet af lov af 1901 har foruden retten til offentlig religiøs tilbedelse

ret til at udføre aktiviteter af ikke-religiøs karakter, såsom velgørende, sociale, kulturelle

og uddannelsesmæssige aktiviteter. Foreninger omfattet af lov af 1901 har på grund af

deres blandede karakter ikke mulighed for at drage nytte af ovennævnte donations og

skattefordele.

20 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

I stedet har foreningerne ret til at modtage donationer og offentlige tilskud til deres

ikke-religiøse aktiviteter samt til vedligeholdelse og opførelse af religiøse bygninger,

forudsat at projektet er af lokal offentlig interesse.

Foreninger, der modtager mere end 23.000 euro årligt i offentligt tilskud, har pligt til at

underskrive en aftale samt udarbejde en finansiel rapport, der indgives til den lokale

præfekt. Såfremt foreningen modtager mere end 153.000 euro årligt i offentligt tilskud,

har foreningen pligt til at udarbejde et årsregnskab, der skal attesteres af en revisor og

offentliggøres på DILA’s hjemmeside. Foreningerne skal endvidere offentliggøre deres

støtte til de ovenfor nævnte ikke-religiøse aktiviteter. Foreningerne skal også udforme

en erklæring til den lokale præfekt, der herefter vurderer, om støtten er i overens-

stemmelse med foreningens lovbestemte formål.

Uanset tilskuddets størrelse har alle foreninger omfattet af lov af 1901 pligt til at videre-

formidle oplysninger om tilskuddet til enhver myndighed, der anmoder herom. Hertil

kommer, at enhver forening er underlagt finansiel kontrol af skatteforvaltningen og

Finansministeriet samt revisionsrettens kontrol.

(3) Religiøse menigheder består af medlemmer, der efter at have afgivet løfte herom

lever efter fastsatte regler under en religiøs autoritet. Religiøse menigheder nyder som

udgangspunkt ikke de samme rettigheder som de øvrige religiøse foreninger, idet de

ikke betragtes som juridiske personer. Dog kan menigheder ansøge om juridisk aner-

kendelse ved at indsende en erklæring til Indenrigsministeriet, der efter godkendelse i

det centrale lovråd, Conseil d’Etat, vil udstede et dekret herom samt offentliggøre for-

eningens anerkendelse i Journal Officiel (svarende til Statstidende).

Religiøse menigheder, der har opnået en sådan juridisk anerkendelse, har ret til at mod-

tage donationer i overensstemmelse med deres lovbestemte formål. Derudover har de

ret til at skattefritage vedligeholdelse og opførelse af bygninger, der anvendes til guds-

tjenester, og som er åbne for offentligheden. Derudover har religiøse menigheder mu-

lighed for skattefritagelse fra bl.a. planlægningsskat og arveskat.

Religiøse menigheder, der ikke er juridisk anerkendte, er udelukkende beskyttet af reg-

lerne for foreningsfrihed.

Juridisk anerkendte menigheder har pligt til at angive deres indtægter og udgifter, her-

under donationer, samt udarbejde en oversigt over løsøre og fast ejendom. Oplysnin-

gerne indgives til den lokale præfekt. Religiøse menigheder er derudover underlagt en

særlig ordning, der har til formål at beskytte donorer og deres arvinger. Religiøse me-

nigheder skal således søge om forudgående tilladelse hos den lokale præfekt, forud for

modtagelsen af enhver donation. Præfekten har herefter to måneder til at behandle

donationen.

3.2.3

Nederlandene

Den nederlandske regering har forskellige muligheder for at få (finansiel) indsigt i non-

profit organisationer, såsom kirker, fodboldforeninger og Røde Kors. Den mest brugte er

gennem skattelovgivningen. Hvis en non-profit organisation ønsker, at donationer skal

være fradragsberettigede, skal organisationen ansøge om en særlig status som en al-

mennyttig organisation. En sådan status indebærer en forpligtelse til at offentliggøre

organisationens årsregnskab. Siden den 1. januar 2016 er også religiøse institutioner

21 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

forpligtede til at offentliggøre deres regnskab. Førhen var religiøse institutioner fritaget

fra denne forpligtelse.

På baggrund af en vedtagelse i det nederlandske parlament blev der i 2015 gennemført

et forstudie af mulighederne for at kortlægge udenlandsk støtte til islamiske institutio-

ner i Nederlandene. Undersøgelsen er gennemført af forskningsinstitutionen Rand

Europe

. Undersøgelsen viste, at der er meget begrænset transparens i forhold til støt-

ten fra Mellemøsten, Tyrkiet og Marokko, og at det juridisk og praktisk vil være meget

kompliceret og meget ressourcekrævende at foretage en omfattende vurdering af alle

godt 450 islamiske institutioner i Nederlandene. Rapporten anbefalede, at man opfor-

drede institutionerne til selv at sikre øget transparens og kombinere dette med en for-

pligtelse til at indberette udenlandsk støtte til myndighederne – eventuelt i fortrolighed.

I begyndelsen af december 2016 oplyste regeringen i et brev til parlamentets andet-

kammer, at regeringen overvejede supplerende tiltag. Justits- og Sikkerhedsministeriet

er således blevet bedt om at se nærmere på et tidligere lovforslag, der kunne introduce-

re en bredere forpligtelse for alle non-profit organisationer til at offentliggøre deres

årsregnskaber.

Generelt er udenlandsk finansiel støtte til religiøse, sociale eller andre institutioner ikke

uønsket eller ulovlig. Der opstår dog en uønsket situation, når udenlandsk finansiering

ledsages af udenlandsk indblanding, der ikke stemmer overens med den demokratiske

retsorden i Nederlandene, hvilket kan bidrage til anti-demokratisk adfærd og modvirke

integration. Den nederlandske regering er generelt bekymret over for sådanne uønske-

de former for finansiering.

Udenrigsministeriet spiller en vigtig rolle for at skabe større gennemsigtighed i uden-

landsk finansiel støtte til organisationer i Nederlandene. Gennem diplomatisk dialog

søger man at få oplysninger om donationer til organisationer i Nederlandene. Siden

2010 og 2013 har Nederlandene på ad hoc basis modtaget oplysninger fra henholdsvis

Saudi-Arabien og Kuwait vedrørende religiøse organisationer i Nederlandene, der har

ansøgt om finansiel støtte i de to lande. Disse oplysninger gives dog i fortrolighed. Det

nederlandske udenrigsministerium har intensiveret denne diplomatiske indsats og ar-

bejder for at få aftaler med Golfstaterne sat i stand med henblik på at opnå mere og

bedre indsigt i finansieringsstrømmenes omfang og anvendelse.

Hvis der i en særlig situation opstår mistanke om, at udenlandsk finansiering skulle være

til fare for demokratiet og retsstaten eller udgøre en trussel for den nationale sikkerhed,

undersøger den nederlandske efterretningstjeneste dette nærmere. Hvis der er til-

strækkeligt juridisk grundlag, kan myndighederne dog stoppe eller tilbageholde (uden-

landske) donationer. Dette er tilfældet, hvis donationerne bruges til at støtte terror eller

andre strafbare aktiviteter, hvis donationerne kan relateres til en terrororganisation,

eller hvis der gøres brug af strafbare aktiviteter til at samle penge ind til donationerne.

Hvis der ikke er nogen trussel for den nationale sikkerhed, men der stadig er mistanke

om finansieringens oprindelse, så kan kommunerne anmode om en undersøgelse. Enten

via lovgivningen, der giver myndighederne mulighed for at anmode om en integritets-

undersøgelse af en organisation, der anmoder om en bevilling eller modtager offentlig

støtte fra de nederlandske myndigheder. Lovgivningen gælder således ikke, hvis organi-

http://www.rand.org/pubs/research_reports/RR992.html

22 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

sationen alene modtager udenlandske donationer. En sådan undersøgelse kan også

udføres af et eksternt og uafhængigt undersøgelsesinstitut. På baggrund af de indhen-

tede oplysninger kan kommunen gå i dialog med den pågældende organisation om uøn-

skede pengestrømme og adfærd.

3.2.4

Norge

Trossamfund og andre ikke-økonomiske foreninger er ikke regnskabspligtige efter regn-

skabsloven, med mindre de har aktiver til en værdi af over 20 millioner kroner eller et

gennemsnitligt antal ansatte på over 20 årsværk. Regnskabspligtige skal sende et ek-

semplar af årsregnskabet, årsberetningen og revisionsberetningen til ”Regnskapsregi-

steret”. Årsregnskabet, årsberetningen og revisionsberetningen er offentlige.

Trossamfund, som modtager offentlige tilskud efter ”trossamfunnsloven”, skal indsende

regnskab over brugen af tilskuddet – altså ikke et fuldstændigt årsregnskab. Regnskabet

sendes til ”Fylkesmannen”. Flere trossamfund vælger at indsende et fuldstændigt års-

regnskab.

Norsk ret er ikke til hinder for, at trossamfund kan modtage økonomiske donationer fra

udlandet. Myndighederne har derudover ikke hjemmel til at stoppe eller inddrage dona-

tioner til trossamfund.

3.2.5

Spanien

Det er som udgangspunkt muligt for de spanske myndigheder at udøve kontrol med

regnskaber fra trossamfund. Denne kontrol er delvis og under normale omstændighe-

der betinget af, at de trossamfund deltager i eller modtager en eller anden form for

støtte, offentligt tilskud eller skattefordel.

I det spanske retsvæsen er der flere situationer, hvor der findes en eller anden form for

offentlig kontrol med trossamfunds regnskaber.

I Spanien er det kun den katolske kirke, der modtager finansiering gennem skattesyste-

met. Skatteyderne har således mulighed for at tildele den katolske kirke 0,7 procent af

deres indkomst. Disse midler (årligt svarende til omkring 250 millioner euro) er gen-

stand for en årsberetning, som kirken forelægger staten. Disse midler går til at finansie-

re gudstjenester og lønninger til præster. Et resumé af årsberetningerne kan læses på

bispesædets hjemmeside.

De trossamfund, der er indskrevet i Justitsministeriets Register over religiøse trossam-

fund (RER), er, når der er tale om et trossamfund, der af regeringen er erklæret for ”al-

mennyttig”, forpligtiget til at aflægge årsregnskab over for det register, hvor de er ind-

skrevet, idet de ellers vil miste den ”almennyttige” status. Erklæringen om almennytte

udgør en offentlig anerkendelse af trossamfundets sociale virke, og giver trossamfundet

adgang til skattefordele.

Trossamfund i Spanien, der har underskrevet en samarbejdsaftale med staten, kan søge

om støtte til uddannelses-, kulturelle og sociale aktiviteter ved den offentlige fond ”Plu-

ralisme og Sameksistens”, henhørende under Justitsministeriet, men ikke til gudstjene-

ster og præster. Den endelige tildeling af denne støtte er betinget af forelæggelse af

dokumentation for gennemførelse af aktiviteterne. Trossamfund, der er integreret i et

af de forbund, der har underskrevet aftaler med staten, har adgang til at søge fondens

midler. På nuværende tidspunkt råder fonden over ca. 1 million euro til disse tilskud. På

23 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

fondens hjemmeside kan man se hvilke projekter, der har modtaget tilskud siden fon-

dens oprettelse i 2005.

I forhold til spørgsmålet om kontrol af udenlandske donationer til trossamfund i Spani-

en eksisterer der ikke en egentlig kontrol udover de generelle, hvorefter det tilkommer

Økonomiministeriet, Ministeriet for Industri og Konkurrenceevne samt Ministeriet for

Skat og Offentlig Virke i henhold til deres respektive kompetencer at kontrollere og

beskatte disse donationer, som er omfattet af reglerne om valutakontrol.

3.2.6

Storbritannien

Udbredelse af religion anses under Charity law i England og Wales som et velgørende

formål. Det er derfor højst sandsynligt, at trossamfund og religiøse foreninger, der har

udbredelse af religion som formål (og/eller andre anerkendte, velgørende formål), an-

ses som velgørende organisationer (charities). En velgørende organisation skal være sat

op udelukkende for velgørende formål og arbejde for ”public benefit”.

Velgørende organisationer er forpligtede til at udarbejde regnskab, årsregnskab, og – alt

efter størrelse – opgive årligt afkast. Charity Commission har som tilsynsmyndighed

adgang til disse informationer. Charity Commission udøver tilsyn med alle velgørende

organisationer i England og Wales, uanset om de er registreret. Velgørende organisatio-

ner med en årlig indkomst på 5.000 pund eller derover skal ifølge loven registrere sig, og

Charity Commission sørger for, at enhver religiøs forening/trossamfund, der møder de

lovlige kriterier for registrering, bliver registreret. Der er dog undtagelser, hvor velgø-

rende organisationer har en anden primær tilsynsmyndighed eller er lovligt fritaget fra

registrering og indgivelse af regnskab (men derudover ellers er underlagt Charity law).

Der er over 32.000 registrerede, velgørende organisationer, som på deres indgivelse af

årligt afkast til Charity Commission angiver at have til formål at udbrede religion, herun-

der både kristendom, islam, jødedom, hinduisme, sikhisme og buddhistiske trosretnin-

ger. Derudover er der også velgørende organisationer, der arbejder for flere/blandede

trosretninger.

Hvad velgørende organisationer er forpligtede til at udarbejde og indgive til Charity

Commission, afhænger af niveauet af deres årlige indkomst. Alle velgørende organisati-

oner, uanset om de er registreret, skal udarbejde regnskaber og gøre dem tilgængelige

efter anmodning.

Registrerede velgørende organisationer skal derudover udarbejde årsrapporter og gøre

dem tilgængelige efter anmodning. Pligten til at indgive regnskaber og årsrapporten til

Charity Commission gælder for alle Charitable Incorporated Organisations uanset ind-

komst og for alle andre registrerede velgørende organisationer, hvis årlige bruttoind-

komst overstiger 25.000 pund. Årsrapport og regnskab skal indgives online, og Charity

Commission gør disse offentligt tilgængelige.

Pligten til at udarbejde og indgive årligt afkast til Charity Commission gælder alle Chari-

table Incorporated Organisations samt alle andre registrerede velgørende organisatio-

ner, hvis årlige bruttoindkomst overstiger 10.000 pund. Hvis den årlige bruttoindkomst

er under dette beløb, skal registrerede velgørenhedsorganisationer udarbejde og indgi-

ve en ”update form”.

24 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

Ingen myndigheder i Storbritannien indsamler rutinemæssigt data om udenlandske

donationer. I forhold til de velgørende organisationer, der indberetter deres indkomst,

anmoder Charity Commission om en opsummerende beskrivelse af typen af indkomst,

men ikke oprindelsen til eller donatoren af indkomsten. Selvom velgørende organisatio-

ner ikke er forpligtede til at angive individuelle kilder til deres donationer, skal de dog,

hvis kilderne er kendte, føre et register over dem, som Charity Commission kan gen-

nemse på forlangende.

Større velgørende organisationer er forpligtet til at give en generel beskrivelse af deres

generelle indkomstkilder. Organisationerne forventes desuden at rapportere til Charity

Commission om enhver mistænkelig donation. Rationalet bag er, at så snart en indtægt

er modtaget af en velgørende organisation, bliver indtægten ”velgørende” og omfattet

af ”velgørende tillid”. Derfor er det op til forvalteren at sikre, at midlerne anvendes til

det velgørende formål, som organisationen er bygget på.

Det bemærkes i øvrigt, at det i ”The Charity SORP 2005” (Statement of Recommended

Practice) fremgår, hvad et regnskab for velgørende organisationer skal indeholde. Der

fremgår heri en række krav om informationer vedrørende modtagerne af organisatio-

nernes bevillinger, men kun få krav til informationer vedrørende organisationernes

egne donatorer. Vedrørende bevillinger, donationer og andre indkomster er det kun en

opsummerende beskrivelse og en analyse af indkomstens type, der stilles krav om. Ud

fra hensyn til uforholdsmæssig bebyrdelse er det således besluttet, at rapportering om

karakteren af indkomst er vigtigere end rapportering om kilden til indkomst.

Charity Commission har en række retlige beføjelser til sin disposition, der kan anvendes

til at beskytte velgørende organisationer og velgørende aktiver, der er i risiko for mis-

brug. Man kan ikke stoppe eller tilbageholde donationer fra udenlandske kilder, men i

sager, hvor man mistænker, at velgørende midler er modtaget af velgørende organisa-

tioner til anvendelse af ikke-velgørende eller ulovlige formål, herunder promovering og

støtte af terror eller ekstremistiske aktiviteter, kan det komme i betragtning at anvende

beføjelser til at beskytte disse midler. Fx kan man fastfryse en velgørende organisations

bankkonto, pålægge en organisation ikke at foretage en specifik transaktion, pålægge

en organisation ikke at skille sig af med ejendom, eller beordre enhver (indenlandsk)

debitor i organisationen til ikke at foretage en betaling af gælden.

3.2.7

Sverige

Der skelnes i Sverige mellem tre niveauer af trossamfund. Det første niveau er trossam-

fund i form af frivillige foreninger. Disse betragtes juridisk som enhver anden forening,

eksempelvis sportsklubber. Der er ingen krav fra statens side til, at foreninger skal rap-

portere sine økonomiske forhold, medmindre de har skattepligtige indkomster.

Det næste niveau er en specifik organisationsform i Sverige, som kaldes "registrerede

trossamfund". Organisationsformen minder meget om en frivillig forening, men der er

visse demokratiske undtagelser, herunder – af hensyn til udnævnelsesmetoden for bl.a.

katolske og ortodokse præster samt visse imamer – at formanden ikke nødvendigvis

skal vælges af medlemmerne. Der er ingen krav fra statens side om, at registrerede

trossamfund skal rapportere sine økonomiske forhold, medmindre de har skattepligtige

indkomster.

Endelig findes der trossamfund i Sverige, som modtager statsstøtte. Svensk lov kræver,

at regeringen kontroller, at statsstøttede trossamfunds virksomhed ikke strider mod det

25 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

svenske værdigrundlag samt, at der er orden i deres økonomiske forhold. I forhold til

sidstnævnte forlader man sig på revisionspåtegnede årsregnskaber og stiller ikke krav

om indsigt i individuelle transaktioner.

I Sverige er der ikke lovgivning imod udenlandske investeringer i eller pengeoverførsler

til svenske foreninger eller trossamfund. Dette skyldes bl.a., at man i Sverige selv støtter

kulturinstitutter og svenske kirker udenlands. Dog gælder, som nævnt ovenfor, at ind-

komster – herunder gaver fra udenlandske donatorer – skal opgives til det svenske skat-

tevæsen i henhold til de almindelige regler for beskatning.

Den eneste begrænsning gælder de trossamfund, som er berettiget til statslig støtte.

Disse skal hovedsageligt finansieres af medlemmer bosat i Sverige. I praksis indebærer

dette, at der ikke udbetales statslig støtte til trossamfund, som har store indtægter fra

udlandet.

3.2.8

Tyskland

Permanent statsligt opsyn med religionsfællesskabers indtægter uden særlig anledning

vil med stor sandsynlighed ikke være mulig i henhold til den tyske grundlov. Dog ude-

lukker den tyske grundlov ikke sondringer mellem forskellige typer af religiøse fælles-

skaber, fx dem, der er registreret som offentlige organer (den katolske kirke, den prote-

stantiske kirke, ortodokse kirker, det jødiske råd og det første muslimske religionsfæl-

lesskab, Ahmadiyya Muslim Jamaat), og andre religionsfællesskaber, der ikke er offent-

lige organer.

Der findes ikke skatteretlige begrænsninger for, hvor meget der kan doneres til skatte-

begunstigede og offentlige (”almennyttige”) organisationer og til politiske partier i hen-

hold til partilovgivningen. Det spiller her ingen rolle, om bidraget kommer fra ind- eller

udland.

For almennyttige organisationer gælder det, at organisationens forretningsførelse ude-

lukkende og umiddelbart skal leve op til de formål, der har opnået skattebegunstigelse,

og imødekomme de bestemmelser i vedtægterne, som var en forudsætning for at opnå

skattefordelene. Organisationen skal ved korrekt regnskabsførelse af indtægter og ud-

gifter kunne dokumentere, at dens forretningsførelse modsvarer disse krav. I øvrigt

gælder de almindelige skatteretlige bogførings- og regnskabskrav også for almennyttige

organisationer. De er bl.a. forpligtet til at redegøre for deres indtægter ved en regn-

skabsopgørelse eller en oversigt over indtægter og udgifter.

Der findes ikke en almen forpligtelse til transparens med udenlandske donationer for

almennyttige organisationer.

3.2.9

Østrig

Religiøse fællesskaber i Østrig kan være indrettet på forskellige juridiske måder, hvortil

der gælder forskellige regler. Der skelnes således mellem små og store foreninger, be-

kendelsessamfund samt ved lov anerkendte kirker og trossamfund.

Der gælder ikke krav om offentliggørelse af årsregnskaber for foreninger og bekendel-

sessamfund.

Den katolske og evangeliske kirke offentliggør frivilligt deres årsregnskaber. Såfremt

kirkerne er involveret i erhvervsdrivende aktiviteter, er kirkerne omfattet af reglerne for

26 / 74

Erfaringer fra nærtstående lande

erhvervsdrivende, herunder regler, som omhandler offentliggørelse af årsregnskaber.

