SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

Sundheds- og Ældreudvalget 2017-18
SUU Alm.del Bilag 193
Offentligt

8/2017

Rigsrevisionens beretning om

salget af Statens Serum Instituts

vaccineproduktion

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

147.281

114.6

22.480

Januar 2018

1976

237

1849

908

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

2017

Beretning om salget af

Statens Serum Instituts

vaccineproduktion

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2018

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Sundhedsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i maj 2018.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2017, som afgives i februar 2019.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-543-5

ISBN pdf 978-87-7434-544-2

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM SALGET AF STATENS SERUM

INSTITUTS VACCINEPRODUKTION

Sundheds- og Ældreministeriet begyndte i 2012 overvejelserne om, hvorvidt Sta-

tens Serum Institut (SSI) skulle sælge, lukke eller fortsætte vaccineproduktionen.

Baggrunden var, at SSI’s vaccineproduktion havde givet underskud siden 2010. Mi-

nisteriet besluttede i 2014 at igangsætte salgsprocessen. Salgsaftalen blev under-

skrevet i 2016, og vaccineproduktionen blev overdraget til køber i januar 2017 til

en nominel salgspris på 15 mio. kr., hvilket var væsentligt lavere end forventet.

Statsrevisorerne kritiserer Sundheds- og Ældreministeriets langsommelige gen-

nemførelse af salget. Langsommeligheden fik som konsekvens, at statens forelø-

bige nettoprovenu ved salget (inkl. huslejerabat og rådgivningsomkostninger)

blev ca. ÷279 mio. kr. mod et forventet provenu på mellem 0 kr. og 285 mio. kr.,

samt at driftstabet blev forøget.

Følgende forhold bidrog til at forlænge processen, forringe ministeriets forhandlings-

position og forringe salgsprisen:



Der blev ikke i forberedelsesfasen udarbejdet en forretningsplan, der var tilstræk-

keligt underbygget til, at den kunne danne grundlag for bydernes vurderinger af

vaccineaktiviteten.

Der blev ikke i salgsprocessen udarbejdet en plan for it-adskillelsen mellem de

aktiviteter, som skulle blive i SSI, og de frasolgte aktiviteter.

Der blev ikke indgået fastholdelsesaftaler med kernepersonale, som kunne give

personalet incitament til at bidrage konstruktivt til forløbet hele vejen til afslut-

ning.

STATSREVISORERNE,

den 24. januar 2018

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Søren Gade

Henrik Sass Larsen*

)

Villum Christensen

)

Statsrevisor Henrik Sass Larsen

har ikke deltaget ved behandlingen

af denne sag på grund af inhabilitet.



Rigsrevisionen har desuden påpeget, at salgsbeslutningsgrundlaget ikke var afba-

lanceret. Rigsrevisionen har påpeget, at det havde været hensigtsmæssigt, hvis

Sundheds- og Ældreministeriet havde omtalt problemstillingen vedrørende forsy-

ningssikkerheden og havde sikret opdatering af beslutningsgrundlaget, herunder

havde foretaget en grundigere sammenligning mellem salg og andre alternativer.

Sundheds- og Ældreministeriet er ikke enig i denne del af Rigsrevisionens kritik. Mi-

nisteriet henviser til, at det var en politisk beslutning at sælge vaccineproduktionen.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorerne skal hertil bemærke, at der ved disponering af bevillinger skal ud-

vises skyldige økonomiske hensyn. Når staten afhænder aktiver, er der således ge-

nerelt en forventning om, at det sker på den samlet set mest fordelagtige måde. Det

er den administrative ledelses ansvar at tilse, at oplysninger herom indgår i et fyl-

destgørende beslutningsgrundlag til de politiske beslutningstagere.

De samlede udgifter forbundet med salget udgør ifølge Rigsrevisionen mellem ca.

1,3 mia. kr. og 1,8 mia. kr. Sundheds- og Ældreministeriet har ikke forholdt sig til

denne opgørelse.

Statsrevisorerne finder, at Sundheds- og Ældreministeriets arbejde med at sikre

et fyldestgørende og i rimelig grad opdateret beslutningsgrundlag for salget af

SSI’s vaccineproduktion har været mangelfuldt.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Salget af vaccineproduktionen

2.1.

Beslutningsgrundlaget

2.2.

Forberedelse af salget

2.3.

Styring af salget

Bilag 1. Metodisk tilgang

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 16. Sundheds- og Ældreministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Astrid Krag: oktober 2011 - februar 2014

Nick Hækkerup: februar 2014 - juni 2015

Sophie Løhde: juni 2015 - november 2016

Ellen Trane Nørby: november 2016 -

Beretningen har i udkast været forelagt Sundheds- og Ældreministeriet, hvis bemærkninger er af-

spejlet i beretningen.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

STATENS SERUM

INSTITUT (SSI)

SSI er en statsvirksomhed un-

der Sundheds- og Ældremini-

steriet, hvis formål er at fore-

bygge og bekæmpe smitsom-

me sygdomme, medfødte lidel-

ser og biologiske trusler.

1. Denne beretning handler om statens salg af vaccineproduktionen på Statens Serum In-

stitut (herefter SSI). Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i juni 2017,

fordi salgsprisen på 15 mio. kr. var væsentligt lavere end forventet. Køber fik derudover

forhandlet sig frem til et væsentligt nedslag i huslejen svarende til ca. 200 mio. kr. i perio-

den 2017-2020. Forløbet strakte sig over 4 år, hvoraf forberedelses- og salgsprocessen

tog 2�½ år, på trods af at Sundheds- og Ældreministeriet lagde vægt på, at processen skul-

le foregå hurtigt.

2. Vaccineproduktionen producerede vacciner, der indgik i børnevaccinationsprogrammet,

og tuberkulosevacciner, der blev anvendt til eksport og vaccination af udsatte grupper.

SSI er fortsat ansvarlig for at sikre den danske vaccineforsyning, som efter salget bliver

varetaget via indkøb fra eksterne producenter. Vaccineproduktionen havde siden 2010

haft underskud, og der var i 2012 behov for, at Sundheds- og Ældreministeriet forholdt sig

til, om vaccineproduktionen skulle sælges, lukkes eller fortsætte i statsligt regi. Ministe-

riet udarbejdede grundlaget for beslutningen om at igangsætte salgsprocessen og forbe-

redte og styrede dette. Det skete med bistand fra Finansministeriet og eksterne rådgive-

re. Sundheds- og Ældreministeriet solgte i juni 2016 vaccineproduktionen, som blev ende-

ligt overdraget til køber i januar 2017.

3. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sundheds- og Ældreministeriets bevillingsansvar

for dispositioner inden for ministeriets ressort bl.a. indebærer, at ministeriet udarbejder

analyser, så det er muligt for ministeriet at vurdere den økonomisk optimale løsning blandt

de 3 scenarier om henholdsvis at sælge, lukke eller fortsætte vaccineproduktionen.

Sundheds- og Ældreministeriet opfatter salget af vaccineproduktionen som en politisk be-

slutning, og ministeriet er ikke enig i, at ministeriet skulle udarbejde ligestillede analyser

om henholdsvis at sælge, lukke eller fortsætte vaccineproduktionen. Det er ministeriets

vurdering, at Rigsrevisionen hermed normerer det politiske arbejde i en politisk beslutning

om at sælge vaccineproduktionen.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det følger af de bevillingsmæssige rammer, at man har

søgt at opnå formålet med en bevilling på den økonomisk mest hensigtsmæssige måde.

Sundheds- og Ældreministeriet har derfor ansvaret for at dokumentere, at ministeriet har

ageret økonomisk hensigtsmæssigt. Det indebærer, at ministeriet konkret afspejler dette,

både i forbindelse med beslutningen om salget og i forberedelses- og salgsprocessen.

4. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundheds- og Ældreministeriets beslut-

ningsgrundlag, forberedelse og gennemførelse af salget af vaccineproduktionen var til-

fredsstillende.

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Sundheds- og Ældreministeriets beslutningsgrundlag, forbere-

delse og gennemførelse af salget af vaccineproduktionen var meget utilfredsstillende. Det

var driftsøkonomisk velbegrundet, at ministeriet forholdt sig til, om vaccineproduktionen

skulle sælges, lukkes eller fortsættes. Beslutningsgrundlaget var dog ikke udarbejdet afba-

lanceret og fyldestgørende, fordi salget overvejende fremstod som den eneste velbegrun-

dede mulighed frem for at lukke eller fortsætte produktionen. Endvidere undervurderede mi-

nisteriet salgets kompleksitet og sikrede på trods af et langstrakt forløb ikke, at helt grund-

læggende vilkår for et godt salg i tilstrækkelig grad og på rette tidspunkt blev tænkt ind i

forløbet, selv om ministeriet i størstedelen af forløbet havde et særskilt fokus på et salg

frem for at lukke eller fortsætte vaccineproduktionen. Det kan have betydet, at ministeri-

et stillede sig i en dårligere forhandlingsposition end nødvendigt. Det foreløbige nettopro-

venu ved salget af vaccineproduktionen blev ca. ÷279 mio. kr. (salgspris fratrukket ned-

slag i husleje og udgifter til rådgivning) mod et forventet provenu på op til 285 mio. kr.

Rigsrevisionen tager ikke stilling til, hvilket af de 3 scenarier der ville have været den øko-

nomisk optimale løsning. Rigsrevisionen vurderer, at beslutningsgrundlagets økonomiske

beregninger, der lå til grund for salgsscenariet, var mere detaljerede end de 2 øvrige sce-

nariers, der kun var baserede på overslag. Dermed blev relevante økonomiske og faglige

fordele og ulemper ved at lukke og ved at fortsætte ikke præsenteret fyldestgørende, så

det var muligt at vurdere den økonomisk optimale løsning blandt de 3 scenarier. Det var

endvidere det mest positive forventede økonomiske resultat, der lå til grund for salgssce-

nariet, og grundlaget var ikke opdateret med den nyeste negative udvikling i vaccinepro-

duktionens økonomi. Salgsscenariet afspejlede derfor ikke i tilstrækkelig grad, at der var

høj risiko for, at det forventede salgsprovenu kunne blive tæt på nul.

Ved salg eller lukning skulle vacciner til børnevaccinationsprogrammet købes hos ekster-

ne udbydere. 2 tværministerielle analyser fra 2004 og 2011 havde peget på, at markedet

for vacciner, der blev anvendt i børnevaccinationsprogrammet, var præget af meget få ud-

bydere. Dette indebar, at lande uden statslige vaccineproduktioner var sårbare over for pri-

vate producenters strategiske overvejelser omkring prissætning af vaccinerne, og hvilke

vacciner der blev produceret. Det fremgik dog ikke af beslutningsgrundlaget, om og i givet

fald hvilke risici et salg kunne få for forsyningssikkerheden.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

I forberedelsen af salget var der ikke tidligt fokus på og dermed afsat tilstrækkelig tid til,

at der skulle udarbejdes en detaljeret forretningsplan. En detaljeret forretningsplan er af

stor betydning, når en underskudsgivende enhed skal sælges fra, dels fordi planen viser

sælger, hvilke muligheder der er for, at virksomheden bliver rentabel, dels fordi købsprisen

typisk vil tage udgangspunkt i den indtjening, som virksomheden forventes at have over

en årrække. Ministeriet valgte imidlertid at udarbejde en overordnet forretningsplan, fordi

udarbejdelsen af en detaljeret plan ville tage for lang tid set i lyset af vaccineproduktio-

nens økonomiske situation. Herudover blev der ikke udarbejdet en plan for it-adskillelsen

af vaccineproduktionen fra den øvrige virksomhed. Der var derfor ikke overblik over de tids-

og resursemæssige konsekvenser ved en it-adskillelse, som kunne præsenteres for muli-

ge købere. Der blev heller ikke taget initiativ til at sikre, at nøglemedarbejdere blev fast-

holdt i salgsprocessen.

Salgsprocessen blev påvirket betydeligt af de manglende tiltag i forhold til it-adskillelsen

og medarbejderne. Det forlængede salgsprocessen, at der i denne fase skulle udarbejdes

en acceptabel plan for it-adskillelsen. De manglende tiltag i forhold til at fastholde medar-

bejderne betød, at nøglemedarbejdere fratrådte. Det førte til en forværring af underskuddet,

fordi vaccineproduktionen fik udfordringer med at få kvalitetssikret vaccinerne, hvilket

betød, at vaccinerne ikke kunne frigives til salg. Den tilbageværende køber nedjusterede

sit købstilbud i takt med udviklingen i vaccineproduktionens økonomi, men Sundheds- og

Ældreministeriet foretog ikke beregninger af, om salgsscenariet fortsat var den økonomisk

optimale løsning.

1.2.

BAGGRUND

5. SSI er center for forebyggelse og bekæmpelse af smitsomme sygdomme og medfødte

lidelser samt varetager et forskningsbaseret smitteberedskab for Danmark. SSI’s hoved-

opgaver omfatter overvågning, rådgivning og andre smitteberedskabsfunktioner, herun-

der beredskab imod biologisk terrorisme, diagnostik samt forsyningssikring af relevante

vacciner. Disse opgaver kan antage forretningsmæssig og ikke-forretningsmæssig karak-

ter, afhængigt af om de har til formål at generere overskud, eller om finansieringen blot

skal dække omkostningerne.

