REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Retsudvalget 2017-18
REU Alm.del Bilag 171
Offentligt

Dato:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

6. februar 2018

Stephan Andreas Dam-

gaard

2017-0090-0233

562347

UDKAST

Forslag til lov

om ændring af straffeloven

(Tildækningsforbud)

§1

I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 977 af 9. august 2017, som ændret

ved § 1 i lov nr. 1402 af 5. december 2017 og § 1 i lov nr. 1680 af 26. de-

cember 2017, foretages følgende ændringer:

§ 134 b, stk. 3,

ændres ”der foretages for at beskytte mod vejrliget, eller

som tjener andet anerkendelsesværdigt formål.” til: ”der tjener et anerken-

delsesværdigt formål.”

Efter § 134 b indsættes:

”§

134 c.

Den, som på offentligt sted bærer en beklædningsgenstand, der

skjuler vedkommendes ansigt, straffes med bøde.

Stk. 2.

Det i stk. 1 nævnte forbud gælder ikke for tildækning af ansigtet, der

tjener et anerkendelsesværdigt formål.”

§2

Loven træder i kraft den […].

§3

Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Bemærkninger til lovforslaget

Almindelige bemærkninger

1. Indledning

2. Gældende ret

3. Justitsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.1. Indledende overvejelser om den nærmere udformning af et tildæk-

ningsforbud

3.2. Forbud mod at bære beklædningsgenstande, der skjuler ansigtet (”til-

dækningsforbud”)

3.3. Justering af det eksisterende ”maskeringsforbud” efter straffelovens

§ 134 b

4. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion

4.1. Grundloven

4.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

7. Administrative konsekvenser for borgerne

8. Miljømæssige konsekvenser

9. Forholdet til EU-retten

10. Hørte myndigheder og organisationer mv.

11. Sammenfattende skema

1. Indledning

De seneste år har der fra tid til anden været offentlig debat – i Danmark så-

vel som i Europa – om, hvorvidt det i et eller andet omfang bør være for-

budt at bære maskering, heldækkende beklædning eller lignende i det of-

fentlige rum.

Med dette lovforslag ønsker regeringen at slå fast, at det efter regeringens

opfattelse ikke er foreneligt med værdierne og sammenhængskraften i det

danske samfund eller respekten for vores fællesskab at holde ansigtet skjult

i det offentlige rum. Ansigtet er således grundlaget for genkendelsen men-

nesker imellem, ligesom ansigtet giver mulighed for at aflæse andres signa-

ler og følelser. Ansigtet spiller en afgørende rolle i interaktionen i vores

samfund.

Hvis man tildækker sig, giver man efter regeringens opfattelse udtryk for,

at man ikke ønsker at være en del af det danske samfund. Det er udtryk for

en anonymisering, hvor man afviser interaktionen med sine medborgere.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Noget sådant slider på sammenhængskraften i Danmark og kan bl.a. med-

virke til at skabe rammen for parallelsamfund med egne normer og regler.

Dertil kommer, at tildækning af ansigtet kan være et synligt udtryk for ek-

sisterende parallelsamfund i Danmark.

Det er på denne baggrund, at regeringen foreslår et generelt

tildækningsfor-

bud

– det vil sige et forbud imod på offentligt sted at bære beklædningsgen-

stande, der skjuler ansigtet. Det er regeringens opfattelse og mål, at forsla-

get vil fremme og lette den sociale interaktion og sameksistens, der er afgø-

rende i et samfund, ved at bidrage til, at man i Danmark møder hinanden på

en ordentlig måde – med tillid og respekt, ansigt til ansigt.

2. Gældende ret

Der findes ikke i dag i dansk ret et generelt forbud mod på offentligt sted at

bære beklædningsgenstande, der skjuler ansigtet.

Som relevant gældende ret i øvrigt kan bl.a. nævnes straffelovens § 134 b,

stk. 1, hvorefter den, der i forbindelse med møder, forsamlinger eller lig-

nende på offentligt sted færdes med ansigtet helt eller delvis tildækket med

hætte, maske, bemaling eller lignende på en måde, der er egnet til at hindre

identifikation, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder. Efter be-

stemmelsens stk. 2 straffes på samme måde den, som på offentligt sted be-

sidder genstande, der må anses for bestemt til tildækning af ansigtet under

de i stk. 1 nævnte omstændigheder.

Efter § 134 b, stk. 3, gælder de nævnte forbud efter stk. 1 og 2 ikke for til-

dækning af ansigtet, der foretages for at beskytte mod vejrliget, eller som

tjener andet anerkendelsesværdigt formål. Sidstnævnte kan ifølge bestem-

melsens forarbejder f.eks. omfatte brug af lovpligtig styrthjelm eller tildæk-

ning af ansigtet af religiøse grunde, jf. bl.a. pkt. 6.1 i de almindelige be-

mærkninger til lovforslag nr. L 196 af 9. februar 2000 om ændring af straf-

feloven (Maskeringsforbud) (Folketingstidende 1999-2000, Tillæg A, s.