De øvrige ved lov anerkendte kirker og trossamfund offentliggør ikke deres årsregnska-

ber.

Midler, som trossamfund anvender som led i trossamfundets sædvanlige virke til til-

fredsstillelse af sine medlemmers religiøse behov, må kun være tilvejebragt fra indlan-

det. Dette gælder for alle trossamfund.

Østrig har siden 1912 – hvor Østrig-Ungarn med annektering af Bosnien-Herzegovina fik

en større muslimsk befolkningsandel – haft en særlig lov (”Islamgesetz”)

, der regulerer

islams status som anerkendt trossamfund i Østrig. Loven regulerer betingelserne for

anerkendelsen og giver samtidig det muslimske mindretal en række rettigheder i for-

hold til fx frihed til fredagsbøn, særlige religiøse fridage og uddannelser af imamer. Det

østrigske parlament vedtog i 2015 en ændring af loven, der bl.a. indebar et forbud mod,

at anerkendt muslimsk trossamfund modtager løbende støtte fra udlandet til trossam-

fundets drift, jf. ovenfor.

I forhold til det generelle forbud mod udlandsfinansiering er en række begreber blevet

nærmere fastlagt af den østrigske forvaltning. Midler skal således forstås bredt og om-

fatter således alle fordele af værdi, herunder immaterielle genstande. Sædvanlig virke

skal forstås som handlinger, der er tvingende forbundet med religionen, herunder guds-

tjeneste og religionsundervisning.

Religiøse behov skal forstås i overensstemmelse med det pågældende religionsfælles-

skabs lære og vil typisk omfatte gudstjenestelige handlinger. Finansieringen heraf, så-

som lokaler, personale og religiøse genstande, skal således finansieres af midler fra

indlandet. Ved indland skal der skelnes mellem fysiske og juridiske personer. Ved fysiske

personer gælder det, at den pågældende persons sædvanlige ophold er afgørende.

Statsborgerskab spiller ingen selvstændig rolle. For juridiske personer er det afgørende,

hvor den pågældende person eller personens ledelse har sit sæde.

I forhold til hvorledes midlerne er blevet tilvejebragt, er det afgørende, om der er tale

om mindre engangsbeløb eller regelmæssige betalinger, som driften af trossamfundet

er afhængig af. Såfremt driften af det pågældende trossamfund afhænger af beløb fra

udlandet, vil støtten som udgangspunkt være i strid med forbuddet.

3.3 Arbejdsgruppens bemærkninger

Som det fremgår af ovenstående afsnit, har der i flere nærtstående lande været diskus-

sion om og fokus på udenlandsk støtte til trossamfund og religiøse organisationer. Der

er dog kun få lande, der har en egentlig regulering heraf, og det kan umiddelbart være

vanskeligt at overføre de modeller, der er indført i enkelte lande, på danske forhold, da

de respektive reguleringer dels kan være knyttet op på særlige begunstigelser, som

gives til konkrete trossamfund, dels er baseret på de enkelte landes særlige statsretlige

konstruktioner.

https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnu

mmer=20009124

27 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

4.0 Eksisterende regulering i forhold til forebyg-

gelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

I dette kapitel gives en kort gennemgang af den omfattende regulering, der allerede er

gennemført i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering. Herudover

beskrives bestemmelsen i straffelovens § 114 i, der generelt kriminaliserer modtagelse

af økonomisk støtte fra terrororganisationer.

4.1 Fysisk overførsel af likvide midler

Pengeoverførsel fra udlandet er reguleret på en række områder. Det gælder både rent

fysisk overførsel, hvor penge og andre likvide midler medbringes til Danmark, og elek-

tronisk overførsel gennem finansielle virksomheder såsom banker og vekselbureauer.

Det fremgår af toldlovens § 23, stk. 4, at personer, der rejser ind i, ud af eller er i transit

i Danmark, og som medbringer over 10.000 euro i likvide midler, skal angive det med-

bragte beløb til SKAT.

I praksis foretages de fleste pengeangivelser ved, at den rejsende indleverer en udfyldt

blanket til SKAT i forbindelse med ind- eller udrejse. De udfyldte blanketter samles i

SKATs enhed Døgntjenesten, hvorfra der løbende foretages indberetninger af de ind-

samlede oplysninger til EU samt til Statsadvokaten for Særlig Økonomisk og Internatio-

nal Kriminalitet (herefter benævnt SØIK).

Når blanketten indleveres til SKAT, foretager den modtagende enhed i SKAT (fx An-

komsthallen i Kastrup Lufthavn) en risikovurdering af, hvorvidt det angivne beløb skal

kontrolleres – dvs. om den rejsende skal anmodes om at fremvise det medbragte beløb

således, at SKAT kan sikre sig, at der er overensstemmelse mellem det medbragte og

det angivne beløb.

Herudover foretages der stikprøvekontroller – primært med henblik på at afsløre uan-

givne beløb, der føres ud af landet. Intensiteten og hyppigheden af disse kontroller fast-

sættes ud fra en løbende risikovurdering sammenholdt med ressourcesituationen.

Årsagen til, at der især fokuseres på udførsel (og ikke indførsel) af likvide midler, er, at

det primære formål med kontrollen er at afsløre beløb, der stammer fra kriminalitet

eller skal bruges til finansiering af terror. Sådanne pengestrømme vil som regel gå ud af

landet og ikke ind i landet.

Det skal tilføjes, at toldloven også har en anden bestemmelse, der regulerer kontrol

med større pengebeløb. Lovens § 10 a pålægger således juridiske eller fysiske personer

at anmelde til SKAT, hvis de forsender eller modtager uledsagede forsendelser af likvide

midler – fx penge sendt med post eller kurer – svarende til værdien af min. 75.000 kr.

ud af eller ind i Danmark. Også i forhold til disse pengestrømme kan SKAT kontrollere

angivne forsendelser samt foretage stikprøvekontroller i relation til fx forsendelser fra

bestemte lande.

28 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

Endvidere giver toldlovens § 83, stk. 2, hjemmel til at tilbageholde penge, hvis der er

mistanke om kriminelle aktiviteter, og efter toldlovens § 79, stk. 3, er der mulighed for

bødesanktioner ved manglende selvangivelse.

4.2 Elektronisk pengeoverførsel

Elektronisk overførsel, der sker via finansielle virksomheder som banker og pengeover-

førselsinstitutioner, er bl.a. reguleret i pengeoverførselsforordningen og i hvidvasklo-

ven, jf. nedenfor. Reguleringen indebærer, at der skal medsendes informationer om

betaleren i alle led af den elektroniske pengeoverførsel, at den finansielle virksomhed

skal sikre sig legitimation for alle kunder, samt at der skal ske underretning af SØIK, hvis

der er mistanke om hvidvaskning eller finansiering af terrorisme.

Boks. 4.1.

Sådan foregår kontrol af bank- og pengeoverførsler

Den finansielle regulering af bank og pengeoverførsler følger af EU-regulering.

EU-reguleringen pålægger pengeinstitutter og andre finansielle virksomheder en

undersøgelses- og underretningspligt. Dette skal forhindre kriminelle i at misbru-

ge det finansielle system til at hvidvaske udbytte opnået ved kriminalitet og ter-

rorfinansiering.

Hvad skal bankerne/bureauerne kontrollere, og hvem får oplysningerne?

I henhold til den finansielle regulering har virksomhederne en pligt til at undersø-

ge mistænkelige transaktioner, legitimere og overvåge kundeforholdet, medsende

informationer om betaleren i alle led ved pengeoverførelser og sikre, at de kræ-

vede oplysninger er medsendt.

Virksomhederne skal stille oplysninger til rådighed for og har en underretnings-

pligt til SØIK. Derudover kan oplysningerne videregives til politiet samt øvrige

relevante myndigheder.

Identifikation af afsender

En vigtig del af reguleringen er kundekendskabskravet. Det betyder, at fysiske

personer skal legitimere sig ved navn, adresse og cpr-nr. Juridiske personer skal

identificere sig ved navn, adresse, cvr-nr. og virksomhedens reelle ejere. Informa-

tioner om betaleren omfatter betalers navn, adresse og kontonummer.

Identifikation af modtager

Med den nye pengeoverførselsforordning, jf. afsnit 4.2.2., stilles der krav om, at

betalingsmodtagerens navn og kontonummer skal medsendes.

29 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

4.2.1

Hvidvaskloven

Hvidvasklovens overordnede formål er at indføre foranstaltninger, der skal søge at for-

hindre hvidvask af udbytte fra kriminelle handlinger samt finansiering af terrorisme.

Dette sker ved at begrænse mulighederne for misbrug af det finansielle system og ved

at lette politiets efterforskning af kriminalitet, herunder terrorisme og økonomisk krimi-

nalitet. Den gældende lov er en implementering af 3. hvidvaskdirektiv og indeholder

regler vedrørende pengeoverførselsforordningen.

Hvidvaskloven omfatter både finansielle virksomheder, fx banker, realkreditinstitutter,

forsikring- og pensionsinstitutter og pengeoverførselsvirksomheder m.v. samt en række

ikke-finansielle virksomheder, fx revisorer, advokater eller vekselkontorer. De personer

og virksomheder, som er omfattet, er i kraft af deres aktiviteter og håndtering af trans-

aktioner udsat for en risiko for at blive misbrugt af kriminelle til hvidvask af udbytte fra

kriminelle handlinger eller finansiering af terrorisme.

Hvidvaskloven stiller en række krav til de omfattede virksomheder, hvorigennem de skal

håndtere risikoen for at blive udnyttet til hvidvask af kriminelt udbytte eller terrorfinan-

siering. Dette indebærer bl.a., at virksomhederne skal undersøge mistænkelige transak-

tioner med det formål at fastslå, om der er mistanke eller rimelig grund til at formode,

at disse har eller har haft tilknytning til hvidvask eller finansiering af terrorisme.

Der stilles også krav om, at virksomhederne skal kende deres kunder, hvilket indebærer,

at kunderne skal legitimeres, og at kundeforholdet løbende skal overvåges. Derudover

er der krav om skriftlige, interne regler for de væsentligste områder, der skal udarbejdes

med udgangspunkt i virksomhedens risiko for at blive udsat for hvidvask eller terrorfi-

nansiering, herunder hvordan man håndterer virksomhedens kunder.

Regeringen har i efteråret 2016 fremsat nyt forslag til hvidvaskloven, der implementerer

dele af 4. hvidvaskdirektiv. Med det nye lovforslag foreslås det bl.a., at reglerne ændres

fra at være primært regelbaseret til at blive mere risikobaseret. Derudover indebærer

lovforslaget, at der stilles skærpede krav til kunder, som defineres som politisk ekspone-

rede personer (PEP’er), samt at udbydere af spil bliver omfattet af anvendelsesområdet.

Loven forventes at træde i kraft den 26. juni 2017.

Hvis en virksomhed eller person har mistanke om eller rimelig grund til at formode, at

en transaktion, midler eller en aktivitet har eller har haft tilknytning til hvidvask af ud-

bytte fra kriminelle handlinger eller finansiering af terrorisme, skal denne underrette

SØIK. Det er i den forbindelse vigtigt at være opmærksom på, at der ikke er tale om en

politianmeldelse. SØIK behandler heller ikke underretninger som politianmeldelser.

SØIK analyserer underretningerne og vurderer, om sager skal videresendes til politiet.

Underretninger om finansiering af terrorisme oversendes til PET og andre myndigheder

som SKAT og tilsynsmyndigheder.

Finanstilsynet fører tilsyn med de finansielle virksomheders overholdelse af hvidvasklo-

ven. Erhvervsstyrelsen fører tilsyn med udvalgte ikke-finansielle virksomheder, fx revi-

sorer, og Advokatsamfundet fører tilsyn med advokaterne. Såfremt de omfattede virk-

somheder ikke overholder bestemmelser i hvidvaskloven, kan de ifalde administrative

sanktioner som fx påtale og påbud. Langt størstedelen af bestemmelserne i hvidvasklo-

30 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

ven er yderligere strafbelagt, hvorefter overtrædelser kan straffes med bøde og i meget

grove tilfælde fængselsstraf.

4.2.2

Pengeoverførselsforordningen

Formålet med pengeoverførselsforordningen (FOR 1781/2006) er at begrænse hvidvask

og terrorfinansiering ved at sikre, at pengeoverførsler kan spores i alle led og dermed

lette efterforskningen af en kriminel handling.

Pengeoverførselsforordningen gælder for alle betalingsformidlere – typisk betalingstje-

nesteudbydere, dvs. banker, valutavekslingsvirksomhed, onlinetjenester såsom Pay-pal

og pengeoverførselsvirksomheder.

Pengeoverførselsforordningen fastsætter regler om, at informationer om betaleren skal

medsendes ved elektroniske betalingsoverførsler (inklusive hvor betalingen af betaler

foretages kontant, fx hos en pengeoverførselsvirksomhed). Forordningen gælder bl.a.

ikke for betaling for varer og tjenester med betalingskort eller overførsler med e-penge

under €1.000.

Forordningen fastslår, at informationer om betaleren skal medsendes i alle led ved pen-

geoverførsler for at bidrage til bekæmpelse af hvidvask og finansiering af terror inden

for EU, uanset hvilken valuta overførslen foretages i, dog med en række undtagelser, fx

korttransaktioner, betaling med kredit- og debitkort for levering af varer og tjeneste-

ydelser med visakort, Dankort m.v.

Oplysninger om betaler skal omfatte navn, adresse og kontonummer. I stedet for adres-

sen kan dog fx anvendes cpr-nr., fødselsdato og -sted eller kundeidentifikationsnum-

mer. Oplysningerne skal kontrolleres af afsendende betalingsformidler på baggrund af

uafhængige og troværdige kilder.

Modtagende betalingsformidler har pligt til at sikre, at de krævede oplysninger er med-

sendt – og skal i modsat fald enten afvise overførslen eller udbede sig de manglende

oplysninger. Oplysningerne om afsender skal opbevares i fem år.

Ved betalinger inden for EU er kravet blot, at informationer om betalers kontonummer

eller en ”entydig identifikator”, der muliggør sporing af transaktionen tilbage til betaler,

medsendes.

Endelig giver forordningen mulighed for en række nationale undtagelser. Danmark har

bl.a. valgt muligheden i forordningen for at afvige kravet ved indenlandske (inklusive

Grønland og Færøerne) pengeoverførsler i forbindelse med køb af varer og tjenester,

når beløbet ikke overstiger €1.000. Derudover finder kravene ikke anvendelse på pen-

geoverførsler under €150 til organisationer med et almennyttigt formål.

Pengeoverførselsforordningen erstattes med virkning fra 26. juni 2017 af 2. pengeover-

førselsforordning.

Revisionen betyder, at anvendelsesområdet for forordningen udvides, da bl.a. undtagel-

sen for overførsler med e-penge begrænses til de tilfælde, hvor der betales for varer og

tjenester. Det nævnes specifikt, at kravene gælder, hvis betalingskort, e-penge m.m.

anvendes til person-til-person-pengeoverførsler.

31 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

Betalers betalingsformidler skal ifølge den reviderede forordning medsende både in-

formation om betaler som defineret ovenfor, samt betalingsmodtagers navn og konto-

nummer. Tilsvarende ændres betalingsmodtagers betalingsformidlers forpligtelse til at

sikre, at informationer om betalingsmodtager er medsendt.

Forordningen ændres desuden således, at ”mellembetalingsformidlere” også er omfat-

tet af kravene til at sikre sig, at informationerne er medsendt samt at medsende disse

ved videreformidling. En mellembetalingsformidler er en betalingsformidler, der hver-

ken er betalers eller betalingsmodtagers betalingsformidler, men som modtager og

videresender en pengeoverførsel på dens vej mellem betaler og betalingsmodtager.

Oplysninger om pengeoverførsler skal stilles til rådighed for SØIK’s analyser, politiet

samt øvrige relevante myndigheder som SKAT i forbindelse med efterforskning og kon-

trol.

Udvalgte bestemmelser i pengeoverførselsforordningen er strafbelagt. Der henvises til

afsnittet vedrørende overtrædelser af hvidvaskloven ovenfor.

4.2.3

Folketinget vedtog den 16. marts 2016 L262 om indførelse af register over reelle ejere.

Reglerne om reelle ejere skal sikre, at Danmark lever op til sine internationale forpligtel-

ser (4. hvidvaskdirektiv) og skal desuden bidrage til at styrke bekæmpelsen af hvidvask

og terrorfinansiering.

Fonde er pr. definition selvejende og har derfor ikke ejere. Reelle ejere er dog ikke nød-

vendigvis ejere i ordets egentlige forstand, men derimod fysiske personer, som på den

ene eller den anden måde kontrollerer fonden eller får tildelt en vis andel af midler fra

fonden.

Bestyrelsen i en erhvervsdrivende fond er altid at betragte som reelle ejere. Derudover

vil særligt begunstigede personer, der nyder godt af fondens uddelinger, eller den grup-

pe personer, i hvis hovedinteresse fonden er oprettet eller fungerer, efter en konkret

vurdering også kunne betragtes som reelle ejere.

Registeret for reelle ejere, der forventes taget i brug i 1. halvår 2017, vil indeholde op-

lysninger om navn og adresse på de reelle ejere. Registeret vil ikke indeholde oplysnin-

ger om donationer og øvrige tilskud, som en erhvervsdrivende fond modtager.

Manglende registrering i registeret for reelle ejere er bødebelagt. Både fonden og fon-

dens ledelse kan idømmes bødestraf ved manglende registrering.

Ud over erhvervsdrivende fonde er kapitalselskaber, virksomheder med begrænset

ansvar, I/S og K/S, finansielle virksomheder, europæiske virksomhedsformer, ikke er-

hvervsdrivende fonde og visse foreninger også omfattet af reglerne om registrering af

reelle ejere.

Enkeltmandsvirksomheder, personlige mindre virksomheder (PMV), selvstændige of-

fentlige virksomheder (SOV), frivillige foreninger, og virksomheder, der har ejerandele

optaget til handel på et reguleret marked, er ikke omfattet af reglerne om registrering

af reelle ejere.

32 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

4.3 Regler om indefrysning

Finansielle sanktioner i form af indefrysning af midler indebærer, at pengemidler og

økonomiske ressourcer, som besiddes eller ejes af de personer eller enheder, som er

omfattet af restriktionerne, som beskrevet nedenfor, ikke længere må være til fri rådig-

hed for disse.

Herudover betyder indefrysning, at man ikke må stille pengemidler m.v. til rådighed for

de personer og virksomheder, som er omfattet af EU’s forordninger om sanktioner mod

lande uden for EU og mod personer, der har en forbindelse til terrorisme. Disse perso-

ner og virksomheder er opført i en EU-database.

Pligten til at foretage indefrysning påhviler alle i Danmark, herunder virksomheder,

foreninger og andre, som er omfattet af hvidvaskloven.

Det internationale samfund kan vedtage sanktioner mod bestemte personer eller mod

lande, der overtræder internationale konventioner og aftaler. Det kan fx være personer,

der kan forbindes til terrorisme eller lande, der bryder menneskerettighederne, brud på

våbenhviler eller udvikling af ulovlige atomprogrammer

FN’s Sikkerhedsråd vedtager sanktioner i form af sikkerhedsrådsresolutioner. Sanktio-

nerne kan være gældende over for både lande, individer og juridiske enheder.

Traktaten om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) giver EU grundlag for at

iværksætte sanktioner over for tredjelande og individer, herunder både fysiske og juri-

diske personer samt grupperinger.

Der er tale om et tosporet sanktionsregime, idet EU for det første gennemfører sanktio-

ner, som er vedtaget af FN’s sikkerhedsråd i medfør af FN-pagtens kapitel VII, og for det

andet iværksætter selvstændige sanktioner (autonome EU-sanktioner). EU kan også

vælge at supplere en FN-sanktion med en autonom EU-sanktion og dermed gå videre

end FN i sanktioneringen.

Økonomiske sanktioner som indefrysning og handelsrestriktioner gennemføres i EU via

en rådsforordning. Rådsforordningen er direkte gældende for individer og virksomheder

i EU fra datoen for offentliggørelse i EU-Tidende, medmindre andet fremgår af forord-

ningen.

Erhvervsstyrelsen administrerer reglerne om indefrysning af pengemidler og økonomi-

ske ressourcer.

4.4 Straffelovens § 114 i

Ved lov nr. 642 af 8. juni 2016 blev straffelovens § 114 i indsat. Loven trådte i kraft den

1. juli 2016. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§ 114 i. Den, der fra en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt

at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, modtager økonomisk støtte i

penge eller andre ydelser til brug for oprettelse eller drift af en institution eller virk-

somhed eller til lignende formål her i landet, straffes med fængsel indtil 6 år.”

33 / 74

Eksisterende regulering i forhold til forebyggelse af hvidvaskning og terrorfinansiering

Formålet med bestemmelsen er at modvirke, at terrororganisationer gennem donatio-

ner til civilsamfundet kan opnå sympati, legitimitet og indflydelse eller påvirkningsmu-

lighed. Det bemærkes i forarbejderne til bestemmelsen, at der ikke er indikationer på,

at dette aktuelt forekommer i større omfang i Danmark.