Størstedelen af de forretningsmæssige aktiviteter på SSI blev afviklet i forbindelse med

salget af vaccineproduktionen og Diagnostica. Den ikke-forretningsmæssige del består

af en række myndighedsopgaver og opgaver med at forebygge og bekæmpe smitsomme

sygdomme, medfødte lidelser og biologiske trusler. Disse opgaver er primært finansieret

af staten via finansloven. Herudover udfører SSI forskning, der finansieres via tilskud og

fonde. Hovedparten af SSI’s udgifter og indtægter blev forud for igangsættelsen af salgs-

processen for vaccineproduktionen og Diagnostica udgjort af de forretningsmæssige op-

gaver. Det var således en væsentlig del af SSI’s opgaveportefølje, der blev solgt.

DIAGNOSTICA

Diagnostica udvikler, produce-

rer og sælger in vitro-diagno-

stiske produkter og afsætter

både til ind- og udland, herun-

der til danske sygehuse og prak-

tiserende læger.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Baggrund for salget

6. Vaccineproduktionen havde siden 2010 haft underskud som følge af, at de præmisser

på eksportsiden, der lå til grund for de foretagne investeringer, ikke holdt stik. SSI havde

således i begyndelsen af 00’erne en vækststrategi med en ambition om at afsætte kom-

binationsvacciner via en samarbejdsaftale med en partner i USA. Aftalen indebar, at SSI

skulle producere kombinationsvacciner, der bl.a. bestod af poliovaccinekomponenter, som

SSI selv producerede, og kighostevaccinekomponenter, som partneren solgte til SSI. SSI

havde ikke en tilstrækkelig produktionskapacitet, og der var derfor behov for, at SSI udvi-

dede kapaciteten, hvilket SSI gjorde ved at etablere en ny produktionsbygning i 2002. Part-

neren trak sig fra aftalen i 2004, hvilket betød, at SSI fik ledig produktionskapacitet. SSI

overtog partnerens teknologi til produktion af kighostevaccinekomponenter. Da den ny-

opførte bygning til produktion af poliovacciner af tekniske grunde ikke kunne ombygges,

stod SSI over for at skulle investere i en ny produktionsbygning til bl.a. kighostevaccine-

komponenter.

7. SSI’s forretningsplan for investering i en ny produktionsbygning indebar en forventning

om, at eksportindtægter ved en øget produktion ville betyde, at investeringerne i en ny pro-

duktionsbygning ville være betalt hjem i 2017. SSI fik i 2009 udarbejdet en eksportstrate-

gi med henblik på at realisere dette.

Sideløbende hermed blev det som led i aftalen af 16. november 2011 (mellem den daværen-

de regering (Socialdemokratiet, Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti), Venstre, Dansk

Folkeparti, Liberal Alliance, Enhedslisten og det Konservative Folkeparti om Det Kgl. Teater

for perioden 2012-2015 under den daværende kulturminister) aftalt at sænke priserne for

SSI’s egenproducerede vacciner gradvist i perioden 2012-2016, jf. finanslovsaftalen for

2012. Priserne svarede herefter til det svenske prisniveau, hvilket ville betyde en årlig min-

dreindtægt for SSI på 72 mio. kr. fra 2016. Til grund herfor lå et tværministerielt analyse-

arbejde, der i 2011 bl.a. vurderede, at en prisnedsættelse ikke ville medføre et strukturelt

underskud hos SSI, hvis eksportstrategien fra 2009 blev realiseret. SSI kunne imidlertid ik-

ke indfri forventningerne i eksportstrategien.

8. Den dårlige økonomi medførte, at Sundheds- og Ældreministeriet i 2012 skulle forholde

sig til SSI’s fremadrettede aktiviteter. Der var overordnet 3 scenarier, der skulle tages stil-

ling til – enten at sælge, lukke eller fortsætte vaccineproduktionen.

9. I 2012 besluttede Sundheds- og Ældreministeriet med bistand fra Finansministeriet at

begynde en afdækning af mulighederne for at igangsætte en salgsproces for vaccinepro-

duktionen. Figur 1 viser en række væsentlige tidspunkter i sagen, som vil blive omtalt i be-

retningen. Vi har haft et særskilt fokus på PwC’s værdiansættelse fra juni 2013, fremlæg-

gelsen af beslutningsgrundlaget i marts 2014, de interne processer i perioden marts-decem-

ber 2014, hvor salget blev annonceret, samt de indikative og endelige bud.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

FIGUR 1

VÆSENTLIGE TIDSPUNKTER I SAGEN I PERIODEN 2012-2017

Overvejelser

om salg og

etablering af

arbejdsgruppe

Ministeren

offentliggør

intentionen

om salg eller

nedlukning

Annoncering

af salg på

hjemmeside

Købsaftale

underskrives

SSI

SEPTEMBER

2012

PwC’s værdi-

ansættelse

af SSI

MARTS

2014

Udbuddet

for finansiel

rådgiver

påbegyndes

DECEMBER

2014

2. JUNI

2016

Politisk aftale

om salg

SSI

JUNI

2013

APRIL

2014

9. OKTOBER

2015

MARTS

2014

17. APRIL

2015

MARTS-MAJ

2016

DECEMBER

2012

Beslutnings-

grundlag

foreligger, og

salgsproces

igangsættes

Indikative bud

AUGUST

2014

19. OKTOBER

2015

Nye bud indgives,

og forhandlinger

pågår løbende

16. JANUAR

2017

SSI

KR.

Sundheds- og Ældre-

ministeriet igangsætter

analysearbejde forud for

beslutning om salg

Styregruppen for

salget etableres

Endelige bud fra

interesserede købere

afgives, og forhand-

linger indledes

Vaccineproduktionen

overdrages til køber

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet.

Det fremgår af figur 1, at Sundheds- og Ældreministeriet begyndte overvejelserne om et

salg i september 2012, da der blev nedsat en arbejdsgruppe med Finansministeriet som

formand, der skulle udarbejde en analyse af SSI’s forretningsaktiviteter. Da ministeriet i

marts 2014 besluttede at igangsætte salgsprocessen, blev der etableret en styregruppe

med Finansministeriet som formand, der skulle forberede og styre salgsprocessen. I juni

2016 blev salgsaftalen underskrevet, og vaccineproduktionen blev overdraget til køber i

januar 2017. Processen strakte sig dermed over 4 år, hvoraf forberedelses- og salgsproces-

sen varede 2�½ år.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

10. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundheds- og Ældreministeriets beslut-

ningsgrundlag, forberedelse og gennemførelse af salget af vaccineproduktionen var til-

fredsstillende. For at besvare dette tager undersøgelsen afsæt i 3 undersøgelsesspørgsmål.

Første spørgsmål handler om udarbejdelsen af beslutningsgrundlaget fra marts 2014, som

dannede grundlaget for beslutningen om at igangsætte en salgsproces for vaccineproduk-

tionen. Vi har undersøgt værdiansættelsen af SSI, der gav en indikation af vaccineproduk-

tionens markedsværdi. Vi har undersøgt, om der er udarbejdet et fyldestgørende beslut-

ningsgrundlag, hvilket indebærer, at relevante økonomiske og faglige fordele og ulemper

ved de 3 scenarier om henholdsvis at sælge, lukke eller fortsætte i statsligt regi fremgår,

så det er muligt at vurdere den økonomisk optimale løsning. I den sammenhæng har vi og-

så inddraget emnet om forsyningssikkerhed, fordi dette forhold indgik i Sundheds- og Æl-

dreministeriets overvejelser i tilknytning til salget.

Andet spørgsmål handler om Sundheds- og Ældreministeriets forberedelse af salget. Vi har

undersøgt, om ministeriet har udarbejdet en tidsplan for salget, som inddrog grundlæggen-

de vilkår ved en salgsproces. Vi har derudover undersøgt, om der blev udarbejdet en detal-

jeret forretningsplan for, hvordan vaccineproduktionen kunne blive rentabel, fordi købs-

prisen typisk vil tage udgangspunkt i den indtjening, som virksomheden forventes at have

over en årrække. Vi har endelig undersøgt, om der blev iværksat salgsmodningstiltag, der

omfattede en plan for adskillelse af vaccineproduktionen fra SSI, og initiativer, der skulle

sikre, at værdien af vaccineproduktionen blev fastholdt igennem salgsprocessen.

Tredje spørgsmål handler om selve salget af vaccineproduktionen. Vi har undersøgt, om

Sundheds- og Ældreministeriet har haft en stram styring af processen, da ministeriet selv

lagde vægt på, at salgsprocessen skulle foregå hurtigt for at opretholde værdien i vacci-

neproduktionen. Vi har også undersøgt, om ministeriet løbende har haft fokus på at løse

de udfordringer, der opstod undervejs, og om ministeriet iværksatte tiltag for at sikre, at

produktionen af vacciner blev opretholdt og dermed, at værdien blev fastholdt. Endelig har

vi undersøgt håndteringen af de indikative og de endelige bud og i den forbindelse set på,

om det blev overvejet, om salget fortsat var den økonomisk optimale løsning, fordi det er

på disse tidspunkter, at man kender købers bud og dermed ved, hvad man må forvente at

kunne sælge vaccineproduktionen til.

11. Revisionskriterierne for vores undersøgelsesspørgsmål baserer sig på, at man skal age-

re økonomisk forsvarligt. Det betyder, at man skal have sikret sig, at der er udarbejdet et

fyldestgørende beslutningsgrundlag, så man har mulighed for at kunne vurdere den øko-

nomisk optimale løsning. Det betyder også, at når man har besluttet at sælge, så er helt

grundlæggende vilkår for et godt salg indtænkt i forløbet, så der er sikkerhed for, at sal-

get bliver gennemført økonomisk forsvarligt. Vi har i den forbindelse trukket på faglig ek-

spertise for at afdække, hvilke grundlæggende vilkår der bør være indtænkt i et salgsfor-

løb. Figur 2 viser, hvilke faser salget af vaccineproduktionen gennemløb, og hvilke proces-

trin, man som minimum kan forvente, at Sundheds- og Ældreministeriet inddrog i proces-

sen. Modellen er målrettet denne undersøgelse og er ikke udtømmende, men har fokus på

de procestrin, som behandles i beretningen. Modellen indeholder også procestrin, som mi-

nisteriets egne rådgivere anbefalede i tilknytning til fase 2 og fase 3.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

FIGUR 2

MODEL FOR FASEFORLØB VED SALG AF SSI’S VACCINEPRODUKTION

FASE 1

UDARBEJDELSE AF

ET BESLUTNINGS-

GRUNDLAG

• Udarbejde et fyldestgørende beslutningsgrundlag, hvilket indebærer,

at relevante økonomiske og faglige fordele og ulemper ved hvert sce-

narie er beskrevet, så det er muligt at vurdere den økonomisk opti-

male løsning.

• Udarbejde en værdiansættelse, der kan understøtte økonomien i sce-

narierne.

• Udarbejde en tidsplan, som inddrager grundlæggende vilkår, fx tid til

at udarbejde en detaljeret forretningsplan.

• Udarbejde en detaljeret forretningsplan som en del af et salgsmate-

riale.

• Salgsmodning af virksomheden, som omfatter forberedelse af adskil-

lelse af virksomheden og tiltag for at optimere og fastholde værdien

af virksomheden, herunder fx fastholdelse af medarbejdere.

• Stram tidsstyring for at sikre, at værdien af virksomheden ikke for-

ringes.

• Fokus på, om der er behov for at iværksætte yderligere tiltag, der sik-

rer, at virksomhedens værdi fortsat bevares.

• Vurdere, om salgsproccesen fortsat er det mest attraktive scenarie i

forhold til indikative bud og endelige bud.

FASE 2

FORBEREDELSE

AF SALGET

FASE 3

SALGS-

PROCESSEN

Kilde: Rigsrevisionen.

Det er Sundheds- og Ældreministeriets og Finansministeriets opfattelse, at Rigsrevisionens

model ikke tager højde for, at der var tale om en underskudsgivende virksomhed, men at der

er tale om en teoretisk model for de optimale faser i salget af vaccineproduktionen. Det er

ministeriernes vurdering, at Rigsrevisionens kritik af forberedelsen af salget tager udgangs-

punkt i denne model, men den tager ikke højde for, at der var tale om en underskudsgiven-

de virksomhed, som kostede staten penge hver måned, hvor økonomien løbende blev for-

værret, bl.a. som følge af nedbrud i produktionen. Der tages således i kritikken ikke højde

for konteksten for salgsprocessen, herunder ønske om at minimere statens tab.

Rigsrevisionen kan konstatere, at ministerierne for fase 2 og fase 3 ikke har kunnet oply-

se om, hvilke procestrin der var irrelevante, og hvad de i givet fald skulle erstattes med.

