Miljø- og Fødevareudvalget 2017-18
MOF Alm.del Bilag 468
Offentligt
1897685_0001.png
Professor dr. Jur. Peter Pagh
Sammenfatning af notat om Miljø- og Fødevareministeriets høringsudkast af 23. januar
2018 til ændringer af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse ved overtrædelse af de
EU-regler om naturbeskyttelse, der er omfattet af krydsoverensstemmelse
1.
Krydsoverensstemmelse betyder, at landmænd, der modtager EU-landbrugsstøtte,
skal overholde bestemte EU-regler, og at EU-støtten helt eller delvis skal
tilbagebetales, hvis dette ikke er tilfældet på bestemte landbrug.
2.
Krydsoverensstemmelsesreglerne (KO-reglerne) omfatter
kun
de bestemte EU-
regler, der fremgår af KO-forordningens bilag II. De EU-regler, der er omfattet af KO
fremgår af vedlagte bilag I. Overtrædelse af
regler, der ikke fremgår af bilag II,
som
fx krav om konsekvensvurdering af projekter påvirkning af Natura 2000-områder eller
reglerne om beskyttelse af den store vandsalamanders levesteder er derfor ikke
omfattet af krydsoverensstemmelse.
3.
Hvis en medlemsstat ikke har gennemført KO-reglerne, er det ikke landmanden, der
er synderen, men i så fald skal medlemsstaten til EU tilbagebetale den støtte, der må
antages tildelt i modstrid med KO-forordningen. Det samme gælder, hvis en
medlemsstats kontrol er utilstrækkelig.
4.
I forhold til den enkelte landmand er det derfor den danske gennemførelse af de KO-
belagte EU-regler, der afgrænser, hvilke EU-regler der er omfattet af KO-reglerne,
men Danmark har ikke mulighed for at gå videre end EU-reglerne.
5.
I relation til EU’s regler om naturbeskyttelse har den danske KO-bekendtgørelse
indtil nu alene omfattet krav KO-regler for overtrædelser begået inden for Natura-
2000-områder og EU-fuglebeskyttelsesområder, hvilket i forhold til KO-forordningen
kun kan referere til habitatdirektivets art. 6, stk. 1 og 2 og fuglebeskyttelsesdirektivets
art. 4, stk. 1, stk. 2 og stk. 4 (når et fuglebeskyttelsesområde er udpeget).
1
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse
1897685_0002.png
6.
Efter KO-bekendtgørelsens regler (se bilag 2) er overtrædelse af forbuddet mod
tilstandsændringer i beskyttede naturtyper, klitfredede arealer og inden for
strandbeskyttelseslinjen (naturbeskyttelseslovens § 3, § 8 og § 15) inden for Natura
2000-områder omfattet af KO-krav.
7.
KO-bekendtgørelsen er i modstrid med den måde, som Folketinget efter en åbnings-
skrivelse i 2004 gennemførte habitatdirektivets art. 6, stk. 1 og 2 og fuglebeskyttelses-
direktivets art. 4, stk. 1, stk. 2 og stk. 4 (når et fuglebeskyttelsesområde er udpeget).
Efter den i 2004 vedtagne lovændring vil disse KO-belagte EU-regler kun kunne
overtrædes af en landmand, hvis landmanden ikke efterkommer et gyldigt påbud efter
naturbeskyttelseslovens §§ 19d-19f, hvor landmanden normalt har krav på fuld
erstatning efter § 19g. Landmanden har dog ikke krav på erstatning, hvis påbuddet
vedrører et areal omfattet af naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15, men dette er uden
relevans for, om landmanden skal tilbagebetale landbrugsstøtte efter KO-
forordningen.
8.
Landmanden kan således ikke overtræde den danske gennemførelse af
habitatdirektivets art. 6, stk. 2, før der er meddelt påbud efter §§ 19d-19f, medmindre
det af afgørelsen om overtrædelse af §§ 3, 8 eller 15 udtrykkeligt fremgår, at
afgørelsen samtidigt erstatter et påbud efter §§ 19d-19f.
9.
