Skatteudvalget 2017-18
SAU Alm.del Bilag 25
Offentligt
1805190_0001.png
Kontrolindsats,
skattegab og
offentlige finanser
Udarbejdet for LO, HK Stat og FSR - danske revisorer
Oktober 2017
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
Kontrolindsats, skattegab og offentlige finanser
© 2017 Højbjerre Brauer Schultz
Højbjerre Brauer Schultz
Frederiksholms Kanal 1, 2. sal
1220 København V
Tlf. 8181 6262
[email protected]
www.hbseconomics.dk
Forside: © Shutterstock
(øjbjerre Brauer Schultz’ publikationer kan frit citeres med tydelig angivelse af kilden.
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
INDHOLDSFORTEGNELSE
1
2
Hovedkonklusioner ................................................................................................................................ 4
Opgørelse af skattegabet...................................................................................................................... 5
2.1
2.2
2.3
2.4
3
3.1
3.2
4
4.1
4.2
4.3
Definition af skattegabet ............................................................................................................ 5
Metode fra finansloven ............................................................................................................... 5
Metode anvendt i SKATs aktivitetsplan ............................................................................ 11
Alternative metoder .................................................................................................................. 13
Sammenhæng mellem kontrolindsatsen, skattegabet og råderummet ............... 16
Den potentielle provenuvirkning ........................................................................................ 19
Kontrolindsats og skatteprovenu ........................................................................................ 21
Nedbringelse af skattegabet til målet ................................................................................ 24
Nettovirkning af kontrolindsatsen ...................................................................................... 26
Skattegab og statens provenu ......................................................................................................... 16
Potentiale ved ændret indsats ........................................................................................................ 21
3
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1 HOVEDKONKLUSIONER
I denne analyse beskriver vi skattegabet i Danmark og vi analyserer sammenhængen
mellem kontrolindsats, skattegab og offentlige finanser.
Formålet med analysen er at belyse potentialerne ved at sænke skattegabet gennem
øget kontrolindsats. Analysen viser, at ændringer i udgifterne til kontrol eller antal års-
værk anvendt til kontrol kan have en effekt på skatteprovenuet og dermed det offentlige
råderum. Jo større skattegabet er, desto større er potentialet for de offentlige finanser.
Skattegabet måler overordnet set forskellen mellem de skatter, der skal betales og de
skatter, der faktisk bliver betalt. På finansloven er der fastsat måltal for den fremadret-
tede størrelse af skattegabet i Danmark. Målsætningen er et årligt skattegab på 2,0 pct.
frem mod 2021. Det fastsatte mål for skattegabet i 2015 og 2016 er ikke indfriet. Således
var det realiserede skattegab i 2015 på 2,6 pct. og på 2,5 pct. i 2016.
Der er i Danmark ikke etableret en entydig sammenhæng mellem udviklingen i skattega-
bet og udviklingen i den offentlige saldo eller den strukturelle saldo. Det leder til den im-
plicitte antagelse, at en ændring i skattegabet ikke påvirker råderummet. Det vurderes
hverken at være retvisende eller hensigtsmæssigt. En ændring i skattegabet kan påvirke
den offentlige saldo både positivt og negativ afhængigt af det aktuelle niveau for skatte-
gabet, omfanget af adfærdseffekter og administrative omkostninger forbundet med at
reducere skattegabet.
For at illustrere potentialet ved ændringer i skattegabet er det antaget, at målsætning på
finansloven kan indfris. En reduktion af skattegabet fra det aktuelle niveau på 2,5 pct. til
2,0 pct. i 2018 vil give anledning til et provenupotentiale på 4,2 mia. kr. i 2018. Fasthol-
des skattegabet på 2,0 pct. vil det give anledning til et provenupotentiale på 4,6 mia. kr. i
2025 sammenlignet med en situation, hvor det aktuelle niveau for skattegabet ville have
været fastholdt. Det understreges, at der er tale om en illustrativ potentialeberegning,
der ikke tager ikke højde for adfærdseffekter eller øgede administrative omkostninger.
Der er i Danmark stor forskel på regelefterlevelsen hos borgerne og virksomhederne.
Borgernes efterlevelse af skattereglerne er meget høj. For borgerne har fejlprocenten
ligget stabilt på omkring 6-8 pct. i perioden 2006-2012. For borgere var det i 2012 kun
ca. 0,5 pct., der bevidst forsøgte at omgå reglerne.
Omvendt er regelefterlevelsen hos virksomhederne markant lavere. I 2012 blev der
konstateret manglende regelefterlevelse hos 56 pct. af virksomhederne vedr. skat, og
hos 46 pct. vedr. moms. Andelen af virksomheder der bevidst omgår reglerne for skat
har ligget stabilt i perioden på omkring 10 pct.
På den baggrund vurderes, at det største potentiale for at sænke skattegabet gennem
kontrolindsatsen er ved øget kontrol af virksomheder.
4
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0005.png
Baseret på erfaringerne fra tidligere kontrolindsatser
1
kan en indfrielse af målsætningen
om skattegabet på 2 pct. skønnes til at kræve et ressourcetræk på 1.000 årsværk. Tager
man højde for udgifter til personale og administration, skønnes kontrolindsatsen i gen-
nemsnit at kunne give anledning til et provenu pr. ansat til kontrol på 3,8 mio. kr. For
nogle kontrolindsatser vil provenuet være højere og for andre lavere.
En reduktion af skattegabet til 2,0 pct. i 2025 inklusive en prioritering svarende til 1.000
årsværk vil således skønsmæssigt kunne indbringe et samlet provenu for staten på 3,8
mia. kr.
givet de historiske erfaringer og eksklusive adfærdseffekter. Der er stor usik-
kerhed forbundet med dette skøn, men det indikerer, at der er et væsentligt potentiale at
hente - selv når man tager højde for de administrative omkostninger.
2 OPGØRELSE AF SKATTEGABET
2.1 DEFINITION AF SKATTEGABET
Overordnet defineres skattegabet, som forskellen mellem de skatter, der skal betales og
de skatter, der faktisk bliver betalt. Der findes en række forskellige metoder til at opgøre
skattegabet, som i større eller mindre omfang formår at dække hele gabet. Det er vigtigt
at være opmærksom på forskelle i opgørelsesmetoden, når man sammenligner skattega-
bet internationalt eller over tid.
Skattegabet opgøres af skatteministeriet med to hovedformål:
1. Skattegabet anvendes som måltal for SKAT i finansloven
2. Skattegabet anvendes til at prioritere SKATs kontrolindsats
Til de to formål anvendes forskellige metoder. I det følgende beskrives de to metoder
samt en række alternative metoder, der er blevet anvendt tidligere, eller som anvendes
internationalt.
2.2 METODE FRA FINANSLOVEN
Finansloven indeholder en række måltal for SKAT. Formålet er at opstille en række ope-
rationelle effektmål til styringen af SKAT. Det fremgår, at SKAT skal sikre et skattegab på
maksimalt 2 pct. årligt. Skattegabet opgøres årligt og dermed kan udviklingen i SKATs
evne til at opkræve skatter følges overtid.
Overordnet er skattegabet på finansloven definition som:
Skattegab =
provenutab fra personselvangivelsen +
provenutab fra beskatning af og moms fra virksomheder med under 250 ansatte +
nettotilgang af skatte- og afgiftsrestancer
1
’Fremrykket indsats – moms’, ’(ovedaktionærers regelefterlevelse’ og ’Uberettiget fradrag for
underskud’,
der er indsatser gennemført i perioden 2013-2015.
5
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0006.png
Skattegabet opgøres i pct. af skattepotentialet (summen af det opkrævede skatteprovenu
og skattegabet). Provenutabet fra personselvangivelsen og fra beskatning af og moms fra
virksomheder skyldes manglende regelefterlevelse, dvs. fejl, manglende viden eller for-
sætlig adfærd fra borgernes og virksomhedernes side. Provenutabet er således et udtryk
for SKATs evne til at formidle skattereglerne samt kontrollere at borgere og virksomhe-
der indrapporterer korrekt (kontrolindsatsen).
Nettotilgangen af skatte- og afgiftsrestancer skyldes manglende betalinger af skyldig skat
og afgifter mv. Nettotilgangen af skatte- og afgiftsrestancer er således et udtryk for dan-
skernes gæld til staten, regioner og kommuner, samt SKATs evne til at inddrive denne
gæld til det offentlige.