Modellen er ikke teoretisk, da den netop bl.a. er udarbejdet på baggrund af de konkrete

anbefalinger, som Sundheds- og Ældreministeriet egne rådgivere har fremført. Procestri-

nene bør iagttages, uanset om der er tale om en underskudsgivende virksomhed eller ej,

men procestrinene er særligt vigtige ved salg af en underskudsgivende virksomhed.

Metode

12. Undersøgelsen er primært baseret på en gennemgang af materiale fra Sundheds- og Æl-

dreministeriet. Materialet omfatter bl.a. analyserapporter udarbejdet af ministeriet eller

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

eksterne rådgivere, styregruppemateriale og interne notater. En række interne notater er

udarbejdet i samarbejde med Finansministeriet, og det vil derfor flere steder fremgå, at vi

har baseret os på oplysninger fra Finansministeriet.

Derudover har vi holdt møder med Sundheds- og Ældreministeriet. Finansministeriet har

deltaget i 2 møder.

Vi har desuden fået ekstern faglig bistand til forståelsen af, hvilke strategiske overvejelser

og procestrin der i udgangspunktet bør foretages i forberedelsen og gennemførelsen af fra-

salg af en virksomhed.

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf. bi-

lag 1. Standarderne er baseret på de grundlæggende principper i rigsrevisionernes inter-

nationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

14. Sundheds- og Ældreministeriet har ønsket, at undersøgelsen også indeholdt det side-

løbende salg af Diagnostica. Vi har ikke inddraget salget af Diagnostica, fordi vores løben-

de revision af SSI ikke har vist særlige udfordringer ved dette salg.

15. Sundheds- og Ældreministeriet udarbejdede i hele forløbet en række indstillinger til

regeringens Økonomiudvalg og har ønsket, at Rigsrevisionen afspejlede dette i beretnin-

gen. Vi har ikke inddraget indstillingerne, fordi disse ikke ændrer ved det forhold, at det er

sundhedsministeren, som er bevillingsansvarlig, hvorfor indstillingerne på den baggrund

alene har en orienterende karakter.

Sundheds- og Ældreministeriet har anført, at sagsforelæggelserne for regeringens Økono-

miudvalg samtidig udgjorde forelæggelsen for sundhedsministeren. Ministeriet har frem-

ført, at der løbende i sagsforelæggelserne orienteres om udviklingen i underskuddet for

vaccineproduktionen og alternativet i forhold til at lukke, hvilket Rigsrevisionen har valgt

at se bort fra.

Vi har gennemgået alle indstillinger, som vi har fået forelagt, for at sikre, at der ikke var

yderligere faglige eller økonomiske oplysninger, der var relevante for vores undersøgelse,

og som ikke var omtalt i andet udleveret materiale.

16. Vi har i vores konklusion ikke omtalt Finansministeriet som en selvstændig aktør, for-

di det er sundhedsministeren, der er bevillingsansvarlig. Finansministeriet har som formand

for både arbejdsgruppen, der udarbejdede et beslutningsoplæg, og styregruppen, der hav-

de ansvaret for at forberede og styre salget, haft en rådgivende rolle i forhold til Sundheds-

og Ældreministeriet. Derfor har udkastet også været forelagt Finansministeriet, hvis be-

mærkninger er afspejlet i beretningen.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

INTRODUKTION OG KONKLUSION

17. Undersøgelsen omfatter perioden, fra arbejdet med at forberede et beslutningsgrund-

lag blev igangsat i september 2012, til vaccineproduktionen blev overdraget til køber i ja-

nuar 2017. Perioden før 2012 indgår kun som en del af baggrunden for, at salgsprocessen

igangsattes.

18. Undersøgelsens metodiske tilgang er beskrevet i bilag 1.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

2. Salget af vaccineproduk-

tionen

2.1.

BESLUTNINGSGRUNDLAGET

19. Vi har undersøgt, hvordan værdiansættelsen af SSI blev indarbejdet i beslutningsgrund-

laget. Vi har undersøgt, om der er udarbejdet et fyldestgørende beslutningsgrundlag, hvil-

ket indebærer, at relevante økonomiske og faglige fordele og ulemper ved de 3 scenarier

om henholdsvis at sælge, lukke eller fortsætte i statsligt regi fremgår, så det er muligt at

vurdere den økonomisk optimale løsning. I vurderingen af de relevante fordele og ulemper

har vi inddraget de mulige konsekvenser for forsyningssikkerheden.

Forberedelse af beslutningsgrundlaget

20. I september 2012 besluttede Sundheds- og Ældreministeriet, at der skulle udarbejdes

en analyse af SSI’s forretningsaktiviteter. Det fremgik af kommissoriet, at analysen skulle

være færdig i marts 2013 og skulle bidrage til, at ministeriet efterfølgende kunne træffe

en beslutning om helt eller delvist frasalg af bl.a. vaccineproduktionen.

Analysen skulle udarbejdes af Sundheds- og Ældreministeriet, Finansministeriet (formand)

og SSI ved hjælp af ekstern finansiel rådgivning og i relevant omfang med deltagelse af

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.

Baggrunden for analysen var, at SSI’s økonomi var udfordret. Dels som følge af, at det som

led i aftalen af 16. november 2011 (mellem den daværende regering (Socialdemokratiet,

Radikale Venstre og Socialistisk Folkeparti), Venstre, Dansk Folkeparti, Liberal Alliance, En-

hedslisten og det Konservative Folkeparti om Det Kgl. Teater for perioden 2012-2015 un-

der den daværende kulturminister) blev aftalt at sænke priserne for SSI’s egenproducere-

de vacciner gradvist i perioden 2012-2016, jf. finanslovsaftalen for 2012. Dels som følge

af den fejlslagne eksportstrategi fra 2009. Det var desuden Sundheds- og Ældreministeri-

ets vurdering, at det var uhensigtsmæssigt at have en forretningsmæssig virksomhed knyt-

tet tæt sammen med statslige myndighedsopgaver. Det skyldtes ifølge ministeriet, at va-

retagelse af forretningsmæssige aktiviteter samtidig med varetagelse af myndighedsop-

gaver bl.a. kunne flytte fokus fra de bevillingsstyrede opgaver. Hertil kom, at fx produktion

af vacciner krævede en vis grad af økonomisk risikovillighed og løbende investeringer i pro-

duktionsapparatet samt gearing til et marked, der var større end det relativt lille danske

marked.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

21. 3 måneder efter blev kommissoriet justeret, da der i december 2012 blev indarbejdet

et egentligt salgsforberedende arbejde i analysen af SSI’s forretningsaktiviteter. Årsagen

til justeringen var SSI’s økonomiske udfordringer og risikoen for kompetencetab. Det blev

derfor vurderet at være mest hensigtsmæssigt, at der hurtigt blev fundet en langsigtet løs-

ning.

Det fremgik af kommissoriet, at det salgsforberedende arbejde ikke måtte omtales udad-

til, fordi potentielle købere ikke måtte have kendskab til alternativer til et salg, da det kun-

ne påvirke salgsprisen negativt. Desuden var det vigtigt, at medarbejderne ikke fik kend-

skab til usikkerheden om vaccineproduktionens fremtid, fordi en medarbejderflugt ville

kunne reducere værdien af vaccineproduktionen.

22. Som en del af analysearbejdet blev PwC bedt om at foretage en afgrænsning og værdi-

ansættelse af SSI’s forretningsmæssige aktiviteter, der skulle indgå som en del af beslut-

ningsgrundlaget for en eventuel beslutning om frasalg. Værdiansættelsen forelå i juni 2013

og indeholdt foruden selve værdiansættelsen en kortlægning af alternativer til et frasalg.

Det fremgik af værdiansættelsen, at der var behov for ændringer i SSI’s nuværende forret-

ningsmodel, hvis vaccineområdet skulle realisere et positivt økonomisk resultat.

23. PwC anbefalede, at vaccineproduktionen først blev udskilt i et selvstændigt selskab,

der efterfølgende kunne sælges fra, når der var konkret købsinteresse, og man dermed vid-

ste, hvilke aktiviteter der skulle frasælges. Baggrunden var, at der var usikkerhed om, hvil-

ke aktiviteter inden for vaccineproduktionen der kunne sælges, herunder om hele vaccine-

produktionen kunne sælges samlet, eller om der alternativt skulle foretages delsalg. PwC

anbefalede også, at der tidligt blev igangsat de nødvendige salgsmodningstiltag, som kun-

ne klargøre vaccineproduktionen til salg og sikre, at værdien blev fastholdt igennem salgs-

perioden. PwC anførte også, at det var tvivlsomt, om vaccineproduktionen ville kunne fra-

sælges.

PwC fastsatte den samlede værdi af vaccineproduktionens bygninger, installationer, tek-

niske anlæg, maskiner og medarbejdere til ca. 450 mio. kr. Det var PwC’s vurdering, at man

på baggrund af et begrænset antal potentielle købere, de negative resultater og den be-

grænsede produktionskapacitet kunne blive tvunget til at yde en betydelig rabat på op til

50 %. Markedsværdien blev på dette grundlag estimeret til mellem 0 og 225 mio. kr. PwC

fremhævede desuden, at det kunne vise sig vanskeligt at finde en køber til den samlede

vaccineproduktion, men at man i det tilfælde kunne forsøge at frasælge kighoste- og polio-

vaccinefabrikkerne og eventuelt andre rettigheder og patenter separat. I dette salgssce-

narie angav PwC en forventet salgsværdi til mellem 30 og 295 mio. kr. Herfra skulle træk-

kes transaktionsomkostninger, som af PwC blev anslået til ca. 3 % af værdiansættelsen.

Beslutningsgrundlaget

24. Sundheds- og Ældreministeriet besluttede i marts 2014 at igangsætte salgsprocessen

af vaccineproduktionen. Beslutningen var baseret på arbejdsgruppens analyse, hvori resul-

taterne af værdiansættelsen indgik.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Sundheds- og Ældreministeriet er ikke enig med Rigsrevisionen i, at analysen fra marts

2014 udgør det fulde beslutningsgrundlag. Det skyldes, at det kun blev besluttet, at man

igangsatte en proces, hvor det skulle afklares, om der var interesserede købere eller ej, og

at beslutningen om et salg af vaccineproduktionen løbende skulle revurderes i lyset heraf.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at analysen fra marts 2014 var et beslutningsgrundlag,

da det var på baggrund af dette, at det blev besluttet at igangsætte en proces med henblik

på et salg. Beslutningen betød, at der efterfølgende blev truffet dispositioner, som inde-

bar, at man begyndte at afholde udgifter til fx rådgiver. Rigsrevisionen er i øvrigt enig i, at

det løbende skal revurderes, om der fortsat skal fokuseres på et salg, hvilket efter Rigsre-

visionens opfattelse bør ske, når ministeriet modtager indikative og endelige bud, fordi det

er på disse tidspunkter, at man kender købers bud. Revurdering bør også ske, når der sker

væsentlige ændringer i de forudsætninger, der ligger til grund for beslutningen.

25. Det fremgår af beslutningsgrundlaget, at ministeriet selv opstillede 3 mulige scenarier

henholdsvis at sælge, lukke eller fortsætte (status quo).

Frasalg af vaccineproduktionen

26. Det fremgik af PwC’s værdiansættelse, at vaccineproduktionens markedsværdi var 0-

225 mio. kr., hvis vaccineproduktionen blev solgt samlet, og 30-295 mio. kr., hvis de enkel-

te vaccineenheder blev solgt separat.

Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at PwC havde skønnet, at der kunne opnås et pro-

venu ved salget af vaccineproduktionen på op til 285 mio. kr. Sundheds- og Ældreministe-

riet har oplyst, at de 285 mio. kr. fremkom ved, at forventede udgifter på 10 mio. kr. til fi-

nansiel rådgiver var fratrukket de 295 mio. kr.

I modsætning til PwC-rapporten indgik der ikke et spænd (0-285 mio. kr.) i beslutnings-

grundlaget, som kunne signalere, at vaccineproduktionen potentielt ikke kunne sælges

med et overskud. Det fremgik dog, at provenuet i sidste ende afhang af købers værdian-

sættelse, hvorfor der var betydelig usikkerhed om det forventede provenu. Det fremgik ik-

ke, at provenuet på 285 mio. kr. var baseret på, at de enkelte vaccineenheder blev solgt

separat og ikke samlet.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det er ministeriets vurdering, at der med for-

muleringen ”op til” blev signaleret et spænd, og at prisen kunne blive 0 kr.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det tydeligere burde have fremgået, at der var tale om

et spænd på mellem 0 og 285 mio. kr.