Bestemmelsen vil fx finde anvendelse på den, der modtager økonomisk støtte fra en

terrororganisation til brug for oprettelse eller drift af en moske eller en skole her i lan-

det. Bestemmelsen vil alene omfatte forsætlige forhold, og for at kunne straffes skal

modtageren således have forsæt med hensyn til, at den økonomiske støtte stammer fra

en terrororganisation m.v.

Bestemmelsen omfatter modtagelse af økonomisk støtte i penge eller andre ydelser fra

en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger om-

fattet af § 114 eller § 114 a (terrorisme m.v.). Modtagelse af økonomisk støtte fra en

enkeltperson, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger, er således ikke

omfattet af den foreslåede bestemmelse.

Bestemmelsen omfatter økonomisk støtte, der gives ”til brug for oprettelse eller drift af

en institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet”. Eksempler herpå

kan være enkeltstående arrangementer såsom gadefester, koncerter, foredrag, guds-

tjenester m.v. Hvis et sådant arrangement afholdes i regi af en eksisterende eller kom-

mende institution eller virksomhed, vil der i givet fald være tale om økonomisk støtte til

denne institution eller virksomhed. Hvis et sådant arrangement derimod afholdes uden

forbindelse til en eksisterende eller kommende virksomhed, vil der i givet fald være tale

om økonomisk støtte til lignende formål.

Det er uden betydning, hvor i verden den økonomiske støtte – være sig i kontanter,

naturalier, bankoverførsler eller andet – rent faktisk modtages, når blot den økonomi-

ske støtte skal bruges her i landet.

Både private og offentlige institutioner og virksomheder er omfattet, og ejerformen og

institutionens eller virksomhedens juridiske form har ikke betydning. Det er således

uden betydning, om institutionen eller virksomheden ejes og/eller drives i regi af ek-

sempelvis et selskab, en fond, en forening, en offentlig myndighed, i et samvirke mellem

flere fysiske eller juridiske personer eller af en enkeltperson. Som eksempler på institu-

tioner kan nævnes sociale institutioner (fx en børnehave eller et plejehjem), uddannel-

sesinstitutioner (fx en friskole), institutioner inden for fritidslivet (fx en idrætsklub, en

spejderklub eller en ungdomsklub), kulturelle institutioner (fx et bibliotek, en biograf

eller et forsamlingshus), sundhedsmæssige institutioner (fx en sundhedsklinik eller et

lægehus), humanitære institutioner (fx en nødhjælpsorganisation) og religiøse instituti-

oner (fx en frikirke eller en moske). Virksomheder omfatter alle erhvervsvirksomheder,

herunder eksempelvis medievirksomheder (fx en avis, et forlag eller en radio- eller tv-

station) og udbydere af internettjenester (fx en udbyder af et socialt internetmedie).

Det er ikke et krav, at virksomheden drives med økonomisk fortjeneste for øje.

I forbindelse med en straffesag om modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororgani-

sation vil sagen som udgangspunkt være offentlig.

Overtrædelse af straffelovens § 114 i straffes med fængsel indtil seks år. Der ses endnu

ikke at være trykt retspraksis om overtrædelse af straffelovens § 114 i.

34 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

5.0 Regulering af trossamfund, fonde og forenin-

ger

Kapitlet indledes med en kort beskrivelse af rammerne for anerkendte og godkendte

trossamfund, herunder de forslag der er fremsat af Trossamfundsudvalget.

Uden for feltet af anerkendte og godkendte trossamfund findes et betydeligt antal reli-

giøse sammenslutninger, der er organiseret som foreninger, fonde, erhvervsdrivende

fonde eller lignende. Der er i dette kapitel derfor kort redegjort for den regulering, så-

danne organisationer vil være omfattet af i forhold til fx stiftelse og regnskab m.v.

Herudover redegøres der i kapitlet kort for relevante retsregler i sektorlovgivningen,

herunder udmøntning af initiativer i aftalen om religiøse forkyndere af 31. maj 2016,

samt reguleringen af udenlandske personer og organisationers erhvervelse af fast ejen-

dom i Danmark. Herudover beskrives relevante dele af lovgivningen i tilknytning til of-

fentlige indsamlinger, friskoler og folkeoplysning.

5.1 Regulering der er knyttet til anerkendte og godkendte trossamfund

Som det fremgår af afsnit 2, er der i dag ca. 160 anerkendte og godkendte trossamfund i

Danmark. Kirkeministeriets godkendelse af trossamfund indebærer, at trossamfund får

mulighed for at ansøge om vielsesbemyndigelse til trossamfundets præster. Trossam-

fund kan herudover efter bestemmelser i ligningsloven søge om godkendelse med hen-

blik på fradragsret for gaver og løbende donationer, ligesom der i udlændingeloven er

særlige bestemmelser om opholdstilladelse til forkyndere i anerkendte og godkendte

trossamfund.

Nedenfor beskrives, hvilken adgang der i dag er til deres regnskaber, og de forslag her-

om, der er fremsat af Trossamfundsudvalget.

5.1.1

Formål

I dag føres der ikke et generelt tilsyn med trossamfundenes forhold, og der er ikke fra

praksis eksempler på, at et trossamfund har fået tilbagekaldt sin godkendelse mod tros-

samfundets ønske. Der stilles således heller ikke ved godkendelsen af et trossamfund

krav om efterfølgende indberetning af ændrede forhold som eksempelvis et faldende

medlemstal, ændrede vedtægtsforhold eller af regnskaber m.v.

Praksis har været, at der primært har været kontakt med trossamfundene, når disse selv

har henvendt sig, fx hvor disse har ønsket at få udstedt en ny vielsesbemyndigelse.

Betingelserne for godkendelse af trossamfundet er derfor som udgangspunkt alene

blevet kontrolleret i forbindelse med trossamfundets godkendelse, hvilket typisk falder

sammen med den første ansøgning om en konkret vielsesbemyndigelse. Regnskabsaf-

læggelse og kravene hertil bliver derfor også kun påset ved trossamfundets ansøgning

om godkendelse og vielsesbemyndigelse.

Tilsynet i forhold til godkendte trossamfund kan således siges primært at være knyttet

til de forhold, som indgår i Det Rådgivende Udvalg vedrørende Trossamfunds behand-

ling og vurdering af en sag om godkendelse som trossamfund, og som relaterer sig til en

meddelt vielsesbemyndigelse.

35 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

På samme måde er der heller ikke i den gældende lovgivning opstillet krav om generelt

tilsyn med et trossamfunds forvaltning af de økonomiske forhold endsige krav om øko-

nomisk gennemsigtighed i form af offentliggørelse af årsregnskaber og eventuelle bi-

dragsydere eller lignende.

5.1.2

Hvad reguleres

Trossamfundsudvalget foreslår, at der indføres en bestemmelse om, at et anerkendt

eller godkendt trossamfund skal give Trossamfundsregistret, der forventes administre-

ret af Kirkeministeriet, meddelelse om ændringer i en række forhold vedrørende tros-

samfundet, herunder navn og hjemsted for trossamfundet, antal myndige medlemmer

af trossamfundet, trossamfundets vedtægter, samt navn og adresse på den i forhold til

Trossamfundsregistret ansvarlige kontaktperson.

Herudover skal anerkendte og godkendte trossamfund give Trossamfundsregistret

meddelelse om væsentlige ændringer i den tekst, som udtrykker, beskriver eller henvi-

ser til trosgrundlaget eller læretraditionen i trossamfundets religion og dokumentation

eller beskrivelse af trossamfundets ritualer.

Som et supplement til denne indberetningspligt foreslås det, at Kirkeministeriet hvert

tredje år på eget initiativ skal indhente oplysninger fra alle anerkendte og godkendte

trossamfund om, hvorvidt der er sket ændringer i de forhold, som er opregnet ovenfor.

Trossamfundsudvalget foreslår også, at der indføres en mulighed for, at Kirkeministeriet

ved besøg hos trossamfundet rent undtagelsesvis kan anmode om at få forelagt en for-

tegnelse over trossamfundets myndige medlemmer.

Derudover foreslås det, at et anerkendt eller godkendt trossamfund hvert tredje år skal

indsende det seneste årsregnskab eller en anden revideret oversigt til Kirkeministeriet

med henblik på offentliggørelse på Trossamfundsregistrets hjemmeside. Trossamfunds-

udvalget har ikke forholdt sig til de nærmere regnskabskrav, herunder i hvilket omfang

der skal kræves specifikation af indtægter m.v. eller krav om specifikation af eksterne

donationer.

5.1.3

Hvem er omfattet af den foreslåede regulering

Forslaget omfatter alle anerkendte og godkendte trossamfund.

5.1.4

Transparens

Med kravet om at anerkendte og godkendte trossamfund skal give meddelelse til Tros-

samfundsregistret om ændringer i en række forhold vedrørende trossamfundet, herun-

der navn og hjemsted for trossamfundet, antal myndige medlemmer af trossamfundet,

trossamfundets vedtægter, regnskab samt navn og adresse på den i forhold til Trossam-

fundsregistret ansvarlige kontaktperson, sikres det, at anerkendte og godkendte tros-

samfund – også efter deres anerkendelse eller godkendelse – er forpligtet til at give

meddelelse om ændrede forhold. Det vil give mulighed for at føre et udvidet tilsyn med

trossamfundene, som vil skabe mere åbenhed og gennemsigtighed om trossamfunde-

nes organisering og virksomhed.

5.1.5

Kontrolmuligheder

Den nye regulering, der foreslås af Trossamfundsudvalget, lægger op til at lovfæste et

krav om, at anerkendte og godkendte trossamfund skal give meddelelse om ændringer

vedrørende navn og hjemsted for trossamfundet, antal myndige medlemmer af tros-

36 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

samfundet, trossamfundets vedtægter og navn og adresse på den i forhold til Trossam-

fundsregistret ansvarlige kontaktperson samt oplysninger om væsentlige ændringer i

den tekst, som udtrykker, beskriver eller henviser til trosgrundlaget eller læretraditio-

nen i trossamfundets religion og trossamfundets centrale ritualer.

Som et supplement til denne indberetningspligt for anerkendte og godkendte trossam-

fund vil Trossamfundsregistret hvert tredje år på eget initiativ indhente oplysninger fra

alle anerkendte og godkendte trossamfund om, hvorvidt der er sket ændringer i de

forhold, som er omfattet af trossamfundets oplysningspligt. Hermed sikres, at ændrin-

gerne bliver registeret i Trossamfundsregistret – uanset om trossamfundene på eget

initiativ giver meddelelse herom. Derudover foreslås det at give Kirkeministeriet adgang

til ved besøg hos trossamfund at få indsigt i en fortegnelse over trossamfundets myndi-

ge medlemmer. Af historiske grunde gives indsigten alene ved besøg hos trossamfundet

og ikke ved indsendelse af oplysninger. Det er en forudsætning, at muligheden for ind-

sigt i en samlet fortegnelse over medlemmerne kun bruges ganske undtagelsesvist.

Dette kan fx være tilfældet, hvor Kirkeministeriet bliver opmærksomt på, at trossam-

fundets medlemstal er faldet væsentligt, og hvor man ved indsigt i en fortegnelse over

trossamfundets myndige medlemmer vil kunne få be- eller afkræftet, om trossamfundet

stadig lever op til kravet om medlemstal.

5.1.6

Sanktionsmuligheder

Det er hensigten, at en ny regulering skal skabe mere åbenhed og gennemsigtighed om

trossamfundenes økonomi og organisation.

Med en øget gennemsigtighed vil det ressortansvarlige ministerium, aktuelt Kirkemini-

steriet, få nemmere ved at føre tilsyn med trossamfundene og dermed, på baggrund af

de indsendte oplysninger, være i stand til at vurdere, om trossamfundene stadig opfyl-

der de på ansøgningstidspunktet foreliggende forudsætninger for en anerkendelse eller

godkendelse.

Er dette ikke tilfældet, vil kirkeministeren kunne tilbagekalde en anerkendelse som tros-

samfund. En tilbagekaldelse kan fx ske, når de på ansøgningstidspunktet foreliggende

forudsætninger for anerkendelse ikke længere er til stede, eller trossamfundet ikke

opfylder de i loven fastsatte forpligtelser. En anerkendelse vil endvidere kunne tilbage-

kaldes, hvis trossamfundet, i forbindelse med dets manglende opfyldelse af de fastsatte

forpligtelser, har udvist svig.

Vurderingen af, om anerkendelsen eller godkendelsen af trossamfundet skal tilbagekal-

des, skal bl.a. ske i lyset af den forvaltningsretlige proportionalitetsgrundsætning. Fx vil

mindre udsving i medlemstallet, hvorved det i en kortere periode kommer under mini-

mumsgrænsen på 50 medlemmer, som udgangspunkt ikke i sig selv udløse en tilbage-

kaldelse af anerkendelsen.

Bortset fra tilfælde, hvor trossamfundet har udvist svig, skal Kirkeministeriet inden en

eventuel afgørelse om tilbagekaldelse af anerkendelsen eller godkendelsen give tros-

samfundet mulighed for, inden for en frist på seks måneder, at afhjælpe den manglende

opfyldelse af trossamfundets forpligtelser, herunder manglende besvarelse af ministeri-

ets henvendelser, såfremt dette er muligt. I tilfælde af tilbagekaldelse af et trossam-

funds anerkendelse bortfalder hermed de retsvirkninger, der følger af anerkendelsen.

37 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

5.2 Regulering der er knyttet til andre trossamfund og foreninger, der mod-

tager en særskilt begunstigelse

5.2.1

Godkendelse efter ligningsloven §§ 8 A og 12, stk. 3.

Med reglerne i ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 2, kan yderen få fradrag for bidrag i form

af gaver og løbende ydelser til almenvelgørende og almennyttige foreninger, fonde,

stiftelser, institutioner og religiøse samfund m.v. På denne måde begunstiges yderen i

skattemæssig sammenhæng, fordi der doneres penge til formål, der anses for at være

almenvelgørende eller på anden måde almennyttigt. Bidrag til trossamfund er omfattet

af reglerne, fordi trossamfund anses for at have et almennyttigt formål.

5.2.2

Hvad reguleres

I bestemmelserne hjemles fradragsret for yderen af bidrag op til et vist beløb. Fradraget

er bl.a. betinget af, at den forening m.v., der ydes bidrag til, er godkendt af SKAT, som

hvert år offentliggør en liste over godkendte foreninger m.v. Endvidere skal det god-

kendte trossamfund m.v. foretage indberetning af de enkelte bidrag, for at den, der

yder bidrag, kan få fradrag.

De nærmere betingelser for godkendelse efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3, er

fastsat af SKAT ved bekendtgørelse nr. 282 af 26. marts 2014 om godkendelse m.v. efter

ligningslovens § 8 A og § 12, stk. 3 af almenvelgørende og almennyttige foreninger,

fonde, stiftelser, institutioner og religiøse samfund m.v. her i landet eller i et andet

EU/EØS-land. Betingelserne skal sikre, at foreningerne m.v. er almenvelgørende eller

almennyttige, og at der er tale om organisationer af en vis størrelse og ikke blot en

uformel kreds af enkeltpersoner.

Trossamfund m.v., herunder en kreds af trossamfundsmedlemmer (menighed), kan

godkendes, hvis det primære formål er gudsdyrkelse efter en nærmere udformet lære.

Hvis der opstår tvivl om, hvorvidt en åndelig bevægelse kan karakteriseres som et tros-

samfund, kan SKAT bede Kirkeministeriet om en udtalelse. Antallet af myndige med-

lemmer skal mindst udgøre 50 for en menighed og 150 for et trossamfund. Fonde kan

ikke godkendes som trossamfund m.v., da fonde ingen medlemmer har.

Der er pr. 1. januar 2017 indsat en ny betingelse i bekendtgørelse nr. 282 af 26. marts

2014 om, at godkendelse af almenvelgørende og almennyttige foreninger, fonde, stif-

telser, institutioner og religiøse samfund m.v. forudsætter, at de ved deres formål eller

adfærd ikke modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds-

og menneskerettigheder. Tilføjelsen er foretaget som led i udmøntningen af aftalen om

religiøse forkyndere af 31. maj 2016.

5.2.2.1 Hvem omfatter reguleringen

Det er yderen, dvs. den pågældende, der giver bidrag, der kan opnå fradrag efter reg-

lerne. Den almenvelgørende eller almennyttige forening m.v. skal forinden godkendes

af SKAT. Når denne forening m.v. er godkendt efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3,

giver det endvidere adgang til andre regler, der er begunstigende for selve foreningen.

Det gælder reglerne i § 3, stk. 1, litra g, i boafgiftsloven om afgiftsfritagelse for arv, legat

og forsikring m.v., i § 10, stk. 2, i tingslysningsafgiftsloven om delvis fritagelse for tings-

lysningsafgift ved gaveoverdragelse af fast ejendom samt momskompensationsreglerne.

38 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

5.2.2.2 Transparens og kontrolmuligheder

Listen over de godkendte foreninger m.v. offentliggøres årligt af SKAT og skaber dermed

transparens i forhold til, hvilke foreninger der i denne sammenhæng anses for at være

almenvelgørende og almennyttige m.v., og som der kan doneres til med fradragsret for

bidraget. Herudover giver foreningerne m.v. indberetning af yderens betaling til SKAT

belæg for, at yderen faktisk har foretaget betalingen og således er berettiget til at få

fradrag.

Det gælder generelt for SKATs kontrolmuligheder, at de er målrettet overholdelse af de

specifikke skatteregler.

Når et trossamfund har indsendt en ansøgning om godkendelse, gennemgår SKAT det

indsendte materiale og indkalder yderligere materiale efter behov. I forbindelse med

gennemgang af materialet vurderes det, om der skal ske fremsendelse af oplysninger til

andre enheder i SKAT med henblik på en nærmere kontrol af andre skattemæssige for-

hold hos ansøgeren. Dette vil ikke have betydning for godkendelsen af ansøgningen.

Efter trossamfundet er blevet godkendt, skal det ligesom andre foreninger m.v. hvert år

senest den 31. marts indsende et såkaldt gaveskema til SKAT som dokumentation for, at

betingelserne fortsat er opfyldt, og godkendelsen dermed kan opretholdes. For

trossamfund skal der indsendes oplysninger om det samlede gavebeløb efter ligningslo-

ven § 8 A, de samlede løbende ydelser efter ligningslovens § 12, stk. 3, det samlede

beløb, der er uddelt efter formålsparagraffen, samt antallet af myndige medlemmer.

SKAT gennemgår de indsendte gaveskemaer og påser for trossamfunds vedkommende,

om de fortsat opfylder betingelserne om antal medlemmer for at være godkendt efter

ligningslovens § 8 A og/eller § 12, stk. 3.

Ud over den årlige gennemgang af gaveskemaet har SKAT mulighed for af egen drift at

indkalde regnskabsmateriale, herunder mere specificerede oplysninger, til brug for vur-

dering af, hvorvidt trossamfundet opfylder betingelserne. Gennem en regnskabskontrol

kan SKAT påse, om et trossamfunds midler går til formål, der er i overensstemmelse

med det religiøse formål.

5.2.2.3 Sanktionsmuligheder

Hvis betingelserne for godkendelse ikke længere er opfyldt, tilbagekaldes godkendelsen.

Dette gælder også, hvis trossamfundets midler ikke bruges i overensstemmelse med

vedtægterne. Tilbagekaldelse vil som udgangspunkt ske med virkning for det efterføl-

gende kvartal.

5.3 Generel regulering af fonde og foreninger i forhold til regnskabspligt,

registrering og offentliggørelse af årsrapporter m.v.

En række religiøse organisationer er organiseret som foreninger, erhvervsdrivende virk-

somheder eller som fonde. Der er i dette afsnit derfor kort redegjort for den regulering,

sådanne organisationer vil være omfattet af i forhold til fx stiftelse og regnskab m.v.

5.3.1

Årsregnskabsloven og regnskabspligt for erhvervsdrivende virksomheder og

foreninger

Det fremgår af årsregnskabslovens § 3, hvilke virksomheder der er omfattet af årsregn-

skabsloven, og dermed hvilke virksomheder som er forpligtet til at indberette årsrap-

port til Erhvervsstyrelsen til offentliggørelse på datacvr.virk.dk. De omfattede virksom-

39 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

heder er hovedsageligt kapitalselskaber (aktieselskaber, partnerselskaber, anpartssel-

skaber og iværksætterselskaber), erhvervsdrivende fonde, interessentskaber og kom-

manditselskaber og visse erhvervsdrivende virksomheder med begrænset ansvar.

Ideelle foreninger og ikke-erhvervsdrivende fonde, jf. nedenfor, er derimod ikke forplig-

tet til at indberette årsrapport til Erhvervsstyrelsen med henblik på offentliggørelse.