Skattegabet målt efter metoden på finansloven (FFL18) faldt fra 2012 til 2013, men steg
i 2014 og 2015. I 2016 er skattegabet opgjort til 2,5 pct. Måltallet for perioden fra 2017
til 2021 er 2 pct. af skattepotentialet.
Figur 2.1
Udviklingen i skattegabet, pct. af skattepotentialet
3,0
2,5
2,0
pct.
1,5
1,0
0,5
0,0
2012
2013
2014
2015
2016
Kilde: Forslag til finanslov for finansåret 2018
Provenutabet fra personselvangivelsen, samt fra virksomheder med under 250 ansatte,
er opgjort ud fra målinger af regelefterlevelsen blandt borgere og virksomheder. De se-
neste målinger af henholdsvis borgere og virksomheders efterlevelse af skattereglerne er
fra 2012, og det er dermed disse, som er anvendt til opgørelsen af skattegabet i hele peri-
oden 2012-2015. Provenutabet i de enkelte år i perioden 2012-2016 er opgjort ud fra
regelefterlevelsen i 2012, fremskrevet med indkomstgrundlaget i de enkelte år. Denne
komponent af skattegabet er yderligere beskrevet i afsnit 2.2.1. Den anden komponent i
skattegabet, de offentlige restancer, er beskrevet i afsnit 2.2.2.
Skattegabet som defineret på finansloven omfatter ikke en række segmenter, herunder
beskatning af virksomheder med over 250 ansatte, told og sort økonomi. Det skal ses i
lyset af, at det nuværende skattegab er første skridt i et større udviklingsarbejde, og at
formålet med det nuværende mål har været at etablere et effektmål, der kan operationa-
liseres ud fra den nuværende viden om borgernes og virksomhedernes regelefterlevelse.
6
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
SKAT undersøger løbende flere elementer af skattegabet. For en gennemgang af disse
samt af, hvilke segmenter der ikke er dækket af finanslovsmålet, se tabel 2.1 i afsnit 2.3.
2.2.1 M
ANGLENDE REGELEFTERLEVELSE BLANDT BORGERE OG VIRKSOMHEDER
Skattegabet fra personselvangivelse og virksomhedsbeskatning skyldes misforståelser,
fejl og bevidst omgåelse af reglerne.
Skattegabet opgøres ud fra en stikprøvebaseret måling af borgeres og virksomheders re-
gelefterlevelse (compliancemåling). SKAT har gennemført målingerne hvert andet år si-
den 2006. Målingerne offentliggøres ca. 3 år efter det indkomstår målingen relaterer sig
til og dermed er seneste tilgængelige måling for året 2012. Resultaterne fra compliance-
undersøgelserne for 2014 forventes offentliggjort ultimo 2017.
For borgerne består målingen af kontrol af selvangivelser. I 2012 blev der kontrolleret ca.
5.100 selvangivelser. Provenutabet dækker typisk over fejl eller mangler i ligningsmæs-
sige fradrag samt manglende indberetninger eller fejlindberetninger af fx kapitalind-
komst fra udland eller B-indkomst (honorarer mv.).
For virksomheder består målingen af regelefterlevelse i kontrol af regnskaber. I 2012 blev
der kontrolleret ca. 3.000 regnskaber. Fejl og mangler består bl.a. af ikke-selvangivne per-
sonlige indtægter, dvs. personlige indtægter for hovedaktionærer, der ikke er selvangivet,
fri bil, fejlagtige lønudbetalinger samt for selvstændige erhvervsdrivende manglende ind-
sendelse af selvangivelse. Stikprøven, af virksomheder udtaget til kontrol hos SKAT, er
udvalgt ud fra karakteristika, der bl.a. gør det muligt at opdele skattegabet på virksom-
hedsstørrelse. Målingen vedrører dog kun virksomheder med under 250 ansatte.
Fejlprocenten er en indikator for omfanget af fejl og mangler, herunder snyd (bevidst om-
gåelse af reglerne). For borgerne har fejlprocenten ligget stabilt omkring 6-8 pct. i perio-
den 2006-2012, jf. figur 2.2. For borgere var det i 2012 kun ca. 0,5 pct. af borgerne, der
bevidst forsøgte at omgå reglerne.
For virksomheder er fejlprocenten markant højere end for borgere og stigende. I 2012
blev der konstateret manglende regelefterlevelse hos 56 pct. af virksomhederne vedr.
skat, og hos 46 pct. vedr. moms. I 2006 var det henholdsvis 42 pct. og 30 pct. Andelen af
virksomheder der bevidst omgår reglerne for skat har dog ligget stabilt i perioden om-
kring 10 pct.
7
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0008.png
Figur 2.2
Udviklingen i fejlprocent, pct.
60
50
40
30
20
10
0
2006
Borgere
2008
Virksomheder, skat
2010
2012
Virksomheder, moms
Note: Fejlprocenten angiver andelen af kontroller, hvor der er fundet fejl inkl. tilfælde med snyd.
Kilde: Borgernes efterlevelse af skattereglerne 2006-2012, SKAT; Virksomhedernes efterlevelse af skatte-
reglerne 2006-2012, SKAT
For hver af de identificerede fejl i compliancemålingen opgøres fejlens art og fejlens pro-
venuvirkning. Derefter vægtes stikprøven, således at den bliver repræsentativ for hele
befolkningen henholdsvis alle virksomheder med under 250 ansatte, og der regnes op til
det samlede nationale niveau for skattegabet i året. I 2012 blev det samlede provenutab
fra borgere og virksomheder opgjort til 13,4 mia. kr. hvoraf størstedelen kommer fra virk-
somhederne, jf. figur 2.3.
Figur 2.3
Skattegab fra borger (selvangivelse) og virksomheder (skat og moms), mia. kr.
Virksomheder,
moms
2,9
Borgere*
1,0
I alt 13,4 mia. kr.
Virksomheder, skat
9,5
* Skattegabet for borgere er ekskl. borgere i lavrisikogruppen grundet statistisk usikkerhed.
Note: Omregnet til 2017-niveau vha. forbrugerprisindekset fra Danmarks Statistik.
Kilde: Borgernes efterlevelse af skattereglerne 2006-2012, SKAT; Virksomhedernes efterlevelse af skatte-
reglerne 2012, SKAT
Den seneste gennemførte compliancemåling er offentliggjort i 2015 og omhandler regel-
efterlevelsen i 2012. Provenutabet efter 2012 er således opgjort på baggrund af compli-
anceresultaterne fra 2012 og reguleringer for de enkelte år, herunder fremskrivning af
indkomstgrundlaget.
8
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0009.png
En række faktorer indikerer, at regelefterlevelsen for virksomheder kan være faldet siden
sidste måling i 2012. I så fald vil skattegabet, som det er opgjort på finansloven, være un-
dervurderet. Antallet af selskaber, som ikke får udført revision eller udvidet gennemgang
er steget markant i perioden, jf. figur 2.4. Revision og udvidet gennemgang er de to ydel-
ser, hvor revisor i forbindelse med aflæggelsen af årsregnskabet også skal undersøge og
kommentere på eventuelle problemer med skattemæssige forhold. Samtidig er både antal
årsværk samt budgettet for SKATs kontrolindsats faldet med omkring 12 pct. fra 2012 til
2015, se figur 4.3 i kapitel 4. Den faldende brug af revisor og beskæringen af SKATs res-
sourcer til kontrolindsatsen kan tilsammen indikere, at regelefterlevelsen for virksomhe-
der kan være faldet siden 2012. Med den nye organisation af de danske skattemyndighe-
der vil kontrolindsatsen for person- og virksomhedsskatter samt moms ligge under Skat-
testyrelsen.
Figur 2.4
Antal selskaber uden revision eller udvidet gennemgang
140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
-
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Note: Statistikken omfatter alle registrerede selskaber, i modsætning til Danmarks Statistiks firmastati-
stik, også selskaber uden aktivitet.
Kilde: Experian A/S, FSR
danske revisorer
Tager man den høje regelefterlevelse på personområdet i betragtning, samt ovenstå-
ende udfordringer på virksomhedsområdet er den samlede vurdering, at det største po-
tentiale for at sænke skattegabet gennem kontrolindsatsen er ved øget kontrol af virk-
somheder.