27. Vores gennemgang af PwC’s værdiansættelse viser, at PwC’s beregning af det forven-

tede provenu blev udarbejdet på baggrund af regnskabstal fra 2012. I perioden 2012 og

frem til marts 2014, hvor beslutningsgrundlaget blev udarbejdet, forværredes underskud-

det i vaccineproduktionen væsentligt fra ÷67 mio. kr. i 2012 til ÷117 mio. kr. i 2013. På trods

af denne udvikling blev værdiansættelsen af vaccineproduktionen ikke opdateret, selv om

det kunne have betydning for det opgjorte forventede salgsprovenu.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet ikke fandt det nødvendigt at op-

datere værdiansættelsen, fordi sundhedsministeren blev oplyst om det voksende under-

skud som led i sagsforelæggelsen i marts 2014, og at vurderingen var, at det i sidste ende

var markedet, der satte prisen. Derudover var ministeriet ikke i besiddelse af kompeten-

cer, der gjorde dem i stand til at opdatere værdiansættelsen med nyere regnskabstal.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det altid bør sikres, at et fremlagt beslutningsgrund-

lag indeholder opdaterede tal, så der er sikkerhed for, at der bliver truffet et valg på et ret-

visende grundlag.

28. De salgsomkostninger, der fremgik af beslutningsgrundlaget, indeholdt kun udgifter

til en finansiel rådgiver. Det fremgik således ikke, om der også blev forventet afholdt ud-

gifter til en række andre relevante aktiviteter som fx juridisk bistand, fastholdelsesafta-

ler med medarbejdere eller adskillelsen af bl.a. it-systemer i SSI.

29. Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at en fordel ved salgsscenariet bl.a. var, at det

var muligt at bevare de eksisterende ca. 460 arbejdspladser i vaccineproduktionen afhæn-

gigt af, hvordan køber tilrettelagde den fortsatte produktion.

Lukning af vaccineproduktionen

30. Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at udgifterne ved nedlukningsscenariet blev an-

givet til 345-455 mio. kr. Udgifterne blev dels udgjort af engangsudgifter på mellem 125

mio. kr. og 235 mio. kr., dels af udgifter til at dække underskuddet i vaccineproduktionen i

en 3-årig periode, indtil nedlukningen var fuldt gennemført.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at der ikke blev udarbejdet detaljerede beregnin-

ger af nedlukningsscenariet, bl.a. fordi nedlukningsscenariet ikke var politisk attraktivt, da

det ville betyde tab af arbejdspladser. Beregningerne for nedlukning omfattede således kun

en estimering af omkostningerne til medarbejderne, og der blev kun foretaget en overord-

net gennemgang af vaccineproduktionens kontraktlige forpligtelser og deraf forventede

erstatningskrav som følge af en nedlukning samt muligt provenu ved salg af ejendom.

Fortsættelse i statsligt regi

31. Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at økonomien forbundet med en fortsættelse af

vaccineproduktionen i statsligt regi ingen fordele havde, idet vaccineproduktionen ikke for-

ventes at blive lønsom, men fortsat vil give et tab for staten på ca. 110 mio. kr. årligt.

32. Sundheds- og Ældreministiet har oplyst, at der ikke var politisk interesse for at beva-

re vaccineproduktionen i statsligt regi, fordi produktionen ikke kunne gøres rentabel uden

væsentlige investeringer og ikke var nødvendig for beredskabet.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at omkostningsreduktioner og forenkling af produk-

tionen ikke ville være tilstrækkelig til at gøre produktionen rentabel. Der var behov for, at

omsætningen blev øget med 80-100 %, hvis produktionen skulle blive rentabel. Det ville in-

debære betydelige investeringer i nye produktionsfaciliteter, så produktionskapaciteten

kunne blive udvidet. Investeringerne ville først have en forventet tilbagebetaling et godt

stykke ude i fremtiden.

Rigsrevisionen kan konstatere, at det fremgik af beslutningsgrundlaget, at produktionen

kunne gøres rentabel, men at omfanget af investeringerne og tilbagebetalingstiden ikke

var konkretiseret.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det ikke var nødvendigt at opgøre omfanget

af investeringerne og konkretisere tilbagebetalingstiden, da der ikke var politisk opbakning

hertil, ikke mindst set i lyset af tidligere fejlslagne investeringer.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse væsentligt, at relevante økonomiske forhold er af-

spejlet i beslutningsgrundlaget, så det er muligt at vurdere den økonomisk optimale løsning.

33. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at de økonomiske beskrivelser af og beregningerne

bag de 3 scenarier varierede væsentligt i omfang. Salgsscenariet var mere velbeskrevet

og underbygget end de 2 andre scenarier, hvorunder fortsættelsesscenariet kun blev be-

skrevet ganske kort. Det forventede provenu ved et salg var samtidig det mest positive

scenarie fra PwC-rapporten, og det blev præsenteret uden et spænd, og uden at der blev

gjort opmærksom på, at beregningsgrundlaget ikke var opdateret med den nyeste negati-

ve udvikling i vaccineproduktionens økonomi.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet er uenig i Rigsrevisionens kritik.

Det er ministeriets opfattelse, at Rigsrevisionen ikke over for ministeriet har henvist til et

formelt fundament for at opstille et sådant krav til beslutningsgrundlaget. Det er tillige mi-

nisteriets opfattelse, at Rigsrevisionen i sin kritik af beslutningsgrundlaget går ud over

rammerne for Rigsrevisionens revisionsmandat, idet Rigsrevisionen med denne kritik nor-

merer, hvad der bør ligge til grund for en politisk beslutning, og hvad der burde efterspør-

ges af det politiske system. At et beslutningsgrundlag skal være fyldestgørende, indebæ-

rer efter ministeriets opfattelse ikke, at beslutningsgrundlaget skal omfatte en nærmere

detaljeret faglig vurdering af samtlige teoretiske scenarier, som det er oplyst, at der ikke

er politisk opbakning til. Det er derfor inden for rammerne af et fyldestgørende beslutnings-

grundlag, at ét scenarie fremstår med en større vægt mv., end 2 andre scenarier, der ikke

ventes at blive en realitet.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at et detaljeret beregningsgrundlag for alle scenarier

ville have sikret, at det var muligt at foretage en reel vurdering af, om salget var den øko-

nomisk optimale løsning. Derudover ville et detaljeret beregningsgrundlag for alle scena-

rier have sikret, at Sundheds- og Ældreministeriet ved senere opdateringer af beregninger-

ne i forberedelses- og salgsprocessen havde mulighed for at vurdere, om et salg fortsat

var den økonomisk optimale løsning.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Konsekvenser ved salgs- og nedlukningsscenariet

34. Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at frasalg og nedlukning blev vurderet til at væ-

re 2 reelle fremtidige scenarier, da SSI’s produktion ikke var nødvendig for beredskabet.

35. Synergieffekterne imellem en statslig vaccineproduktion og forsyningssikkerheden var

velbeskrevne i 2 tværministerielle analyserapporter fra 2004 og 2011. I analyserapporten

fra 2004 fremgik det, at SSI’s vaccineproduktion og ekspertise på vaccineområdet bidrog

til en mere stabil forsyningssikring end uden egenproduktion. Denne konklusion blev gen-

taget i analyserapporten fra 2011, hvor det derudover fremgik, at markedet for vacciner,

der blev anvendt i børnevaccinationsprogrammet, var præget af meget få udbydere. Det-

te indebar ifølge analysen, at lande uden statslige vaccineproduktioner var sårbare over

for de private producenters strategiske overvejelser omkring prissætning og produktions-

mængder.

36. Det fremgik af beslutningsgrundlaget, at hvis vaccineproduktionen blev solgt eller luk-

ket, ville Danmark kunne indkøbe alle vacciner til børnevaccinationsprogrammet gennem

udbud, ligesom man gør i andre sammenlignelige lande. Det fremgik ikke af beslutnings-

grundlaget, om et frasalg eller en nedlukning af vaccineproduktionen ville få en betydning

for forsyningssikkerheden af vacciner. Dvs. om man fortsat kunne sikre levering af vacci-

ner, og om de indkøbte vacciner ville betyde, at der var behov for at ændre børnevaccina-

tionsprogrammet.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at forhold vedrørende forsyningssikkerheden

var afklaret inden et beslutningsoplæg om frasalg. Baggrunden herfor er, at SSI, som har

den faglige ekspertise i relation til vacciner, og som også efter et salg skal sikre forsynin-

gen af vacciner til børnevaccinationsprogrammet, allerede tilbage i 2012 foreslog et salg

af vaccineproduktionen.

Rigsrevisionen har i gennemgangen af materialet ikke kunnet finde dokumentation for, at

forhold vedrørende forsyningssikkerheden var afklaret, inden beslutningsgrundlaget blev

udarbejdet. Rigsrevisionen har gennemgået SSI’s indstilling til Sundheds- og Ældreministe-

riet fra 2012, hvor det kun fremgår, at SSI’s økonomi var udfordret, og hvor der blev lagt op

til forskellige modeller. SSI foreslog ikke salget som den eneste løsning, men som en af mu-

lighederne, hvis man ikke ville acceptere et underskud.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at vaccineproduktionen ikke er nødvendig for

forsyningen af vacciner til børnevaccinationsprogrammet, idet forsyningen kan sikres via

indkøb. SSI’s vaccineproduktion blev ramt af nedbrud i 2013 og 2016, hvilket ifølge mini-

steriet viser, at der ikke er nogen garanti for, at staten selv til enhver tid vil kunne levere

vaccinerne til børnevaccinationsprogrammet. Ministeriet måtte i 2013 og 2016 foretage

et hasteudbud, hvor man måtte købe vacciner, som allerede var produceret, og som inde-

holdt en komponent mere, end der var behov for. Det betød således en midlertidig ændring

af børnevaccinationsprogrammet. Ministeriet har videre oplyst, at der i det nye udbud, som

netop er gennemført, og hvor der skal leveres vacciner fra sommeren 2019, ikke behøver

at ske ændringer i børnevaccinationsprogrammet. Det skyldes, at udbuddet er planlagt,

hvor producenterne har mulighed for at tage højde for det i deres produktion.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

AFTALEPARTIERNE

Partierne bag den endelige af-

tale om at frasælge vaccinepro-

duktionen udgøres af V, K, LA,

DF, S og RV.

Sundheds- og Ældreministeriet

inddrog partierne i september

2015.

Alternativet (Å) var oprindeligt

en del af forligskredsen, men

kunne efterfølgende ikke støt-

te det fortrolige aktstykke, hvor

SSI’s vaccineproduktion bliver

frasolgt.

Vores gennemgang viser dog, at der heller ikke er sikkerhed for forsyningen, selv om det

bliver lagt ud til eksterne leverandører, da disse også oplever, at der opstår problemer i for-

hold til produktionen af vacciner. Dette oplyste sundhedsministeren aftalepartierne om i

september 2015.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at et planlagt udbud ikke nødvendigvis sikrer, at produ-

centerne leverer den ønskede vaccinesammensætning.

Sundhedsministeren oplyste således til Sundheds- og Ældreudvalget i december 2017, at

AJ Vaccines vil ophøre med at producere enkeltkomponent-vacciner, herunder enkeltkom-

ponent stivkrampevaccine. Ministeren oplyste videre, at Danmark er et lille land, hvor pro-

ducenterne ikke altid finder det relevant/økonomisk rentabelt at opretholde produktion og

markedsføringstilladelser på nicheprodukter. Det gælder i særdelshed enkeltkomponent-

vacciner, men kan også ses i relation til børnevaccinerne, hvor producenterne nogle gange

kun har budt med 6 valente vacciner, selv om myndighederne kun fandt det relevant at vac-

cinere med 5 valente vacciner. I nogle tilfælde lykkes det for SSI at få de ønskede vacciner.

I andre tilfælde må SSI tilpasse vaccinationsanbefalingerne til de vacciner, der er tilgæn-

gelige. Det kan i øvrigt oplyses, at tendensen omkring et stigende begrænset vaccineud-

bud ikke kun er gældende i et lille land som Danmark, men ses globalt. Tendensen må ses

som et udtryk for, at produktion af vacciner er begrænset til et få antal producenter, der

ønsker at kunne markedsføre samme typer af produkter i så mange lande som muligt – uden

hensyntagen til specifikke vilkår og hensyn i de forskellige lande.

37. Sundheds- og Ældreministeriet er ikke enig i, at der af beslutningsgrundlaget ikke frem-

går en vurdering af forsyningssikkerheden ved salg eller nedlukning, idet det fremgår, at

Danmark efter salg eller nedlukning af vaccineproduktionen vil kunne indkøbe alle nødven-

dige vacciner på samme måde, som sammenlignelige lande gør.

38. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det burde have indgået i beslutningsgrundlaget,

at markedet for vacciner var præget af få udbydere, og at der derfor ville være en risiko for,

at forsyningssikkerheden blev sårbar over for private producenters strategiske overvejel-

ser omkring prissætning og produktsammensætning.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at der er forskel på, hvor detaljerede beregninger der blev lagt til grund

for de 3 scenarier. Beregningsgrundlaget, der lå til grund for salgsscenariet, var mere de-

taljeret end nedlukningsscenariets, der kun var baseret på et overslag, og fortsættelses-

scenariets beregningsgrundlag, der kun inddrog de fremadrettede underskud. Det forven-

tede salgsprovenu var samtidig det mest positive scenarie fra PwC-rapporten, men blev

præsenteret uden et spænd. Værdiansættelsen i beslutningsgrundlaget var ikke opdate-

ret med de nyeste regnskabstal, der viste et voksende underskud i vaccineproduktionen,

hvilket ville have afspejlet sig i en lavere forventet salgspris.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at relevante økonomiske og faglige fordele og ulemper

ved de 2 scenarier om at lukke eller fortsætte ikke blev præsenteret fyldestgørende.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at salgsscenariet og nedlukningsscenariet blev

vurderet til at være de eneste 2 reelle løsninger. Der var ikke politisk interesse for at beva-

re vaccineproduktionen i statsligt regi, og man ønskede at bevare arbejdspladserne i vac-

cineproduktionen.