5459).

Det følger endvidere af straffelovens § 260, stk. 1, at den, som ved ulovlig

tvang – f.eks. vold eller trussel om vold – tvinger nogen til at gøre, tåle el-

ler undlade noget, kan straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år.

Det fremgår af § 260, stk. 3, at hvis nogen tvinges til at bære en beklæd-

ningsgenstand, der skjuler vedkommendes ansigt, kan straffen stige til

fængsel indtil 4 år. Baggrunden for denne strafforhøjelsesregel – der blev

gennemført i 2010, jf. lovforslag nr. L 181 af 24. marts 2010 om ændring af

straffeloven og retsplejeloven – var bl.a. at afspejle, at denne særlige form

for ulovlig tvang indebærer et alvorligt indgreb i en andens personlige fri-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

hed, der vil kunne have væsentlige og vidtrækkende konsekvenser for den

pågældende.

Derudover kan eksempelvis nævnes, at arbejdsgivere i medfør af ledelses-

retten i et vist omfang har ret til at indføre bestemmelser for opholdet på ar-

bejdspladsen og give anvisninger for arbejdets udførelse – herunder efter

omstændighederne bl.a. vedrørende anvendelse af en uniform eller en be-

stemt beklædning eller lignende.

3. Justitsministeriets overvejelser og den foreslåede ordning

3.1. Indledende overvejelser om den nærmere udformning af et tildæknings-

forbud

Det foreslåede generelle forbud mod at bære beklædningsgenstande, der

skjuler ansigtet (”tildækningsforbud”), bygger på et overordnet hensyn til at

fremme og lette den sociale interaktion og sameksistens, hvilket er afgø-

rende i et samfund, jf. nærmere ovenfor under pkt. 1 om formålet med lov-

forslaget.

Ved den konkrete udformning af et sådant tildækningsforbud må afvejes

flere – til dels modsatsrettede – kriterier.

For det første skal forbuddet af hensyn til borgernes retssikkerhed og myn-

dighedernes håndhævelse udformes således, at det med rimelig klarhed kan

fastslås, hvilken adfærd der er strafbar.

For det andet skal forbuddet være tilpas rummeligt til at sikre en effektiv og

fornuftig håndhævelse samt begrænse mulighederne for omgåelse.

For det tredje bør forbuddet af hensyn til bl.a. ytrings- og religionsfriheden

– jf. nærmere herom nedenfor under pkt. 4 – ikke gå videre end nødvendigt

for at opnå de tilsigtede mål.

3.2. Forbud mod at bære beklædningsgenstande, der skjuler ansigtet (”til-

dækningsforbud”)

3.2.1. Det foreslås, at det fremover skal være forbudt på offentligt sted at

bære beklædningsgenstande, der skjuler ansigtet, jf. lovforslagets § 1, nr. 2

(ny § 134 c i straffeloven).

Den foreslåede bestemmelse omfatter tildækning af ansigtet, der sker ved

beklædningsgenstande, herunder huer, hætter, tørklæder, masker, hjelme,

heldækkende dragter, kunstige skæg mv. Den foreslåede bestemmelse om-

fatter tildækning af ansigtet, der sker ved samtidig brug af flere beklæd-

ningsgenstande, også uden at nogen enkelt beklædningsgenstand alene kan

anses for at skjule ansigtet.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Ved ”ansigtet” forstås i overensstemmelse med sædvanlig sprogbrug den

del af hovedet, der afgrænses af pande, hage og ørerne.

Det vil bero på en konkret vurdering, om ansigtet må anses for skjult. Ved

denne vurdering skal navnlig indgå, om det er muligt at se og aflæse perso-

nens ansigtsudtryk. Burka og niqab er eksempler på beklædningsgenstande,

der skjuler ansigtet. Elefanthuer og lignende, hvor alene øjne og mund er

synlige, er ligeledes eksempler på beklædningsgenstande, der skjuler ansig-

tet.

3.2.2. Tildækningsforbuddet vil finde anvendelse på ”offentligt sted”, der

skal forstås som svarende til det område, der er omfattet af ordensbekendt-

gørelsens § 2 (jf. bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 med senere æn-

dringer). Forbuddet vil således gælde på veje eller på andre steder, hvortil

der er almindelig adgang. Det gælder f.eks. fortove og stier, som benyttes til

almindelig færdsel af en eller flere færdselsarter, samt offentligt tilgænge-

lige parker, jernbanestationer, offentlige befordringsmidler og i åbningsti-

den butikker, butikscentre og offentlige kontorer.

3.2.3. Forbuddet mod at bære beklædningsgenstande, der skjuler ansigtet,

vil ikke omfatte tildækning af ansigtet, der tjener et anerkendelsesværdigt

formål.