Det skal i øvrigt bemærkes, at det generelt efter årsregnskabslovens § 32 er muligt at

sammendrage poster i et årsregnskab, således at der angives en ”bruttofortjeneste”

eller ”bruttotab”. I det omfang dette regnskabsprincip anvendes, vil man ikke nødven-

digvis ud fra et offentliggjort regnskab kunne vurdere størrelsen af mulige bidrag fra

udenlandske donationer.

5.3.2

Fonde

Nogle trossamfund er juridisk organiseret som en fond. Der er i dette afsnit derfor kort

redegjort for lovgivningen om fonde. Begrebsmæssigt omfatter fonde flere typer af

fonde. En fond er en juridisk person, og den er selvejende. Ingen juridisk eller fysisk

person har ejendomsret til fondens formue. Fondens midler kan aldrig gå tilbage til

fondens stifter. Der er nedenfor kort beskrevet reguleringen af henholdsvis:

a) Ikke-erhvervsdrivende fonde – som er omfattet af lov om fonde og visse foreninger

b) Erhvervsdrivende fonde – som er omfattet af lov om erhvervsdrivende fonde

5.3.2.1 Ikke erhvervsdrivende fonde – fondsloven

Fondsloven blev indført ved lov nr. 300 af 6. juni 1984. Formålet med loven er at sikre

større offentlighed i forhold til fondenes formål og virke og at opstille grundlæggende

regler om fondenes virksomhed med henblik på at sikre en forsvarlig forvaltning af fon-

dene. Tilsynet efter fondsloven varetages af Civilstyrelsen.

Anvendelsesområde for fondsloven

Fondsloven finder som udgangspunkt alene anvendelse på fonde, hvis aktiver udgør

mere end 1 mio. kr. En række af lovens bestemmelser finder dog også anvendelse på

fonde, der ikke opfylder kapitalkravet. Det gælder bl.a. kravet om oprettelse af en ved-

tægt og kravet om, at fondens aktiver og egenkapital skal stå i rimeligt forhold til formå-

let, jf. fondslovens § 1, stk. 6.

Derudover er der i lovens § 1, stk. 4, opregnet en række fonde, der ikke er omfattet af

lovens anvendelsesområde. Baggrunden for undtagelserne er overordnet, at disse fon-

de er undergivet et offentligt tilsyn og økonomisk kontrol på andet grundlag, og der

derfor ikke er behov for, at fondene også er underlagt fondslovens regler. Efter fondslo-

vens § 1, stk. 4, nr. 3, er folkekirkens selvejende institutioner, trossamfund og godkend-

te uddannelsesinstitutioner undtaget fra lovens anvendelsesområde, såfremt de ikke ud

over deres hovedformål varetager andre opgaver. Det er i den forbindelse ikke en be-

tingelse, at der er tale om et anerkendt eller godkendt trossamfund.

Fondslovens regulering

Fondsloven regulerer fondenes forhold på en række områder. Efter fondslovens § 6, stk.

1, skal en fond ved sin stiftelse oprette en vedtægt, der skal indeholde en række oplys-

ninger, herunder om fondens formål, størrelsen af aktiver og egenkapital, antallet af

bestyrelsesmedlemmer, regler for regnskabsaflæggelse og anvendelse af overskud.

Vedtægten skal inden for 3 måneder indsendes til Civilstyrelsen og SKAT, jf. fondslovens

§ 6, stk. 2.

40 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Efter fondslovens § 10, stk. 1, 1. pkt., skal fondenes midler være anbragt efter regler,

der fastsættes af justitsministeren, medmindre andet er bestemt i vedtægten. I anbrin-

gelsesbekendtgørelsen er der fastsat nærmere regler for, hvordan fondenes midler skal

anbringes, herunder at midlerne som udgangspunkt skal bestyres i en forvaltningsafde-

ling knyttet til et pengeinstitut, som Justitsministeriet har godkendt, jf. bekendtgørel-

sens § 15. Såfremt fonden ønsker at fravige reglerne i anbringelsesbekendtgørelsen,

skal dette ske på en klar og tydelig måde i fondens vedtægter. I praksis stilles der rela-

tivt strenge krav til, at stifteren kan anses for at have fraveget anbringelsesreglerne.

En fond ledes af en bestyrelse, og oplysninger om bestyrelsens medlemmer og ændrin-

ger heri skal indsendes til Civilstyrelsen, jf. fondslovens § 11, stk. 2. Reglerne for, hvem

der kan udpeges som bestyrelsesmedlemmer, fremgår af fondslovens § 12.

Fondslovens kapitel 11 indeholder regler om årsregnskaber og revision. Fonde omfattet

af fondsloven er forpligtet til at aflægge årsregnskab, som skal undergives revision af en

revisor. Hvis fonden havde en egenkapital på 3 mio. kr. eller derover i det forudgående

regnskabsår, skal mindst en af revisorerne være en statsautoriseret eller registreret

revisor. Efter fondslovens § 23, stk. 3, skal Civilstyrelsen have oplysninger om, hvem der

er udpeget som revisor. Fondsloven indeholder desuden regler om, at fondene skal

have Civilstyrelsens samtykke til en række dispositioner, herunder vedtægtsændringer,

opløsning samt uddeling, overdragelse og pantsætning af visse af fondenes aktiver, jf.

fondslovens §§ 9 og 33.

Transparens og kontrolmuligheder ift. fondsloven

Civilstyrelsen foretager ikke en løbende kontrol af fondenes regnskaber, vedtægter

m.v., men træder alene i funktion, hvis styrelsen modtager en henvendelse fra fx en

forvaltningsafdeling, fondens revisor, eller hvis andre forhold giver anledning hertil.

Civilstyrelsen kan forlange de nødvendige oplysninger fra bestyrelsen, revisor eller an-

dre med kendskab til fondens forhold, jf. fondslovens § 37, stk. 1, med henblik på at

varetage tilsynet. Modtager Civilstyrelsen ikke de relevante oplysninger, kan styrelsen

meddele påbud om indsendelse heraf efter fondslovens § 37, stk. 2.

Efter fondslovens § 46 har enhver ret til hos Civilstyrelsen at få kopi af en fonds årsregn-

skaber. Årsregnskabet vil dog ikke nødvendigvis indeholde udspecificerede oplysninger

om alle bidragsydere eller størrelsen af de enkelte bidrag. Efter fondslovens § 1, stk. 3,

2. pkt., skal oplysninger om væsentlige gavegivere og bidragsydere m.v., som tildeler

fonden midler efter fondens stiftelse, indsendes til fondsmyndigheden senest 4 uger

efter fondens modtagelse af midlerne. Ligeledes skal der for så vidt angår gaver, der

ydes i forbindelse med stiftelsen, oplyses herom i vedtægten, jf. § 6, stk. 1, nr. 2, idet

væsentlige gavegivere m.v. sidestilles med stifter. Det er muligt på baggrund af de al-

mindelige regler om aktindsigt at søge om aktindsigt i disse oplysninger.

Såfremt en fond er undtaget fra fondslovens anvendelsesområde i medfør af § 1, stk. 4,

nr. 3,

vil fonden ikke være underlagt kravet om, at disse oplysninger skal fremgå af

vedtægten. Civilstyrelsen vil heller ikke være i besiddelse af fondens vedtægter.

”3)

folkekirkens selvejende institutioner, trossamfund og godkendte uddannelsesinstitu-

tioner, såfremt fonden ikke ud over sit hovedformål varetager andre opgaver,”

41 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Erhvervsdrivende fondes årsregnskaber er tilgængelige i CVR-registeret ligesom fx aktie-

selskabers og iværksætterselskabers årsregnskaber.

Sanktioner

Civilstyrelsen kan pålægge bestyrelsesmedlemmer og direktører, som under udførelsen

af deres hverv forsætligt eller uagtsomt har tilføjet fonden skade, at erstatte tabet, jf.

fondslovens § 40. Derudover straffes med bøde overtrædelse af visse af fondslovens

bestemmelser, herunder reglerne om revision af fondenes regnskaber og reglerne om

at fremkomme med oplysninger på Civilstyrelsens forlangende, jf. fondslovens § 43.

5.3.2.2 Erhvervsdrivende fonde

Enhver fysisk eller juridisk person, som har den fornødne handleevne og retsevne, kan

stifte en erhvervsdrivende fond, jf. lov om erhvervsdrivende fonde § 26. Der stilles ikke

krav til en stifters nationalitet eller bopæl.

En erhvervsdrivende fonds væsentlige gavegivere eller bidragsydere sidestilles med

fondens stifter. Stiftelsen af en erhvervsdrivende fond skal anmeldes til Erhvervsstyrel-

sen, som påser, at fonden opfylder de fondsretlige karakteristika, og om fondens ved-

tægt er i overensstemmelse med lov om erhvervsdrivende fonde. Fx skal fondens stifter

og væsentlige bidragsydere fremgå af fondens vedtægt.

Erhvervsstyrelsen påser endvidere, om fonden vil have erhvervsmæssig aktivitet af et

ikke-begrænset omfang, der gør, at fonden kan betegnes som erhvervsdrivende og

dermed være omfattet af lov om erhvervsdrivende fonde.

Som hovedregel skal en fonds erhvervsmæssige bruttoindtægter udgøre mere end

250.000 kr. om året og mere end 10 pct. af fondens samlede indtægter for, at fonden

kan betegnes som erhvervsdrivende. Tilskud, donationer, m.v. betragtes ikke som er-

hvervsmæssige indtægter.

Dette medfører, at hvis mere end 90 pct. af fondens indtægter er baseret på tilskud

eller donationer, vil fonden efter lov om erhvervsdrivende fonde ikke være at betragte

som erhvervsdrivende. Fonden vil så fald som udgangspunkt være en ikke-

erhvervsdrivende fond omfattet af lov om fonde og visse foreninger, jf. foregående

afsnit.

En erhvervsdrivende fond er ikke efter lov om erhvervsdrivende fonde underlagt særlige

regler, som skaber åbenhed om donationer og andre tilskud fonden modtager.

Vedtægten for en erhvervsdrivende fond skal indeholde en beskrivelse af fondens for-

mål, som typisk er udtryk for den aktivitet, som fonden skal varetage for at optjene et

overskud til uddeling. Der er endvidere efter årsregnskabsloven krav om, at fondens

årsrapport skal indeholde oplysninger om fondens væsentlige aktiviteter.

Der vil som oftest i forbindelse med stiftelsen af fonden være blevet indsendt en rede-

gørelse for fondens erhvervsmæssige aktiviteter og for tilskud, som fonden forventer at

modtage, til Erhvervsstyrelsen. Redegørelserne er offentligt tilgængelige inden for

rammerne af offentlighedsloven.

42 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

5.3.2.3 Årsrapporter for erhvervsdrivende fonde og virksomheder

Det følgende afsnit vedrører de erhvervsdrivende virksomheder, herunder erhvervsdri-

vende fonde, som er omfattet af årsregnskabslovens regler om indberetning af årsrap-

port til Erhvervsstyrelsen.

Virksomheder skal indberette årsrapporten uden ugrundet ophold efter godkendelse af

årsrapporten og senest fem måneder efter regnskabsårets afslutning, jf. årsregnskabs-

lovens § 138.

Hvis virksomhedens årsrapport ikke er modtaget i Erhvervsstyrelsen senest denne frist,

sender Erhvervsstyrelsen et brev til virksomhedens øverste ledelse med påkrav om at

indberette virksomhedens årsrapport.

I påkravsbrevet gives en yderligere frist på 8 hverdage til indberetning af virksomhedens

årsrapport, jf. lovens § 150, stk. 2. Overskridelse af denne frist vil medføre, at Erhvervs-

styrelsen pålægger hvert medlem af virksomhedens øverste ledelse en afgift på mellem

500 kr. og 3.000 kr. I påkravsbrevet angives endvidere en frist på 4 uger fra brevets da-

tering.

Hvis virksomhedens årsrapport ikke er modtaget inden udløbet af fristen på fire uger,

kan Erhvervsstyrelsen uden yderligere varsel anmode skifteretten om tvangsopløsning

af virksomheden.

Det er ikke nødvendigvis muligt at læse ud af et årsregnskab, hvem der har givet tilskud

til en virksomhed, og som oftest er det heller ikke muligt at se størrelsen på tilskuddet.

Hvorledes modtagne tilskud, donationer, m.v. regnskabsmæssigt skal behandles i års-

regnskabet, afhænger dels af størrelsen på tilskuddet m.v., og dels af karakteren af virk-

somheden, der modtager tilskuddet m.v. fx, jf. nedenfor.

Hvis en virksomheds hovedaktivitet bl.a. er at modtage tilskud m.v., og den overvejende

indtægt i virksomheden kommer fra tilskud m.v., vil tilskuddet m.v. skulle indregnes i

Nettoomsætningen

i resultatopgørelsen. Hertil kan der på frivillig basis være tilknyttet

en note, som specificerer virksomhedens indtægter. I tilknytning hertil skal det bemær-

kes, at det efter årsregnskabslovens § 32 generelt er muligt at sammendrage poster.

Det betyder derfor, at

Nettoomsætning

alternativt kan indregnes under

Bruttofortjene-

ste

eller

Bruttotab.

Som sekundær indtægtskilde vil tilskud m.v. almindeligvis regnskabsmæssigt blive ind-

regnet under regnskabsposten

Andre driftsindtægter

i resultatopgørelsen.

Hvis tilskuddet m.v. vurderes væsentligt af regnskabsaflæggeren og ikke er en primær

indtægtskilde, jf. ovenfor, vil posten blive indregnet som en særskilt regnskabspost i

resultatopgørelsen. Regnskabsposten kan fx benævnes

Tilskud m.v.

En erhvervsdrivende fond kan således frivilligt vælge at specificere eventuelle tilskud i et

årsregnskab – men fonden kan også vælge kun at oplyse nettoomsætning eller brutto-

fortjeneste, hvilket ikke giver mulighed for at vurdere sammensætningen af indtægter.

43 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

5.4 Indsamlingsloven

5.4.1

Formål

Folketinget vedtog den 20. maj 2014 en ny indsamlingslov. Loven har bl.a. til formål at

sikre gennemsigtighed og åbenhed med indsamlinger til velgørende formål samtidig

med, at de indsamlende organisationer skal have vide muligheder for at samle ind til

velgørende formål. Ved loven blev det uafhængige Indsamlingsnævn, som fungerer som

en samlet indgang til indsamlingsområdet, etableret.

Indsamlingsloven regulerer ikke, hvem der kan donere til en indsamling, men indehol-

der bl.a. regler om, at indsamlinger skal anmeldes, inden de iværksættes, og om at der

skal udarbejdes et regnskab over indsamlingens resultat, når indsamlingen er tilende-

bragt. De nærmere regler herom er fastsat ved indsamlingsbekendtgørelsen.

5.4.2

Anvendelsesområde

Efter indsamlingslovens § 1 finder loven anvendelse på indsamlinger, hvorved forstås

enhver form for opfordring til at yde bidrag til et forud angivet formål. Indsamlingsloven

finder anvendelse på indsamlinger, der iværksættes af såvel fysiske personer som juridi-

ske personer. En opfordring kan foreligge såvel i mundtlig som i skriftlig form. Opfor-

dringer til at yde bidrag ved såkaldte donationsmoduler på hjemmesider med angivelse

af bankoplysninger og et kontonummer er ligeledes omfattet.

Indsamlingslovens § 2, stk. 1, nr. 1-6, indeholder en opregning af indsamlinger, som ikke

er omfattet af lovens anvendelsesområde, og som derfor ikke skal anmeldes m.v. Dette

gælder bl.a. private indsamlinger, hvor en opfordring rettes til nogen, der er indsamle-

ren bekendt, eller hvor opfordringen rettes til personer, som har særlig tilknytning til

indsamlingsformålet, samt indsamlinger der foretages mellem juridiske personer (så-

kaldt kommerciel fundraising) og indsamlinger til støtte for politiske partier, jf. § 2, stk.

1, nr. 1, 4 og 5.

Efter indsamlingslovens § 2, stk. 1, nr. 3, finder loven endvidere ikke anvendelse på

indsamlinger, der udelukkende finder sted ved indendørs gudstjenester eller møder, og

som forestås af vedkommende trossamfund eller mødearrangør. Bestemmelsen omfat-

ter alle indsamlinger, der foretages af et trossamfund, uanset om dette samfund har

opnået anerkendelse eller godkendelse som trossamfund.

5.4.3

Indsamlingslovens regulering

Indsamlingsloven bygger på en anmeldelsesordning, hvorefter en indsamling skal an-

meldes til Indsamlingsnævnet forud for dens iværksættelse, jf. indsamlingslovens § 3.

En indsamler skal således ikke have Indsamlingsnævnets tilladelse for at foretage en

indsamling, men skal notificere nævnet forud for indsamlingens påbegyndelse. Notifika-

tionen skal indeholde informationer om de privatpersoner eller den organisation, der

står bag indsamlingen, samt information om indsamlingens periode, område og formål,

og hvilke indsamlingsmetoder der benyttes. Organisationer, der er godkendt af skatte-

ministeren som berettiget til at modtage gaver, der kan fradrages ved indkomstopgørel-

sen, kan foretage indsamlinger uden anmeldelse til Indsamlingsnævnet, såfremt organi-

sationen indsender visse oplysninger til nævnet, jf. indsamlingslovens § 4.

Efter indsamlingsbekendtgørelsens § 7 skal indsamlede midler indsættes på en konto i

et pengeinstitut. Kontoen skal enten være oprettet til dette særlige formål eller være af

en karakter, der giver mulighed for, at de indsamlede midler kan adskilles fra hinanden

44 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

og fra andre midler på kontoen. Midlerne kan dog også anbringes i obligationer, hvori

myndiges båndlagte arv kan anbringes. Der må kun kunne rådes over midlerne ved un-

derskrift af mindst to personer i forening. De indsamlede midler kan kun med Ind-

samlingsnævnets tilladelse anvendes til andre formål, end hvad der følger af den ind-

sendte anmeldelse, jf. indsamlingsbekendtgørelsens § 7, stk. 2.

Når en indsamling er tilendebragt, skal der udarbejdes et regnskab for indsamlingen,

som indsendes til Indsamlingsnævnet, jf. indsamlingslovens § 3, stk. 2. For organisatio-

ner, der er godkendt af skatteministeren i medfør af lovens § 4, skal der udarbejdes et

årligt regnskab. Efter indsamlingsbekendtgørelsens § 8 skal der føres behørigt regnskab

over samtlige indtægter og udgifter forbundet med en indsamling. Hvis det indsamlede

beløb overstiger 50.000 kr., skal regnskabet revideres af en statsautoriseret eller regi-

streret revisor. Revisoren påser, at der foreligger fornøden dokumentation, herunder i

forhold til udgifterne til administration og anvendelsen af overskuddet. Regnskabet skal

inden seks måneder efter, at indsamlingen er afsluttet, sendes til Indsamlingsnævnet,

og regnskabet offentliggøres på nævnets hjemmeside, jf. indsamlingsbekendtgørelsens

§ 9.

5.4.4

Transparens og kontrolmuligheder

Indsamlingsnævnet varetager det overordnede tilsyn og de administrative opgaver ved-

rørende indsamlingsområdet, herunder modtager og behandler nævnet indsamlings-

anmeldelser og modtager og offentliggør regnskaber. Indsamlingsnævnet fører desuden

tilsyn med, at de indsamlede midler er anvendt i overensstemmelse med det formål,

der er angivet i anmeldelsen, og at formålet er lovligt, jf. indsamlingslovens § 10, stk. 2.

En liste over anmeldte indsamlinger og indsendte regnskaber er tilgængelig for offent-

ligheden på nævnets hjemmeside.

Til varetagelse af sine opgaver kan Indsamlingsnævnet hos en indsamler eller hjælpeor-

ganisation kræve yderligere oplysninger til belysning af bl.a. en anmeldelse eller af, om

et forhold giver anledning til nærmere undersøgelse, jf. indsamlingslovens § 12.

5.4.5

Sanktionsmuligheder

Efter indsamlingslovens § 16 og indsamlingsbekendtgørelsens § 20 straffes overtrædel-

se af visse af lovens og bekendtgørelsens bestemmelser med bøde, medmindre højere

straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning. Dette gælder eksempelvis, hvor en indsam-

ling ikke er anmeldt til Indsamlingsnævnet, eller ved overtrædelse af bestemmelserne

om anbringelse af de indsamlede midler, anvendelse af midlerne i strid med formålet og

udarbejdelse eller indsendelse af regnskaber.

5.5 Regulering af oplysninger om donationer i friskoleloven

Friskoleloven regulerer frie grundskoler, som modtager statstilskud. Frie grundskoler

kan inden for friskolelovens rammer give en undervisning, der stemmer med skolernes

egen overbevisning, og tilrettelægge undervisningen i overensstemmelse med denne

overbevisning.

Formål

Frie grundskoler kan modtage donationer fra organisationer m.v., så længe donationer-

ne ikke har et omfang og ikke gives på en måde, som kan så tvivl om, hvorvidt skolen

opfylder kravet i friskoleloven om, at skolen i sit virke som selvejende uddannelsesinsti-

45 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

tution skal være uafhængig, og at skolens midler alene må komme skolens skole- og

undervisningsvirksomhed til gode, jf. friskoleloven § 5 stk. 2.

