FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 138: Evaluering af det dansk-ledede europæiske udviklings- og beskyttelsesprogram i Mellemøsten

Finansudvalget 2017-18
FIU Alm.del Bilag 138
Offentligt

UDENRIGSMINISTERIET

Danida

JUNI 2018

EVALUERING

RESUMÉ

Evaluering af det dansk-ledede

europæiske udviklings- og beskyttelses-

program i Mellemøsten (RDPP)

Samarbejdet mellem Danmark

og en række andre donorer

om at bistå syriske flygtninge i

Mellemøsten er et meget effektivt

program. Og resultaterne er i høj

grad relevante i en langtrukken

krise, som den der nu på syvende

år raser i Syrien og nabolandene.

Det er den overordnede konklusion

i en netop offentliggjort evaluering

af et dansk-ledet program for

syriske flygtninge i Jordan, Liba-

non og Nordirak.

”RDPP-modellen har påvist værdien af

en multi-donor tilgang og potentialet

ved at arbejde sammen, mens man

bevarer tilstrækkelig autonomi for

at undgå unødige bureaukratiske og

politiske forhindringer i forbindelse

med EU-procedurer,” fastslår evalu-

eringsrapporten, der blandt andet

også roser RDPP for ”fleksibilitet,

vedvarende opfølgning, lavt omkost-

ningsniveau og gennemsigtighed”.

Eksempelvis har samarbejdet mellem

flere lande om samme mål nedbragt

de omkostninger, der er, når bistands-

programmer skal implementeres.

OM EVALUERINGEN

Evalueringen er foretaget af

konsulentfirmaet Tana Copen-

hagen ApS og dækker perioden

fra 2014-2017.

Den er bestilt af Udenrigsmin-

isteriet, og formålet med at få

kigget RDPP efter i sømmene

er blandt andet at få et bud

på styrker og svagheder i

programmet forud for forbere-

delsen af RDPPs næste fase.

Evalueringen er baseret på

en gennemgang og analyse

af RDPPs egne rapporter og

andre relevante dokumenter,

interviews og feltbesøg i Jordan

og Libanon.

I alt er 82 personer, der på

forskellig vis arbejder med

eller er involveret i RDPP, blevet

interviewet.

Programmet, der er regionalt, og

som noget nyt målrettet forsøger at

forene nødhjælpen nu og her med de

mere langsigtede udviklingsindsatser,

kaldes The Regional Development and

Protection Programme – forkortet

RDPP.

Det er et initiativ, som EU-Kommissio-

nen tog sammen med Udenrigsmini-

steriet i 2014, og RDPP støttes således

i dag af i alt otte donorer. Programmet

ledes af Danmark, der også er den

største økonomiske bidragyder, og

dette ifølge evalueringen ”ambitiøse

og komplekse” forsøg på tæt samar-

bejde mellem flere donorer gennem

EU er indtil videre en succes.

Langvarige flygtningekriser

kræver nytænkning

Ideen til at gå nye veje og forsøge

et donorsamarbejde som RDPP

udsprang af utilfredshed og en

erkendelse i Danmark og andre

donorlande: Indsatsen – herunder

den humanitære – i langtrukne kriser

som den i Syrien, er utilstrækkelig.

Især er det nødvendigt at samtænke

den akutte nødhjælp med den

mere langsigtede udviklingsindsats

i flygtningekriser, da de som regel

varer i mange år.

Når det er tilfældet, er det ikke

tilstrækkeligt at sørge for, at flygtnin-

gene har tag over hovedet og får mad

og beskyttelse mod overgreb. Der skal

også være adgang til uddannelse og

så vidt muligt arbejde, så flygtningene

kan få en så normal hverdag som

muligt.

Som RDPP selv formulerer det i sin

programerklæring: ”RDPP vil prøve at

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 138: Evaluering af det dansk-ledede europæiske udviklings- og beskyttelsesprogram i Mellemøsten

forbinde den kortsigtede hjælp, der i

øjeblikket fylder mest, med et langsig-

tet udviklingsperspektiv, der fokuserer

på bedre beskyttelse, selvforsørgelse

og styrkede levevilkår blandt flygtnin-

gene og i de lokalsamfund, der huser

dem”.

Og det er lykkedes, fastslår evalu-

eringen, der netop har haft fokus

på at dokumentere resultater på

programniveau og vurdere mulige

synergieffekter mellem programmets

forskellige komponenter.

Evalueringen fastslår, at synergi

mellem den komponent der søger at

styrke levevilkår – herunder ind-

komstmuligheder og uddannelse – og

beskyttelseskomponenten i program-

met er tydelige i projekterne med

klare og endog innovative tilgange.