Det vil bero på en konkret vurdering, om en tildækning af ansigtet, der som

udgangspunkt er omfattet af forbuddet – jf. ovenfor under pkt. 3.2.1 og 3.2.2

– i det enkelte tilfælde tjener et anerkendelsesværdigt formål. Ved denne

vurdering vil der navnlig skulle lægges vægt på beklædningsgenstandens

karakter, den konkrete brug samt den situation, hvori beklædningsgenstan-

den bæres.

Eksempelvis vil en person, der bærer halstørklæde, hue og lignende til be-

skyttelse mod kulde, ikke være omfattet af forbuddet, hvis det efter omstæn-

dighederne – herunder årstiden og vejrforholdene – må anses for sædvanlig

og rimelig påklædning.

Forbuddet omfatter som udgangspunkt heller ikke eksempelvis kostumer og

masker anvendt i forbindelse med karnevaller, fastelavn, halloween, ud-

klædningsfester, sportsbegivenheder og lignende.

Forbuddet omfatter heller ikke eksempelvis forbindinger og lignende, der

skyldes helbredsmæssige årsager.

Det kan derudover tjene et anerkendelsesværdigt formål at tildække ansig-

tet i en konkret arbejdsmæssig sammenhæng, hvis det efter omstændighe-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

derne sker på en sædvanlig og rimelig måde. Det kan bl.a. være tilfældet for

anvendelse af beskyttelses- eller sikkerhedsudstyr eller lignende, f.eks. be-

skyttelseshjelme og åndedrætsværn. Det kan efter omstændighederne også

tjene et anerkendelsesværdigt formål, når eksempelvis personale i en butik,

et butikscenter mv. er udklædt som ”butiksmaskot” eller lignende, hvis det

foregår på en sædvanlig og rimelig måde.

I øvrigt vil tildækning af ansigtet selvsagt tjene et anerkendelsesværdigt for-

mål, hvis tildækningen sker med henblik på opfyldelse af lovkrav og lig-

nende, f.eks. færdselslovens regler om anvendelse af styrthjelm under kør-

sel af motorcykel mv.

I det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en meningstilken-

degivelse, der er beskyttet af ytringsfriheden – jf. nærmere herom nedenfor

under pkt. 4 – vil dette skulle indgå i vurderingen af, om tildækningen tje-

ner et anerkendelsesværdigt formål.

Tilsvarende vil det skulle indgå i vurderingen, om en tildækning af ansigtet

sker på en måde – og i en konkret sammenhæng – der er nært forbundet med

udøvelse af religionsfriheden mv. Det forudsættes, at tildækning af ansigtet

af religiøse årsager som klart udgangspunkt ikke er forbudt, når det sker i

rimelig sammenhæng med en konkret religiøs handling eller lignende, f.eks.

i en religiøs bygning eller i forbindelse med et vielses- eller begravelsesri-

tual mv. Uden for sådanne konkrete religiøse sammenhænge – herunder

f.eks. også under almindelig transport til og fra stedet for en religiøs hand-

ling – vil det derimod ikke være tilstrækkeligt at henvise til, at en tildæk-

ning af ansigtet sker af religiøse årsager.

3.2.4. Det foreslåede tildækningsforbud vil i praksis indebære, at politiet ef-

ter omstændighederne kan påbyde en person at bringe den ulovlige adfærd

til ophør, det vil sige f.eks. fjerne en beklædningsgenstand, der skjuler an-

sigtet, eller at fjerne sig fra et offentligt sted, ligesom politiet vil kunne ind-

bringe personen til en politistation.

Det forudsættes under alle omstændigheder, at forbuddet håndhæves under

behørig hensyntagen til personens integritet og uden unødig krænkelse af

den pågældende.

3.2.5. Den foreslåede nye straffelovsbestemmelse om et tildækningsforbud,

jf. lovforslagets § 1, nr. 2, vil i overensstemmelse med straffelovens almin-

delige udgangspunkt kun omfatte forsætlige forhold, jf. straffelovens § 19.

Kravet om forsæt indebærer efter almindelige strafferetlige principper, at

personen skal have forstået de faktiske omstændigheder, det vil sige, at der

er tale om et offentligt sted, og at den pågældende bærer en beklædnings-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

genstand, der skjuler ansigtet. Det udelukker i den forbindelse ikke forsæt

(og strafansvar), hvis personen fejlagtigt anså tildækningen af ansigtet for

omfattet af undtagelsen vedrørende et anerkendelsesværdigt formål. Hvis

der er tale om en undskyldelig retsvildfarelse, kan der dog eventuelt blive

tale om strafnedsættelse eller strafbortfald efter straffelovens § 82, nr. 4, og

§ 83.