Frie grundskoler skal både i undervisning og hele deres virke forberede eleverne til at

leve i et samfund som det danske med frihed og folkestyre samt udvikle og styrke ele-

vernes demokratiske dannelse og deres kendskab til og respekt for grundlæggende

friheds- og menneskerettigheder, herunder ligestilling mellem kønnene (frihed og folke-

styre-kravet), jf. friskoleloven § 1, stk. 2, 2. punkt.

Med L 36, der blev vedtaget af Folketinget den 6. december 2016, er kravene til åben-

hed om finansiering strammet væsentligt med henblik på at få større viden om, hvem

der yder donationer til skolerne. Fra regnskabsåret 2017 skal frie grundskoler således

oplyse i årsrapporten, hvorvidt skolen i det foregående regnskabsår har modtaget en

eller flere donationer fra samme donator, der tilsammen overstiger 20.000 kr. ekskl.

moms. Er det tilfældet, skal donators navn og adresse samt størrelsen af donationen

eller donationerne oplyses. Oplysningerne skal også medtages, hvis der er tale om en

anonym donation, jf. gældende regnskabsbekendtgørelse § 5, stk. 4

og paradigme for

årsrapporten 2017 for frie grundskoler. Oplysningerne i årsrapporten om donationer er

underlagt revision af skolernes revisorer som led i revisionen af skolernes samlede års-

regnskab.

Skolens lokale tilsynsførende skal medtage de samme oplysninger om donationer i den

årlige tilsynserklæring for skolen. Herudover skal tilsynserklæringen indeholde oplysnin-

ger om den samlede størrelse af alle donationer. Tilsynserklæringen skal offentliggøres

på skolens hjemmeside.

Formålet med reguleringen er dels at få viden om, hvem der yder donationer til frie

grundskoler og dels at sikre, at de frie grundskoler overholder friskolelovens krav om

uafhængighed og frihed og folkestyre.

Der skelnes ikke mellem danske og udenlandske donationer, og det er uden betydning

om donator er en fysisk person eller en juridisk person som fx en forening, en fond eller

et selskab. Ved offentliggørelsen af oplysninger om donationer fra fysiske personer skal

persondatalovens regler følges. Det er skolerne, der skal offentliggøre oplysningerne på

hjemmesiden via tilsynserklæringen, og dermed vil det også være skolerne, som fx skal

overholde bestemmelserne om oplysningspligt over for den registrerede og vurdere,

om oplysningerne er personfølsomme. I de fleste tilfælde vil der ikke være tale om per-

sonfølsomme oplysninger, da der udelukkende skal oplyses navn, adresse og donatio-

nens størrelse i tilsynserklæringen.

Transparens og kontrolmuligheder

Oplysningerne om donationer fra skolernes årsrapport skal indberettes i Under-

visningsministeriets regnskabsportal. Oplysningerne for regnskabsåret 2017 vil være

tilgængelige primo 2018.

Når oplysninger om donationer bliver tilgængelige, vil Styrelsen for Undervisning og

Kvalitet inddrage dem i tilsynet med de frie grundskoler. Det gælder både, når en skole

Bekendtgørelse nr. 1348 af 23. november 2016 om regnskab for efterskoler, frie fag-

skoler, frie grundskoler, private gymnasieskoler, studenterkurser og kurser til højere

forberedelseseksamen (hf-kurser) m.v., kombinerede skoler og produktionsskoler

46 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

er under tilsyn (fx et enkeltsagstilsyn), og når en skole udtages til tilsyn på baggrund af

en screening af forskellige indikatorer (det risikobaserede tilsyn). Der skal udvikles en

indikator vedrørende donationer til de frie grundskoler, som har til formål at udpege

skoler, hvor der er anledning til tvivl om, hvorvidt skolen er uafhængig, og hvorvidt sko-

len overholder frihed og folkestyrekravet. Udtagningsgrænser i den forbindelse er end-

nu ikke fastlagt.

De fleste frie grundskoler har mindst en lokal certificeret tilsynsførende, som er valgt af

forældrekredsen. Den eller de tilsynsførende afgiver hvert år en skriftlig tilsynserklæring

til forældrekredsen og skolens bestyrelse om tilsynet. Kravet om at medtage oplysnin-

ger om donationer i tilsynserklæringen vil således synliggøre omfanget af donationer til

skolen over for forældrekredsen, ligesom det kan være relevant for den tilsynsførende

at have kendskab til eventuelle donationer til skolen i forbindelse med det pædagogiske

tilsyn.

Idet der også stilles krav om, at tilsynserklæringen skal offentliggøres på skolens hjem-

meside, vil det skabe transparens om donationer til den enkelte skole i forhold til den

brede offentlighed.

Konsekvenser og sanktionsmuligheder

Undervisningsministeriet har forskellige sanktionsmuligheder over for frie grundskoler,

hvis det viser sig, at en skole modtager donationer, som betyder, at skolen ikke er uaf-

hængig af udefrakommende interesser og/eller ikke efterlever frihed og folkestyrekra-

vet.

Hvis der ikke er tilstrækkelig sikkerhed for, at en skoles virksomhed er i overensstem-

melse med friskoleloven eller de regler eller aftaler, der er fastsat eller indgået i hen-

hold til loven, kan undervisningsministeren udstede påbud til skolen om at foretage

konkrete ændringer af den pågældende virksomhed, jf. friskoleloven § 24 a.

Opfylder skolen ikke et påbud inden for den fastsatte frist, er skolen med virkning fra

det følgende skoleår ikke længere en fri grundskole efter friskoleloven, jf. friskoleloven

§ 24 a, stk. 3, og kan dermed heller ikke længere modtage tilskud efter friskoleloven.

Undervisningsministeren kan også vælge at tilbageholde tilskud, lade tilskud bortfalde

helt eller delvis eller kræve tilskud tilbagebetalt helt eller delvis, hvis skolen ikke følger

bestemmelserne i friskoleloven, de regler eller aftaler, der er fastsat eller indgået i hen-

hold til loven, eller under visningsministerens påbud, jf. friskoleloven § 21, stk. 2. Ende-

lig kan undervisningsministeren på baggrund af et skærpet tilsyn udstede påbud eller

træffe afgørelse om, at skolen ikke længere omfattes af lovens regler om frie grundsko-

ler, og at skolen ikke kan modtage tilskud efter friskoleloven, jf. friskoleloven § 9h.

5.6 Folkeoplysningsloven

Formål

Folkeoplysningslovens (fol) helt overordnende formål er – med respekt for forskellige

holdninger – at sikre offentlige tilskud m.v. til den frie folkeoplysende virksomhed, der

bygger på demokrati, grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, fællesskab og

de enkelte initiativtageres idégrundlag.

47 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Folkeoplysningsloven angiver, at kommunerne skal sikre rammerne for, at børn og unge

og voksne kan etablere og tage del i den frie folkeoplysende virksomhed. Det betyder,

at kommunen, såfremt foreningerne opfylder visse organisatoriske krav samt formåls-

bestemmelsen, yder tilskud til:



Undervisning, studiekredse, foredragsvirksomhed m.v. for voksne og for børn og

voksne sammen (folkeoplysende voksenundervisning)



Aktiviteter for børn og unge, og eventuelt til aktiviteter for voksne (frivilligt folkeop-

lysende foreningsarbejde).

Herudover stiller kommunen lokaler til rådighed eller yder tilskud til private lokaler m.v.

Folkeoplysningsloven beskriver nogle krav til, hvad en folkeoplysende forening skal op-

fylde for at være tilskudsberettiget eller kunne få anvist lokaler. Det er bl.a. et krav, at

en forening har formuleret et formål i deres vedtægter, har en bestyrelse, er demokra-

tisk opbygget, bygger på aktivt medlemskab og tilbyder folkeoplysende virksomhed.

Herudover skal foreningen være åben for alle i udgangspunktet og være hjemmehøren-

de i tilskudskommunen. Derudover fremgår det også, at foreninger, hvis formål og ad-

færd modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds- og men-

neskerettigheder ikke kan få tilskud eller anvises lokaler efter folkeoplysningsloven.

Det er kommunerne, der afgør om en forening opfylder betingelserne og afsætter en

årlig beløbsramme til hhv. voksenundervisning og folkeoplysende foreningsarbejde.

Kommunerne fastsætter en lokal tilskudsmodel, anviser lokaler og udendørsanlæg samt

yder lokaletilskud.

Herudover indeholder loven nogle bestemmelser om regnskab, revision og tilbagebeta-

ling, som kommunen også fører tilsyn med. Det er et krav i loven, at foreninger aflægger

regnskab for tilskud efter loven, herunder dokumentation for deltagernes samlede

egenbetaling. Regnskabet skal dokumentere, at foreningen har anvendt tilskuddet i

overensstemmelse med reglerne.

Derudover indeholder loven en bestemmelse om, at foreningerne en gang årligt skal

indsende en beretning, hvor de beskriver den folkeoplysende virksomhed i det forløbne

år til kommunen, med mindre den har bestemt andet.

Hvem omfatter reguleringen

FOL omfatter folkeoplysende foreninger, som søger om støtte til folkeoplysende vok-

senundervisning eller frivilligt folkeoplysende foreningsarbejde. Voksenundervisning

finder typisk sted på aftenskoler eller på Folkeuniversitetet. De frivillige folkeoplysende

foreninger er fx idrætsforeninger, spejderklubber, politiske ungdomsforeninger m.v.

Transparens og kontrolmuligheder

Ud over foreningernes tilskudsregnskab og årlige beretning skal kommunerne - med den

senest vedtagne lovændring der trådte i kraft den 1. januar 2017 - øge gennemsigtighe-

den ved at offentliggøre foreningernes regnskab og lister over, hvem der henholdsvis

har fået tilskud og afslag herpå. Kommunerne fastlægger selv, hvordan dette skal ske,

men det forudsættes som udgangspunkt, at offentliggørelsen sker på kommunens

hjemmeside.

48 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Hidtil har offentligheden skulle søge aktindsigt for at få adgang til disse oplysninger.

Kravene til offentliggørelse af regnskab omfatter regnskabet for den støtteberettigede

aktivitet – og altså ikke foreningens samlede virksomhed.

Det er ikke konkret beskrevet i folkeoplysningsloven, hvordan kommunen skal føre til-

syn, men det følger bl.a. af lovens bestemmelser om regnskab m.v., at kommunen fører

tilsyn med, at midler givet i henhold til folkeoplysningsloven er anvendt til formålet, og i

det omfang midler ikke er anvendt i overensstemmelse med loven, kan kommunen

kræve tilbagebetaling m.v.

Det er angivet i loven, at kommunen kan indhente alle de fornødne oplysninger for en

vurdering af, om foreningen har opfyldt tilskudsbetingelserne. Derudover er det kom-

munerne selv, der tilrettelægger deres tilsyn ud fra de lokale forhold. Det forudsættes

dog, at kommunen tilrettelægger sin tilsynsvirksomhed ud fra en risikobaseret tilgang

baseret på stikprøver.

Sanktionsmuligheder

Kommunen kan forlange tilbagebetaling eller modregning i kommende års tilskud, hvis

tilskud ikke er anvendt i overensstemmelse med reglerne. Hvis en forening ikke over-

holder loven eller regler fastsat i medfør heraf, kan kommunen endvidere undlade at

yde tilskud eller anvise lokaler m.v. for en given periode.

5.7 Regler for udenlandske personer og organisationers køb af ejendom

(erhvervelsesloven)

Formål

Erhvervelsesloven blev indført ved lov nr. 344 af 23. december 1959. Formålet med

loven var at muliggøre kontrol med opkøb af fast ejendom i tilfælde, hvor køberen ikke

har bopæl her i landet, eller hvor købet foretages af selskaber, foreninger og institutio-

ner m.v., der ikke har hjemsted her i landet. Baggrunden herfor var et ønske om – i lyset

af den udenlandske efterspørgsel på fast ejendom i Danmark sammenholdt med det

begrænsede areal til rådighed – at give personer, der er bosat i Danmark, fortrinsret til

at erhverve fast ejendom her i landet. Tilsvarende gælder for selskaber, foreninger,

institutioner m.v., der har hjemsted i Danmark.

Anvendelsesområde

Efter erhvervelseslovens § 1, stk. 1, kan personer, der ikke har bopæl i Danmark, og som

heller ikke tidligere har haft bopæl her i landet i et tidsrum af i alt 5 år, alene erhverve

fast ejendom i Danmark med justitsministerens tilladelse. Det samme gælder efter er-

hvervelseslovens § 1, stk. 2, for selskaber, foreninger og andre sammenslutninger, of-

fentlige eller private institutioner, stiftelser og legater, der ikke har hjemsted i Danmark,

samt udenlandske offentlige myndigheder.

Som undtagelse hertil er der i medfør af erhvervelseslovens § 1, stk. 3, i erhvervelsesbe-

kendtgørelsen fastsat regler om adgangen for statsborgere og selskaber m.v. fra EU- og

EØS-lande til under visse betingelser at erhverve fast ejendom uden justitsministerens

tilladelse, fx hvor erhvervelsen af ejendommen er en forudsætning for, at et selskab kan

levere tjenesteydelser her i landet. Det samme gør sig gældende i tilfælde, hvor en fy-

sisk person fx er beskæftiget som lønmodtager i Danmark og ønsker at erhverve en fast

ejendom, som skal tjene som fornøden helårsbolig for den pågældende.

49 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Begrebet fast ejendom omfatter, ud over en sædvanlig grund med bygning, også grunde

uden bygninger samt bygninger på fremmed grund, hvor der alene ønskes erhvervet

adkomst på bygningen.

Regulering

Som anført ovenfor, er det nødvendigt for at kunne erhverve fast ejendom i Danmark,

at erhververen opfylder bopælsbetingelserne – eller for så vidt angår selskaber m.v. har

hjemsted her i landet – eller at erhververen efter ansøgning meddeles tilladelse af

Justitsministeriet.

Der er ikke i erhvervelsesloven eller forarbejderne hertil fastsat nærmere retningslinjer

for, hvornår tilladelse skal gives, og vurderingen heraf er overladt til Justitsministeriets

skøn. Efter ministeriets praksis kan der gives tilladelse til, at udenlandske selskaber,

foreninger m.v. erhverver fast ejendom, hvis erhvervelsen er en forudsætning for, at

selskabet, foreningen m.v. kan udøve sin virksomhed eller sine aktiviteter i Danmark.

Det samme gælder for udenlandske offentlige myndigheder. Der foretages i hver kon-

kret sag en vurdering af, hvad selskabet, foreningen m.v. beskæftiger sig med i hjem-

landet, herunder det vedtægtsmæssige formål, og om formålet med erhvervelsen af

ejendommen i Danmark har sammenhæng hermed.

For så vidt angår fysiske personer, kan der gives tilladelse til erhvervelse af fast ejen-

dom, der skal tjene som helårsbolig for erhververen, hvis den pågældende har lovligt

ophold i Danmark, erklærer at ville anvende ejendommen som sin helårsbolig og tager

bopæl, dvs. tilmelder sig CPR, på ejendommen.

Hvis en fast ejendom skal benyttes som sekundærbolig, dvs. fritidshus, sommerhus

m.v., af erhververen, gives der efter praksis tilladelse, hvis erhververen har en særlig

tilknytning til Danmark.

I overensstemmelse med Justitsministeriets praksis kan der endvidere gives tilladelse til,

at udenlandske myndigheder erhverver fast ejendom, som skal tjene til ambassade,

ambassadørbolig m.v. Udenlandske diplomater kan – i lighed med andre fysiske perso-

ner – få tilladelse til at erhverve fast ejendom, når ejendommen skal anvendes som

vedkommendes helårsbolig. Hvis udenlandske myndigheder ønsker at erhverve fast

ejendom til andet formål end ambassade, vil der ved behandlingen af sagen blive lagt

vægt på, om ejendommen skal anvendes til at udøve en aktivitet, som myndigheden

udøver i hjemlandet. Det må umiddelbart antages alene at kunne forekomme i meget

sjældne tilfælde, at en udenlandsk myndighed kan udøve sin aktivitet på anden måde

end ved en ambassade. Det må derfor antages at ville forekomme meget sjældent, at

der vil kunne meddeles tilladelse til udenlandske myndigheders køb af fast ejendom til

andet brug end ambassade eller ambassadørbolig m.v.

For så vidt angår udenlandske trossamfund eller lignendes køb af fast ejendom i Dan-

mark, vil der i overensstemmelse med den oven for beskrevne praksis kunne gives tilla-

delse hertil, hvis trossamfundet ønsker at bruge ejendommen til at udøve sin aktivitet

på en måde, som svarer til trossamfundets virke i hjemlandet. Praksis er yderst spar-

som, men der kan som eksempel nævnes en sag, hvor en svensk stiftelse fik tilladelse til

at overtage den svenske kirke i Skagen samt en tilknyttet bygning, som skulle anvendes

til præstebolig for den til enhver tid værende præst ved kirken.

50 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Derudover kræver oprettelse af diplomatiske forbindelser mellem to stater gensidig

overenskomst, og Danmark skal dermed godkende, at en anden stat ønsker at etablere

en ambassade i Danmark. Dette sker efter etableringen af diplomatiske forbindelser i

praksis gennem henvendelse til Udenrigsministeriets Protokol.

Det fremgår af art. 41, stk. 3, i Wienerkonventionen af 18. april 1961 om diplomatisk

forbindelser, at en repræsentations område ikke må benyttes på nogen måde, der måt-

te være uforenelig med repræsentationens virksomhed, således som denne er fastsat i

konvention eller i folkerettens almindelige regler eller ved særlige aftaler mellem ud-

sender- og modtagerstaten.

Repræsentationens opgaver er nærmere oplistet i konventionens art. 3 og omfatter

bl.a. at repræsentere udsenderstaten i modtagerstaten. Listen er imidlertid ikke ud-

tømmende, og staternes praksis vil derfor også være retningsgivende for, hvilke funkti-

oner en ambassade kan varetage, herunder hvorvidt statens repræsentationer eller

myndigheder aktivt støtter egne religiøse institutioner i udlandet.

Transparens og kontrolmuligheder

Justitsministeriets behandling af ansøgninger om tilladelse til køb af fast ejendom i

Danmark er omfattet af offentlighedslovens regler om aktindsigt. Dermed vil interesse-

rede i overensstemmelse med disse regler kunne søge aktindsigt i de pågældende sager.

Efter erhvervelseslovens § 6, stk. 1, skal erhververen af en fast ejendom ved tinglysning

af adkomst på ejendommen forevise tilladelse fra justitsministeren til erhvervelsen, hvis

den pågældende ikke har bopæl i Danmark, eller afgive erklæring på tro og love om, at

han tidligere har haft bopæl i Danmark i sammenlagt 5 år. Det samme gælder selskaber

m.v. Hvis en sådan tilladelse ikke forevises, bliver adkomsten på ejendommen tinglyst

med en frist til at få Justitsministeriets tilladelse. Tinglysningsretten fører således kon-

trol med, at erhvervelsesloven overholdes.

Sanktioner

Hvis erhververen af en fast ejendom ikke opnår den fornødne tilladelse, eller hvis betin-

gelserne for tilladelsen bortfalder, meddeler justitsministeren den pågældende et pålæg

om at afhænde ejendommen inden for en frist på mellem 6 måneder og 1 år, jf. erhver-

velseslovens § 8.

Overtrædelse af erhvervelsesloven straffes efter lovens § 10 med bøde.

5.8 Fritagelse for kommunal ejendomsskat

Efter reglerne i lov om kommunal ejendomsskat § 7, stk.1, litra e, er der fritagelse for

grundskyld for bebyggede grunde, gårdsplads og have til forsamlingshuse, aktivitetshu-

se, beboerhuse og lignende, der ikke drives erhvervsmæssigt. Fritagelsen omfatter også

missionshuse og sognegårde.

Efter reglerne i lov om kommunal ejendomsskat § 8, litra c, kan kommunalbestyrelsen

meddele hel eller delvis fritagelse for grundskyld af ejendomme, der ejes af almenvelgø-

rende stiftelser eller andre institutioner med almennyttigt formål, og som anvendes til

institutionens formål. Det er kommunerne, der administrerer reglerne.

5.8.1

Hvad reguleres

Efter de nævnte bestemmelser i lov om kommunal ejendomsskat kan der gives hel eller

delvis fritagelse for kommunal grundskyld.

51 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

Efter § 7, stk. 1, litra e, er der ret til fritagelse for grundskyld. Denne fritagelse gælder

bl.a. for missionshuse og sognegårde. Fritagelsen er betinget af, at der ikke drives er-

hvervsmæssig virksomhed. Det er tilfældet, når der ikke tilsigtes et overskud ved drif-

ten, der kan tilfalde ejeren som fortjeneste eller udloddes til en flerhed af interessenter.

Denne betingelse vil være opfyldt, hvis det af vedtægterne fremgår, at et eventuelt

overskud ved udlejning ikke må anvendes til andre formål end fortsat drift og eventuel

udbygning af huset. Fritagelsen gælder således også, selvom der for benyttelsen af byg-

ningen betales beløb, der bidrager til dækning af udgifter til vedligeholdelse af huset,

belysning, rengøring og lignende, samt en rimelig forrentning af eventuelt indskud.