2.2.2 O
FFENTLIGE RESTANCER
Det sidste element, der indgår i skattegabet, er nettotilgangen af restancer. Offentlige re-
stancer er borgernes og virksomhedens gæld til staten, regioner og kommune som følge
af manglende betalinger af skatter og afgifter.
De samlede offentlige restancer er ved udgangen af marts 2017 opgjort til 101 mia. kr., jf.
SKAT (2017).
2
De reelt inddrivelige restancer er dog markant lavere. SKAT vurderer, at
SKAT
7 : ”Offentlige
restancer
– status pr. marts
7”
2
9
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0010.png
ca. 1/3 af de samlede restancer aktuelt er inddrivelige, når der tages højde for skyldner-
nes betalingsevne mv. De reelt inddrivelige restancer er af SKAT vurderet til at udgøre ca.
32,5 mia. kr. ved udgangen af marts 2017, der er dog stor usikkerhed forbundet med
denne vurdering og nye modeller indikerer at kursværdien af restancerne kan være
endnu lavere
3
.
Der gøres opmærksom på forskellen mellem nedskrivning og afskrivning af gælden. Den
nedskrevet værdi svarer til kursværdien af den nominelle gæld. Selvom sandsynligheden
for at inddrive den fulde nominelle værdi er meget lav, så gælden stadig aktiv og ville
skulle betales tilbage, hvis skyldneren kommer til penge fx via arv. Ved afskrevet gæld
forstås, at gælden er slettet og eftergivet og dermed aldrig ville skulle betales tilbage. Af-
skrivninger af gælden vil isoleret set reducere skattegabet.
De offentlige restancer kan opdeles i to: (i) Skatte- og afgiftsrestancer, samt (ii) Øvrige
restancer.
Skatte- og afgiftsrestancer omfatter borgernes og virksomhedernes gæld i form af restan-
cer hos SKAT. Der er primært tale om manglende betalinger fra borgere i form af restskat-
ter og B-skat. Skatte- og afgiftsrestancer er i marts 2017 opgjort til 67,9 mia. kr., hvor af
24,4 mia. kr. forventes at være inddrivelige.
Skatte- og afgiftsrestancerne indgår i opgørelsen af skattegabet som defineret på finans-
loven. I skattegabsmålet indgår nettotilgangen af skatte- og afgiftsrestancer. Nettotilgan-
gen er defineret som tilgangen af restancer (debiteringer) minus afgang af restancer (kre-
diteringer). Det bemærkes, at der er tale om et strømmål, mens man i den offentlige dis-
kussion oftest beskæftiger sig med beholdningen af restancer.
Øvrige restancer omfatter den gæld, borgerne og virksomhederne har til andre offentlige
fordringshavere end SKAT. De øvrige restancer er pr. marts 2017 opgjort til 33,2 mia. kr.
hvoraf 8,1 mia. kr. forventes at være inddrivelige. Restancerne omfatter kommunale re-
stancer (kontanthjælp, boligstøtte mv.), statslige krav (underholdsbidrag, politibøder, re-
stancer relateret til statsgaranteret studielån mv.) samt krav fra andre offentlige virksom-
heder (licensgæld fra DR mv.).
Beholdningen af offentlige restancer er kun steget svagt fra 67 mia. kr. i december 2013
til 73 mia. kr. i juni 2015. Efter juni er der sket en kraftig stigning i beholdningen af offent-
lige restancer til 101 mia. kr. i marts 2017, jf. figur 2.5. Stigningen skal i overvejende grad
tilskrives suspenderingen af den automatiske inddrivelse samt beslutningen om at ned-
lukke de fejlslagne it-systemer EFI/DMI. Stigningen må således forventes i høj grad at
være udtryk for en fejlslagen inddrivelse i SKAT. Skattemyndighederne har annonceret
en ny inddrivelsesorganisation og et nyt it-system samt forenkling af lovgivningen, her-
under etableringen af en Gældsstyrelse med særskilte målsætninger for inddrivelsen.
PwC har i april 2017 udviklet en ny model for Skatteministeriet til opgørelse af restancernes re-
elle kursværdi. Jf. denne model var kursværdien af restancerne pr. 1. januar ca. 20 mia. kr. Den
nye model vil blive anvendt fra og med opgørelsen af restancer pr. juni 2017.
3
10
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0011.png
Figur 2.5
Offentlige restancer, mia. kr.
120
100
80
60
40
20
-
Skatte- og afgiftsrestancer
Statslige restancer inkl. underholdsbidrag
Kommunale restancer
Andre offentlige restancer
Note: Omregnet til 2017-niveau ud fra samme indeks som anvendt i Offentlige restancer, statusredegørel-
ser. Grundet ændringer i opgørelsesmetoden er det ikke muligt at betragte en længere periode.
Kilde: Offentlige restancer status pr. december 2014, december 2015 og december 2016
Der er på finansloven defineret et separat måltal for SKAT vedrørende inddrivelse af øv-
rige restancer. Måltallet for 2017 udgør 110 i inddrivelsesprocent for øvrige restancer
beregnet som et simpelt gennemsnit for årets måneder. Siden indførsel af måltallet i 2012,
er inddrivelsesprocenten faldet markant fra ca. 85 pct. i 2012 til 31,5 pct. i 2016. Måltallet
var 102 pct. for 2012, 105 pct. for 2013 og 110 pct. for 2014 og fremefter, dermed er målet
heller ikke nået i nogen af årene. Inddrivelsesprocenten for januar til marts 2017 er be-
regnet til 22,4 pct. Måltallet for 2017 som anført i finansloven for 2017 forventes ikke
realiseret, jf. SKAT (2017).
4
2.3 METODE ANVENDT I SKATS AKTIVITETSPLAN
Som tidligere beskrevet indeholder måltallet på finansloven kun en del af det samlede
skattegab i Danmark. SKAT arbejder løbende med at udvikle metoden til opgørelse af
skattegabet og har på nuværende tidspunkt estimater for skattegabet på en række områ-
der, der ikke er dækket af målet på finansloven. Disse bruges i SKATs arbejde med kon-
trolindsatsen. I dette afsnit beskrives den opgørelse af skattegabet, som SKAT anvender i
deres arbejde med kontrolindsatsen, dvs. metoden anvendt i SKATs aktivitetsplan. Denne
metode giver en mere dækkende opgørelse af det samlede skattegab i Danmark.
SKAT arbejdede i 2016 med 22 segmenter i deres arbejde med kontrolindsats og for 21
af disse kan skattegabet anvendes til at prioritere indsatsen.
5
Restancer indgår ikke i den
opgørelse af skattegabet, som anvendes til at prioritere kontrolindsatsen. I 2016 havde
SKAT estimater for skattegabet for 12 ud af de 21 segmenter, og analyseplaner for opgø-
relse af gabet for mange af de resterende segmenter. Måltallet fra finansloven indeholder
4 af de i alt 21 segmenter, som SKAT har planer om at opgøre skattegabet for, jf. tabel 2.1.
SKAT
7 : ”Offentlige restancer – status pr. marts
7”
Det segment, hvor skattegabet ikke anvendes til at prioritere indsatsen er samfundsbeskyt-
tende aktiviteter, som prioriteres højt uanset størrelsen
af skattegabet på området, se ”Kontrol-
aktiviteter
7”.
4
5
11
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0012.png
Tabel 2.1
Det samlede skattegab
Segment
Indgår i Skattegabet som
opgjort i finanslov
(ja
,
nej
�½)
Borgere (personskatter mv., arbejdsmarkedsbidrag, pensionsafkastskat, mm.)
�½
�½
Tredjepartsdata
Personselvangivelse
Virksomheder (selskabsskat, moms, mm.)
Mikrovirksomheder
Små virksomheder
Mellemstore og store virksomheder
�½
�½
De største virksomheder
�½
Transfer pricing
�½
�½
Offentlige virksomheder og institutioner
�½
Fonde og foreninger
Illegal økonomi (sort økonomi og svig)
�½
Sort økonomi
borgere
�½
�½
Sort økonomi
virksomheder
�½
�½
Uregistrerede virksomheder
�½
�½
Kompleks svig
Afgifter (energiafgifter, fødevareafgifter, tinglysningsafgifter, mm.)