Eksempelvis har et af de konkrete

projekter vist, hvordan flygtninges

problemer med at få adgang til

arbejde bidrager til vold i familierne.

Og eksempelvis har organisationen

Action Against Hunger påvist i

Nordirak, at det er nødvendigt at

inddrage eksperter, der ved noget om

flygtningenes mentale problemer, når

indsatsen for at fremme levevilkår og

jobmuligheder skal tilrettelægges.

På projektniveau bekrives resultaterne

som ”imponerende,” og det skyldes

især den omhyggelige udvælgelse

af partnere, den tætte opfølgning,

RDPPs forudseenhed og partnernes

ejerskab – altså stor tillid fra RDPP

til de NGOer, der gennemfører

projekterne.

nelse er RDPP kommet længere med

de projekter, der her og nu skal sikre

flygtningene beskyttelse og bistå

med andre former for humanitær

assistance.

Det skyldes ikke kun, at det som

regel er mere tidskrævende at

implementere udviklingsprojekterne.

Det hænger også sammen med,

at der både i Jordan og Libanon er

politisk modstand mod projekter, der

forsøger at fremme flygtningenes

jobmuligheder. Samtidig gør det også

implementeringen af de langsigtede

udviklingstiltag tidskrævende, at

RDPP bevidst arbejder på at styrke

muligheder for selvforsørgelse og

bedre levevilkår for befolkningerne

i værtslandet sideløbende med

flygtningenes.

Også samarbejdet mellem

RDPPs administrationsenhed og

partnerne – de internationale og

lokale NGOer – får gode karakterer.

Partnerne får blandt andet plads til

og mulighed for en længere og mere

indgående dialog, end de er vant til,

om forbedringer af projektforslagene.

Det er unikt og særdeles nyttigt,

påpeger evalueringen. Bagsiden er, at

det er med til at give de forsinkelser

i gennemførelsen, som evalueringen

flere steder tager under behandling.

Vidensopsamling og

forskning

En vigtig del af RDPP er, at program-

met prioriterer vidensopsamling og

forskning. Denne satsning hænger

sammen med, at der ikke er mange

erfaringer at bygge på, når det

handler om at få den humanitære

nødhjælp til at spille sammen med

langsigtet udviklingsarbejde. Desuden

er der ikke megen tilbundsgående

viden om flygtninges situation i

Syriens nærområder.

Gennem en målrettet opsamling af

viden i det fortløbende arbejde med

programmet og ved at bruge de prak-

tiske erfaringer fra mindre projekter

har RDPP ønsket at blive klogere på,

hvordan kortsigtede og langsigtede

indsatser bedst kan forenes. Og

her har RDPP været succesrig, om

end evalueringen ikke har kunnet

bekræfte, at de høstede erfaringer er

nået ud til donororganisationerne.

Et laboratorium

Samarbejdet mellem Danmark, de

seks andre donorlande samt EU

fremhæves samtidig som en vigtig

mulighed for at afprøve nye tilgange,

og lære hvordan nye politikker og

koncepter kan og skal omsættes til

virkelighed.

Det gælder ikke mindst i relation

til forsøget på at få det akutte

nødhjælpsarbejde til at spille sam-

men med den langsigtede udvik-

lingsindsats, som er et behov, der

understreges i Danidas nye strategi

for Danmarks udviklingspolitiske og

humanitære engagement, Verden

2030, der trådte i kraft i 2017.

Her er RDPP med evalueringens

udtryk ”et laboratorium,” hvor det

kan afprøves, om en fælles tilgang

på tværs af den akutte og den mere

langsigtede indsats og gennem

forskellige typer af programmer kan

føre til mere end ”summen af de

enkelte dele,” fastslår rapporten.

Konklusionen er, at RDPP har

potentialet til at være en inspiration

for lignende fremtidige programmer,

og det skyldes ifølge evalueringen

blandt andet, at RDPP har undgået

de omkostninger, den usmidighed

og den ringe gennemsigtighed på

feltniveau, der kendertegner andre

forsøg på lignende donorsamarbejde,

ikke mindst i EU-regi.

Bæredygtigt?

Selv om Danmark og de andre

donorer i RDPP har opnået gode

resultater, er der ifølge evalueringen

ingen garanti for, at resultaterne er

bæredygtige. Her er der grundlag for

”betydelige bekymringer,” påpeger

rapporten.

En del af forklaringen er, at program-

met har haft en langsom opstart

– især i Jordan og i Nordirak – og det

har presset tidsrammen.