Kravet om, at bygningen hovedsageligt skal anvendes til bestemte aktiviteter, indebæ-

rer på den ene side, at fritagelse ikke hindres, selvom bygningen i et vist omfang benyt-

tes til andre formål end forsamlingshusaktiviteter m.v., men på den anden side må akti-

viteterne ikke have et væsentligt omfang i forhold til den aktivitet, der begrunder frita-

gelsen.

Der er tale om en bestemmelse, der kun anvendes i begrænset omfang. Fx var der i

Københavns Kommune i 2016 fire ejendomme tilhørende trossamfund, der blev fritaget

for kommunal ejendomsskat, mens der i Roskilde kommune ikke har været henvendel-

ser vedrørende denne bestemmelse i flere år. Når kommunerne modtager en henven-

delse vedrørende fritagelse, vil det blive undersøgt, om ejendommen kan anses for at

være omfattet. Der er ikke knyttet administrative betingelser til fritagelsen. I forbindel-

se med afgørelse af om en ejendom kan anses for omfattet, kan der indkaldes regnskab

eller vedtægter m.v., men det er ikke et fast krav.

Efter § 8, stk. 1, litra c, kan kommunalbestyrelsen meddele ejendomme, der ejes af al-

menvelgørende stiftelser eller andre institutioner med almennyttigt formål, og som

anvendes til institutionens formål, hel eller delvis fritagelse for grundskyld.

Ved afgørelsen af, om en stiftelse eller institution kan anses for almenvelgørende eller

almennyttig, kan det være vejledende, om institutionen er godkendt efter ligningslo-

vens § 8 A. Der er ikke knyttet administrative betingelser til fritagelsen. I forbindelse

med afgørelse af om en ejendom skal gives tilladelse, kan der indkaldes regnskab eller

vedtægter m.v., men det er ikke et fast krav.

Bestemmelsen hjemler i modsætning til § 7, stk. 1, litra e, ikke en ret til at blive fritaget,

og anvendelsen af bestemmelsen må antages at have endnu mindre anvendelse i prak-

sis end § 7, stk. 1, litra e. I flere kommuner gives der slet ikke sådanne fritagelser.

5.8.2

Hvem omfatter reguleringen

Det er ejeren af ejendommen, der kan få hel eller delvis fritagelse for at betale grund-

skyld af ejendommen.

5.8.3

Transparens og kontrolmuligheder

På baggrund af en rundspørge til udvalgte kommuner, kan det konkluderes, at der er

varierende praksis for kontrollen af de ejendomme, der er fritaget for betaling af grund-

skyld efter de nævnte bestemmelser. I flere af de adspurgte kommuner foretages der

årligt opfølgning på de ejendomme, der er fritaget, for at undersøge om ejendommene

stadig har den samme anvendelse m.v. Hvis en ejendom bliver solgt, vil det endvidere

52 / 74

Regulering af trossamfund, fonde og foreninger

typisk give anledning til opfølgning. Modtages der oplysninger direkte eller indirekte

vedrørende en fritaget ejendom, vil der blive fulgt op på dette.

Det er muligt at slå en ejendomsvurdering op på SKATs hjemmeside, herunder se om

den pågældende ejendom er fritaget for kommunal ejendomsskat samt hjemlen til den

konkrete fritagelse.

5.8.4

Sanktionsmuligheder

Der gælder ikke særlige sanktionsmuligheder. Hvis en ejendom ikke længere er omfattet

af fritagelsen, skal der betales grundskyld af den.

53 / 74

Tiltag for at sikre større åbenhed

6.0 Tiltag for at sikre større åbenhed

6.1 Indledning

I dette kapitel belyses mulige tiltag for at sikre større åbenhed om trossamfunds og

religiøse foreningers økonomi.

Som det er beskrevet i de foregående kapitler, er der allerede gennemført en lang ræk-

ke efterforskningsmæssige og strafferetlige bestemmelser, der skal sikre kontrol med,

at der ikke ydes udenlandsk støtte fra organisationer, der er relateret til terror eller

kriminalitet.

Udgangspunktet for det følgende afsnit er i forhold hertil, om der kan sikres større

åbenhed om eventuel udenlandsk støtte, der helt legalt gives til trossamfund og religiø-

se foreninger i Danmark, og hvor støtten anvendes til formål, der – uanset at formålet af

forskellige grunde i øvrigt måtte være problematisk – bliver brugt til aktiviteter, der ikke

er strafbare efter gældende ret. Det kan fx være tilfældet, hvor udenlandske organisati-

oner, foreninger eller stater yder støtte til trossamfund og foreninger m.v., der agiterer

mod generel kønsligestilling, deltagelse i demokrati og miskrediterer deltagelse i det

danske samfundsliv i øvrigt.

Et sagligt ønske om øget åbenhed skal afvejes i forhold til grundlæggende rettigheder

om bl.a. forenings- og religionsfrihed. Samtidig vil de tiltag, der er mulige, kunne få be-

tydning for den helt brede gruppe af foreninger og trossamfund i Danmark, hvilket også

må indgå i en politisk vurdering af, om sådanne tiltag bør gennemføres.

De krav, der i dag gælder på tilgrænsende områder i forhold til åbenhed om regnskaber

m.v., er typisk knyttet op på en given begunstigelse. Kravet om åbenhed om donationer

til politiske partier er fx afgrænset til opstillingsberettigede partier, og kravet om offent-

liggørelse af regnskaber for offentlige godkendte indsamlinger er indført for at sikre, at

indsamlingens formål opfyldes. For så vidt angår den regnskabspligt, som følger af års-

regnskabsloven, er formålet bl.a. at skabe tillid til virksomhederne i Danmark.

I forhold til diskussionen om større åbenhed, hører det også med til billedet, at der kan

være forskel på, om man taler om generel åbenhed, hvor privatpersoner, presse og

myndigheder kan få oplysninger om finansiering af trossamfund og foreninger, eller

hvilken adgang myndighederne skal have til oplysninger om finansieringen – fx i forbin-

delse med tildeling af offentlige begunstigelser.

54 / 74

6.2 Mulige modeller for at sikre større åbenhed

Arbejdsgruppen har i det følgende opstillet og vurderet fire mulige modeller for at sikre

større åbenhed og transparens:

Skærpelse af regnskabskrav for anerkendte og godkendte trossamfund

En generel regnskabspligt for alle foreninger, herunder trossamfund organiseret som

foreninger, i Danmark

Styrket og målrettet indsigt i udenlandsk støtte til foreninger m.v., der modtager en

offentlig begunstigelse

Vejledning og rådgivning til foreninger om god standard for åbenhed om foreningens

virksomhed og finansiering.

6.2.1

Model 1. Skærpelse af regnskabskrav for anerkendte og godkendte trossamfund

Baggrund

Der er i dag ikke en samlet lovgivning for trossamfund uden for folkekirken. Trossam-

fund kan være organiseret på mange forskellige måder, og en eventuel adgang til indsigt

i et trossamfunds forhold kan afhænge af organisationsformen. I nogle situationer vil

der være offentlighed om dele af trossamfundets økonomiske forhold, fx hvis et tros-

samfund er organiseret som et selskab, der efter selskabslovgivningen er underlagt

regnskabspligt og krav om offentliggørelse af regnskaber, eller hvis det er organiseret i

form af en fond, der er underlagt fondslovgivningen. Det betyder, at indsigten i forhold

til trossamfund uden for folkekirken kan være sporadisk, og at det derfor kan være van-

skeligt at få et samlet billede af fx trossamfundenes økonomiske forhold.

I sin betænkning 1564 ”En samlet lovregulering om andre trossamfund end folkekirken”

har Trossamfundsudvalget foreslået, at der indføres en bestemmelse om, at anerkendte

og godkendte trossamfund skal give meddelelse om ændringer i en række forhold ved-

rørende trossamfundet. Trossamfundsudvalgets forslag forudsætter, at der oprettes et

Trossamfundsregister, der forventes administreret af Kirkeministeriet.

Derudover foreslår Trossamfundsudvalget, at anerkendte og godkendte trossamfund

hvert tredje år skal indsende det seneste årsregnskab eller en anden revideret oversigt

til Kirkeministeriet med henblik på offentliggørelse på Trossamfundsregistrets hjemme-

side. Det forventes, at de nærmere regnskabskrav, herunder i hvilket omfang der skal

kræves specifikation af indtægter m.v., fastsættes i en bekendtgørelse.

Det følger i øvrigt af Trossamfundsudvalgets anbefalinger, at det lovfæstes, at en god-

kendelse som trossamfund indebærer, at skatteydere kan få fradrag for gaver og løben-

de ydelser op til et vist beløb efter reglerne i ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3. Herud-

over anbefales det også, at godkendelse af danske trossamfund efter ligningslovens §§ 8

A og 12, stk. 3, betinges af, at trossamfundet er godkendt efter trossamfundsloven.

Betingelser efter trossamfundsloven vil således også gælde for denne gruppe.

Overvejelser

Man vil i forbindelse med en eventuelt samlet lovregulering om andre trossamfund end

folkekirken kunne overveje, om anerkendte og godkendte trossamfund skal indsende og

offentliggøre regnskab hvert år. Det kan herunder overvejes, hvilke krav der skal fast-

sættes for specifikation af indtægter og udgifter, og om der skal fastsættes krav om, at

der også skal redegøres for anden økonomisk støtte i form af fx lånegarantier eller reli-

55 / 74

giøse forkyndere udsendt til Danmark af udenlandske organisationer, foreninger eller

stater.

Det kan endelig overvejes, om der også skal fastsættes mere vidtgående krav om offent-

liggørelse af, hvilke udenlandske bidragsydere, der har støttet med et vist beløb fx på

over 20.000 kr. Et sådant krav kendes i forvejen fra partiregnskabsloven. Det bemærkes

dog, at det ikke vurderes muligt at offentliggøre identiteten på enkeltpersoner, som har

støttet et bestemt trossamfund, da det vil være egnet til at afsløre de pågældendes

trosretning, jf. nærmere herved nedenfor.

Det vil kunne stilles som betingelse for fortsat anerkendelse eller godkendelse som tros-

samfund, at ovennævnte regnskabsoplysninger årligt indsendes til Kirkeministeriet. Der

vil i tilknytning hertil skulle tages stilling til, hvordan oplysningerne skal offentliggøres.

Det vil desuden kunne overvejes, om der kan findes en smidigere administrativ løsning,

der kan sikre samme formål.

Såfremt der ikke fremsættes et lovforslag om en samlet lovregulering om andre tros-

samfund end folkekirken, kan det overvejes at fremsætte et særskilt lovforslag, som

indfører regnskabspligt for anerkendte og godkendte trossamfund, hvor udenlandsk

støtte, lånegarantier og anden form for støtte skal indgå af regnskabet. Et sådant regn-

skab vil skulle indsendes til en offentlig myndighed og være offentlig tilgængeligt.

Konsekvens

En regulering af regnskabsindberetninger vil skulle gælde for alle anerkendte og god-

kendte trossamfund uanset trosretning. En eventuel lovgivning om åbenhed om uden-

landsk støtte til trossamfund kan blive opfattet som relativt indgribende. Dette gælder

særligt, hvis det også skal omfatte angivelse af, hvem der yder støtte.

Der kan argumenteres for forslaget ud fra principielle betragtninger om, at der bør være

fuld transparens om de økonomiske forhold for alle anerkendte og godkendte trossam-

fund, og at graden af transparens ikke skal afhænge af, hvorledes et trossamfund er

organiseret.

Forslaget må dog antages kun at have en begrænset effekt i forhold til de konkrete for-

eninger og trossamfund, der har været i fokus i den offentlige debat om trossamfund og

foreninger, der medvirker til polarisering og radikalisering, da disse formentlig ikke vil

søge om godkendelse.

Mulig sanktion

Manglende afgivelse af regnskab, herunder manglende angivelse af udenlandsk støtte i

regnskabet, vil i yderste konsekvens kunne medføre fratagelse af anerkendel-

sen/godkendelsen som trossamfund.

Administration

Forslaget vil medføre administrative meropgaver for Kirkeministeriet, da ministeriet

dermed vil få en ny opgave med at sikre, at de ønskede oplysninger modtages og at

offentliggøre ca. 160 regnskaber årligt. I dag eksisterer denne opgave ikke. For de berør-

te trossamfund, herunder særligt de mindre trossamfund med en lille økonomi, vil for-

slaget om en årlig regnskabsaflæggelse kunne blive oplevet som relativt indgribende.

56 / 74

Juridisk vurdering

Den beskrevne model, hvorefter indsendelse af regnskab gøres til en betingelse for at

kunne opnå godkendelse som et trossamfund, rejser ikke spørgsmål i forhold til religi-

onsfriheden, som bl.a. er beskyttet i grundlovens § 67 og EMRK artikel 9. Det skyldes, at

godkendelse som trossamfund ikke er en forudsætning for, at trossamfundets med-

lemmer frit kan dyrke deres religion.

Den beskrevne model rejser af samme grund ikke spørgsmål i forhold til foreningsfrihe-

den, der bl.a. er beskyttet i grundlovens § 78 og EMRK artikel 11.

Under hensyn til, at modellen vil skulle gælde alle anerkendte og godkendte trossam-

fund uanset trosretning, vil den heller ikke rejse spørgsmål i forhold til forbuddet mod

diskrimination, som bl.a. er beskyttet i grundlovens § 70 og EMRK artikel 14. Det for-

hold, at folkekirken ikke vil være omfattet af regnskabspligten, ændrer ikke herved. Det

skyldes, at folkekirken – i modsætning til øvrige trossamfund i Danmark – er undergivet

omfattende offentlig regulering, som bl.a. regulerer folkekirkens økonomi.

Det vil også være muligt inden for rammerne af de nævnte bestemmelser i grundloven

og EMRK at udvide modellen til at gælde krav om, at udenlandsk støtte skal specificeres

i trossamfundenes regnskaber, hvis udvidelsen alene indebærer en pligt til at angive

den samlede udenlandske støtte i det pågældende regnskabsår.

Hvis udvidelsen derimod indebærer en pligt til at angive,

hvilke

udenlandske bidrags-

ydere som har ydet støtte over et vist beløb, vil det efter omstændighederne kunne

rejse spørgsmål i forhold til retten til religionsfrihed efter EMRK artikel 9.

Det vil i den forbindelse være afgørende, om en udvidet ordning indebærer en pligt til

at offentliggøre identiteten på enkeltpersoner, eller om den alene vedrører offentliggø-

relse af udenlandske organisationer, foreninger eller stater.

Hvis en udvidet ordning alene indebærer en pligt til at offentliggøre, hvilke udenlandske

organisationer, foreninger eller stater som har støttet et bestemt trossamfund i Dan-

mark, vil det ikke rejse spørgsmål i forhold til EMRK artikel 9.

Hvis en udvidet ordning derimod indebærer en pligt til at offentliggøre identiteten på de

enkeltpersoner, som har støttet et bestemt trossamfund, vil dette være egnet til at

afsløre de pågældende enkeltpersoners trosretning. En sådan tvungen offentliggørelse

af enkeltpersoners trosretning vil udgøre et indgreb i de pågældendes religionsfrihed, jf.

EMRK artikel 9, stk. 1.

Efter EMRK artikel 9, stk. 2, kan indgreb i religionsfriheden alene retfærdiggøres, hvis

indgrebet har hjemmel, varetager et af de i bestemmelsen opregnede saglige hensyn,

og hvis det er nødvendigt for at varetage det pågældende hensyn (dvs. et krav om pro-

portionalitet).

Den skitserede ordning har til formål at imødegå, at udenlandsk støtte til trossamfund

og religiøse foreninger medvirker til polarisering og fremme af radikalisering. Ordningen

varetager således hensynet til beskyttelsen af den offentlige tryghed og andres friheder

og rettigheder, hvilket er saglige hensyn efter EMRK artikel 9, stk. 2.

57 / 74

Det er herefter afgørende, om ordningen kan anses for at være nødvendig (proportio-

nal). Ved vurderingen heraf må der navnlig lægges vægt på, at offentliggørelse af en-

keltpersoners økonomiske bidrag til en bestemt trosretning vil udgøre et meget inten-

sivt indgreb i den enkeltes religionsfrihed.

Det bemærkes i den forbindelse, at der findes en tilsvarende ordning i relation til politi-

ske partier, jf. herved partistøtteloven. Hensynet til at skabe gennemsigtighed med

politiske partiers økonomiske forhold kan imidlertid ikke sammenlignes med hensynet

til at skabe gennemsigtighed med anerkendte og godkendte trossamfunds økonomiske

forhold, fordi politiske partier har en betydeligt større mulighed for at påvirke den de-

mokratiske proces. Det indebærer, at det er muligt at retfærdiggøre mere vidtgående

krav om gennemsigtighed i forhold til politiske partier, herunder angivelse af, hvilke

personer der har støttet et parti.

Justitsministeriet vurderer samlet set, at det næppe vil være muligt inden for rammerne

af EMRK artikel 9 at indføre en ordning, hvor anerkendte og godkendte trossamfund

forpligtes til at offentliggøre regnskaber, hvori det anføres,

hvilke

udenlandske enkelt-

personer som har ydet støtte over et vist beløb.

6.2.2 Model 2. En generel regnskabspligt for alle foreninger, herunder trossamfund

organiseret som foreninger, i Danmark

Baggrund

Udgangspunktet for foreningsdannelsen i Danmark er, at alle i ethvert øjemed kan dan-

ne foreninger uden forudgående godkendelse, jf. grundlovens § 78. Der er i dag ikke

krav om, at ideelle foreninger indsender eller offentliggør et regnskab. Ideelle forenin-

ger er ikke skattepligtige, og i det omfang de ikke modtager tilskud eller får anden be-

gunstigelse fra det offentlige, er de ikke omfattet af offentlig regulering.

Overvejelser

Hvis der skal indføres en forpligtelse for alle foreninger til at indsende eller offentliggøre

deres regnskab, vil der først skulle foretages en afgrænsning af, hvad der forstås ved en

forening i denne sammenhæng. Det vil uanset denne afgrænsning omfatte et ganske

betydeligt antal foreninger, hvoraf mange har mere eller mindre privat karakter.

Det vil endvidere skulle overvejes, hvordan en eventuel forpligtelse til at indsende regn-

skab vil skulle håndhæves, herunder om – og i givet fald hvordan – overtrædelse af for-

pligtelsen skal sanktioneres.

Det forekommer vanskeligt at opstille en saglig begrundelse for, at foreningsaktiviteter,

der foregår inden for lovgivningens rammer, ikke modtager støtte eller begunstigelse og

fx alene henvender sig til en lukket medlemsgruppe, skal underkastes et sådant krav om

åbenhed.

Konsekvens og administration

Et generelt krav om regnskabspligt for alle foreninger vil potentielt kunne berøre godt

100.000 foreninger i Danmark og vil således medføre meget betydelige administrative

opgaver. Årsregnskabsloven omfatter alene erhvervsdrivende virksomheder, hvorfor

den vurderes ikke at være egnet til formålet.

58 / 74

Det skal også bemærkes, at flere religiøse organisationer og bedesteder er organiseret

som en virksomhed eller fond og dermed ikke vil være omfattet af eventuelt krav om

åbenhed om regnskab for foreninger.

Juridisk vurdering

Et krav om, at alle foreninger i Danmark skal indsende et årsregnskab, vil kunne rejse

væsentlige spørgsmål i forhold til navnlig foreningsfriheden efter EMRK artikel 11, idet

en generel regnskabspligt omfattende alle foreninger i Danmark næppe vil kunne for-

følge et beskyttelsesværdigt hensyn og derfor ikke være proportionalt. Det vil i den

forbindelse være afgørende, om – og i givet fald hvordan – overtrædelse af forpligtelsen

sanktioneres.

Under hensyn til, at modellen vil skulle gælde alle foreninger i Danmark, vil modellen

ikke rejse spørgsmål i forhold til forbuddet mod diskrimination, som bl.a. er beskyttet i

grundlovens § 70 og EMRK artikel 14.

6.2.3 Model 3. Styrket og målrettet indsigt i udenlandsk støtte til foreninger m.v., der

modtager en offentlig begunstigelse

Baggrund

En række foreninger og trossamfund m.v. modtager offentlige begunstigelser. Arbejds-

gruppen forstår som udgangspunkt en offentlig begunstigelse som økonomisk støtte i

form af driftsstøtte eller puljemidler eller gratis lån af lokaler, særlige skattebegunstigel-

ser, der ydes efter ansøgning m.v. En begunstigelse kan både ydes lokalt via kommunal-

bestyrelsen eller fra centralt hold via fx statslige puljemidler.

Støtte efter folkeoplysningsloven

Det er fx muligt for foreninger og trossamfund, hvis de er organiseret som en forening

og opfylder visse organisatoriske og formålsbestemte krav i folkeoplysningsloven, at få

kommunale tilskud til undervisning, foredragsvirksomhed og aktiviteter for børn og

unge, ligesom kommunerne kan stille lokaler til rådighed eller yde tilskud til private

lokaler m.v., jf. afsnit 5.6 ovenfor.