�½
�½
Mindre afgiftsvirksomheder
�½
Illegal indførsel
Told (told på varer som importeres fra lande uden for EU)
�½
Finansiel told
�½
�½
Toldbevillinger og selvforvaltning
Tværgående segmenter
�½
�½
Globalisering
�½
Værdipapirer
�½
Ejendomme
�½
Biler
Note: I Kontrolaktiviteter 2017 er segmentet uregistrerede virksomheder lagt sammen med sort økonomi
borgere.
Kilder: Kontrolaktiviteter 2016, Finanslov for finansåret 2017
Opgjort
(ja
,
nej
�½)
Samlet set kan man konstatere, at det opgjort skattegab af SKAT og især opgørelsen efter
metoden i finansloven giver et forsigtigt og afgrænset estimat af skattegabet.
De 4 segmenter, som indgår i finanslovens måltal for skattegabet, udgjorde ca. 45 pct. af
det samlede opgjorte skattegab i 2016, jf. figur 2.6. Andre store segmenter var sort øko-
nomi for borgere (30 pct.) og transfer pricing (12 pct.).
12
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0013.png
Figur 2.6
Fordelingen af skattegabet på segmenter, pct. af samlet opgjort værdi
Biler Værdipapirer
2%
3%
Finansiel told
0%
Illegal indførsel
1%
Ejendomme Personselvangiv
6%
elsen
Mikrovirksomhe
4%
der
11%
Sort økonomi,
borgere
30%
Små
virksomheder
16%
Transfer pricing
12%
Fonde og
foreninger
1%
Mellemstore og
store
virksomheder
14%
) publikationen ”Kontrolaktiviteter
7” analyserer SKAT udfordringerne inden for
hvert segment og fremlægger de indsatser, som der er planlagt, for at mindske skattega-
bet inden for hvert segment. SKAT udfører i 2017 i alt 99 kontrolaktiviteter (i 2016 var
det 106), hvoraf 28 er analyseprojekter (i 2016 var det 19). SKATs kontrolindsats følger
OECD’s anbefalinger.
Med den nye organisation for de danske skattemyndigheder vil kontrolindsatsen blive
spredt ud over forskellige styrelser. Størstedelen af kontrolindsatsen vil ligge under
Skattestyrelsen, men kontrol af told vil ligge under toldstyrelsen og kontrol af motorkø-
retøjer vil ligge under motorstyrelsen.
Note: Fordeling er kun for de 12 segmenter som er opgjort ud af de i alt 21 segmenter. Foruden de viste
segmenter er der dermed yderligere 8 segmenter, som endnu ikke er opgjort.
Kilde: Kontrolaktiviteter 2016, SKAT
2.4 ALTERNATIVE METODER
I dag opgøres skattegabet i Danmark ud fra en såkaldt bottom-up tilgang. Det betyder, at
skattegabet beregnes for specifikke skatter for specifikke grupper. Det sker typisk ud fra
en repræsentativ stikprøvebaseret kontrol af borgerne eller virksomhederne. Herefter
opregnes det fundne skattegab til nationalt niveau.
Bottom-up tilgangen gør det muligt at differentiere mellem årsagerne til gabet, dvs. der
kan skelnes mellem restancer, fejl i regelefterlevelsen og snyd. Ligeledes er det muligt at
opdele gabet i forhold til mere specifikke indkomstområder eller segmenter, hvilket er
fordelagtigt, når kontrolindsatsen skal prioriteres. Bottom-up tilgangen leder dog til at
dele af skattegabet ikke kan opgøres. Alt andet lige trækker det i retningen af, at det sam-
lede skattegab undervurderes. I Danmark har man valgt en bottom-up tilgang bl.a. baseret
på OECD’s anbefalinger, jf. ”Kontrolaktiviteter
7”.
Internationalt anvendes også en top-down tilgang, hvor man beregner skattegabet ud fra
makrotal på samfundsniveau. Denne metode anvendes, fx af EU-Kommissionen og IMF,
ligesom den tidligere har været anvendt i Danmark.
13
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0014.png
Inden 2012 indgik underdeklarationen af personlig indkomst som et måltal for SKAT på
finansloven. Opgørelsen af underdeklarationen af personlig indkomst blev baseret på en
top-down metode kaldet diskrepansmetoden. Metoden bestod i at sammenholde natio-
nalregnskabet og skattestatistikkens opgørelse af den personlige indkomst. Forskellen
blev anvendt som et skøn for underdeklarationen af personlig indkomst.
6
Opgørelser ud fra top-down metoder giver øvre estimater for gabet, og favner ofte mere
bredt end bottom-up metoder. Det er dog vigtigt, at man kan afgrænse indkomsterne i
nationalregnskabet og i skattestatistikken på en ensartet måde, hvorfor metoden ofte an-
vendes til opgørelse af momsgabet, da moms og merværdi ofte er velafgrænset i begge
statistikker. Top-down metoden giver dog ikke mulighed for at differentiere mellem år-
sagerne til gabet eller opdele på mere specifikke indkomstområder/segmenter, hvilket er
en del af årsagen til at bottom-up tilgangen anvendes af SKAT i Danmark.
Case: Opgørelse af momsgabet efter alternative metoder
Sammenligning af momsgabet i Danmark fra internationale opgørelser og ud fra Skatte-
ministeriets analyser af virksomhedernes regelefterlevelse indikerer, at der er dele af
momsgabet, som ikke er inkluderet i målet på finansloven, jf. figur 2.7. Nogle af de dele,
som ikke er inkluderet, er:
7
SKAT medregner ikke store selskabers (mere end 250 ansatte) momsgab
IMF og EU-Kommissionen medregner tab som følge af konkurser
IMF og EU-Kommissionen medregner restancer vedrørende moms
Det tabte momsprovenu fra sort arbejde er stort set ikke inkluderet i SKATs com-
plianceundersøgelse, men er med i IMF og EU-Kommissionens opgørelser.
IMF og EU-Kommissionens metoder indfanger organiseret svig og svindel, hvilket
SKATs complianceundersøgelser ikke gør.
De forskellige opgørelser af momsgabet fra henholdsvis SKAT, IMF og EU-Kommissionen
giver anledning til meget forskellige estimater af størrelsen af momsgabet i Danmark.
SKAT har opgjort momsgabet til 2,8 mia. kr., mens IMF har opgjort det til 10,3 mia. kr. og
EU-Kommissionen til 18,5 mia. kr.
For mere information om opgørelsen af underdeklarationen af personlig indkomst og nettotil-
gang af restancer henvises til Finanslov for finansåret 2014.
7
Kilde: SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål nr. 209
6
14
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0015.png
Figur 2.7
Momsgabet i Danmark opgjort efter forskellige metoder, mia. kr.
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
SKAT's opgørelse
IMF's opgørelse
EU-Kommissionens opgørelse
Note: Omregnet til 2017-niveau vha. forbrugerprisindekset fra Danmarks Statistik.
Kilde: SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål nr. 209
Det er SKATs opfattelse
8
, at IMFs opgørelse er den mest omfattende og præcise opgørelse
af momsgabet i Danmark, som også inkluderer organiseret svig og svindel. Samlet set vur-
derer SKAT derfor, at momsgabet i 2012 er ca. 10 mia. kr., inkl. organiseret svig og svindel.
Til sammenligning har SKAT har vurderet momsgabet til 2,8 mia. kr. på baggrund af com-
plianceundersøgelserne, der ligger til grund for opgørelsen af skattegabet på finansloven.
Hvis man lægger momsgabet fra IMF til grund for opgørelsen af skattegabet, vil skattega-
bet være væsentligt større og dermed også det potentielle provenutab, der er beregnet i
denne rapport.
8
Jf. SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål nr. 209.
15
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0016.png
3 SKATTEGAB OG STATENS PROVENU
I dette kapitel beskrives sammenhængen mellem skattegabet og råderummet samt effek-
ten på råderummet ved at reducere skattegabet.
3.1 SAMMENHÆNG MELLEM KONTROLINDSATSEN, SKATTEGABET OG
RÅDERUMMET
I en markedsøkonomi vil der til enhver tid eksistere borgere og/eller virksomheder, der
ikke betaler de skatter og afgifter, de er forpligtet til. Det kan skyldes manglende viden,
fejl, manglende betalingsevne eller forsøg på snyd.