Undersøgelsen viser, at beslutningsgrundlaget i forhold til forsyningssikkerheden ved salg

og nedlukning ikke redegjorde for, at tidligere analyser havde vist, at markedet for vacci-

ner, der anvendes i børnevaccinationsprogrammet, var præget af meget få udbydere, hvil-

ket indebar, at lande uden statslige vaccineproduktioner var sårbare over for de private

producenters strategiske overvejelser omkring prissætning af vaccinerne, og hvilke vac-

ciner der blev produceret.

2.2.

FORBEREDELSE AF SALGET

39. Vi har undersøgt, om Sundheds- og Ældreministeriet udarbejdede en tidsplan, som ind-

drog grundlæggende vilkår ved en salgsproces, og som tog højde for risikofaktorer, der kun-

ne forsinke salgsprocessen. Vi har således fokus på, om tidsplanen blev justeret som føl-

ge af ny viden, eller om der i tidsplanen ikke havde været tilstrækkeligt fokus på grund-

læggende vilkår, fx at der skulle udarbejdes en detaljeret forretningsplan og en plan for

it-adskillelsen. Vi har desuden undersøgt, om der blev udarbejdet salgsmateriale, der bl.a.

indeholdt en plan for, hvordan vaccineproduktionen kunne blive rentabel. Endelig har vi un-

dersøgt, om der blev iværksat salgsmodningstiltag, der omfattede en plan for adskillelsen

af vaccineproduktionen fra SSI, og initiativer, der skulle sikre, at værdien af vaccinepro-

duktionen blev fastholdt igennem salgsprocessen.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Tidsplan for forberedelsen

40. Figur 3 viser Finansministeriets foreløbige tidsplan for forberedelsesfasen og den rea-

liserede plan for perioden 2014-2015.

FIGUR 3

FORELØBIG OG REALISERET TIDSPLAN FOR FORBEREDELSESFASEN FOR PERIODEN 2014-2015

FORELØBIG PLAN

REALISERET PLAN

Projektorganisationen

etableres

MEDIO MARTS

Marts

2014

MEDIO MARTS

April

Maj

Aftale med finansiel rådgiver

indgås

ULTIMO JUNI

Juni

PRIMO JULI

Klargøring af salgsproces,

forberedelse af salgsmateriale

og etablering af datarum

JUNI-AUGUST

Juli

August

ULTIMO AUGUST/

PRIMO SEPTEMBER

Rådgiver starter ekstern

salgsproces

SEPTEMBER

September

Oktober

November

DECEMBER

December

Foreløbig deadline for salgs-

processens påbegyndelse

eller eksekvering af alternative

planer

ULTIMO 2014/

PRIMO 2015

Januar

2015

PRIMO 2015

Februar

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Finansministeriet.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Det fremgår af figur 3, at forberedelsesfasen i den foreløbige tidsplan var planlagt til at

starte i marts 2014 og være afsluttet ultimo 2014/primo 2015. Figuren viser, at udarbej-

delsen af bl.a. salgsmateriale tog længere tid, hvilket betød, at rådgiver startede de eks-

terne salgsprocesser op 3 måneder senere end forventet.

41. Forud for påbegyndelsen af den egentlige forberedelse af salget af vaccineproduktio-

nen udvalgte en projektorganisation – bestående af Sundheds- og Ældreministeriet, Finans-

ministeriet (formand) og SSI – de eksterne rådgivere, der skulle bistå i forberedelses- og

salgsprocessen. EY blev efter et udbud valgt som finansiel rådgiver, mens Accura blev valgt

som juridisk rådgiver. Herudover blev Kammeradvokaten løbende inddraget i forbindelse

med spørgsmål af mere principiel karakter.

Den egentlige forberedelse af salget blev påbegyndt, da styregruppen blev nedsat i august

2014. Styregruppen bestod af Sundheds- og Ældreministeriet, Finansministeriet (formand),

SSI, EY og Accura.

42. En væsentlig del af styregruppens forberedelse af salget bestod i at udarbejde salgs-

materiale, der kunne præsenteres for potentielle købere. Salgsmaterialet bestod af en salgs-

præsentation, en virksomhedspræsentation og en carve out-præsentation, der mere de-

taljeret beskrev carve out-specifikke forhold.

Som en del af salgsmaterialet blev der lagt op til, at en potentiel køber i en overgangspe-

riode på 2-3 år skulle levere vacciner til børnevaccinationsprogrammet, hvorefter vacci-

neindkøbet skulle sendes i udbud. Formålet var at sikre forsyningssikkerheden i en over-

gangsperiode, før et markedsbaseret udbud ville være gennemført. Vores gennemgang

viser, at længden af overgangsperioden blev drøftet med Kammeradvokaten ad flere om-

gange for at afklare, om det ville være i strid med udbudsreglerne og statsstøttereglerne.

43. En væsentlig årsag til, at forberedelsen trak ud, og salgsprocessen blev igangsat se-

nere end forventet, var, at Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet ikke på

forhånd havde udarbejdet en forretningsplan. EY fremhævede i september 2014, at det

var af stor betydning for salget at kunne fremlægge en detaljeret forretningsplan for de

potentielle købere. EY oplyste, at forretningsplanen var særligt vigtig at inddrage i salgs-

materialet, fordi EY på baggrund af det nuværende carve out-materiale kunne se, at vac-

cineproduktionen ville få et årligt underskud på mellem ÷140 mio. kr. og ÷160 mio. kr. Det

var derfor væsentligt for køberinteressen, at de potentielle købere kunne præsenteres for

en plan for, hvordan vaccineproduktionen kunne udvikles til at blive rentabel.

EY vurderede, at det ville tage ca. 4 måneder at udarbejde en detaljeret forretningsplan.

Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet var enige i, at der var behov for at ha-

ve et salgsmateriale med tilstrækkelig detaljeringsgrad, der bedst muligt kunne adresse-

re potentielle køberes spørgsmål. Sundheds- og Ældreministeriet var imidlertid bekymret

for, hvilken indflydelse det ville få på vaccineproduktionens værdi og muligheden for at

fastholde medarbejderne, hvis processen skulle skydes med de 4 måneder, som det ville

tage at udarbejde en detaljeret plan.

CARVE OUT

Ved en carve out bliver den del

af virksomheden, som skal sæl-

ges fra, adskilt fra modervirk-

somheden, så den kan stå ale-

ne.

STATSSTØTTE

Ifølge statsstøttereglerne må

et EU-land ikke give statsstøt-

te til udvalgte virksomheder.

Dette gør sig også gældende,

når staten sælger aktiver. Et

salg skal således ske til mar-

kedsprisen og foregå på mar-

kedsmæssige vilkår for at sik-

re, at staten ikke tildeler købe-

ren statsstøtte.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

For ikke at forlænge processen med 4 måneder blev styregruppen enig om, at der i stedet

blev udarbejdet en mere overordnet forretningsplan som en del af salgsmaterialet, hvor ret-

ningen blev vist. Dette ville kun forsinke tidsplanen med 1-2 måneder. Sundheds- og Ældre-

ministeriet har oplyst, at styregruppen traf dette valg, fordi der var risiko for, at værdien

af vaccineproduktionen blev forringet, jo længere tid den pressede økonomiske situation

stod på, og at staten i denne periode skulle afholde udgifter til driftsunderskuddet.

I forbindelse med et styregruppemøde deltog en repræsentant for salget af den hollandske

vaccineproduktion, som blev gennemført i 2012. Deres erfaringer viste ligeledes, at det

som en del af salgsmaterialet var vigtigt at få identificeret de dele af virksomheden, der

ønskedes frasolgt og at udarbejde en detaljeret forretningsplan, der kunne præsenteres

som en del af salgsmaterialet.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sundheds- og Ældreministeriet med fordel kunne ha-

ve inddraget erfaringerne fra det hollandske salg på et langt tidligere tidspunkt og senest

i marts 2014, hvor forberedelsen af salget blev indledt. Dermed ville ministeriet have væ-

ret opmærksom på vigtigheden af, at der tidligt blev udarbejdet en detaljeret forretnings-

plan, så udarbejdelsen af denne ikke forsinkede forberedelses- og salgsprocessen.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det ikke giver mening, at Rigsrevisionen kri-

tiserer, at en foreløbig tidsplan ikke svarer til det faktiske forløb, da det kan være ny infor-

mation i processerne, som man ikke tidligere havde adgang til, der har ført til justeringer

af tidsplanen. Ministeriet oplyser videre, at uden et regeringsmandat til at indlede en egent-

lig salgsproces ville det ikke give mening at igangsætte et arbejde med en forretningsplan.

Dette mandat forelå først i marts 2014.

Rigsrevisionen er enig i, at ny information, som man ikke tidligere havde adgang til, kan

betyde, at en tidsplan bliver udskudt. Udarbejdelse af en forretningsplan er imidlertid ikke

en ny information, men et grundlæggende vilkår i en salgsproces, der derfor burde have

været taget højde for, da tidsplanen blev udarbejdet. Ministeriet kunne med fordel have

inddraget erfaringerne fra det hollandske salg før marts 2014, uagtet at der ikke var truf-

fet beslutning om at igangsætte en salgsproces. At inddrage erfaringerne var således ik-

ke ensbetydende med, at der skulle udarbejdes en forretningsplan før marts 2014, men

alene, at der tidligt var opmærksomhed på, hvilke grundlæggende vilkår der skulle være

fokus på.

Salgsmodningstiltag

44. Det blev anbefalet i PwC’s rapport

Værdiansættelse af SSI’s forretningsmæssige akti-

viteter,

at de nødvendige salgsmodningstiltag blev sat i gang med det samme og dermed

allerede inden påbegyndelsen af forberedelsesprocessen.

Adskillelse af vaccineproduktionen fra SSI

45. Vores gennemgang af materiale fra styregruppen viser, at arbejdet med at få et over-

blik over, hvilke dele der skulle indgå i salget, og hvordan det skulle håndteres, først blev

påbegyndt i september 2014, hvor SSI blev bedt om at udarbejde en liste.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det efter deres opfattelse er naturligt, at det-

te arbejde først blev igangsat, når der dels var mandat til at igangsætte selve salgsproces-

sen, dvs. efter marts 2014, dels var valgt en finansiel rådgiver, der kunne forestå arbejdet

med SSI.

Rigsrevisionen har vanskeligt ved at se, hvorfor arbejdet med at få et overblik over, hvilke

dele af vaccineproduktionen der skulle indgå i salget, afventede, at der blev valgt en finan-

siel rådgiver. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sundheds- og Ældreministeriet som fag-

ansvarligt ministerium havde tilstrækkelig faglig viden om vaccineproduktionen til, at pro-

cessen med at få et overblik over, hvilke dele der skulle indgå i salget, kunne være blevet

påbegyndt tidligere end september 2014.

46. Vores gennemgang viser, at styregruppen i november 2014 drøftede, at man ikke hav-

de et overblik over omfanget af adskillelsen af it-systemerne i SSI og vaccineproduktionen,

men at it-adskillelsen forventedes at være af et væsentligt omfang. Styregruppen fik op-

lyst af Sundhedsdatastyrelsen, at selve it-adskillelsen forventedes at tage 6-12 måneder,

og at processen ville blive forlænget, fordi leverandøren af selve it-adskillelsen først skul-

le udvælges igennem et EU-udbud. Samtidig viser vores gennemgang af styregruppema-

terialet, at forundersøgelserne af it-adskillelsen først blev gennemført 4-5 måneder efter

konstateringen af it-adskillelsens forventede kompleksitet. Forundersøgelserne blev ned-

prioriteret, fordi en væsentlig del af resurserne blev brugt til at udarbejde en plan for it-ad-

skillelsen for det sideløbende salg af Diagnostica.