3.2.6. Det foreslås, at overtrædelse af tildækningsforbuddet, jf. lovforslagets

§ 1, nr. 2, straffes med bøde.

Det forudsættes i den forbindelse, at en enkeltstående overtrædelse af for-

buddet i

førstegangstilfælde

som udgangspunkt straffes med en bøde på

1.000 kr. Det forudsættes endvidere, at straffen i

andengangstilfælde

som

udgangspunkt fastsættes til en bøde på 2.000 kr., og at straffen i

tredje-

gangstilfælde

som udgangspunkt fastsættes til en bøde på 5.000 kr. I

fjerde-

gangstilfælde og senere tilfælde

forudsættes straffen som udgangspunkt

fastsat til en bøde på 10.000 kr.

Fastsættelsen af straffen vil bero på domstolenes konkrete vurdering i det

enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det angivne strafni-

veau vil kunne fraviges i op- og nedadgående retning, hvis der i den kon-

krete sag foreligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. her-

ved de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelovens kapitel

10.

Der vil ikke kunne straffes for forsøg på overtrædelse af det foreslåede til-

dækningsforbud, idet strafferammen ikke overstiger fængsel i 4 måneder, jf.

straffelovens § 21, stk. 3. Eksempelvis vil det således ikke i sig selv være

strafbart på offentligt sted at besidde beklædningsgenstande – f.eks. i en

lomme eller i en taske – der kan bruges til at skjule ansigtet.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 2.

3.3. Justering af det eksisterende ”maskeringsforbud” efter straffelovens §

134 b

3.3.1. I lyset af forslaget om et nyt tildækningsforbud – jf. lovforslagets § 1,

nr. 2, samt ovenfor under pkt. 3.1-3.2 – foreslås det at justere bestemmelsen

i straffelovens § 134 b, stk. 3, jf. således lovforslagets § 1, nr. 1.

Som nærmere beskrevet ovenfor under pkt. 2, er det ifølge straffelovens §

134 b, stk. 1 og 2, bl.a. forbudt i forbindelse med forsamlinger mv. at fær-

des med ansigtet helt eller delvis tildækket med hætte, maske eller lignende

på en måde, der er egnet til at hindre identifikation.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Efter § 134 b, stk. 3, gælder forbuddet efter stk. 1 og 2 ikke for tildækning

af ansigtet, der foretages for at beskytte mod vejrliget, eller som tjener an-

det anerkendelsesværdigt formål. Sidstnævnte kan ifølge bestemmelsens

forarbejder f.eks. omfatte tildækning af ansigtet af religiøse grunde, jf. bl.a.

pkt. 6.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 196 af 9. februar

2000 om ændring af straffeloven (Maskeringsforbud).

3.3.2. Det foreslås at modernisere sprogbrugen i straffelovens § 134 b, stk.

3, således at der alene – som undtagelse fra de omtalte forbud efter stk. 1 og

2 – henvises til ”et anerkendelsesværdigt formål” og ikke tillige ”vejrliget”.

Der tilsigtes ikke herved nogen ændring af gældende ret.

Det fremgår derudover – som nævnt – af forarbejderne til § 134 b, at tildæk-

ning af ansigtet af religiøse grunde kan anses for at tjene et anerkendelses-

værdigt formål i forhold til § 134 b, stk. 3.

Ligesom for det foreslåede nye tildækningsforbud – jf. nærmere herom

ovenfor under pkt. 3.2.3 – forudsættes det, at maskering eller lignende af re-

ligiøse årsager som klart udgangspunkt ikke er forbudt efter § 134 b, når det

sker i rimelig sammenhæng med en konkret religiøs handling eller lignende,

f.eks. i en religiøs bygning eller i forbindelse med et vielses- eller begravel-

sesritual mv. Uden for sådanne konkrete religiøse sammenhænge – herun-

der f.eks. også under almindelig transport til og fra stedet for en religiøs

handling – vil det derimod ikke være tilstrækkeligt at henvise til, at en ma-

skering sker af religiøse årsager.

Der tilsigtes ikke herudover nogen ændring af gældende ret.

Der henvises i øvrigt til bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 1.

4. Forholdet til grundloven og Den Europæiske Menneskerettigheds-

konvention

4.1. Grundloven

4.1.1. Efter grundlovens § 67 har borgerne ret til at dyrke gud på den måde,

der stemmer med deres overbevisning, dog således, at der intet læres eller

foretages, som strider mod sædeligheden eller den offentlige orden.

Anvendelsesområdet for § 67 er således ”gudsdyrkelsen”, og bestemmelsen

omfatter først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, så-

som forkyndelse, bøn, gudstjeneste, dåb mv., jf. f.eks. Alf Ross, Dansk

Statsforfatningsret, 3. udgave v. Ole Espersen (1980), side 754.