Det er skattemyndighedernes opgave at sikre, at skattegabet bliver så lille som muligt.
Eksempelvis gennem oplysning og vejledning om skattesystemet samt gennem kontrol af
borgeres og virksomheders skattebetalinger.
Kontrolindsatsen har til formål at øge regelefterlevelse blandt borgere og virksomheder.
En øget kontrolindsats sker typisk ved en fokuseret kontrol af et udvalgt område. Eksem-
pelvis den igangværende kontrolindsats overfor detailhandlere og grossister, der ulovligt
indfører bl.a. slik, øl og sodavand og dermed undgår betaling af afgifter og moms. Formå-
let med indsatsen er således, at manglende skatter og afgifter betales, hvilket reducerer
skattegabet.
Der er i skatteministeriet eller finansministeriet ikke etableret en entydig sammenhæng
mellem udviklingen i skattegabet og udviklingen i den offentlige saldo eller den struktu-
relle saldo. Det leder til den implicitte antagelse, at en ændring i skattegabet ikke påvir-
ker råderummet. Det er hverken retvisende eller hensigtsmæssigt. En ændring i skatte-
gabet kan påvirke den offentlige saldo både positivt og negativ afhængigt af det aktuelle
niveau for skattegabet, omfanget af adfærdseffekter og administrative omkostninger
forbundet med at reducere skattegabet.
En reduktion af skattegabet kan medføre en forbedring af den offentlige saldo, hvis om-
kostningerne til den øgede kontrol ikke overstiger det merprovenu, kontrollen giver an-
ledning til og kontrolindsatsen ikke giver anledning til adfærdseffekter, der reducerer
skattebasen, så grundlaget for beskatning reduceres eller helt forsvinder.
Det finanspolitiske råderum kan også blive påvirket af en reduktion af skattegabet. Det
forudsætter, at den øgede kontrolindsats fører til en varig forbedring af regelefterlevel-
sen, således at skattegabet reduceres permanent. Dermed vil der ske en forbedring af den
strukturelle saldo, hvilket vil føre til et større råderum.
Det finanspolitiske råderum er aktuelt opgjort til ca. 11¾ mia. kr. frem mod 2020 og ca.
35�½ mia. kr. frem mod 2025 (opgjort i 2017-priser)
9
. Af forslaget for finansloven 2018
fremgår, at skattegabet forventes reduceret fra 2,5 pct. i 2016 til 2,0 pct. i 2017, hvorefter
dette niveau fastholdes til og med 2021.
9
Grundforløb i Regeringen
7 : ”Vækst og velstand”
16
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0017.png
Sammenhængen mellem kontrolindsats, skattegab og råderum er illustreret i figur 3.1. i
en situation, hvor alle ovenstående betingelser er opfyldt.
Figur 3.1
Sammenhæng mellem kontrolindsats, offentlig saldo og råderum
Kilde: Egen fremstilling
Når man analyserer sammenhængen mellem skattegabet og skatteprovenuet, er det vig-
tigt at huske, at kontrolindsatsen påvirker incitamentsstrukturer for borgere og virksom-
heder, som kan medføre at de ændrer deres adfærd på en måde som påvirker sammen-
hængen mellem kontrolindsats, skattegab og skatteprovenu. Disse adfærdseffekter er be-
skrevet nedenfor.
3.1.1 B
ETYDNINGEN AF ADFÆRDSEFFEKTER
En vurdering af provenuvirkning inklusive adfærd tager højde for, at borgerne og virk-
somhederne kan ændre adfærd som følge af, at skattemyndighederne forøger eller mind-
sker vejledningen og kontrolindsatsen over for borgerne og virksomhederne.
Skattemyndighedernes indsats for at reducere skattegabet kan overordnet påvirke ad-
færden via to kanaler. Dels via adfærd, der påvirker fremtidig regelefterlevelse, dvs. den
andel af deres indkomst borgerne og virksomhederne betaler til skattemyndighederne.
Og dels via adfærd, der påvirker skattebasen, dvs. det grundlag (fx indkomst eller over-
skud i virksomhed), som skattebetalingerne udregnes på grundlag af.
Adfærd, der påvirker fremtidig regelefterlevelse (moral-hazard-effekt)
Udover den direkte effekt i form af korrektioner af skatteindbetalinger i forbindelse med
kontrolindsatsen, medfører kontrolindsatsen, at borgerne eller virksomhederne i højere
grad betaler den skat og de afgifter, de er forpligtet til i fremtiden, dvs. i årene efter de er
blevet kontrolleret. Adfærdseffekterne opstår via spredning af viden eller, at der i sam-
fundet breder sig en opfattelse af, at snyd bliver opdaget.
17
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
Skattemyndighedernes vejledning og kontrolindsats har netop til formål at fastholde en
høj grad af regelefterlevelse. En vedvarende og troværdig kontrolindsats sikrer høj tillid
til skattemyndighederne og en høj skattemoral bredt i samfundet, hvilket forebygger fejl,
mangler og snyd.
Denne type adfærdseffekter vil indebære færre fejl og mangler samt at færre forsøger at
snyde, også i årene efter kontrolindsatsen bliver gennemført. Det giver et større provenu
for en givet kontrolindsats, idet skattebetalingerne i efterfølgende år øges og derigennem
reducerer skattegabet. Dermed forstærker denne effekt den positive sammenhæng mel-
lem kontrolindsatsen, skattegabet og råderummet.
Adfærd, der påvirker skattebasen (skattebase-effekt)
Adfærdseffekterne bevirker, at borgerne eller virksomhederne ændrer adfærd, så de en-
ten ikke længere er underlagt den pågældende skat eller afgift eller ændrer adfærd, så de
i mindre grad skal beskattes. Effekterne opstår fx ved, at virksomheder udbetalinger løn-
ninger på alternative måder, hvor beskatninger er mere favorabel - via udbytte, bonus
mv. (såkaldt income shifting). Eller fx ved at borgerne substituerer forbruget til andre
goder, der i mindre grad er beskattet. Effekterne kan også opstå ved at udnytte mulighe-
der i skattelovgivningen.
En kontrolindsats, som leder til øget regelefterlevelse, vil kunne opfattes som en stigning
i den effektive marginalskat for de borgere og virksomheder, som givet den større regel-
efterlevelse, vil skulle betale mere i skat. Når en borger eller virksomhed oplever, at de
skal betale mere i skat, forventes det, at de i højere grad vil forsøge at ændre deres adfærd,
så de kan undgå skatten. Hvis adfærdsændringen betyder, at grundlaget for beskatningen
forsvinder eller bliver mindre, vil det alt andet lige betyde, at den positive sammenhæng
mellem kontrolindsatsen, skattegabet og råderummet bliver svagere. Med andre ord vil
en givet stigning i kontrolindsatsen og derigennem fald i skattegabet lede til en mindre
stigning i skatteprovenuet, end den umiddelbare effekt ved uændret adfærd.
Samlet betydning af adfærdseffekter
Der er ikke gennemført grundige empiriske studier af sammenspillet mellem kontrolind-
sats, reduktioner af skattegabet, adfærdseffekter og skatteprovenu i Danmark. Provenu-
virkningen ved at reducere skattegabet afhænger af flere forhold, herunder det aktuelle
niveau af skattegabet samt mulighederne for substitution væk fra beskatning. Eftersom
de to beskrevne adfærdseffekter er modsatrettede, er det ikke klart, om sammenhængen
mellem kontrolindsatsen og skatteprovenuet forstærkes eller svækkes af adfærd.
18
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
3.2 DEN POTENTIELLE PROVENUVIRKNING
Formålet med dette afsnit er at belyse provenupotentialet ved at reducere skattegabet.
Konkret belyses potentialet ved at opnå målsætningen fra finansloven.
I denne beregning tager vi ikke stilling til, hvordan skattegabet nedbringes, men illustre-
rer blot den potentielle provenuvirkning ved at sænke det. Beregningerne inkluderer
ikke adfærdseffekter. I kapitel 4 indgår udgifter forbundet med at reducere skattegabet.