SSI’s systemer indeholdt personfølsomme oplysninger, som køber ikke måtte have adgang

til efter et salg, hvilket gjorde en it-adskillelse særligt kompliceret. Vores undersøgelse vi-

ser, at der ikke blev udarbejdet en plan for it-adskillelsen, som kunne præsenteres for po-

tentielle købere, hvoraf det fremgik, hvilke it-elementer der skulle adskilles, hvordan det-

te skulle foregå, og hvilke omkostninger og tidsplaner der var knyttet hertil.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at ministeriet fravalgte at udarbejde en plan som

en del af forberedelsen, fordi det på dette tidspunkt var usikkert, om der ville kunne findes

en køber til vaccineproduktionen.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der som udgangspunkt altid bør udarbejdes en plan

over it-adskillelsen, fordi en manglende klarhed over de tids- og resursemæssige konsekven-

ser forbundet med it-adskillelsen kan udgøre et usikkerhedselement for køber. Dette kom-

mer bl.a. til udtryk ved, at udfordringer med it-adskillelse kan være en årsag til, at salgs-

processer kompliceres. En manglende plan kan alt andet lige forøge risikoen for, at der ik-

ke findes en køber, eller at købsprisen reduceres. En plan for it-adskillelsen indebærer ik-

ke nødvendigvis, at it-adskillelsen er fuldendt, inden købsaftalen indgås, bl.a. fordi køber

ofte ønsker at have indflydelse på tilrettelæggelsen af it-adskillelsen. Derimod bør det

forud for salgsprocessens igangsættelse være kortlagt, hvilke it-elementer der skal ad-

skilles, hvordan dette skal foregå, og hvilke udgifter og tidsplaner der er knyttet hertil.

Tiltag for at optimere og fastholde værdien af vaccineproduktionen

47. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at det i forbindelse med salget af vaccineproduktio-

nen burde have været overvejet, om der var behov for at foretage investeringer. Det bety-

der ikke nødvendigvis, at der skulle have været foretaget investeringer, da der kan være

argumenter for at fravælge det.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Vores gennemgang viser, at der ikke foreligger materiale, hvor Sundheds- og Ældreministe-

riet har forholdt sig til, om der var behov for at foretage investeringer i vaccineproduktio-

nen, så virksomheden fremstod mere salgsklar. Dermed er det efter Rigsrevisionens opfat-

telse uklart, om der blev taget stilling til, om det ville være fordelagtigt for den endelige

salgspris at foretage investeringer.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at der set i lyset af SSI’s forventninger til udvik-

lingen i vaccineproduktionens økonomi aldrig har været en politisk hensigt om, at der skul-

le investeres i vaccineproduktionen på SSI med henblik på at gøre den salgsklar. Dette skul-

le også ses i lyset af tidligere fejlslagne investeringer, og at staten løb en betydelig risiko

for yderligere tab. Med beslutningen om frasalget blev det samtidig besluttet, at man ale-

ne ville holde udgifterne til vaccineproduktionen på et niveau, så den kunne køres som en

going concern. Det betød bl.a., at de tiltag, som SSI havde igangsat som en del af eksport-

strategien fra 2009 med henblik på at afsætte et nyt produkt på det kinesiske marked, blev

stoppet, da man ikke ville pålægge yderligere bindinger på en kommende køber.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Sundheds- og Ældreministeriet ikke kan dokumentere si-

ne overvejelser om til- eller fravalg af investeringer i vaccineproduktionen med henblik på

at fastholde eller øge virksomhedens værdi og dermed salgsprisen.

48. Vaccineproduktionen er karakteriseret ved at være et højt specialiseret område, hvor

især kvalitetskontrollen kræver særligt uddannede medarbejdere. Det er ikke nemt at er-

statte disse medarbejdere, da de skal gennemgå en betydelig og krævende virksomheds-

specifik uddannelse, før de må udføre kvalitetskontrolopgaverne i henhold til internatio-

nale krav til vaccineproduktion. Et tab af disse nøglemedarbejdere vil derfor være proble-

matisk for vaccineproduktionen, da produktionen ikke vil kunne blive frigivet til salg. Det-

te vil påvirke vaccineproduktionens økonomi og dermed værdien af vaccineproduktionen.

49. Vores gennemgang viser, at der i forberedelsesfasen ikke blev identificeret, hvilke nøg-

lemedarbejdere der var væsentlige at fastholde for at sikre en fortsat fuld produktion. Det

var SSI’s vurdering, at det ville være vanskeligt at afgrænse præcist, hvem der var særligt

nødvendige for at opretholde produktionen, idet de fleste funktioner ville kræve et længe-

revarende optræningsforløb for at kunne bestrides tilstrækkeligt.

Rigsrevisionen er opmærksom på, at de fleste funktioner ville kræve et længevarende op-

træningsforløb, men gennemgangen viser, at nogle områder var mere følsomme end andre

over for videnstab, fx kvalitetskontrollen.

Vores gennemgang viser også, at der heller ikke blev taget initiativer til, at medarbejder-

ne kunne fastholdes i salgsprocessen. Gennemgangen viser, at SSI’s ledelse holdt møder

med tillidsrepræsentanterne sideløbende med, at beslutningen om at igangsætte salgs-

processen blev truffet. På møderne blev det drøftet, hvilke muligheder der var for at fast-

holde medarbejderne i tiden op til et kommende frasalg. Stay on-bonus blev drøftet, men

fravalgt, da man vurderede, at det ikke ville være muligt at give en tilstrækkelig stor bo-

nus til, at medarbejderne reelt kunne fastholdes. Der blev i stedet opnået enighed om, at

det bedste fastholdelsestiltag under de givne omstændigheder var at tilbyde de berørte

medarbejdere et forlænget opsigelsesvarsel på 3 måneder.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Finansudvalget tiltrådte ved Akt 135 28/8 2014, at Sundheds- og Ældreministeriet kunne

benytte denne mulighed, i tilfælde af at det mod forventning ikke skulle lykkes at sælge

vaccineproduktionen, og ministeriet i stedet valgte at arbejde på en nedlukning.

Sundheds- og Ældreministeriet har derudover oplyst, at SSI i perioden 2013-2016 hævede

puljen for engangsvederlag. Ministeriet er derfor uenig i, at der ikke blev taget initiativ til

at fastholde medarbejderne, da engangsvederlag og en forlængelse af opsigelsesvarslet

efter ministeriets opfattelse er fastholdelsesinitiativer. Der var således et incitament til

ikke sige op på trods af risikoen for nedlukning, hvis et salg ikke skulle lykkes. Det havde

efter ministeriets opfattelse ikke været hensigtsmæssigt at kommunikere, at en række

nøglemedarbejdere ville kunne modtage engangsvederlag som en form for fastholdelses-

tiltag, da sondringen mellem nøglemedarbejdere og ikke-nøglemedarbejdere er vanskelig

at fastlægge. Det er desuden ministeriets vurdering, at en udmelding om en sådan son-

dring ikke ville have medvirket til fastholdelse af medarbejdere.

50. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en forlængelse af opsigelsesvarslet var et fast-

holdelsesinitiativ i et nedlukningsscenarie, men ikke i et salgsscenarie. Det er desuden

Rigsrevisionens opfattelse, at hvis engangsvederlag skulle kunne fungere som et fasthol-

delsesinitiativ, skulle det være kommunikeret ud til medarbejderne på forhånd. Dette har

Sundheds- og Ældreministeriet ikke kunnet dokumentere har været tilfældet. Rigsrevisio-

nen kan dermed konstatere, at ministeriet ikke havde fokus på at sikre en bevilling til at

iværksætte tiltag, der ville kunne have fastholdt en større del af medarbejderne i salgssce-

nariet.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at Sundheds- og Ældreministeriet ikke havde sikret, at der var udar-

bejdet en tidsplan, hvor der var afsat tilstrækkelig tid til at sikre, at grundlæggende vilkår

var på plads, inden salgsprocessen blev påbegyndt. Det betød, at den samlede forberedel-

sesproces blev forsinket.

Undersøgelsen viser, at der ikke tidligt i forløbet var fokus på og afsat tid til, at der som en

del af salgsmaterialet skulle udarbejdes en detaljeret forretningsplan. Det er af stor betyd-

ning, når en underskudsgivende enhed skal sælges fra, at sælger gennem en forretnings-

plan sandsynliggør muligheden for, at virksomheden bliver rentabel, fordi købsprisen typisk

vil tage udgangspunkt i den indtjening, som virksomheden forventes at have over en årræk-

ke. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sundheds- og Ældreministeriet med fordel kunne

have inddraget erfaringerne fra salget af den hollandske vaccineproduktion på et langt tid-

ligere tidspunkt. Dermed ville ministeriet have været opmærksom på vigtigheden af, at

der blev udarbejdet en detaljeret forretningsplan tidligt i processen.

Undersøgelsen viser, at der i salgsmodningen ikke blev udarbejdet en plan for it-adskillel-

sen af vaccineproduktionen fra det øvrige SSI. Der var derfor ikke overblik over de tids- og

resursemæssige konsekvenser ved it-adskillelsen, inden forberedelsesfasen blev afsluttet,

som kunne præsenteres for mulige købere.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Undersøgelsen viser, at Sundheds- og Ældreministeriet ikke kan dokumentere sine over-

vejelser om til- eller fravalg af investeringer i vaccineproduktionen med henblik på at fast-

holde eller øge virksomhedens værdi og dermed salgsprisen.

Undersøgelsen viser, at der ikke blev taget initiativer til at sikre, at nøglemedarbejdere

blev fastholdt under salgsprocessen. Dermed var der høj risiko for, at produktionen og der-

med værdien heraf ikke kunne opretholdes under salget. Der blev kun gennemført tiltag,

der skulle sikre en midlertidig fastholdelse af medarbejderne, i tilfælde af at en nedlukning

af vaccineproduktionen skulle vise sig nødvendig.

2.3.

STYRING AF SALGET

51. Vi har undersøgt, om Sundheds- og Ældreministeriet har haft en stram styring af pro-

cessen, fordi ministeriet i beslutningsgrundlaget lagde vægt på, at salgsprocessen skulle

foregå hurtigt. Vi har således fokus på, om tidsplanen blev justeret som følge af ny viden,

eller om der ikke havde været tilstrækkeligt fokus på grundlæggende vilkår, fx at der skul-

le håndteres 2 parallelle salg, en kompleks it-adskillelse og komplekse bud. Vi har også un-

dersøgt, om ministeriet løbende havde fokus på at løse de udfordringer, der opstod under-

vejs, og om ministeriet iværksatte tiltag for at sikre, at produktionen af vacciner blev op-

retholdt, og dermed at værdien blev fastholdt. Endelig har vi undersøgt håndteringen af de

indikative og endelige bud, og om ministeriet overvejede, om det fortsat var mest fordel-

agtigt at fortsætte salgsprocessen, i takt med at ministeriet modtog buddene fra de in-

teresserede købere.

Tidsplan for salgsprocessen

52. Figur 4 viser Sundheds- og Ældreministeriets og Finansministeriets foreløbige tidsplan

for salgsprocessen og den realiserede plan for perioden 2014-2016.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

FIGUR 4

FORELØBIG OG REALISERET PLAN FOR SALGSPERIODEN 2014-2016

FORELØBIG PLAN

REALISERET PLAN

Indhentning af interesse-

tilkendegivelse, kvalifikk-

tionsdokumentation og

fortrolighedserklæring

ULTIMO 2014/

PRIMO 2015

December

2014

Januar

2015

Februar

MEDIO JANUAR

Modtagelse og evaluering

af indikative tilbud

MEDIO FEBRUAR

Marts

April

Modtagelse af endeligt

bud og forhandling med

byder(e)

Eventuel underskrivning

af købsaftale

MEDIO MAJ

MEDIO APRIL

Maj

PRIMO JUNI 2015

Juni

Juli

August

September

Oktober

MEDIO OKTOBER

November

December

Januar

2016

Februar

Marts

April

Maj

PRIMO JUNI 2016

Juni

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Det fremgår af figur 4, at Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet forventede,

at salgsprocessen ville strække sig over �½ år, og de lagde således op til en forholdsvis

kort salgsproces. Det fremgår også af figuren, at salgsprocessen tog 1�½ år og dermed 1 år

længere end forventet i den foreløbige tidsplan.

53. Vores gennemgang viser, at EY på et styregruppemøde, umiddelbart inden salgsproces-

sen blev igangsat, konstaterede, at der ikke var luft i tidsplanen, og at det derfor indebar

et stort arbejdspres for de involverede parter, hvis tidsplanen skulle holdes. Sundheds- og

Ældreministeriet pegede på, at behandlingen i ministerierne kunne blive vanskelig allere-

de fra medio juni på grund af sommerferie.

Styregruppen skulle varetage både salget af vaccineproduktionen og det samtidige salg af

Diagnostica. Der var tale om 2 komplicerede processer, hvor der var lagt op til, at salgspro-

cesserne skulle køres parallelt. Det blev i starten af februar 2015 drøftet, om tidsplanen

for salget af vaccineproduktionen skulle justeres. Årsagen hertil var, at der var behov for

at drøfte, ”hvorvidt det var for komplekst resursemæssigt at køre videre med 2 parallelle

spor (vaccine og Diagnostica)”. På det efterfølgende møde blev der udarbejdet en ny tids-

plan for salget af vaccineproduktionen, hvor salgsprocessen var forlænget.

Vores gennemgang af referater fra styregruppen viser, at det sideløbende salg af Diagno-

stica ved flere lejligheder blev prioriteret i styregruppen på bekostning af salget af vacci-

neproduktionen. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Sundheds- og Ældreministeriet ikke

havde afsat tilstrækkelige resurser til at kunne overholde tidplanen, på trods af at det

fremgik af beslutningsgrundlaget, at det var vigtigt, at salgsprocessen foregik hurtigt.