I det omfang tildækning af ansigtet i sig selv kan anses for at være omfattet

af grundlovens § 67 som en del af gudsdyrkelse, bemærkes, at det foreslå-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

ede tildækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, er båret af et sagligt hen-

syn til at fremme og lette den sociale interaktion og sameksistens, der er af-

gørende i et samfund.

Det kan i denne sammenhæng også tilføjes, at det foreslåede forbud ikke

omfatter tildækning af ansigtet, der tjener et anerkendelsesværdigt formål,

jf. nærmere ovenfor under pkt. 3.2.3. Som det der er anført, forudsættes det

eksempelvis, at tildækning af ansigtet af religiøse årsager som klart ud-

gangspunkt ikke er forbudt, når det sker i rimelig sammenhæng med en kon-

kret religiøs handling eller lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller i for-

bindelse med et vielses- eller begravelsesritual mv.

Det er på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at det foreslåede til-

dækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, kan gennemføres inden for ram-

merne af grundlovens § 67.

4.1.2. Efter grundlovens § 70 kan ingen på grund af sin trosbekendelse eller

afstamning berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske

rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig borgerpligt.

Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a. trosbeken-

delse som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af borgerlige

eller politiske rettigheder. Udtrykket “rettigheder” skal ikke forstås snævert,

men må betegne enhver fordelagtig retsposition.

Da den foreslåede bestemmelse om et tildækningsforbud, jf. lovforslagets §

1, nr. 2, omfatter alle, uanset religiøst eller politisk tilhørsforhold mv. – og

da den foreslåede bestemmelse i øvrigt er båret af et sagligt hensyn til at

fremme og lette den sociale interaktion og sameksistens, der er afgørende i

et samfund – rejser bestemmelsen ikke spørgsmål i forhold til grundlovens

§ 70.

4.1.3. Ytringsfriheden er beskyttet i grundlovens § 77, der fastsætter, at en-

hver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre sine tanker, dog

under ansvar for domstolene, samt at censur og andre forebyggende foran-

staltninger ingensinde på ny kan indføres.

Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77

indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den for-

melle og den materielle ytringsfrihed. Den formelle ytringsfrihed beskytter

mod foranstaltninger, der forhindrer selve offentliggørelsen af ytringer. En

materiel ytringsfrihed er udtryk for, at der for ytringer af et vist indhold el-

ler en vis karakter ikke kan fastsættes efterfølgende sanktioner i form af

f.eks. straf.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

I det omfang en tildækning af ansigtet i sig selv anses for en meningstilken-

degivelse eller lignende, bemærkes, at det foreslåede tildækningsforbud, jf.

lovforslagets § 1, nr. 2, kan indebære et indgreb i den materielle ytringsfri-

hed, da forslaget vil skabe mulighed for at straffe for overtrædelse af for-

buddet.

I den statsretlige litteratur er det den overvejende opfattelse – som Justits-

ministeriet kan tilslutte sig – at grundlovens § 77 ikke beskytter den materi-

elle ytringsfrihed, jf. bl.a. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954),

side 670, Alf Ross, a.st., side 716 og 724, og Max Sørensen, Statsforfat-

ningsret, 2. udgave ved Peter Germer (1973), side 374.

Den foreslåede bestemmelse rejser på den baggrund ikke spørgsmål i for-

hold til grundlovens § 77.

4.2. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

4.2.1. Efter artikel 8, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonven-

tion har enhver ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin

korrespondance. Ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols prak-

sis kan beskyttelsen af privatlivet f.eks. omfatte en persons ret til at be-

stemme sin fysiske fremtræden.

Efter artikel 9, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention har

enhver ret til at tænke frit og til samvittigheds- og religionsfrihed. Denne ret

omfatter bl.a. friheden til enten alene eller sammen med andre, offentligt el-

ler privat at udøve sin religion eller tro gennem f.eks. gudstjeneste og over-

holdelse af religiøse skikke. Bestemmelsen beskytter herunder også adgan-

gen til at bære religiøst begrundet beklædning eller andre effekter.

Efter artikel 10, stk. 1, i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

har enhver ret til ytringsfrihed.

De rettigheder, der følger af konventionens artikel 8, 9 og 10, kan – efter

nærmere angivne betingelser i artiklernes stk. 2 – underkastes sådanne be-

grænsninger, som følger af lov og er nødvendige i et demokratisk samfund

af hensyn til nærmere opremsede hensyn, f.eks. hensynet til den offentlige

tryghed, beskyttelse af sundheden eller sædeligheden eller beskyttelse af an-

dres rettigheder.

4.2.2. Efter artikel 14 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

skal nydelsen af de i konventionen anerkendte rettigheder sikres uden for-

skel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden over-

bevisning, national eller social oprindelse, tilhørsforhold til et nationalt min-

dretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Bestemmelsen indeholder således et forbud mod usaglig forskelsbehand-

ling, f.eks. i forhold til religionsfriheden. Forbuddet indebærer efter Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at personer i sammenligne-

lige situationer som udgangspunkt skal behandles ens, men at en forskels-

behandling kan være berettiget, hvis den har et legitimt formål og står i ri-

meligt forhold til dette formål.