Den umiddelbare provenuvirkning ved at indfri målsætning om 2 pct. skattegab
På finansloven er der fastsat måltal for den fremadrettede størrelse af skattegabet i Dan-
mark. Målsætningen er et årligt skattegab på 2,0 pct. frem mod 2021. Det fastsatte mål for
skattegabet i 2015 og 2016 er ikke indfriet. Således var det realiserede skattegab i 2015
på 2,6 pct. og på 2,5 pct. i 2016.
For at illustrere potentialet ved ændringer i skattegabet er det antaget, at målsætning på
finansloven kan indfris. En reduktion af skattegabet fra det aktuelle niveau på 2,5 pct. til
2,0 pct. i 2018 vil give anledning til et provenupotentiale på 4,2 mia. kr. i 2018. Fasthol-
des skattegabet på 2,0 pct. vil det give anledning til et provenupotentiale på 4,6 mia. kr. i
2025 sammenlignet med en situation, hvor det aktuelle niveau for skattegabet ville have
været fastholdt. Det understreges, at der er tale om en illustrativ potentialeberegning,
der ikke tager ikke højde for adfærdseffekter eller øgede administrative omkostninger.
For at give et indtryk at størrelsesordenen kan man sammenligne skattepotentialet med
størrelsen af det finanspolitiske råderum. Indenfor rammerne af de mellemfristede mål
for den strukturelle saldo har finansministeriet opgjort det finanspolitiske råderum til
4,75 mia. kr. i 2018 og 32 mia. kr. frem med 2025. Provenupotentialet er beregnet til 4,2
mia. kr. i 2018. En del heraf må forventes at kunne realiseres og dermed bidrage til at
øge råderummet yderligere.
19
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0020.png
Figur 3.2
Potentiel provenuvirkning ved indfrielse af målsætning om skattegab på 2 pct. eksklu-
sive adfærdseffekter og øgede udgifter til kontrol, mia. kr.
40
35
30
4,5
4,5
4,4
4,2
4,2
4,3
4,3
4,6
mia. kr.
25
20
15
10
5
0
2018
2019
2020
Råderum
2021
2022
2023
2024
2025
Provenupotentiale
Note: Beregningerne er under forudsætning af, at der i dag ikke er en sammenhæng mellem skattegabet
og den offentlige saldo, jf. Svar til Finansudvalget 2015-16, Alm. del endeligt svar på spørgsmål 347.
Kilde: Egne beregninger
Der er tale om et beregningsteknisk skøn af det
potentielle
merprovenu, der tager ud-
gangspunkt i
en ”top-down” beregning.
10
Det betyder, at beregningen tager udgangspunkt
i skatteprovenuet fra personskat, selskabsskat og moms (815 mia. kr. i 2018), der på bag-
grund af det opgjorte skattegab omregnes til skattepotentialet. På baggrund heraf bereg-
nes den potentielle provenuvirkning ved at reducere skattegabet til målsætningen som
fastlagt på finansloven.
Beregningen er afgrænset til personskat, selskabsskat og moms, idet den nuværende op-
gørelse af skattegabet samt måltal på finansloven primært omfatter disse segmenter. Man
må imidlertid forvente, at der også er et skattegab på andre segmenter som fx afgifter,
told og biler., jf. afsnit 1.3. Anvendes skattegrundlaget for samtlige skatter og afgifter (970
mia. kr. i 2018), vil en gradvis indfrielse af målsætningen på finansloven frem mod 2020
indebære et provenupotentiale på 4,9 mia. kr. pr. år i 2019 stigende til 5,5 mia. kr. i 2025.
En anden metode til beregning
af provenupotentialet er en ”bottom-up” tilgang, hvor provenupotentialet i
mia. kr. beregnes for hvert segment i skattegabet separat: borgere, virksomheder (skat), virksomheder
(moms) og restancer. De nødvendige oplysninger herfor er imidlertid ikke tilgængelige, herunder separate
måltal for de enkelte segmenter.
10
20
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0021.png
4 POTENTIALE VED ÆNDRET INDSATS
I dette kapitel gennemføres en række regneeksempler, der illustrerer potentialet i kr. og
øre ved at øge kontrolindsatsen. Regneeksemplerne fokuserer på det umiddelbare poten-
tiale for de offentlige finanser og medregner ikke adfærdseffekter eller andre samfunds-
økonomiske effekter, jf. boks 4.1.
Boks 4.1
Budgetøkonomisk analyse vs. samfundsøkonomisk analyse
Beregningerne i nærværende rapport fokuserer udelukkende på de budgetøkonomiske effekter
for det offentlige ved at reducere skattegabet. Der medtages ikke adfærdseffekter, dvs. den umid-
delbare provenuvirkning i året analyseres.
At kontrolindsatsen leder til en stigning i det offentlige provenu svarer ikke nødvendigvis til, at
kontrolindsatsen øger samfundsnytten. Det er kompliceret at lave samfundsøkonomiske analy-
ser af skattetiltag, da det kræver en vurdering af, hvor meget ekstra nytte en ekstra indkrævet
skattekrone giver, sammenlignet med den nytte, en privatperson eller en virksomhed mister ved
at skulle betale skatten. Under antagelse af, at den offentlige sektor og det nuværende skattesy-
stem er samfundsoptimalt, vil det være samfundsoptimalt med et skattegab på 0 kr. Med andre
ord vil hver krone skattegabet sænkes med øge samfundsnytten. Dog vil den samfundsøkonomi-
ske værdi af en ekstra indkrævet skattekrone være mindre end den budgetøkonomiske værdi,
da det forventes at den borger eller virksomhed, som skal betale skatten mister nytte. Da stør-
relsen af den disnytte som borgeren eller virksomheden der skal betale skatten oplever, ikke er
kendt, ses der bort fra denne i analysen. Se desuden DØR (2011)
11
, som på trods af at de ikke
medregner disnytten beskrevet ovenfor, kalder deres analyse en cost-benefit analyse. De beskri-
ver dog også hvordan ovenstående problemstilling leder til at man skal være varsom med at for-
tolke deres analyse, som en klassisk cost-benefit analyse.
4.1 KONTROLINDSATS OG SKATTEPROVENU
Kontrolindsatsen er struktureret omkring segmenter, jf. afsnit 1.3. Kontrolindsatsens
funktion er både korrigerende og forebyggende, idet en velfungerende og bred kontrol-
indsats øger den oplevede opdagelsesrisiko og mindsker eventuelt skattesnyd. Kontrol-
indsatsen kan også bestå af informationskampagner, der øger kendskab og viden om-
kring, hvordan specifikke skatter betales korrekt.
Kontrolindsatsen kan give anledning til et øget skatteprovenu, dels gennem de korrekti-
oner der laves gennem indsatsen (den mekaniske provenuvirkning). Dels gennem at bor-
gere og virksomheder også i fremtiden vælger at følge reglerne, enten grundet ny viden
eller en oplevelse af en øget opdagelsesrisiko (moral-hazard-effekt, se afsnit 3.1.1). Der-
udover kan kontrolindsatsen medføre et mindre provenu, idet borgere og virksomheder
fx kan sænke den beskattede indkomst som reaktion på den større kontrolindsats (skat-
tebase-effekt, se afsnit 3.1.1). Moral-hazard-effekten og skattebase-effekten er ikke med-
regnet i de følgende beregninger, der fokuserer på den mekaniske provenuvirkning.
Den mekaniske provenuvirkning i form af korrektioner af indkomst og dermed ændret
skatteprovenu er opgjort for enkelte specifikke indsatser og varierer meget fra indsats til
indsats, jf. figur 4.1.
11
De Økonomiske Råd (2011). Dansk Økonomi, forår 2011. Kapitel 4: Skattesnyd.
21
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0022.png
Kontrol af personselvangivelsen giver en relativ beskeden provenuvirkning sammenlig-
net med udgifterne til kontrollen, jf. DØR (2011)
12
. Kontrol af sort arbejde giver ligeledes
meget små provenuvirkninger, jf. figur 4.1. Kontrol af social dumping ser ud til at give en
relativ stor provenuvirkning pr. årsværk. Indsatsen over for social dumping udføres i
samarbejde med en række andre offentlige institutioner og er ikke i fokus i nærværende
analyse, der er omhandler kontrolindsatsen i SKAT.