Som opfølgning på den politiske aftale af 31. maj 2016 mellem den daværende V-

regering, Socialdemokratiet, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti om initia-

tiver rettet mod religiøse forkyndere, som søger at undergrave danske love og værdier

og understøtte parallelle retsopfattelser, er der med lov nr. 1553 af 13. december

2016 indsat en særlig bestemmelse i folkeoplysningsloven om, at kommunerne ikke kan

yde tilskud til eller anvise lokaler til foreninger, hvis formål eller adfærd modarbejder

eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds og menneskerettigheder.

Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at kommunerne fører tilsyn med forenin-

gerne ud fra en risikobaseret tilgang, som sikrer, at tilsynet bliver målrettet de forenin-

ger, hvor der er størst risiko for, at loven eller regler fastsat i medfør heraf bliver over-

trådt. Det fremgår herunder, at kommunalbestyrelsen vil kunne prioritere områder,

hvor der vurderes at være en høj risiko for overtrædelser af betingelserne i loven, her-

under foreninger, der tidligere har overtrådt lovens betingelser. Tilsvarende kan kom-

munalbestyrelsen lægge vægt på, om foreningen har tilknytning til andre foreninger,

der ikke opfylder lovens betingelser – fx ved personsammenfald eller fælles lokaler. Der

vil efter omstændighederne også kunne lægges vægt på foreningernes formål, således

59 / 74

at tilsyn med foreninger med bl.a. religiøse eller politiske formål kan prioriteres frem for

fx idrætsforeninger eller aftenskoler.

Fradragsret for bidrag til foreninger m.v.

Som endnu et eksempel på en offentlig begunstigelse til en forening m.v. kan nævnes,

at skatteydere efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3, kan få fradrag for bidrag i form af

gaver og løbende ydelser op til et vist beløb, når de er givet til almenvelgørende og al-

mennyttige foreninger, fonde, stiftelser, institutioner og religiøse samfund m.v., som er

godkendt af SKAT, jf. afsnit 5.2 ovenfor.

Som led i udmøntningen af aftalen om religiøse forkyndere af 31. maj 2016 er der pr. 1.

januar 2017 indsat en ny betingelse i bekendtgørelse nr. 282 af 26. marts 2014 om, at

godkendelse af almenvelgørende og almennyttige foreninger, fonde, stiftelser, instituti-

oner og religiøse samfund m.v. forudsætter, at de ved deres formål eller adfærd ikke

modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds- og menneske-

rettigheder.

For så vidt angår SKATs tilsyn med de foreninger og trossamfund m.v., der er på SKATs

godkendelsesliste efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3, påser SKAT ved godkendel-

sen, at det pågældende trossamfund m.v. ikke modarbejder eller underminerer demo-

krati eller grundlæggende friheds- og menneskerettigheder. Den efterfølgende kontrol,

der er beskrevet i afsnit 5.2.2.2., indebærer, at der årligt indsendes et såkaldt gaveske-

ma til SKAT som dokumentation for, at betingelserne fortsat er opfyldt. SKAT har endvi-

dere mulighed for af egen drift at indkalde regnskabsmateriale, herunder mere specifi-

cerede oplysninger. SKAT kan lade afslag efter folkeoplysningsloven, der er begrundet i,

at foreningen m.v. modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende

friheds- og menneskerettigheder, indgå i forbindelse med godkendelse og kontrol.

Overvejelser

Styrket fokus på udenlandsk støtte i det risikobaserede tilsyn efter folkeoplysningsloven

samt SKATs kontrol af godkendelser efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3

Det kan overvejes at lade udenlandsk støtte indgå i kommunernes risikobaserede tilsyn

efter folkeoplysningsloven. Det betyder, at oplysninger om udenlandsk støtte til tros-

samfund, foreninger m.v., som modtager tilskud eller anvises lokaler af kommunen

efter folkeoplysningsloven eller anden lovgivning, skal indgå i kommunernes risikobase-

rede tilsyn af, om tilskudsmodtagere gennem formål eller adfærd underminerer demo-

krati eller grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.

Tilsvarende kan oplysninger om udenlandsk støtte stilles som betingelse for godkendel-

se af de foreninger og trossamfund m.v., der søger om godkendelse som almenvelgø-

rende eller almennyttige efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3, samt indgå i SKATs

efterfølgende kontrol af de nævnte foreninger m.v. SKAT påser ved godkendelsen, at

det pågældende trossamfund m.v. ikke modarbejder eller underminerer demokrati eller

grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.

Dette vil konkret kunne gennemføres ved, at der i tilknytning til de relevante bestem-

melser i folkeoplysningsloven samt i bekendtgørelse om godkendelse m.v. efter lig-

ningslovens § 8 A og § 12, stk. 3 af almenvelgørende og almennyttige foreninger, fonde,

stiftelser, institutioner og religiøse samfund m.v. her i landet eller i et andet EU/EØS-

land fastsættes regler om, at foreninger m.v. – herunder menigheder og trossamfund –

ved ansøgning skal oplyse, om foreningen modtager udenlandsk støtte over et vist be-

60 / 74

løb. Der vil herunder også kunne fastsættes en bestemmelse, der giver kommunerne

hjemmel til at kræve oplysninger om udenlandsk støtte, i de tilfælde foreninger m.v.

søger støtte på andet grundlag end folkeoplysningsloven – fx hvor kommunen yder

anden økonomisk tilskud eller udlåner/udlejer lokaler.

Oplysningen om udenlandsk støtte vil kunne indgå som en del af det sagsgrundlag som

SKAT og kommunerne har for at vurdere, om der skal kræves yderligere dokumentation

for foreningens m.v. virke og økonomiske forhold, for at sikre, at betingelserne for be-

gunstigelsen er overholdt.

En ordning med oplysningspligt om udenlandsk støtte og et risikobaseret tilsyn vil sikre,

at kravet om indsigt i udenlandsk støtte så vidt muligt målrettes der, hvor det giver

bedst mening. Det vil ligeledes gøre sig gældende for SKATs efterfølgende kontrol af de

foreninger m.v., der er godkendt efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3. Det er i den

forbindelse bl.a. et formål i sig selv, at den helt brede gruppe af foreninger m.v. i Dan-

mark ikke belastes unødigt.

I forhold til ovenstående model skal det bemærkes, at såfremt godkendelse af danske

trossamfund efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3, som foreslået af Trossamfundsud-

valget betinges af, at trossamfundet er godkendt efter trossamfundsloven, og model 1

gennemføres, vil de danske trossamfund skulle indsende et fuldt regnskab til Kirkemini-

steriet årligt og således allerede på denne vis have givet det offentlige indsigt i eventuel

udenlandsk støtte. Se afsnit 5.1 for en uddybende beskrivelse.

Arbejdsgruppen har vurderet, at modellen kun vil have begrænset betydning i forhold til

de konkrete foreninger og trossamfund, der har været i fokus i den offentlige debat om

trossamfund og foreninger, da den kun vil omfatte de foreninger m.v., der søger om de

nævnte begunstigelser.

Styrket indsigt i foreningers økonomiske forhold ved tildeling af anden offentlig begun-

stigelse og/eller som led i efterfølgende tilsyn

Ud fra et ønske om øget åbenhed om fx udenlandsk støtte af foreninger kan det overve-

jes – med inspiration fra fx den ordning, der er indført om støtte efter folkeoplysnings-

loven og godkendelser efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk.3, jf. herom ovenfor – på

flere områder at indføre det som forudsætning for en nærmere angiven offentlig be-

gunstigelse til en forening m.v., at der i en eller anden form gives indsigt i foreningens

økonomiske forhold, herunder oplysninger om eventuel udenlandsk støtte.

Et sådant krav om indsigt i økonomiske forhold kan tænkes implementeret a) som be-

tingelse for overhovedet at opnå en nærmere angiven offentlig begunstigelse og/eller

b) som et efterfølgende tilsyn.

Fx vil der for en nærmere angiven offentlig begunstigelse kunne fastsættes regler om, at

den pågældende myndighed i forbindelse med indgivelsen af en ansøgning om begun-

stigelsen kan kræve, at foreninger m.v. ved en tro- og love-erklæring skal oplyse, om

foreningen årligt modtager udenlandsk støtte over et vist beløb.

Der vil også kunne fastsættes regler om den pågældende myndigheds tilsyn.

Det kan i den forbindelse overvejes, om myndigheden skal offentliggøre disse oplysnin-

ger. Det vurderes ikke muligt at offentliggøre identiteten på enkeltpersoner, som har

61 / 74

støttet et bestemt trossamfund, da dette vil være egnet til at afsløre de pågældende

enkeltpersoners trosretning, jf. model 1 ovenfor.

Som eksempler på offentlige begunstigelser, for hvilke sådanne krav om indsigt i øko-

nomiske forhold vil kunne fastsættes, kan nævnes uddeling af statslige puljemidler, lån

af lokaler på uddannelsesinstitutioner m.v. I forbindelse med den praktiske implemen-

tering af nærværende model forudsættes det i øvrigt, at de enkelte ministerier overve-

jer, for hvilke offentlige begunstigelser inden for eget ressortområde det vil være rele-

vant at gennemføre modellen.

Det bemærkes i den forbindelse, at indsigt i en forenings økonomiske forhold forudsæt-

ter, at indsigten konkret er relevant i forhold til betingelserne for den pågældende of-

fentlige begunstigelse, som fx det løbende tilsyn knytter sig til.

En ordning som skitseret ovenfor, bør efter arbejdsgruppens opfattelse også udformes

på en sådan måde, at krav om indsigt i økonomiske forhold – på samme måde som ord-

ningen efter folkeoplysningsloven og ligningsloven – så vidt muligt målrettes der, hvor

det giver bedst mening. Det er i den forbindelse bl.a. et formål i sig selv, at den helt

brede gruppe af foreninger m.v. i Danmark ikke belastes unødigt.

Som supplement til de ovenfor skitserede krav om indsigt i foreningers økonomiske

forhold er det endelig relevant at overveje, at tilføje som betingelse for at opnå og be-

vare den pågældende offentlige begunstigelse, at foreningen m.v. ikke har et formål

eller adfærd, der modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende fri-

heds- og menneskerettigheder. Fastsættes ikke sådanne regler, vil en forening således

ikke som udgangspunkt kunne nægtes eller fratages den offentlige begunstigelse, selv

om fx et tilsyn måtte vise, at foreningen generelt modarbejder kønsligestilling, deltagel-

se i demokratiske valg e.l.

Konsekvens

Udbredelsen af den skitserede model på flere områder vil kunne skabe større åbenhed

om fx udenlandsk støtte til de foreninger og trossamfund i Danmark, der får en direkte

eller indirekte offentlig støtte.

Ved at målrette kravet om indsigt i økonomiske forhold – fx ved at gøre et løbende til-

syn risikobaseret – vil det desuden kunne undgås, at den helt brede gruppe af forenin-

ger og trossamfund i Danmark, herunder små idrætsforeninger og aftenskoler, belastes

unødigt. Det vil også være mindre ressourcekrævende for de relevante myndigheder fx

at føre et sådant risikobaseret tilsyn.

Det kan dog tilføjes, at modellen ikke vil sikre større transparens om de foreninger m.v.,

der drives uden kontakt med det offentlige, eftersom modellen netop kun omfatter de

trossamfund og foreninger, der modtager offentlige begunstigelser.

Mulig sanktion

I forbindelse med udformningen af en konkret ordning for en nærmere angiven offentlig

begunstigelse vil der skulle fastsættes regler om konsekvensen af, at foreningen m.v.

ikke tilvejebringer de ønskede oplysninger. Dette kan fx være i form af bortfald af be-

gunstigelse, karensperiode eller bødestraf.

62 / 74

Administration

Ved at målrette krav om indsigt i udenlandsk støtte – fx ved at gøre et løbende tilsyn

risikobaseret – vil det som nævnt kunne begrænses, at den skitserede model belaster

myndigheder og foreninger m.v. unødigt, jf. nærmere herom ovenfor. Indførelse af nye

krav og processer vil dog alt andet lige medføre forøgede administrative omkostninger.

Juridisk vurdering

Den beskrevne model, som indebærer, at der stilles krav om indsigt i en forenings eller

et trossamfunds m.v. økonomiske forhold som forudsætning for en nærmere angiven

offentlig begunstigelse, vil ikke rette sig mod muligheden for at danne, drive eller melde

sig ind i foreningen m.v., hvorfor en sådan model ikke rejser spørgsmål i forhold til for-

eningsfriheden, som bl.a. er beskyttet i grundlovens § 78 og EMRK artikel 11.

Modellen retter sig desuden ikke mod muligheden for at dyrke sin religion eller at frem-

sætte ytringer, og rejser derfor heller ikke spørgsmål i forhold til henholdsvis religions-

friheden, som bl.a. er beskyttet i grundlovens § 67 og EMRK artikel 9, eller ytringsfrihe-

den, som bl.a. er beskyttet i grundlovens § 77 og EMRK artikel 10.

Ved fastsættelsen af de nærmere betingelser for, hvornår der kan kræves indsigt i en

forenings, et trossamfunds m.v. økonomiske forhold, som forudsætning for opnåelse en

given offentlig begunstigelse, vil det være afgørende, at betingelserne udformes på en

sådan måde, at de ikke rejser spørgsmål i forhold til forbuddet mod diskrimination, som

er beskyttet i grundlovens § 70 og EMRK artikel 14.

6.2.4 Model 4. Vejledning og rådgivning til foreninger om god standard for åbenhed

Baggrund

Som det fremgår af kapitel 3, har der i flere lande været tiltag til at få bidragsydere og

de modtagende organisationer til frivilligt – og i egen interesse – at arbejde med større

grad af åbenhed.

Overvejelser

Det vil kunne overvejes at gennemføre en bred informationsindsats på tværs af indsam-

lingsområdet, folkeoplysning og indsatsen for at forebygge terrorfinansiering, der oply-

ser om de gældende regler og angiver gode standarder for regnskab og åbenhed. Der

vil herunder med fordel kunne udvikles en standard for en frivillig erklæring om for-

eningens virke og integritet.

Et sådant arbejde kan fx gennemføres i samarbejde mellem Nationalt Center for Fore-

byggelse af Ekstremisme og relevante paraplyorganisationer inden for det frivillige om-

råde. Finansieringen af et sådant initiativ vil skulle afklares nærmere.

Konsekvens og administration

En række foreninger vil kunne have stor fordel af en øget vejledning om god standard

for åbenhed, og hvordan man som forening kan sikre integritet. Det vil især gælde min-

dre og nystartede foreninger – og foreninger der generelt mangler organisatoriske res-

sourcer og erfaring. En god standard for åbenhed vil også gøre det lettere for offentlige

myndigheder og andre samarbejdspartnere at vurdere mulige samarbejdspartnere.

63 / 74

Juridisk vurdering

Da der er tale om vejledning og en frivillig standard for åbenhed, giver tiltaget ikke an-

ledning til særlige juridiske overvejelser.

64 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

7.0 Mulighed for at hindre visse udenlandske do-

nationer

7.1 Indledning

Arbejdsgruppen har fået til opgave at undersøge, i hvilket omfang det er muligt at hin-

dre

visse

udenlandske donationer til trossamfund i Danmark eller indføre en godkendel-

sesordning for udenlandske donationer. Arbejdsgruppen har dermed lagt til grund, at

der ikke tænkes på et generelt forbud mod udenlandsk støtte, men alene på mulighe-

den for at hindre uønsket udenlandsk støtte.

Arbejdsgruppen har videre lagt til grund, at formålet med en regulering er

at hindre

udenlandsk støtte, der søger at fremme et formål eller en adfærd hos trossamfund, for-

eninger m.v., som modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende fri-

heds- og menneskerettigheder,

jf. også det formål, der er lagt til grund i forhold til de

gennemførte ændringer af folkeoplysningsloven og bekendtgørelse om godkendelse af

almenvelgørende og almennyttige foreninger, fonde, stiftelser, institutioner og religiøse

samfund m.v. efter ligningslovens §§ 8 A og 12, stk. 3. Det er således ikke den udenland-

ske støtte i sig selv, som er et problem, men det er selve formålet eller hensigten med

støtten, som kan være problematisk.

7.2 Modeller for regulering af udenlandske donationer

Arbejdsgruppen har opstillet og vurderet tre hypotetiske modeller for regulering af

udenlandsk støtte:

Regulering baseret på modtagerens forhold: Forbud mod, at trossamfund og for-

eninger m.v., som modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende

friheds- og menneskerettigheder, kan modtage udenlandsk støtte

Regulering baseret på afsenderens forhold: Forbud mod, at trossamfund og forenin-

ger m.v. i Danmark kan modtage støtte fra visse udenlandske regeringer, organisati-

oner, enkeltpersoner m.v.

Regulering baseret på transaktionen: Indførelse af en godkendelsesordning, således

at trossamfund og religiøse foreninger m.v., der modtager udenlandsk støtte, skal

søge om godkendelse heraf.

I det følgende belyses de juridiske muligheder og begrænsninger for disse tre modeller.

7.2.1 Model 1. Forbud mod at trossamfund, foreninger m.v., som modarbejder eller

underminerer demokrati eller grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, kan

modtage udenlandske donationer.

Indhold

For at modvirke at udenlandske organisationer og stater m.v. kan støtte formål, som er i

modstrid med et åbent og frit demokratisk samfund som det danske, kan det overvejes

at indføre et forbud mod, at trossamfund og foreninger m.v., som modarbejder eller

underminerer demokrati eller grundlæggende friheds- og menneskerettigheder, kan

modtage udenlandsk støtte. Forslaget indebærer, at der skal udarbejdes en liste med

trossamfund og foreninger m.v., som ikke kan modtage udenlandsk støtte. Der skal i

den forbindelse udarbejdes kriterier for, hvilke trossamfund m.v., som kan blive omfat-

65 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

tet af en sådan liste. Trossamfund, der figurerer på listen, skal have mulighed for at blive

taget af igen, hvis de ikke længere opfylder kriterierne. Samtidigt skal der tages stilling

til klageadgang for de berørte organisationer.

Mulighederne for effektivt at håndhæve en sanktionsliste vil forudsætte, at der er fuld

åbenhed om økonomien i de pågældende trossamfund og foreninger m.v., som figure-

rer på listen, og at der løbende pågår en kontrol heraf. Modellen vil derfor forudsætte,

at der skabes hjemmel til, at alle på listen skal indsende et fuldstændigt revisorpåtegnet

regnskab, og at der foretages en kontrol heraf. De opstillede forslag i kapitel 6 om

åbenhed og transparens vil til en vis grad kunne sikre dette afhængigt af den model,

som vælges, men der vil være organisationsformer, hvor de trossamfund, foreninger

m.v., som er på listen, kan omgå dette. Det kan fx være tilfældet, hvis organisationen er

organiseret som en fond eller en virksomhed.

Overvejelser

Det vil være forbundet med betydelige vanskeligheder at udarbejde objektive kriterier

for, hvilke trossamfund, foreninger m.v. der i givet fald skal kunne omfattes af en sådan

sanktionsliste. I den forbindelse kan det være en udfordring at identificere trossamfund,

foreninger m.v. som modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende

friheds- og menneskerettigheder. Der er trossamfund og foreninger, som helt åbenlyst i

ord og handling argumenterer mod demokrati, tolerance og generel ligestilling mellem

kønnene, men der er også trossamfund og foreninger, som ikke åbenlyst fremkommer

med sådanne holdninger, men ytrer dem i en lukket kreds.

Det bør derfor indgå i overvejelserne, hvorvidt det er muligt at udarbejde brugbare

kriterier og på den baggrund identificere alle de trossamfund, foreninger m.v., som bør

fremgå af sanktionslisten.

Der kan endvidere være en særlig udfordring i forhold til trossamfund, der er organise-

ret som en erhvervsdrivende fond. Her kan det være vanskeligt at isolere udenlandsk

støtte fra erhvervsaktiviteterne i fonden. Herudover vil det være meget vanskeligt at

håndhæve en sådan model, idet eventuel udenlandsk støtte kan doneres på forskellige

måder herunder gennem en tredjepart i Danmark.

Det forudsættes i modellen, at der vil være en sammenhæng mellem sanktionslisten og

de trossamfund og foreninger m.v., som kommunerne ikke kan tildele støtte efter fol-

keoplysningsloven, og SKAT ikke kan godkende efter ligningslovens § 8 A og/eller § 12,

stk. 3, fordi deres formål modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæg-

gende friheds- og menneskerettigheder. Det fremgår af ligningslovens § 8 A, stk. 3 og §

12, stk. 4, at Told- og skatteforvaltningen kan videregive oplysninger om afslag på an-

søgning om godkendelse eller tilbagekaldelse af en godkendelse til andre offentlige

myndigheder, hvis oplysningerne er af betydning for myndighedens virksomhed eller for

en afgørelse, som myndigheden skal træffe. Afslag på en ansøgning om godkendelse

eller tilbagekaldelse af en godkendelse efter ligningslovens § 8 A og/eller § 12, stk. 3

pga. et formål eller adfærd, som modarbejder demokrati eller grundlæggende friheds-

og menneskerettigheder vil derfor automatisk medføre, at det pågældende trossam-

fund eller forening kommer på sanktionslisten. Det samme vil gøre sig gældende for

kommunernes afslag på støtte efter folkeoplysningsloven. Det bør tilsvarende sikres i en

eventuel kommende regulering, at oplysninger om trossamfund og foreninger, som

figurerer på sanktionslisten videregives til SKAT og kommunerne.