4.2.3. I en dom afsagt den 1. juli 2014 (S.A.S.

mod Frankrig)

fandt Den Eu-

ropæiske Menneskerettighedsdomstol ikke grundlag for at tilsidesætte

fransk lovgivning, der forbyder tildækning af ansigtet i det offentlige rum.

Domstolen undersøgte i sagen navnlig forholdet til konventionens artikel 8

(om privatliv mv.) og artikel 9 (om religionsfrihed mv.) og fandt, at det fran-

ske forbud faldt inden for beskyttelsen af disse artikler. Domstolen konklu-

derede, at forbuddet kunne anses for at være proportionalt med formålet om

at ”beskytte andres rettigheder og friheder”. Domstolen anerkendte i den

forbindelse bl.a., at ansigtet spiller en vigtig rolle i social interaktion, og at

et slør eller lignende, der skjuler ansigtet, kan opfattes således, at det kræn-

ker andres ret til at leve i et socialt rum, som gør sameksistens lettere. Dom-

stolen lagde i den forbindelse vægt på, at indførelsen af et forbud mod at til-

dække ansigtet på offentlige steder var et ”choice of society”, for hvilke der

– navnlig når der ikke var konsensus blandt medlemslandene – er overladt

en bred skønsmargin til medlemslandene. I lyset heraf – og idet det franske

forbud tillige var generelt formuleret – fandt Domstolen, at forbuddet også

var i overensstemmelse med konventionens artikel 14 (om forbud mod

diskrimination).

Domstolen fandt derudover, at det franske forbud i den konkrete sag ikke

rejste særskilte spørgsmål vedrørende konventionens artikel 10 (om ytrings-

frihed mv.) set i forhold til Domstolens vurdering af forbuddets forenelig-

hed med artikel 8 og 9.

I to domme afsagt den 11. juli 2017 (Belcacemi

og Oussar mod Belgien

Dakir mod Belgien)

fandt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol

ikke grundlag for at tilsidesætte belgisk lovgivning, der forbyder hel eller

delvis tildækning af ansigtet i det offentlige rum. Dommene følger ganske

tæt de ovenstående retningslinjer i dommen

S.A.S. mod Frankrig.

Domsto-

len bemærkede i den forbindelse, at ordlyden af det belgiske forbud lignede

det franske forbud, som Domstolen tidligere havde vurderet. Domstolen

henviste således til sin tidligere afgørelse i sagen

S.A.S. mod Frankrig

konkluderede, at også det belgiske forbud var i overensstemmelse med kon-

ventionens artikel 8, 9 og 14.

4.2.4. Den foreslåede bestemmelse om et tildækningsforbud, jf. lovforsla-

gets § 1, nr. 2, må anses for at indebære begrænsninger i forhold til Den Eu-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

ropæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 (om privatlivet mv.), ar-

tikel 9 (om religionsfrihed mv.) og artikel 10 (om ytringsfrihed mv.).

Formålet med den foreslåede bestemmelse er imidlertid at varetage hensy-

net til at fremme og lette den sociale interaktion og sameksistens, der er af-

gørende i et samfund. Dette hensyn må anses for anerkendt af Den Europæi-

ske Menneskerettighedsdomstol som et lovligt formål, der kan begrunde be-

grænsninger af de rettigheder, der følger af konventionens artikel 8, 9 og 10,

jf. nærmere om Domstolens praksis ovenfor under pkt. 4.2.3. Af denne prak-

sis fremgår også, at Domstolen har anerkendt, at andre generelle tildæk-

ningsforbud – sådan som det, der nu foreslås – har opfyldt proportionalitets-

kravet i de nævnte artikler.

Det er på denne baggrund Justitsministeriets opfattelse, at det foreslåede til-

dækningsforbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, kan gennemføres inden for ram-

merne af konventionens artikel 8, 9 og 10.

Det foreslåede tildækningsforbud retter sig endvidere mod enhver form for

beklædningsgenstand, uanset om dens anvendelse f.eks. måtte være udtryk

for et bestemt politisk eller religiøst tilhørsforhold. Da bestemmelsen sam-

tidig er båret af et sagligt hensyn til at fremme og lette den sociale interak-

tion og sameksistens, der er afgørende i et samfund – og ikke er mere ind-

gribende end nødvendigt for at varetage dette hensyn – må tildækningsfor-

buddet efter Justitsministeriets opfattelse også antages at være foreneligt

med konventionens artikel 14, jf. også igen den praksis fra Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol, der er beskrevet ovenfor under pkt. 4.2.3.