Alle på nær to af indsatserne i figur 4.1 relaterer sig til virksomhedernes regelefterlevelse,
dvs. til segmenterne mikro, små og mellemstore virksomheder. Disse udgør også største-
delen af skattegabet, som det måles på finansloven, jf. kapitel 2. Kontrollen af disse seg-
menter vil med den nye struktur for skatteforvaltningen ligge samlet under Skattestyrel-
sens erhvervsområde.
13
I det efterfølgende tages derfor udgangspunkt i disse segmenter.
Der er relativ stor forskel på provenuvirkningen pr. årsværk for kontrolindsatser relate-
ret til virksomhedernes regelefterlevelse. Indsatsen med den største provenuvirkning pr.
årsværk ’Konverteringskonflikter’ giver mere end
gange
så meget provenu pr. års-
værk som indsatsen med den laveste provenuvirkning
pr. årsværk ’Opfølgning på com-
plianceanalyse for
’ . Når vi skal analysere
virkningen af at øge kontrolindsatsen på
området for virksomhedernes regelefterlevelse, vælger vi at se bort fra disse to projekter,
og fokuserer i stedet på de tre midterste virksomhedskontrolprojekter. Dette ud fra et
forsigtighedsprincip, hvor der ses bort fra de to mest ekstreme indsatser med henholdsvis
lavest og højest provenuvirkning.
Den marginale provenuvirkning af at øge kontrolindsatsen med et årsværk er aftagende.
De laveste frugter høstes først, de letteste kontrolopgaver med størst provenuvirkning
prioriteres højst, og nye medarbejdere vil derfor skulle påtage sig sværere og sværere
opgaver som skaber mindre skatteprovenu. Dette gør sig ligeledes gældende inden for de
specifikke indsatser, og dermed vil det sjældent give mening at øge antallet af årsværk
udelukkende inden for én specifik indsats. Den nye skatteforvaltning bør prioritere deres
ressourcer således, at der opnås den størst mulige provenuvirkning, og en stigning i an-
tallet af årsværk i skatteforvaltningen bør blive spredt ud over forskellige indsatser, af-
hængig af hvor den største provenuvirkning opnås. Den gennemsnitlige provenuvirkning
pr. årsværk vil dermed afhænge af, hvilke indsatser der prioriteres, samt hvor stor stig-
ningen i årsværk er.
12
13
De Økonomiske Råd (2011). Dansk Økonomi, forår 2011. Kapitel 4: Skattesnyd.
Kilde: Fra én til syv styrelser
Skatteforvaltningen 2021, Skatteministeriet
22
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0023.png
Figur 4.1
Provenuvirkning pr. årsværk for forskellige indsatser, mio. kr.
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Social dumping*
Fælles myndighedsindsats
- sort økonomi
Fremrykket indsats - moms
Uberettiget fradrag for
underskud
Opfølgning på
complianceanalyse for
2010
Hovedaktionærers
regelefterlevelse
* Tidligere opgørelse finder en noget mindre provenuvirkning pr. årsværk for indsatsen for social dum-
ping, se SAU 2015-16 Alm. del bilag 156.
Note:
Størstedelen af indsatserne er relateret til virksomhedernes regelefterlevelse. Kun indsatserne ’Fæl-
les myndighedsindsats
– sort økonomi’ og ’Social dumping’ relaterer sig ikke til segmenterne mikro, små
og mellemstore virksomheder. Fremskrevet til 2025-niveau og 2017-priser.
Kilde: Rigsrevisionen (2015), SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål 434, BEU 2016-17 Alm. del bilag 176
Med beregningerne i dette kapitel ønsker vi at belyse potentialet ved en øget kontrolind-
sats på virksomhedsområdet.
Dette gøres med udgangspunkt i de tre indsatser ’Fremryk-
ket indsats
– moms’, ’(ovedaktionærers regelefterlevelse’ og ’Uberettiget fradrag for
un-
derskud’. De tre indsatser er eksempler på kontrolindsatser, som SKAT kan vælge at øge
årsværkene for. En større stigning i antallet af årsværk vil sandsynligvis blive spredt ud
over flere forskellige indsatser, og provenuvirkningen for de tre indsatser udgør således
blot et realistisk niveau for provenuvirkningen pr. årsværk. Indsatserne er nærmere be-
skrevet i boks 4.2.
I potentialeberegningerne anvendes en konstant provenuvirkning for hvert ekstra års-
værk ind til skattegabet er på niveau med måltallet i finansloven. Det antages, at det sam-
lede skattegab kan nedbringes til 2 pct., uden at provenuvirkningen pr. årsværk falder
markant, dvs. uden at det bliver markant sværere for nye medarbejdere at skabe skatte-
provenu gennem kontrol af virksomheder (den marginale virkning).
23
Konverterings-konflikter
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0024.png
Boks 4.2
Tre eksempler på kontrolindsatser
Fremrykket indsats
moms
Formålet med indsatsen var at stoppe modspilleradfærd hos virksomheder med atypisk adfærd
i forhold til momsudbetaling o.l. i sager, som Udbetalingskontrollen ikke har resurser til at for-
følge. Projektet modtager sager fra udbetalingskontrollen m.fl., hvor der skal rettes fejl for tidli-
gere afgiftsperioder.
Segment: Små virksomheder
Periode: april 2013
marts 2014
Antal kontroller: 447
Provenu pr. årsværk: 2,6 mio. kr. (2025-niveau)
Hovedaktionærers regelefterlevelse
Formålet med indsatsen var at ændre hovedaktionærers adfærd og holdning til regelefterle-
velse ved bl.a. brug af kontrol. Formålet er videre at øge opdagelsesrisikoen ved hjælp af skær-
pet kontrol og fokus på sanktioner. Indsatsen er rettet mod hovedaktionærer og deres selska-
ber, så der sker korrekt indberetning og beskatning af fri goder, udbytte, løn m.m.
Segment: Mellemstore virksomheder
Periode: marts 2013
december 2014
Antal kontroller: 1.502
Provenu pr. årsværk: 3,9 mio. kr. (2025-niveau)
Uberettiget fradrag for underskud
Formålet med indsatsen er at imødegå uberettigede fradrag for underskud af virksomhed, som
ikke har rentabel drift for øje (hobby). Ved at analysere virksomheder, der gentagne år har haft
underskud, udtages en gruppe, som har en række fælles karakteristika til nærmere kontrol. I
denne kontrol vurderes, om virksomhederne overholder en række rentabilitetskrav, eller om
de har mere karakter af hobbyvirksomhed.
Segment: Mikrovirksomheder
Periode: januar 2014
december 2015
Antal kontroller: ?
Provenu pr. årsværk: 7,1 mio. kr. (2025-niveau)
4.2 NEDBRINGELSE AF SKATTEGABET TIL MÅLET
I forrige kapitel beregnes potentialet ved at nedbringe skattegabet til målet fra finanslo-
ven (2 pct.) gradvist frem mod 2025. Beregningen tager udgangspunkt i skatteprovenuet
fra personskat, selskabsskat og moms (815 mia. kr. i 2018). Nedbringes skattegabet til 2
pct. i 2017 og frem svarer det til et skatteprovenu i 2025 på 4,6 mia. kr., når man ikke
medregner adfærdseffekter. Skattegabet kan nedbringes til 2 pct. gennem bedre inddri-
velse og bedre kontrolindsats. I det følgende analyseres det, hvor mange ekstra årsværk
der er nødvendige, hvis skattegabet skal reduceres til 2 pct. udelukkende gennem øget
kontrolindsats over for virksomheder.
Øger man kontrolindsatsen gennem indsatser,
der ligner ’Fremrykket indsats – moms’
svarer det til ca. 1.750 ekstra årsværk i 2025 for at komme ned på et skattegab på 2 pct.,
ekskl. adfærdseffekter.
For ’(ovedaktionærers regelefterlevelse’ og lignende kontrolind-
satser svarer ressourcetrækket til ca. 1.200 årsværk, mens
’Uberettiget fradrag for under-
skud’ og lignende indsatser svarer til 650 årsværk eksklusive adfærdseffekter.