Dette betyder, at i det omfang danske landmand er blevet pålagt at tilbagebetale
landbrugsstøtte pga. overtrædelse af KO-bekendtgørelsens bilag 1, pkt. 1.23-1.25, vil
det derfor være i klar modstrid med den danske gennemførelse af de efter KO-
forordningen omfattede EU-krav til naturbeskyttelse. Da KO-reglerne kun gælder for
de bestemte overtrædelser, der fremgår af KO-forordningen, kan landmændene derfor
kræve disse beløb tilbage fra Miljø- og Fødevareministeriet, i det omfang kravene ikke
er forældet.
10. De ovennævnte meget alvorlige mangler ved den gældende danske KO-bekendt-
gørelse betyder, at Miljø- og Fødevareministeriet til EU har tilbagebetalt
landbrugsstøtte, der uretmæssigt er opkrævet hos landmændene ...!
2
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse
1897685_0003.png
11. Disse alvorlige mangler er efter det oplyste forbigået i Kommissionens revision ...!
12. Kommissionens revision af KO-bekendtgørelsen har i stedet fokuseret på en anden
mangel ved den danske KO-bekendtgørelse, nemlig at der ikke i bekendtgørelsen er
KO-krav, hvis en landmand overtræder den danske gennemførelse af
fuglebeskyttelses-direktivets art. 3, stk. 2 litra b) uden for EU-fuglebeskyttelses- og
Natura 2000-områder.
13. Det må tiltrædes, at der mangler sådanne regler i KO-bekendtgørelsen, så på dette
punkt har Kommissionen i hvert fald delvis ret i indsigelsen.
14. Det udkast til ændring af KO-bekendtgørelsen, som Miljø- og Fødevareministeriet
har udsendt i høring er baseret på den antagelse, at de i fuglebeskyttelsesdirektivets
art. 3 omhandlede levesteder for vilde fugle skulle være gennemført i dansk ret i
naturbeskyttelseslovens §§ 3, 8 og 15, således at overtrædelser af disse regler
fremover vil blive omfattet af KO-reglerne.
15. Denne udlægning af den danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3
er forkert, men er formentlig baseret på nogle af de samme misforståelser, som frem til
2004 kendetegnede den danske gennemførelse af habitatdirektivets art. 6, stk. 2.
16. På baggrund af en åbningsskrivelse fra Kommissionen i 2006, der bl.a. kritiserede
den danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og mangelfulde regler
vedrørende den danske gennemførelse af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 4, stk. 4,
vedtog folketinget imidlertid i 2008 og 2009 en række ændringer af de danske
miljølove.
17. Efter disse lovændringer har ministeren i bl.a. jagt- og vildtforvaltningslovens § 52,
jf. § 33, naturbeskyttelseslovens § 71, stk. 4-6 og miljømålslovens § 36, stk. 1-5
hjemmel og pligt til at udpege de fornødne områder og til at fastsætte regler om
vedligeholdelse og forvaltning af disse områder, og disse bemyndigelser er så vidt
vides udnyttet i overensstemmelse med de EU-retlige forpligtelser.
3
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse
1897685_0004.png
18. Det er derfor alene overtrædelse af disse danske gennemførelsesregler, som er
omfattet af KO-forordningens regler om KO-belægning af fuglebeskyttelsesdirektivets
art. 3, stk. 1 og stk. 2, litra b samt art. 4, stk. 4.
19. Det må derfor anses for (ufrivilligt) vildledende, når det i Miljø- og Fødevare-
ministeriets følgeskrivelse til udkast til ændret bekendtgørelse anføres:
De foreslåede ændringer i bekendtgørelsens bilag 1, foretages med henblik på at
sikre, at der hverken er krydsoverensstemmelse på mere eller mindre end de EU-
retlige forpligtelser, som medlemsstaterne, jf. forordning nr. 1306/2013, bilag II, er
pålagt at have krydsoverensstemmelse på. Landbrugsstyrelsen vurderer på den
baggrund, at de pågældende ændringer ikke går længere, end hvad der er påkrævet
for at implementere de EU-retlige forpligtelser som følger af bilag II i forordning nr.