RDPP har ikke i tilstrækkelig grad

overvejet sandsynligheden for og

konsekvenserne af disse forsinkelser

og har derfor ikke været i stand til at

sikre passende tidrammer for pro-

grammet, vurderer evalueringen. Den

advarer direkte RDPP mod at bruge

Ros til dialogen

De fleste af de lokale partnere i

Libanon og Jordan, som er blevet

interviewet i forbindelse med eva-

lueringen, roser den dialog, de har

med RDPPs administrationsenhed

(PMU), der administrerer indsatserne.

PMU ledes af Danmark og beskrives

af partnerne som fleksibel og åben

over for innovation i erkendelse af

udfordringerne ved at arbejde med

humanitær nødhjælp og langsigtede

udviklingsindsatser samtidig.

Sammenlignet med den mere langsig-

tede opgave med at sikre flygtningene

bedre levevilkår, arbejde og uddan-

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 138: Evaluering af det dansk-ledede europæiske udviklings- og beskyttelsesprogram i Mellemøsten

de kortere tidsrammer, der normalt

afsættes til humanitært arbejde, når

man samtidig vil indarbejde mere

langsigtet udvikling i projekterne.

Varige løsninger?

Rapporten konstaterer dog samtidig,

at det er for tidligt at fælde dom over

RDPPs succes med at sikre såkaldte

varige løsninger for de mange syriske

flygtninge i nabolandene. Netop

varige løsninger er det ultimative

mål for RDPP, der opregner en varig

løsning som en af følgende tre

muligheder:

• Flygtningene vender frivilligt

tilbage til Syrien.

• Flygtningene integreres i værtslan-

dene.

• Flygtningene genhuses i lande

uden for regionen.

Indtil videre er frivillig tilbagevenden

til Syrien dog begrænset og heller

ikke nødvendigvis en varig løsning på

grund af den fortsatte krig i dele af

landet. Også integration i værtslan-

dene og genhusning i lande uden for

regionen er problematisk, påpeger

evalueringen, da disse løsninger

møder politisk modstand – både i

Jordan og Libanon, og i de lande der

skal sige ja til genhuse syrerne.

Men Danmark og de andre donorer i

RDPP er med til at fastholde behovet

for varige løsninger på dagsordenen,

og det sker især gennem støtten til et

initiativ, der hedder Durable Solutions

Platform.

Det er et samarbejde mellem Dansk

Flygtningehjælp, Norsk Flygtninge-

hjælp og amerikanske International

Rescue Committee med det formål at

arbejde for varige, holdbare løsninger

for de syriske flygtninge.

Ifølge evalueringen har de tre

flygtningeorganisationer spillet en

vigtig rolle ved at bidrage til en mere

reflekteret og informeret overvejelse

og diskussion af sikre og langtids-

holdbare løsninger for de syriske

flygtninge.

The Durable Solutions Platform

har udgjort et hensigtsmæssigt

forum til at ”tage temperaturen

på” det følsomme spørgsmål om

tilbagevenden,” fastslår evalueringen,

der anbefaler, at man undersøger

mulighederne for at trække på og

engagere forskere inde i Syrien for at

blive klogere på, hvad der skal til for

at sikre varige løsninger for syrerne

– herunder en tilbagevenden til deres

krigsarrede land.

I samme forbindelse anbefales det

Danmark og de øvrige donorer i

RDPP at være opmærksomme på,

SVÆRT I LIBANON

Libanon er det land i verden,

der huser flest flygtninge målt i

forhold til størrelsen på landets

egen befolkning. Omkring en

million flygtninge er registreret

i Libanon. På grund af en

vedvarende usikkerhed om de

forskellige statslige institution-

ers roller, magtkampe mellem

landets sekteriske grupper og

politiske udfald mod flygtnin-

gene, er mulighederne for at

bistå med donorstøtte ”uklare,

ustabile og begrænsede,”

understreger evalueringen.

MERE STABILT I JORDAN

I Jordan er situationen meget

mere klar og struktureret.

Ifølge en FN-opgørelse fra sep-

tember 2017 er knap 660.000

syriske flygtninge registrerede i

Jordan. Heraf lever 21 procent i

lejre, mens resten bor uden for

i byerne eller på landet.

Mulighederne for at fremme

flygtningenes levevilkår er

bedre i Jordan – især når

donorindsatsen samtidig kom-

mer den jordanske befolkning

til gavn.

OM RDPP

• RDPP (Regional Development and Protection Programme) er et bistands-

og udviklingsprogram, som Danmark, seks andre donorlande samt EU

samarbejder om. De seks andre donorer er Tjekkiet, Irland, Holland,

Norge, Schweiz og Storbritannien.

• Målet er dels at støtte de mange syriske flygtninge, der opholder sig i

nabolandene Jordan, Libanon og Irak, dels at hjælpe de tre værtslande

med at klare presset fra det store antal flygtninge.