Den relative store forskel mellem estimaterne skyldes den store variation i provenuvirk-
ningen pr. årsværk for de forskellige kontrolindsatser, og indikerer at der er relativ stor
usikkerhed omkring antallet af årsværk der er nødvendigt for at nedbringe skattegabet
24
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0025.png
til 2 pct. Den nye struktur for skatteforvaltningen øger denne usikkerhed yderligere, da
den kan medføre en mindre eller mere effektiv kontrolindsats. Derudover kan adfærds-
effekter have stor betydning for resultaterne. Den øgede kontrolindsats kan, som tidligere
beskrevet, både medføre en stigende regelefterlevelse og dermed stigende skatteprovenu
i efterfølgende år, men kan samtidig medføre at skattebasen svinder og dermed at skat-
teprovenuet falder i efterfølgende år. Det er dermed ikke klart om det nødvendige antal
årsværk bliver større eller lavere grundet adfærdseffekterne.
Fordeles kontrolindsatsen ligeligt mellem de tre typer af kontrolindsatser vil man skulle
ansætte ca. 1.000 årsværk for at nå måltallet for skattegabet på 2 pct. Dette anses for et
middelskøn på det nødvendige antal årsværk ud fra de analyserede kontrolindsatser, dog
uden adfærdseffekter.
14
Figur 4.2
Antal nødvendige årsværk for at sænke skattegabet til 2 pct. i 2025
2.000
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
Fremrykket
Hovedaktionærers
indsats
moms regelefterlevelse
Uberettiget
fradrag for
underskud
Middelskøn
Note: Middelskønnet er beregnet ud fra den gennemsnitlige provenuvirkning for de tre indsatser. Antager
en fast provenuvirkning pr. årsværk. Provenuvirkning pr. årsværk er fremskrevet til 2025-niveau.
Kilde: Egne beregninger baseret på Rigsrevisionen (2015), SAU 2015-16 Alm. del spørgsmål 434, Indtægts-
lister 2016, Skatteministeriet samt Finanslov for 2017.
Som en del af den nye skatteforvaltning, som skal indføres pr. 1. juli 2018, vil man tilføre
ca. 1.000 årsværk til skatteforvaltningen. Dette er på tværs af hele forvaltningen og vil
bl.a. også blive brugt på administration af de syv nye styrelser, samt til IT og lignende.
Blev alle disse årsværk sat til at kontrollere virksomheder gennem en lige blanding af de
analyserede kontrolindsatser, eller lignende indsatser ville det lige knap være nok til at
nå målsætningen om et skattegab på 2 pct., jf. beregningerne ovenfor. Der kan dog være
andre områder, som skatteforvaltningen vil forsøge at nedbringe skattegabet gennem, fx
udvikling af et nyt gældsinddrivelsessystem eller indførelse af flere tredjepartsindrap-
porteringer. I den sammenhæng kan næves, at regeringen yderligere har afsat 100 mio.
kr. om året til øget og mere intelligent skattekontrol.
14
Middelskønnet er beregnet ud fra den gennemsnitlige provenuvirkning for de tre indsatser.
Antal årsværk
25
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0026.png
4.3 NETTOVIRKNING AF KONTROLINDSATSEN
Siden 2009 er der sket en reduktion af personalet og udgifterne til kontrolindsatsen, jf.
figur 4.3. Siden 2009 er antal årsværk anvendt i kontrolindsatsen faldet med omkring
1.000 og budgettet med omkring 600 mio. kr.
Figur 4.3
Ressourcer brugt på kontrolindsats i alt
3500
3000
2500
1400
1200
1000
Årsværk
1500
1000
500
0
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016*
2017*
Personale i indsats
Budget for indsats (h. akse)
600
400
200
0
* Budget.
Note: I 2017 annoncerede regeringen en stor omstrukturering af SKAT der vil få betydning for udviklingen
i både årsværk og budget.
Kilde: SAU Alm. del endeligt svar på spørgsmål 391, Finanslov for 2012, 2014, 2015 og 2017
Den gennemsnitlige udgift pr. årsværk ligger i perioden 2009 til 2017 mellem 0,3 og 0,5
mio. kr. Udover de direkte udgifter til det personale, der udfører kontrolindsatsen, vil der
være en række udgifter til administration, ledelse, IT og anden støtte. Med udgangspunkt
i SKATs regnskaber anvendes en overhead på 50 pct.
15
Ved en direkte udgift pr. årsværk
på 0,5 mio. kr. fås en samlet udgift pr. årsværk på 0,75 mio. kr.
Trækker man udgifter til personale og administration fra provenuet fra de forskellige
kontrolindsatser beskrevet tidligere giver det anledning til et nettoprovenu pr. ansat til
kontrol på mellem 1,9 og 6,3 mio. kr. afhængig af typen af kontrolindsats, jf. tabel 4.1.
En forøgelse af kontrolindsatsen
’Fremrykket indsats – moms’
eller lignende til ca. 1.750
ekstra årsværk i 2025 svarende til at nedbringe skattegabet til 2 pct., kunne indbringe et
samlet provenu for staten på 3,3 mia. kr.
givet de historiske erfaringer.
Tilsvarende giver en prioritering af kontrolindsatsen på 1.200 årsværk til
’(ovedaktio-
nærers
regelefterlevelse’ eller
lignende et provenu for staten på 3,7 mia. kr. og 650 års-
værk til indsatsen ’uberettiget fradrag for underskud’
eller lignende vil give 4,1 mia. kr.
Andelen af de samlede udgifter i SKAT der gik til ’(jælpefunktioner samt generel ledelse og ad-
ministration’ samt ’)T-drift og øvrig støtte’ lå i perioden
-2016 på i gns. 51 pct., inden da er
niveauet lavere og i Finanslov for finansåret 2017 er andelen budgetteret til at ligge på omkring
60 pct. fra 2017 og frem til 2020.
15
26
Mio. kr.
2000
800
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0027.png
Middelskønnet på tværs af de tre forskellige indsatsområder er 3,8 mia. kr. ved at øge
kontrolindsatsen med ca. 1.000 årsværk. Dette indikerer, at det vil være profitabelt for
det offentlige at prioritere flere resurser til kontrol af virksomhedernes regelefterlevelse.
Tabel 4.1
Nettovirkning i 2025 ved opfyldelse af målsætning om skattegab på 2 pct. gennem
øget kontrolindsats for virksomheder ved uændret adfærd
Fremrykket
indsats
moms
Hovedaktionærers
regelefterlevelse
Uberettiget
fradrag for
underskud
Middelskøn
Provenuvirkning, mio. kr. pr. årsværk
Kontroludgifter, mio. kr. pr. årsværk
Nettovirkning, mio. kr. pr. årsværk
Nødvendige årsværk for målopnåelse i
2025, antal
Nettovirkning af opnåelse af mål i
2025, mia. kr.
Kilde: Egne beregninger
2,6
-0,75
1,9
1.750
3,3
3,9
-0,75
3,1
1.200
3,7
7,1
-0,75
6,3
650
4,1
4,5
-0,75
3,8
1.000
3,8
Ovenstående beregninger inkluderer ikke adfærdseffekter. Det vides ikke, om adfærdsef-
fekterne vil lede til større eller mindre nettovirkning, da de påvirker skatteprovenuet
både positivt og negativt. Beregningerne er baseret på en fast provenuvirkning pr. års-
værk, hvilket vurderes at være realistisk, ind til skattegabet er nedbragt til 2 pct. Man kan
forvente et lavere provenu pr. årsværk desto mindre skattegabet er, hvormed det vil blive
mindre og mindre profitabelt at øge antal ansatte i kontrolindsatsen.
27
SAU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 25: Rapport om skattegab og skattekontrol, fra LO, HK og FSR
1805190_0028.png
HØJBJERRE BRAUER SCHULTZ
er et samfundsøkonomisk konsu-
lenthus, der yder uafhængig rådgivning til offentlige myndig-
heder, fonde, interesseorganisationer, private virksomheder
og internationale organisationer.
Ved at bygge bro mellem faglig viden, empiriske resultater
og den politiske virkelighed leverer vi anvendelsesorienterede
analyser, som er veldokumenterede og klart formidlet.
Vores ambition er at levere vidensgrundlaget for at udvikle
og fremtidssikre velfærdssamfundet.
Højbjerre Brauer Schultz
Frederiksholms Kanal 1, 2. sal
1220 København K
T: +45 81816262
E: [email protected]
W: www.hbseconomics.dk
28