1306/2013.
20. De i høringsudkastet foreslåede ændringer til bekendtgørelsen vil kræve lovændring,
og en sådan udvidelse af krydsoverensstemmelsesreglernes anvendelse vil være i
modstrid med krydsoverensstemmelsesforordningen, da naturbeskyttelseslovens §§ 3,
8 og 15 varetager andre hensyn end de hensyn, der forudsættes varetaget i
fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3 og art. 4, stk. 4.
21. Forskellen kan illustreres med to eksempler. Placerer landmanden en campingvogn
inden for strandbeskyttelseslinjen uden dispensation, er dette en overtrædelse af
naturbeskyttelseslovens § 15, uanset det ikke påvirker fuglenes levesteder. Hvis en
landmand derimod fælder træer inden for strandbeskyttelseslinjen, er dette være en
overtrædelse af naturbeskyttelseslovens § 15, selv om en træfældning kan medføre
skadevirkning på fuglelivet.
22. Til afsluttende illustration kan anføres, at overtrædelse af habitatdirektivets generelle
beskyttelse
af
levesteder
i
art.
12-16
netop
ikke
er
omfattet
af
krydsoverensstemmelsesforordningen, men at sådanne overtrædelser udgør en
betydelig del af overtrædelserne af naturbeskyttelseslovens § 3, mens der er meget få
eksempler på, at overtrædelser af naturbeskyttelseslovens § 3 har haft en sådan
skadelig virkning på vilde fugles levesteder, at forholdet overhovedet kunne falde
4
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse
under fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3.
23. Kommissionens indsigelse kan derimod imødekommes ved, at ændre KO-
bekendtgørelsens bilag 1 i overensstemmelse med den danske gennemførelse i 2008
og 2009 af fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 2, litra b) og art. 4, stk. 4.
Peter Pagh
Den 13. april 2018
Bilag 1: EU-regler om naturbeskyttelse der er omfattet af KO-forordningen:
Bilag 2: Krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen naturbeskyttelsesregler
5
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse
1897685_0006.png
Bilag 1 – EU-regler om naturbeskyttelse der er omfattet af KO-forordningen:
KO-forordningen bilag II, LMK 2 og LMK 3:
Fuglebeskyttelsesdirektivet (2009/147) art. 3, stk. 1, art. 3, stk. 2, litra b), art. 4, stk.
1, stk. 2 og stk. 4
Habitatdirektivet (92/43) art. 6, stk. 1 og 2
Fuglebeskyttelsesdirektivets KO-belagte regler
Art. 3, stk. 1: Medlemsstaterne træffer ud fra de i artikel 2 omhandlede hensyn alle nødvendige
foranstaltninger for at beskytte, opretholde eller genskabe tilstrækkeligt forskelligartede og
vidtstrakte levesteder for alle de i artikel 1 omhandlede fuglearter.
Art. 3, stk. 2 litra b): Beskyttelse, opretholdelse og genskabelse af biotoper og levesteder omfatter i første række
følgende foranstaltninger: [..] vedligeholdelse og forvaltning i overensstemmelse med de
økologiske krav af levesteder både i og uden for de beskyttede områder.
Art. 4, stk. 1: For arter, som er anført i bilag I, træffes der særlige beskyttelsesforanstaltninger med hensyn til
deres levesteder for at sikre, at de kan overleve og formere sig i deres udbredelsesområde. I
denne forbindelse tages der hensyn til:
a) arter, der trues af udslettelse
b) arter, der er følsomme over for bestemte ændringer af deres levesteder
c) arter, der anses for sjældne, fordi bestanden er ringe eller den lokale udbredelse begrænset
d) andre arter, der kræver speciel opmærksomhed på grund af deres levesteders særlige
beskaffenhed.
Ved vurderinger i forbindelse hermed skal der tages hensyn til tendenser og variationer
vedrørende bestandens størrelse.
Medlemsstaterne udlægger som særligt beskyttede områder navnlig sådanne områder, som med
hensyn til antal og udstrækning er bedst egnede til beskyttelse af disse arter, idet der tages
hensyn til behovet for at beskytte arterne i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv
finder anvendelse.