54. Vores gennemgang af tidsplanen viser videre, at der var afsat kort tid til at evaluere og

udvælge købere, når Sundheds- og Ældreministeriet modtog de indikative bud, på trods

af at man forventede forholdsvist komplekse bud, som følge af at vaccineproduktionen

var vanskelig at prissætte, og at der var stor usikkerhed om den fremtidige indtjening.

Modtagelsen af de indikative bud viste, at buddene var svære at sammenligne, hvilket med-

førte yderligere skred i tidsplanen.

På styregruppemødet op til Folketingsvalget den 18. juni 2015 blev betydningen heraf drøf-

tet. EY påpegede i den forbindelse, ”at – så vidt det overhovedet er muligt – skal der hol-

des momentum i processen og bevares kontakten og tilliden til køberne, idet en pause i pro-

cessen vil udgøre en risiko fro, at køberne mister interesse og trækker sig”. Tidsplanen blev

samtidig udskudt endnu engang, uden at det dog fremgik af referatet, hvorfor der var be-

hov for det.

Udfordringerne med it-adskillelsen betød, at styregruppen i starten af september 2015

besluttede, at fristen for, at køber skulle sende sit endelige bud, blev udskudt yderligere.

Begrundelsen herfor var, at der var behov for, at køber blev præsenteret for en så accep-

tabel it-plan som muligt, inden det endelige bud skulle sendes. Dermed blev tidspunktet

for underskrivelse flyttet ind i det nye år.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

I månederne efter modtagelsen af det endelige bud pågik forhandlinger med køber. Kort in-

den den forventede underskrivelse af salgsaftalen måtte underskrivelsen udskydes yder-

ligere, fordi Lægemiddelstyrelsen udskød den planlagte inspektion af SSI’s vaccineproduk-

tion med en måned ind i det nye år. Køber ville afvente inspektionen og have tid til at ana-

lysere rapporten fra Lægemiddelstyrelsen.

55. Vores undersøgelse viser, at den væsentligste årsag til, at tidsplanen blev justeret ad

flere omgange i perioden december 2014 - december 2015 var, at Sundheds- og Ældremi-

nisteriet og Finansministeriet havde undervurderet opgavens kompleksitet. Der var lagt

en stram foreløbig tidsplan, der ikke kunne håndtere de komplekse indikative bud, udfor-

dringer med it-adskillelsen, og at de samme resurser samtidig skulle håndtere salget af

Diagnostica.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det ikke giver mening, at Rigsrevisionen kri-

tiserer, at en foreløbig tidsplan ikke svarer til det faktiske forløb, da det kan være ny infor-

mation i processerne, som man ikke tidligere havde adgang til, der har ført til justeringer

af tidsplanen.

Rigsrevisionen finder ikke, at der er tale om ny information, da Sundheds- og Ældreministe-

riet på forhånd havde viden om, at der var tale om et komplekst salg, at buddene kunne

blive komplekse, og at der skulle håndteres 2 samtidige salgsprocesser.

56. Vores gennemgang viser, at de væsentligste årsager til, at tidsplanen blev udskudt i pe-

rioden januar 2016 og frem til underskrivelse af kontrakten i juni 2016, var, at køber over-

vejede at inddrage en medinvestor, og at køber indsendte nye bud i marts og maj, der blev

forhandlet om.

Udfordringer og tiltag iværksat for at sikre fortsat produktion

Medarbejdere i vaccineproduktionen

57. Få dage inden Sundheds- og Ældreministeriet besluttede at igangsætte en salgsproces

for vaccineproduktionen, udtalte sundhedsministeren i marts 2014 til Politiken, at vacci-

neproduktionen skulle sælges eller lukkes til trods for intentionen om at hemmeligholde

salgsprocessen. Det betød, at medarbejderne allerede i forberedelsesfasen fik kendskab

til, at deres arbejdssituation kunne ændres, hvilket medførte, at flere nøglemedarbejdere

opsagde deres stillinger. Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at medarbejderafgan-

gen fortsatte under salgsprocessen.

Vores undersøgelser viser, at der samlet var 188 fratrædelser i perioden 2014-2016. SSI

har oplyst, at den store medarbejderomsætning betød, at mere end halvdelen af medarbej-

derne i 2015 havde været ansat i mindre end 3 år. Dette var særligt problematisk, idet vac-

cineproduktionen er højt specialiseret, hvorfor rekruttering af nye medarbejdere typisk in-

debærer en længerevarende oplæringsfase. Der var således et væsentligt kompetence-

tab i vaccineproduktionen under forberedelsen og gennemførelsen af salget.

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at fratrædelsen af nøglemedarbejderne førte

til en forværring af underskuddet, fordi vaccineproduktionen fik udfordringer med at få

kvalitetssikret vaccinerne, hvilket betød, at vaccinerne ikke kunne frigives til salg.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Tabet af nøglemedarbejdere var også et forhold, som Rigsrevisionen behandlede i beret-

ning om revisionen af statsregnskabet for 2014, pkt. 41, hvor det fremgik, at det var util-

fredsstillende, at den interne kvalitetskontrol ikke rådede over et tilstrækkeligt antal fag-

ligt kvalificerede medarbejdere.

58. Foruden udfordringerne med at få frigivet vaccinerne blev vaccineproduktionen i perio-

den 2014-2016 også ramt af en række tekniske fejl, maskinfejl og produktionsafvigelser i

forhold til tuberkulosevacciner og de egenproducerede vacciner til børnevaccinationspro-

grammet. Dette resulterede i, at SSI måtte kassere en del vacciner.

Vores undersøgelse viser, at Sundheds- og Ældreministeriet siden december 2014 havde

viden om, at værdien af vaccineproduktionen gradvist blev forværret som følge af den sto-

re medarbejderomsætning. Dette førte dog ikke til, at der blev iværksat tiltag med henblik

på at kunne fastholde nøglemedarbejdere.

It-adskillelsen

59. Vores gennemgang af materialet til styregruppen viser, at den endelige beslutning

om valget af en model for it-adskillelsen blev truffet af styregruppen i juni 2015. I denne

forbindelse konstateredes det, at etableringen af en permanent it-løsning ville tage 6-8

måneder fra igangsættelsestidspunktet, hvilket betød, at det forventede tidspunkt for

indgåelsen af den endelige købsaftale måtte udskydes. Det fremgår også, at it-adskillel-

sen fortsat var præget af resursemangel hos de ansvarlige myndigheder.

Usikkerheden omkring it-adskillelsen afspejles i salgsmaterialet, som i marts 2015 blev

præsenteret for de potentielle købere. Heri fremgik det, at it-platformen for vaccinepro-

duktionen skulle erstattes, men at det var uklart, hvilke omkostninger der var forbundet

hertil ud over den bistand, der blev stillet til rådighed inden for SSI’s eksisterende resur-

ser.

60. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at den manglende plan for it-adskillelsen og priorite-

ringen af den sideløbende it-adskillelse for Diagnostica har forlænget it-adskillelsen og der-

ved salget unødigt i en periode, hvor underskuddet for vaccineproduktionen voksede. Det-

te skete, til trods for at det allerede i beslutningsgrundlaget fremgik, at der var behov for,

at salgsprocessen ikke trak ud. Samtidig kan uklarheden omkring it-adskillelsens omfang

og konsekvenser have udgjort et usikkerhedselement for de potentielle købere.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Håndtering af de indikative og endelige bud

61. Figur 5 viser de vigtigste begivenheder i de forskellige faser i forbindelse med salget i

perioden 2015-2016, som bliver gennemgået i dette afsnit.

FIGUR 5

FORLØBET AF SALGET I PERIODEN 2015-2016

En bred skare af

potentielle købere

kontaktes af rådgiver

Et antal købere inviteres til

at udføre den resterende

due diligence

Endelig købsaftale

underskrives

JANUAR

2015

Et antal købere

inviteres til at

udføre delvis

due diligence

26. JUNI

2015

Endelige bud fra

interesserede

købere afgives,

og forhandlinger

indledes

2. JUNI

2016

KR.

APRIL/JUNI

2015

19. OKTOBER

2015

FASE 1

Indledende kontakt

FASE 2

Indikative bud

FASE 3

Endelige bud

4. JUNI

2015

MARTS-MAJ

2016

Endelige indikative

bud afgives

17. APRIL

2015

31. AUGUST

2015

Afsluttende forhandlinger

med køber på baggrund af

opdaterede endelige bud

Indikative bud

fra købere

Køberne tilkendegiver,

om de ønsker, at udføre

resterende due diligence

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet.

62. EY tog umiddelbart efter annonceringen af salget kontakt til en række potentielle kø-

bere, som ultimo januar 2015 skulle melde tilbage, om de var interesserede i at købe vac-

cineproduktionen. De interesserede købere modtog et procesbrev i marts 2015, hvori det

fremgik, hvilke informationer de indikative bud skulle indeholde.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

63. Sundheds- og Ældreministeriet modtog en række indikative bud i april 2015. Der var stor

forskel på de indikative bud, idet nogle var meget detaljerede, hvor andre var mere overord-

nede. De indikative bud spændte fra ÷450 mio. kr. til 145 mio. kr., hvoraf nogle samtidig in-

deholdt et bud på husleje for SSI’s bygninger, mens andre ikke forholdt sig til dette. EY vur-

derede, at det reelt var vanskeligt at vælge blandt de indikative bud alene på baggrund af

prisen, idet de enkelte købere havde anlagt forskellige forudsætninger og antagelser. De

negative bud blev valgt fra, men der var behov for at få afklaret en række centrale forhold,

før det var muligt at træffe et valg blandt de resterende bud.

DUE DILIGENCE

Betegnelse for de undersøgel-

ser, som en potentiel køber fo-

retager af det selskab, køberen

påtænker at købe. Due diligen-

ce giver den potentielle køber

indsigt i selskabets forhold for-

ud for gennemførelsen af købet.

Det blev besluttet at gennemføre en faseopdelt due diligence, da det ville være for resur-

sekrævende for SSI at gennemføre en fuld due diligence med de tilbageværende købere.

Formålet med at dele due diligencen op var at få bragt køberne op på samme informations-

niveau, så de kunne afgive et mere præcist indikativt bud. Dermed ville styregruppen bed-

re kunne vælge blandt buddene.

Køberne fik i den første fase af due diligence yderligere information i form af et møde med

SSI’s ledelse, stedligt besøg og en finansiel due diligence-rapport. Køberne skulle herefter

afgive et opdateret indikativt bud i juni 2015 og i den forbindelse oplyse, om de ønskede

at gå videre til anden fase. I anden fase ville køberne få adgang til datarummet.

64. De tilbageværende købere afgav et opdateret indikativt bud, som lå fra 1 kr. og op til

122 mio. kr. Alle buddene var betydeligt lavere end PwC’s øverste grænse i deres spænd for

værdiansættelsen. Det blev efterfølgende besluttet at invitere køberne til anden fase i due

diligence. Styregruppen drøftede buddene på et møde den 9. juni 2015, men det blev ikke

drøftet, om salgsscenariet fortsat var den økonomisk optimale løsning set i lyset af pris-

niveauet på de opdaterede indikative bud. Det blev kun aftalt, at hvis et salg mod forvent-

ning ikke ville kunne gennemføres, skulle et nedlukningsscenarie beskrives og fastlægges

nærmere.

SSI orienterede på et styregruppemøde i juni 2015 om, at underskuddet for vaccineproduk-

tionen for 2015 forventedes at blive på ÷217 mio. kr., hvilket var 100 mio. kr. dårligere, end

hvad der hidtil var meldt ud til køberne. De tilbageværende købere fik derfor tilsendt et nyt

estimat for 2015.

65. Vores gennemgang viser, at styregruppen fik informationer om de tilbageværende kø-

beres aktivitet i datarummet og EY’s kommunikation med disse. Der tegnede sig efterhån-

den et billede af, at kun én køber udviste stor interesse. På et møde i styregruppen den 1.

september 2015 stod det klart, at kun én køber ønskede at fortsætte due diligence. Styre-

gruppen besluttede at lukke datarummet ned for de andre købere, og at der ikke ville blive

kommunikeret yderligere med disse.

Den tilbageværende købers endelige bud blev modtaget i oktober 2015. Buddet var lavere

end det opdaterede indikative bud fra juni 2015. Køber begrundede det lavere bud med, at

hovedparten af deres investeringer i vaccineproduktionen ville ligge i de første 4 år. Der-

udover fremgik det af købstilbuddet, at køber ønskede at investere betydeligt i vaccine-

produktionen, ligesom køber også ville levere vacciner til det danske børnevaccinations-

program i en periode på 2 år.

DATARUM

Indeholder informationer om

selskabsretlige forhold, kon-

traktforhold, myndighedstilla-

delser og godkendelser, regn-

skaber, budgetter mv.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Vores gennemgang af materialet viser, at styregruppen heller ikke på dette tidspunkt drøf-

tede, om et salg fortsat var at foretrække frem for at nedlukke eller fortsætte, da styre-

gruppen modtog købers endelige bud.

66. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet indledte i november 2015 forhand-

linger med den tilbageværende køber.

Rigsrevisionen kan konstatere, at Sundheds- og Ældreministeriet ikke foretog beregnin-

ger af, om salgsscenariet fortsat var den økonomisk optimale løsning, da købers endelige

bud blev modtaget i oktober 2015, selv om buddet var lavere end købers opdaterede indi-

kative bud fra juni 2015. Det fremgik heller ikke, om ministeriet vurderede, om der var en

nedre grænse for salgsprisen inkl. udgifter forbundet med salget.

67. EY oplyste på et møde i styregruppen i januar 2016, at der var stor risiko for, at salget

ikke blev gennemført, og at årsagen hertil bl.a. var udfordringerne med it-adskillelsen og

de fortsat dårlige driftstal for vaccineproduktionen. Det blev derfor aftalt, at EY arbejdede

på en mere detaljeret beregning af et nedlukningsscenarie og vendte tilbage til styregrup-

pen herom.

Rigsrevisionen kan konstatere, at styregruppen først igangsatte en beregning af et ned-

lukningsscenarie, da der var usikkerhed om, hvorvidt salget ville blive gennemført. Bereg-

ningen blev således ikke igangsat i forhold til at sikre, at der kunne foretages en reel vur-

dering af, om salgsscenariet var den økonomisk optimale løsning. Rigsrevisionens gennem-

gang viser, at beregningen blev sat i bero, da der kom skred i forhandlingerne med køber i

februar 2016.

68. Den tilbageværende køber havde fortsat adgang til datarummet i den periode, hvor der

blev forhandlet, og havde dermed informationer om udviklingen i vaccineproduktionens

driftsproblemer og underskud. Underskuddet udgjorde ÷206 mio. kr. i 2014 og steg til hen-

holdsvis ÷314 mio. kr. i 2015 og ÷330 mio. kr. i 2016.

Køber sendte i marts 2016 et opdateret endeligt bud, som var en væsentlig forringelse i

forhold til det endelige bud fra oktober 2015. Det fremgik af buddet, at køber ønskede en

aftale hurtigst muligt, da køber havde observeret, at det var svært at få nye medarbejde-

re til vaccineproduktionen.

Vores gennemgang viser, at buddet blev drøftet i styregruppen, hvor det blev sammenholdt

med et overordnet nedlukningsscenarie. Styregruppen vurderede dog, at der var behov for

mere detaljerede beregninger over udgifter og indtægter ved en nedlukning, så det var mu-

ligt at foretage en reel sammenligning. Styregruppen fik på et efterfølgende møde forelagt

mere detaljerede beregninger.

Rigsrevisionen finder det positivt, at styregruppen foretog en sammenligning. Det er dog

Rigsrevisionens opfattelse, at det kun var muligt at foretage en indikativ sammenligning,

idet alle udgifter forbundet med salgsscenariet ikke var medtaget, og derudover var nog-

le af de opgjorte udgifter ved nedlukning fortsat af overordnet karakter.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Sundheds- og Ældreministeriet har oplyst, at det kun var muligt at udarbejde en indikativ

opgørelse over nedlukning, da det bl.a. var usikkert, hvor store erstatningskrav der ville bli-

ve rejst over for staten, og da det ikke på forhånd kunne afgøres, hvor lang en nedluknings-

periode ville være. En endelig opgørelse ville derfor først kunne udarbejdes, når en nedluk-

ning var gennemført.

Det er efter Rigsrevisionens opfattelse helt naturligt, at der er usikkerhed forbundet med

en sådan opgørelse. Denne usikkerhed burde ikke have forhindret ministeriet i at udarbej-

de et spænd over de forventede udgifter forbundet med en nedlukning.

69. Rigsrevisionen har på baggrund af materiale fra Sundheds- og Ældreministeriet opgjort

de samlede udgifter til nedlukning til ca. �½ mia. kr. Ministeriet har til aftalepartierne oplyst,

at udgifterne forbundet med en nedlukning lå i størrelsesordenen 1 mia. kr. Rigsrevisionen

har siden efteråret 2017 været i dialog med ministeriet om, hvilke udgifter der derudover

skal medtages i den samlede opgørelse. Ministeriet har over for Rigsrevisionen ikke rede-

gjort for, hvad der burde indgå i Rigsrevisionens opgørelse, så denne også lå i størrelsesor-

denen 1 mia. kr. Rigsrevisionens opgørelse er derfor forbundet med betydelig usikkerhed.

70. Efter en række forhandlinger blev salgsaftalen underskrevet den 2. juni 2016. Vaccine-

produktionen blev solgt til køber for 15 mio. kr., og der blev aftalt en årlig husleje på 3 mio.

kr. de første 4 år, hvorefter huslejen skal genforhandles. Derudover blev det aftalt, at kø-

ber skulle levere børnevacciner i 30 måneder. I forbindelse med salget blev der i alt over-

draget 569 medarbejdere.

Fairness opinion

71. Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet fik udarbejdet en fairness opinion

af EY. Hensigten med en fairness opinion er at vurdere, om en transaktion er rimelig (fair)

set fra et finansielt synspunkt.

Det fremgår af EY’s fairness opinion, at processen indikerede, at der var et begrænset an-

tal potentielle købere, som besad de nødvendige kompetencer til at drive vaccineproduk-

tionen og var i besiddelse af den nødvendige vilje til at tage den væsentlige finansielle og

kommercielle risiko i forbindelse med overtagelse af vaccineproduktionen. På den baggrund

konkluderede EY, at købsprisen afspejlede den værdi, som kunne opnås i et åbent marked.

Finansudvalgets godkendelse

72. Finansudvalget tiltrådte med Akt O 8/6 2016 salget. Det fremgår af aktstykket, at ind-

holdet er fortroligt, idet handlen ikke var endeligt afsluttet, og aktstykket indeholder op-

lysninger af kommerciel karakter. Fortroligheden ophæves 2 år efter, at handlen er ende-

ligt afsluttet.

Udgifter til og finansiering af salget

73. Rigsrevisionen har siden foråret 2017 været i dialog med Sundheds- og Ældreministe-

riet om, hvilke udgifter der bør medtages i en samlet opgørelse af udgifter til salget. Mini-

steriet har ikke sendt oplysninger til brug for en opgørelse, men henviser til sundhedsmi-

nisterens svar til Folketingets Sundheds- og Ældreudvalg, hvor udgifterne opgøres til ca.

94 mio. kr. til it-adskillelsen samt finansiel og juridisk rådgivning, og herudover ca. 16 mio.

kr. til diverse konsulentudgifter, som ikke kan splittes op på frasalget af henholdsvis Diag-

nostica og vaccineproduktion.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at der er yderligere udgifter forbundet med salget, fx hus-

leje og underskud. Rigsrevisionens opgørelse viser, at de samlede direkte og indirekte ud-

gifter forbundet med salget ligger i et spænd mellem 1,3 mia. kr. og 1,8 mia. kr. Opgørelsen

er forbundet med betydelig usikkerhed, fordi ministeriet ikke har forholdt sig til, om opgø-

relsen efter ministeriets opfattelse indeholder de rette poster og værdier, og dermed er

retvisende.

Rigsrevisionen skal understrege, at opgørelserne forbundet med salg og nedlukning ikke

kan sammenlignes, fordi disse er forbundet med betydelig usikkerhed. Usikkerheden bun-

der i, at der fortsat er uafklarede forhold i de 2 opgørelser, og at ministeriet ikke konkret

har forholdt sig til, om opgørelserne indeholder de rette poster og værdier.

74. Det fremgår af det fortrolige aktstykke, hvordan salget af vaccineproduktionen finan-

sieres. Det fremgår, at udgifterne til salget og de løbende driftsunderskud vil blive dæk-

ket af SSI’s opsparing, generelle reserver vedrørende SSI, nettooverskuddet fra salget af

Diagnostica og midler fra puljer under Sundheds- og Ældreministeriet. Den lave husleje

frem til 2020 er håndteret i forbindelse med finansloven for 2018.

RESULTATER

Undersøgelsen viser, at salgsprocessen varede 1�½ år, hvilket var 1 år længere end den fo-

reløbige tidsplan, der blev udarbejdet for salgsprocessen i december 2014. Sundheds- og

Ældreministeriet undervurderede, hvor komplekst salget af vaccineproduktionen var, og

at de samme resurser skulle håndtere både salget af Diagnostica og vaccineproduktionen

sideløbende. Dette var der ikke taget højde for i den foreløbige tidsplan, som derfor blev

justeret ad flere omgange. Køber var den væsentligste årsag til, at tidsplanen blev udskudt

i perioden januar 2016 og frem til underskrivelsen af kontrakten i juni 2016.

Undersøgelsen viser, at der var en høj medarbejderafgang i salgsperioden. Det resultere-

de i, at vaccineproduktionen oplevede udfordringer med at få kvalitetssikret vaccinerne,

hvilket betød, at vaccinerne ikke kunne frigives til salg, ligesom der løbende var produk-

tionsnedbrud i vaccineproduktionen. Disse udfordringer betød, at underskuddet blev for-

værret i salgsperioden.

Undersøgelsen viser, at den manglende plan for it-adskillelsen betød, at der var behov for

at afspejle i salgsmaterialet, at der var usikkerhed omkring it-adskillelsens omfang og ud-

gifter. Arbejdet med it-adskillelsen blev derudover igangsat sent i salgsprocessen og blev

desuden nedprioriteret som følge af det sideløbende arbejde med it-adskillelsen for Diag-

nostica. Dette forlængede salgsprocessen, da der var behov for at kunne præsentere køber

for en acceptabel plan, inden køber afgav sit endelige bud.

Undersøgelsen viser, at Sundheds- og Ældreministeriet ikke foretog beregninger af, om

salgsscenariet fortsat var den økonomisk optimale løsning, da købers endelige bud blev

modtaget i oktober 2015, selv om buddet var lavere end købers opdaterede indikative bud

fra juni 2015. Det fremgik heller ikke, om ministeriet vurderede, om der var en nedre græn-

se for salgsprisen inkl. udgifter forbundet med salget.

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

SALGET AF VACCINEPRODUKTIONEN

Undersøgelsen viser, at de efterfølgende forhandlinger strakte sig over ¾ år, hvor vacci-

neproduktionens økonomi blev betydeligt forværret. Underskuddet steg fra ÷206 mio. kr.

til ÷330 mio. kr. i perioden 2014-2016. Den forværrede økonomi var en væsentlig årsag til,

at køber i sit opdaterede endelige bud gav et markant lavere bud. I juni 2016 underskrev

køber kontrakten til en salgspris på 15 mio. kr., og køber fik forhandlet sig frem til en ned-

sættelse af huslejen de første 4 år svarende til et nedslag på 200 mio. kr.

Rigsrevisionen, den 17. januar 2018

Lone Strøm

/Claus Vejlø Thomsen

SUU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 193: Rigsrevisionens beretning om salget af Statens Serum Instituts vaccineproduktion

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Sundheds- og Ældreministeriets beslutnings-

grundlag, forberedelse og gennemførelse af salget af vaccineproduktionen var tilfredsstil-

lende.

I undersøgelsen indgår Sundheds- og Ældreministeriet og Finansministeriet. De 2 ministe-

rier indgår, fordi de som medlemmer af styregruppen, der stod for forberedelsen og gen-

nemførelsen af salget, havde det overordnede ansvar for forløbet.

Undersøgelsen omfatter perioden september 2012 - 2. juni 2016. Hermed gennemgås pe-

rioden, fra arbejdsgruppen, der skulle forberede beslutningsgrundlaget og salget, blev etab-

leret, til styregruppen gennemførte salget.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:



PwC’s rapport

Værdiansættelse af SSI’s forretningsmæssige aktiviteter,

28. juni 2013

Sundheds- og Ældreministeriets og Finansministeriets analyse

Statens Serum Instituts

(SSI) organisering og opgaveportefølje,

18. marts 2014

Sundheds- og Ældreministeriets analyse fra 2004 (analysen har ingen titel), der blev fo-

relagt Sundhedsudvalget, jf. SUU alm. del – bilag 179

Sundheds- og Ældreministeriets budgetanalyse

Statens Serum Instituts opgaver med

fokus på vaccineområdet,

2011

materiale fra arbejdsgruppen

referater og materiale fra styregruppen

interne notater og korrespondancer mellem Sundheds- og Ældreministeriet og Finans-

ministeriet

materiale til aftalepartierne

svar til Sundheds- og Ældreudvalget

EY’s salgsmateriale

Vaccine Production Business, Information Memorandum,

March

2015

Akt O 8/6 2016 (fortroligt)

Akt 135 28/8 2014 om tilslutning til et forlænget opsigelsesvarsel på 3 måneder til de

direkte berørte medarbejdere i Statens Serum Instituts vaccineproduktion m.v.



Møder

Vi har holdt møder med følgende:



Sundheds- og Ældreministeriet, hvor SSI og Finansministeriet har deltaget i udvalgte

møder

en ekstern ekspert.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-

darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen for, at

der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revisi-

onsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).