66 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

Mulig sanktion

Modellen vil indebære, at organisationer, der uberettiget har modtaget udenlandsk

støtte, vil kunne sanktioneres med bødestraf. Herudover kan det overvejes at lade over-

trædelse medføre fratagelse af offentlige begunstigelser.

Administration

Administrationen af sanktionslisten vil skulle forankres i en statslig myndighed. En sank-

tionsliste indebærer, at myndigheden skal vurdere, hvilke trossamfund og foreninger

m.v. som opfylder kriterierne og derfor skal fremgå af listen. Det følger heraf, at den

statslige myndighed ligeledes skal vurdere løbende, om der er trossamfund og forenin-

ger m.v., som ikke længere opfylder kriterierne og dermed skal tages af listen igen. Der

skal tages nærmere stilling til klageadgang. Modellen vil således indebære væsentlige

administrationsomkostninger.

Juridisk vurdering

En model, hvorefter visse ikke-anerkendte trossamfund, foreninger m.v. forbydes at

modtage udenlandsk støtte, rejser spørgsmål i forhold til

religionsfriheden,

som bl.a. er

beskyttet i EMRK artikel 9, og i forhold til

foreningsfriheden,

der bl.a. er beskyttet i

EMRK artikel 11.

Efter EMRK artikel 9, stk. 1, har enhver ret til at tænke frit og til samvittigheds- og

religionsfrihed. Denne ret omfatter efter bestemmelsen bl.a. ”frihed til enten alene eller

sammen med andre, offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem guds-

tjeneste, undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke”.

Det følger af artikel 9, stk. 2, at frihed til at udøve sin religion eller tro kun må ”underka-

stes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demo-

kratisk samfund af hensyn til den offentlige tryghed, for at beskytte den offentlige or-

den, sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og frihe-

der”.

På baggrund af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis om religiøse

gruppers vilkår i samfundet er det Justitsministeriets opfattelse, at den beskrevne for-

budsmodel vil udgøre et indgreb i de berørte trossamfunds ret til religionsfrihed, jf.

herved Menneskerettighedsdomstolens afgørelse i sagen

Hasan og Chaush mod Bulga-

rien,

dom af 26. oktober 2000, pr. 62-63.

Et sådant indgreb skal for at være foreneligt med EMRK være begrundet i ét eller flere

af de i konventionen opregnede anerkendelsesværdige formål og desuden opfylde pro-

portionalitetskravet (”nødvendigt i et demokratisk samfund”), jf. artikel 9, stk. 2. Efter

Domstolens praksis er opregningen af de anerkendelsesværdige formål i konventionens

artikel 9, stk. 2, udtømmende og skal fortolkes indskrænkende.

Forbudsmodellen har til formål at forhindre bestemte trossamfund og foreninger m.v.,

som modarbejder eller underminerer demokrati eller grundlæggende friheds- og men-

neskerettigheder, i at modtage økonomisk støtte fra udenlandske donorer. Forbuddet

varetager således hensynet til at beskytte andres rettigheder og friheder.

Det er herefter afgørende, om forbuddet kan anses for at være proportionalt. Ved vur-

deringen heraf må det navnlig tillægges vægt, at forbuddet vil udgøre et intensivt ind-

greb i religionsfriheden, da det retter sig mod trossamfundets selvstændige økonomi og

dermed muligheden for at organisere og udfolde sine aktiviteter. I den forbindelse be-

67 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

mærkes, at forbuddet – uagtet at der er tale om trossamfund med kontroversielle eller

endda fjendtlige holdninger til det omgivende samfund – retter sig mod lovlige trossam-

fund, og det er ikke i sig selv strafbart at modarbejde eller underminere demokrati eller

grundlæggende friheds- og menneskerettigheder.

Det kan omvendt tale for at anse forbuddet for proportionalt, at forbuddet alene omfat-

ter trossamfund, som søger at modarbejde eller underminere demokrati eller menne-

skerettigheder, og at trossamfund indtager og udøver en særlig myndighed i forhold til

dets medlemmer, hvilket er potentielt skadeligt for samfundet. Et forbud mod at mod-

tage udenlandske donationer vil endvidere ikke forhindre trossamfundets medlemmer i

at udøve deres religion. Hertil kommer, at det spørgsmål kan rejses, om EMRK artikel 9

overhovedet vil kunne påberåbes i en situation, hvor staten griber ind over for trossam-

fund og foreninger m.v., som modarbejder eller underminerer demokrati eller grund-

læggende friheds- og menneskerettigheder. Det følger således af EMRK artikel 17, at

personer, foreninger m.v. ikke må misbruge deres konventionssikrede rettigheder til at

undertrykke andres rettigheder eller de principper om demokrati og respekt for menne-

skerettigheder, som EMRK bygger på. I den forbindelse må det dog tillægges betydning,

at der er tale om efter dansk ret lovlige trossamfund og foreninger m.v.

Samlet set finder Justitsministeriet, at den beskrevne forbudsmodel næppe vil kunne

anses for at være et proportionalt indgreb i de berørte trossamfunds religionsfrihed, og

at modellen derfor næppe vil kunne gennemføres inden for rammerne af EMRK artikel

Efter EMRK artikel 11, stk. 1, har enhver ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger

og til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til fagforeninger for at

beskytte sine interesser.

Det følger af artikel 11, stk. 2, 1. pkt., at der ikke må ”gøres andre indskrænkninger i

udøvelsen af disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er nødvendi-

ge i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige

tryghed, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædelig-

heden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.”

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har bl.a. fastslået, at regler, der afskærer

politiske partier muligheden for at modtage økonomisk støtte fra udlandet, udgør et

indgreb i foreningsfriheden efter artikel 11, fordi sådanne regler har afgørende indfly-

delse på partiernes økonomi og dermed også deres mulighed for at udfolde sine aktivi-

teter, jf. dom af 7. juni 2007 i sagen

Parti nationaliste basque – Organisation régionale

d’iparralde mod Frankrig.

Domstolen fandt dog i den nævnte sag, at indgrebet i foreningsfriheden varetog hensy-

net til at forebygge uro, idet det havde til hensigt at værne om de politiske partiers uaf-

hængighed af andre lande og dermed havde betydning for spørgsmålet om statens

suverænitet. Domstolen fandt endvidere, at indgrebet var proportionalt, og at der der-

for ikke forelå en krænkelse af artikel 11. Domstolen lagde herved navnlig vægt på, at

de franske regler alene havde indflydelse på de politiske partiers mulighed for at udfol-

de sine aktiviteter, men at reglerne ikke som sådan forbød de politiske partier eller i

øvrigt satte begrænsninger for deres virksomhed.

Det er Justitsministeriets opfattelse, at den beskrevne forbudsmodel, der bl.a. vedrører

foreninger, på samme måde vil udgøre et indgreb i den konventionsbeskyttede ret til

68 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

foreningsfrihed. Et indgreb skal for at være foreneligt med konventionen være begrun-

det i ét eller flere af de i konventionen opregnede anerkendelsesværdige formål og

desuden opfylder proportionalitetskravet (”nødvendigt i et demokratisk samfund”), jf.

artikel 11, stk. 2. Efter Domstolens praksis er opregningen af de anerkendelsesværdige

formål i konventionens artikel 11, stk. 2, udtømmende og skal fortolkes indskrænkende.

Af de grunde, som er anført ovenfor under pkt. 2, finder Justitsministeriet, at den be-

skrevne model næppe vil kunne gennemføres inden for rammerne af EMRK artikel 11.

7.2.2 Model 2. Forbud mod at trossamfund og foreninger m.v. i Danmark kan modtage

støtte fra visse udvalgte lande, organisationer, enkeltpersoner m.v.

Indhold

Modellen indebærer, at trossamfund og foreninger m.v. i Danmark ikke må modtage

støtte fra visse udvalgte lande, organisationer og enkeltpersoner. Det er i forvejen ulov-

ligt at modtage økonomisk støtte fra grupper eller sammenslutninger der begår eller har

til hensigt at begå, terror, jf. straffelovens § 114 i. Enkeltpersoner er dog ikke omfattet

af bestemmelsen.

Da en sådan model kan medføre, at et anseeligt antal lande, organisationer m.v. omfat-

tes, kunne det i stedet overvejes at udarbejde en liste med lande, hvorfra det ikke er

muligt at modtage støtte fra de pågældende landes regeringer eller organisationer

hjemmehørende i det pågældende land. Dette kunne fx baseres på anerkendte vurde-

ringer af, hvilke lande der ikke overholder menneskerettigheder, har autoritær styre-

form, eller hvorfra organisationer, der figurerer på EU’s terrorliste, kan operere relativt

frit. En sådan afgrænsning vil dog indebære en række skønsmæssige vurderinger.

Overvejelser

Da en sådan regulering alene vil omfatte donatoren, dvs. afsenderen af donationen, og

der ikke er en nærmere afgrænsning af modtageren, vil modellen forudsætte, at der

foretages en kontrol af alle transaktioner fra det pågældende land, herunder transakti-

oner fra enkeltpersoner, således at man kan identificere de transaktioner, som tilgår

trossamfund, foreninger m.v., med henblik på at hindre transaktionen. Her vil det også

være en udfordring, at det kan være vanskeligt at afgrænse trossamfund og religiøse

organisationer, jf. kapitel 2.

En mere afgrænset og lettere administrerbar model kunne være at koble model 2 med

forslagene om større åbenhed i kapitel 6, således at alle anerkendte og godkendte tros-

samfund samt trossamfund og foreninger m.v., som modtager offentlige begunstigelser,

forpligtes til ud over omfanget af udenlandsk støtte også at anføre, hvilket land støtten

kommer fra. Dermed vil det være muligt at foretage en kontrol og identificere støtte fra

lande på sanktionslisten. En sådan model vil dog ikke omfatte de mange foreninger, som

ikke modtager offentlige begunstigelser.

Der kan være en særlig udfordring i forhold til trossamfund, der er organiseret som en

erhvervsdrivende fond. Her kan det være vanskeligt at isolere udenlandsk støtte fra

erhvervsaktiviteterne i fonden. Herudover vil det være meget vanskeligt at håndhæve

en sådan model, idet eventuel udenlandsk støtte kan kanaliseres igennem tredjepart i

Danmark.

Særligt denne model må antages at kunne få udenrigspolitiske konsekvenser i forhold til

de udvalgte lande. I modsætning til eksempelvis EU’s terror- og sanktionslister, hvor

69 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

Danmark sammen med en række lande identificerer og målretter sanktioner mod ud-

valgte individer og lande, vil Danmark i dette tilfælde stå alene med den pågældende

begrænsning.

Mulig sanktion

Modellen vil indebære, at trossamfund og foreninger m.v., der uberettiget har modta-

get udenlandsk støtte, sanktioneres med bødestraf. Herudover kan overtrædelse med-

føre fratagelse af eventuelle offentlige begunstigelser.

Administration

Administrationen af sanktionslisten skal forankres i en statslig myndighed. En sanktions-

liste indebærer, at myndigheden skal vurdere, hvilke lande, som opfylder kriterierne og

derfor skal fremgå af listen. Det følger heraf, at den statslige myndighed ligeledes skal

vurdere, om der er lande, som ikke længere opfylder kriterierne, og dermed skal tages

af listen igen. Listen skal deles med relevante myndigheder med henblik på, at de myn-

digheder, som udfører et risikobaseret tilsyn eller kontrol af offentlige begunstigelser,

kan lade sanktionslisten indgå i denne virksomhed for så vidt angår udenlandske dona-

tioner. Trossamfund, foreninger m.v. vil således kunne sanktioneres, såfremt de ube-

rettiget modtager en udenlandsk donation. Det vil endvidere kunne overvejes at gøre

listen offentlig tilgængelig med henblik på at den brede offentlighed får indsigt i, hvem

der er opført på listen. Modellen vil således indebære væsentlige administrationsom-

kostninger.

Juridisk vurdering

En forbudsmodel, hvorefter trossamfund og foreninger m.v. i Danmark ikke må modta-

ge støtte fra visse udvalgte lande, organisationer og enkeltpersoner, rejser tilsvarende

spørgsmål i relation til religionsfriheden og foreningsfriheden, som er behandlet oven-

for under pkt. 7.2. om model 1.

Om modellen vil kunne gennemføres inden for rammerne af EMRK vil bl.a. afhænge af,

hvordan man afgrænser den gruppe af lande og udenlandske organisationer og enkelt-

personer, som danske trossamfund og foreninger m.v. ikke må modtage støtte fra.

Det bemærkes dog, at model 2 vil være mindre vidtgående end model 1, idet model 2 er

afgrænset til bestemte lande eller udenlandske organisationer eller enkeltpersoner,

hvorimod model 1 er rettet mod samtlige udenlandske donatorer.

7.2.3 Model 3. Godkendelsesordninger for udenlandske donationer til trossamfund,

religiøse foreninger m.v. i Danmark.

Indhold

Modellen indebærer, at der indføres en godkendelsesordning for al udenlandsk støtte

til trossamfund og foreninger m.v., der har et religiøst virke. Udenlandsk støtte skal

forhåndsanmeldes, således at myndighederne kan kontrollere, om støtten er omfattet

af de nuværende bestemmelser om forbud mod støtte fra terrororganisationer, jf. også

afsnit 4. Herudover skal der foretages en vurdering af, om støtten har til formål at mod-

arbejde eller underminere demokrati eller grundlæggende friheds- og menneskeret-

tigheder. Hvis dette er tilfældet vil den udenlandske donation ikke finde sted. I forhold

til model 1 tages der ikke udgangspunkt i en på forhånd afgrænset sanktionsliste, og

forhåndsanmeldelsen og kontrollen vil dermed skulle omfatte alle organisationer, der i

et eller andet omfang har et religiøst virke.

70 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

Overvejelser

Modellen forudsætter, at de berørte organisationer overholder anmeldelsespligten for

udenlandsk støtte. Dette indebærer bl.a., at der skal foretages en tydelig afgrænsning af

de foreninger, som falder ind under gruppen af ”trossamfund og foreninger m.v., der

har et religiøst virke”, således at det er klart for de pågældende foreninger, at de har en

pligt til at forhåndsanmelde udenlandske donationer.

Der kan være en særlig udfordring i forhold til trossamfund, der er organiseret som en

erhvervsdrivende fond. Her kan det være vanskeligt at isolere den udenlandske støtte,

der skal anmeldes, fra erhvervsaktiviteterne i fonden. Herudover vil det være meget

vanskeligt at håndhæve en sådan model, idet eventuel udenlandsk støtte kan kanalise-

res igennem tredjepart i Danmark.

Mulig sanktion

Modellen vil indebære, at omgåelse af godkendelsesordningen sanktioneres med bø-

destraf.

Herudover kan manglende anmeldelse medføre fratagelse af eventuelle offentlige be-

gunstigelser.

Administration

Administrationen af en godkendelsesordning vil i givet fald skulle forankres i en statslig

myndighed. Myndigheden skal foretage en konkret individuel vurdering af om de ind-

komne anmeldelser af udenlandsk støtte lever op til godkendelseskriterierne. Herefter

skal myndigheden meddele ansøger, om donationen kan godkendes. Modellen vil inde-

bære væsentlige administrationsomkostninger.

Juridisk vurdering

Den beskrevne godkendelsesordning vil have til formål dels at understøtte håndhævel-

sen af straffelovens forbud mod at modtage støtte fra terrororganisationer, dels at for-

hindre udenlandske donationer som har til formål at modarbejde eller underminere

demokrati eller grundlæggende friheds- og menneskerettigheder. Ordningen skal kun

gælde for udenlandsk støtte til trossamfund og foreninger med et religiøst virke i Dan-

mark.

Det er strafbart efter straffelovens § 114 i at modtage økonomisk støtte fra grupper

eller sammenslutninger, der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger. Be-

stemmelsen gælder for alle fysiske og juridiske personer og er således ikke begrænset til

trossamfund eller foreninger med et religiøst virke. Tilsvarende kriminaliserer bestem-

melsen modtagelsen af økonomisk støtte fra enhver terrororganisation – ikke kun uden-

landske. Enkeltpersoner er dog ikke omfattet af bestemmelsen, og ordningen vil således

i den henseende have et bredere anvendelsesområde end bestemmelsen i straffelovens

§ 114 i.

Det er ikke i sig selv strafbart at modarbejde eller underminere demokrati eller grund-

læggende friheds- og menneskerettigheder.

Den del af ordningen, som vedrører kontrol med udenlandsk støtte, der har til formål at

modarbejde eller underminere demokrati eller grundlæggende friheds- og menneske-

71 / 74

Mulighed for at hindre visse udenlandske donationer

rettigheder, vil rejse spørgsmål i relation til religions- og forsamlingsfriheden, som er

behandlet ovenfor under pkt. 7.2 om model 1, hvortil der henvises.

Kontrolordningen vil derudover kunne rejse spørgsmål i forhold til diskriminationsfor-

buddet efter EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 9 om religionsfrihed.

Justitsministeriet vurderer på den baggrund, at det ikke umiddelbart vil være muligt at

indføre den beskrevne godkendelsesordning inden for rammerne af EMRK.

72 / 74

Bilag 1. Kommissorium for tværministeriel arbejdsgruppe om større gennemsigtighed

med udenlandske donationer til trossamfund

Bilag 1. Kommissorium for tværministeriel ar-

bejdsgruppe om større gennemsigtighed med

udenlandske donationer til trossamfund

Nedsættelse af en tværministeriel arbejdsgruppe

Som opfølgning på aftalen om religiøse forkyndere af 31. maj 2016 nedsætter regerin-

gen en tværministeriel arbejdsgruppe, der skal undersøge, om der i praksis kan gøres

mere for at skabe større gennemsigtighed i udenlandsk økonomisk støtte til trossam-

fund i Danmark. Arbejdsgruppen skal nærmere bestemt undersøge, om der kan skabes

større gennemsigtighed med udenlandsk økonomisk støtte til trossamfund i Danmark,

herunder i hvilket omfang det er muligt at (1) hindre visse udenlandske donationer til

trossamfund i Danmark eller (2) indføre en godkendelsesordning for udenlandske dona-

tioner til trossamfund i Danmark.

Arbejdsgruppens opgaver:



Afgræsning af genstandsfelt.

Arbejdsgruppen skal beskrive, hvilke former for uden-

landske donationer og hvilke religiøse foreninger og organisationer m.v. der – ud-

over de anerkendte og godkendte trossamfund samt trossamfund godkendt efter

ligningsloven – er omfattet af arbejdsgruppens anbefalinger.



Gældende ret om afdækning af pengestrømme.

Arbejdsgruppen skal beskrive og

analysere eksisterende regler i forhold til udenlandske pengeoverførsler, herunder til

trossamfund m.v., og åbenhed om trossamfunds økonomi samt afdække omfanget

og karakteren af udenlandske donationer.



Udenlandske erfaringer.

Arbejdsgruppen skal indhente og beskrive relevante uden-

landske erfaringer med kontrol med donationer fra andre lande til trossamfund med

henblik på at lade det indgå i det videre arbejde.



Modeller.

Arbejdsgruppen skal opstille effektive, helhedsorienterede og admini-

strerbare modeller for, hvordan der kan skabes større gennemsigtighed med uden-

landsk økonomisk støtte til trossamfund i Danmark. De administrative og økonomi-

ske konsekvenser, som de enkelte modeller vil medføre, skal ligeledes beskrives.

Modellerne skal respektere grundloven og Danmarks internationale forpligtelser,

herunder religionsfriheden, foreningsfriheden og forbuddet mod diskrimination.

Arbejdsgruppens arbejde vil ikke omfatte folkekirken. Trossamfundsudvalgets anbefa-

linger vil i relevant omfang indgå i arbejdsgruppens arbejde.

Arbejdsgruppens sammensætning

Udlændinge og Integrationsministeriet er formand for arbejdsgruppen. Arbejdsgruppen

består herudover af repræsentanter fra Justitsministeriet, Skatteministeriet, Under-

visningsministeriet, Erhvervsministeriet, Kirkeministeriet og Kulturministeriet. Uden-

rigsministeriet og andre ministerier m.v. vil blive inddraget efter behov.

Arbejdsgruppens sekretariatsfunktioner forankres i Udlændinge-, Integrations- og Bo-

ligministeriet, der indhenter bistand hertil fra øvrige ministerier i arbejdsgruppen i rele-

vant omfang.

73 / 74

Bilag 1. Kommissorium for tværministeriel arbejdsgruppe om større gennemsigtighed

med udenlandske donationer til trossamfund

Arbejdsgruppens tidsplan

Den tværministerielle arbejdsgruppe påbegynder sit arbejde november 2016 og skal

være afsluttet medio april 2017. KU forelægges en status for arbejdet i januar 2017.

74 / 74