Art. 4, stk. 2: Under hensyn til beskyttelsesbehovene i det geografiske sø- og landområde, hvor dette direktiv
finder anvendelse, træffer medlemsstaterne tilsvarende foranstaltninger med hensyn til
regelmæssigt tilbagevendende trækfuglearter, som ikke er anført i bilag I, for så vidt angår de
pågældende arters yngle-, fjerskifte- og overvintringsområder samt rasteområderne inden for deres
trækruter. Med henblik herpå er medlemsstaterne i særlig grad opmærksomme på, at
vådområderne, og især vådområder af international betydning, beskyttes.
Art. 4, stk. 4:Medlemsstaterne træffer egnede foranstaltninger med henblik på i de i stk. 1 og 2 nævnte
beskyttede områder at undgå forurening eller forringelse af levestederne samt forstyrrelse af
fuglene, i det omfang en sådan forurening, forringelse eller forstyrrelse har væsentlig betydning for
formålet med denne artikel. Medlemsstaterne bestræber sig på at undgå forurening eller forringelse
af levesteder også uden for disse beskyttede områder.
Habitatdirektivets KO-belagte regler
art. 6, stk. 1: For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevarings-
foranstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er
specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter,
administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i
bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
Art. 6, stk. 2: Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og
levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke
områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs
målsætninger.
6
 MOF, Alm.del - 2017-18 - Bilag 468: Henvendelse af 18/5-18 fra Bæredygtigt Landbrug og professor Peter Pagh om ændring af bekendtgørelse om krydsoverensstemmelse
1897685_0007.png
Bilag 2 – krydsoverensstemmelsesbekendtgørelsen naturbeskyttelsesregler
Ifølge krydsoverensstemmelsesbekendtgørelse 11/2018 er de danske regler, der modsvarer
fuglebeskyttelsesdirektivets art. 3, stk. 1, art. 3, stk. 2, litra b), art. 4, stk. 1, stk. 2 og stk. 4
samt habitatdirektivets art. 6, stk. 1 og 2, er (forsøgt) i bilag 1, pkt. 1.23 til 1.26 og 1.29:
1.23
1.24
Beskyttelse af naturtyper beliggende i et Natura 2000 område.
Lov om naturbeskyttelse, § 3, [..], for så vidt arealet er beliggende inden for Natura 2000-områder
(habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)
Beskyttelse af klitfredede arealer beliggende i et Natura 2000 område.
Lov om naturbeskyttelse, § 8, stk. 1, 1. og 2. pkt., jf. lovbekendtgørelse nr. 934 af 27. juni 2017 og
bekendtgørelse nr. 1316 af 21. december 2011 om klitfredning, § 1, stk. 1, for så vidt arealet er
beliggende inden for Natura 2000-områder (habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)
Beskyttelse af strandbredder og andre arealer, der ligger mellem strandbredden og
strandbeskyttelseslinjen, og som er beliggende i et Natura 2000 område.
Lov om naturbeskyttelse, § 15, stk. 1, 1. pkt., § 15, stk. 1, 2. pkt., dog undtaget for så vidt angår
udstykning, matrikulering og arealoverførsel, hvorved der fastlægges skel, og § 15 a, stk. 5, [..], for så
vidt arealet er beliggende inden for Natura 2000-områder (habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)
Beskyttelse af arealer i ydre koge i Tøndermarsken beliggende i et Natura 2000 område.
Lov om beskyttelse af de ydre koge i Tøndermarsken, §§ 10-12, § 16, stk. 1 og 2, § 17, stk. 1 og 2, § 18,
stk. 1, § 19, og § 20, [..], for så vidt arealet er beliggende inden for Natura 2000-områder
(habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)
Om fredskovpligtige arealer beliggende i et Natura 2000 område.
Lov om skove, § 8, nr. 4, 1. pkt., § 11 og § 28, [..] [..], for så vidt arealet er beliggende inden for Natura
2000-områder (habitatområder og fuglebeskyttelsesområder)
1.25
1.26
1.29
7