Hvorvidt det også vil være foreneligt med Den Europæiske Menneskerettig-

hedskonvention at håndhæve tildækningsforbuddet i det konkrete tilfælde,

vil bero på en helhedsvurdering af den enkelte situation. Denne vurdering

må efter Justitsministeriets opfattelse antages at falde sammen med afvej-

ningen af, om tildækningen af ansigtet tjener et anerkendelsesværdigt for-

mål, jf. nærmere herom ovenfor under pkt. 3.2.3.

I tilfælde, hvor tildækning af ansigtet eksempelvis kan anses for at være ud-

tryk for en ytring, der er beskyttet af konventionen, vil hensynet til ytrings-

friheden således skulle inddrages ved vurderingen af, om tildækningen tje-

ner et anerkendelsesværdigt formål.

Tilsvarende vil det skulle indgå i denne vurdering, om en tildækning af an-

sigtet sker på en måde – og i en konkret sammenhæng – der er nært forbun-

det med udøvelse af religionsfriheden mv. Som det fremgår ovenfor under

pkt. 3.2.3, forudsættes det, at tildækning af ansigtet af religiøse årsager som

klart udgangspunkt ikke er forbudt, når det sker i rimelig sammenhæng med

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

en konkret religiøs handling eller lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller

i forbindelse med et vielses- eller begravelsesritual mv.

Det er samlet set Justitsministeriets opfattelse, at det foreslåede tildæknings-

forbud, jf. lovforslagets § 1, nr. 2, må antages at være i overensstemmelse

med Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

5. Økonomiske og administrative konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget skønnes ikke at have økonomiske eller administrative konse-

kvenser for det offentlige af betydning.

6. Økonomiske og administrative konsekvenser for erhvervslivet mv.

Lovforslaget har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser for er-

hvervslivet.

7. Administrative konsekvenser for borgerne

Lovforslaget har ikke administrative konsekvenser for borgerne.

8. Miljømæssige konsekvenser

Lovforslaget har ingen miljømæssige konsekvenser.

9. Forholdet til EU-retten

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspekter.

10. Hørte myndigheder og organisationer mv.

Et udkast til lovforslag har i perioden fra den 6. februar 2018 til den 6. marts

2018 været sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Østre Landsret, Vestre Landsret, samtlige byretter, Domstolsstyrelsen,

Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Den Danske Dommerforening, Dommerfuld-

mægtigforeningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politiforbundet,

Advokatrådet, Danske Advokater, Landsforeningen af Forsvarsadvokater,

Amnesty International, Danske Regioner, Det Kriminalpræventive Råd, In-

stitut for Menneskerettigheder, Justitia, KL, Landsforeningen KRIM,

Retspolitisk Forening.

11. Sammenfattende skema

Positive konsekven-

ser/ mindre udgifter

Økonomiske konse-

Ingen økonomiske

kvenser for stat, kom- konsekvenser for det

muner og regioner

Negative konsekven-

ser/ merudgifter

Ingen økonomiske

konsekvenser for det

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

Administrative konse-

kvenser for stat, kom-

muner og regioner

Økonomiske konse-

kvenser for erhvervsli-

vet mv.

Administrative konse-

kvenser for erhvervsli-

vet mv.

Administrative konse-

kvenser for borgerne

Miljømæssige konse-

kvenser

Forholdet til EU-ret-

ten

Overimplementering

offentlige af betyd-

ning.

Ingen administrative

konsekvenser for det

offentlige af betyd-

ning.

Ingen

offentlige af betyd-

ning.

Ingen administrative

konsekvenser for det

offentlige af betyd-

ning.

Ingen

Lovforslaget indeholder ikke EU-retlige aspek-

ter.

Nej.

Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr. 1 (§ 134 b, stk. 3)

Efter straffelovens § 134 b, stk. 1, straffes med bøde eller fængsel indtil 6

måneder den, der i forbindelse med møder, forsamlinger, optog eller lig-

nende på offentligt sted færdes med ansigtet helt eller delvis tildækket med

hætte, maske, bemaling eller lignende på en måde, der er egnet til at hindre

identifikation. Efter § 134 b, stk. 2, straffes på samme måde den, som på of-

fentligt sted besidder genstande, der må anses for bestemt til tildækning af

ansigtet under de i stk. 1 nævnte omstændigheder.

Efter den gældende § 134 b, stk. 3, gælder forbuddene efter stk. 1 og 2 ikke

for tildækning af ansigtet, der foretages for at beskytte mod vejrliget, eller

som tjener andet anerkendelsesværdigt formål.

Efter den foreslåede, justerede bestemmelse i § 134 b, stk. 3, henvises alene

– som undtagelse fra de omtalte forbud efter stk. 1 og 2 – til ”et anerkendel-

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

sesværdigt formål” og ikke tillige ”vejrliget”. Der tilsigtes ikke herved no-

gen ændring af gældende ret.

I forhold til maskering eller lignende af religiøse årsager vil det fremover

kunne indgå i vurderingen efter straffelovens § 134 b, stk. 3, om en sådan

maskering sker på en måde – og i en konkret sammenhæng – der er nært

forbundet med udøvelse af religionsfriheden mv. Det forudsættes, at maske-

ring eller lignende af religiøse årsager som klart udgangspunkt ikke er for-

budt efter § 134 b, når det sker i rimelig sammenhæng med en konkret reli-

giøs handling eller lignende, f.eks. i en religiøs bygning eller i forbindelse

med et vielses- eller begravelsesritual mv. Uden for sådanne konkrete reli-

giøse sammenhænge – herunder f.eks. også under almindelig transport til og

fra stedet for en religiøs handling – vil det derimod ikke være tilstrækkeligt

at henvise til, at en maskering sker af religiøse årsager.

Der tilsigtes ikke herudover nogen ændring af gældende ret.

Der henvises i øvrigt til pkt. 3.3 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Til nr. 2 (§ 134 c)

Det foreslås at indsætte en ny bestemmelse i straffeloven, der vil indebære,

at det fremover som udgangspunkt er forbudt på offentligt sted at bære be-

klædningsgenstande, der skjuler ansigtet, jf. den foreslåede

§ 134 c, stk. 1.

Bestemmelsen omfatter tildækning af ansigtet, der sker ved beklædnings-

genstande, herunder huer, hætter, tørklæder, masker, hjelme, heldækkende

dragter, kunstige skæg mv. Bestemmelsen omfatter tildækning af ansigtet,

der sker ved samtidig brug af flere beklædningsgenstande, også uden at no-

gen enkelt beklædningsgenstand alene kan anses for at skjule ansigtet.

Ved ”ansigtet” forstås i overensstemmelse med sædvanlig sprogbrug den

del af hovedet, der afgrænses af pande, hage og ørerne.

Det vil bero på en konkret vurdering, om ansigtet må anses for skjult. Ved

denne vurdering skal navnlig indgå, om det er muligt at se og aflæse perso-

nens ansigtsudtryk. Burka og niqab er eksempler på beklædningsgenstande,

der skjuler ansigtet. Elefanthuer og lignende, hvor alene øjne og mund er

synlige, er ligeledes eksempler på beklædningsgenstande, der skjuler ansig-

tet.

Tildækningsforbuddet efter § 134 c, stk. 1, finder anvendelse på ”offentligt

sted”, der skal forstås som svarende til det område, der er omfattet af or-

densbekendtgørelsens § 2 (jf. bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 med

senere ændringer). Forbuddet vil således gælde på veje eller på andre ste-

der, hvortil der er almindelig adgang. Det gælder f.eks. fortove og stier, som

REU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 171: Lovudkast: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Tildækningsforbud), fra justitsministeren

benyttes til almindelig færdsel af en eller flere færdselsarter, samt offentligt

tilgængelige parker, jernbanestationer, offentlige befordringsmidler og i åb-

ningstiden butikker, butikscentre og offentlige kontorer.

Det fremgår af den foreslåede § 134 c, stk. 1, at overtrædelse af tildæknings-

forbuddet straffes med bøde.

Det forudsættes i den forbindelse, at en enkeltstående overtrædelse af for-

buddet i

førstegangstilfælde

som udgangspunkt straffes med en bøde på

1.000 kr. Det forudsættes endvidere, at straffen i

andengangstilfælde

som

udgangspunkt fastsættes til en bøde på 2.000 kr., og at straffen i

tredje-

gangstilfælde

som udgangspunkt fastsættes til en bøde på 5.000 kr. I

fjerde-

gangstilfælde og senere tilfælde

forudsættes straffen som udgangspunkt

fastsat til en bøde på 10.000 kr.

Fastsættelsen af straffen vil bero på domstolenes konkrete vurdering i det

enkelte tilfælde af samtlige omstændigheder i sagen, og det angivne strafni-

veau vil kunne fraviges i op- og nedadgående retning, hvis der i den kon-

krete sag foreligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. her-

ved de almindelige regler om straffens fastsættelse i straffelovens kapitel

10.

Efter den foreslåede

§ 134 c, stk. 2,

gælder tildækningsforbuddet efter stk. 1

ikke for tildækning af ansigtet, der tjener et anerkendelsesværdigt formål.

Det vil bero på en konkret vurdering, om en tildækning af ansigtet, der som

udgangspunkt er omfattet af forbuddet efter stk. 1, i det enkelte tilfælde tje-

ner et anerkendelsesværdigt formål. Ved denne vurdering vil der navnlig

skulle lægges vægt på beklædningsgenstandens karakter, den konkrete brug

samt den situation, hvori beklædningsgenstanden bæres.