• Samtidig er RDPP et målrettet forsøg på at samtænke det akutte huma-

nitære arbejde med den mere langsigtede udviklingsindsats.

• Det samlede budget for perioden 2014-2018 er 41,6 millioner euro,

hvoraf Danmark bidrager med over halvdelen (56,2 procent).

• RDPP ledes af en styringskomité, hvor alle donorlandene er repræsen-

teret.

• Den daglige administration varetages af det danske Udenrigsministe-

rium gennem en enhed kaldet Programme Management Unit (PMU), der

har tre folk på jorden i Libanon og to i Jordan.

• Ved udgangen af juni 2017 støttede RDPP 33 projekter.

• RDPP blev oprindeligt søsat som et toårigt program i 2014, men det blev

i juni 2016 forlænget med to år.

USIKKERT I NORDIRAK

Størstedelen af de knap

245.000 syriske flygtninge i det

kurdiske Nordirak er selv kur-

dere, og det gør integrationen

lettere. I hvert fald i princippet.

Men økonomien i Nordirak er

presset, og det gør det svært

for flygtningene at finde en

levevej. Samtidig er forholdet

mellem myndighederne i det

kurdiske selvstyre og den

irakiske centralregering i

Bagdad ikke god, og dette gør

ikke RDPPs arbejde nemmere.

FIU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 138: Evaluering af det dansk-ledede europæiske udviklings- og beskyttelsesprogram i Mellemøsten

at regeringerne i Jordan og Libanon

i stigende grad ønsker de syriske

flygtninge hjem. Det kan påvirke

RDPPs indsatser, og RDPP skal derfor

opretholde den evne til at tilpasse sig,

som kendetegner programmet i dag.

RDPP skal blandt andet:

• Være mere realistisk med hensyn

til uundgåelige forsinkelser, når

projekterne skal skydes i gang. Med

andre ord: længere tidsrammer.

• Styrke dialogen mellem RDPP og

de syv donorlandes ambassader

samt EUs delegationer i Jordan,

Beirut og Irak. Det vil samtidig

styrke den politiske dialog med de

tre værtslande. I dag ”ejes” RDPP

RDPP-modellen kan kopieres

Evalueringen indeholder også flere

andre anbefalinger, herunder nogle

bud på, hvordan RDPP kan blive

endnu bedre til at skabe resultater.

af Styringskomiteen, der især er

sammensat af repræsentanter med

base i Bruxelles.

•

Ansætte flere folk i den daglige

administration i PMU – programle-

delsesenheden. Det er nødvendigt

for at gøre koordinationen og den

politiske dialog med regeringerne

og partnerne mere effektiv.

Det anbefales også, at RDPPs sty-

ringskomité, Udenrigsministeret og

andre donorer i programmet bruger

de erfaringer, de har gjort sig gennem

samarbejdet, andre steder.

Især skal der fokuseres på den

lektie, RDPP har lært om praktiske og

veldokumenterede svar på langtrukne

migrationskriser. Og her er brugen af

forskning som en del af programmet

et værktøj, som med fordel kan

kopieres andre steder.

”Selv om brugen af forskning inden

for RDPP sommetider har været

problematisk, er værdien af og

mulighederne for at tage forskningen

i anvendelse blevet klart demonstre-

ret,” fastslår evalueringen.

Fordelingen af RDPPs budget på

indsatsområder: styrkede leve-

vilkår (livelihoods), beskyttelse,

forskning, fortalervirksomhed

RDPP partnere: internationale

NGOer, lokale/nationale NGOer,

multilaterale organisationer,

forskningsinstitutioner

14%

17%

68%

Forskning

Fortalervirksomhed

Beskyttelse

Styrkede levevilkår

21%

27%

43%

Forskningsinstitutioner

Internationale NGOer

Lokale/nationale NGOer

Multilaterale organisationer

Udenrigsministeriets kommentar til evalueringen

Udenrigsministeriet hilser evaluerin-

gen af regionalprogrammet velkom-

men. Evalueringen falder på et meget

relevant tidspunkt, og evalueringen

har således bidraget med rettidige

anbefalinger til formuleringen af

RDPPs næste fase. Udenrigsministe-

riet er særdeles tilfreds med evalu-

eringens meget positive vurdering af

RDPP, der bekræfter relevansen og

effektivtieten af RDPP som program.

Evalueringen finder, at RDPPs

partnerskabstilgang og programmets

fleksibilitet har været nøglefaktorer i

programmets succes, samt at pro-

grammet bør kopieres andre steder,

hvor langstrakte flygtningekriser

finder sted. Udenrigsministeriet

vil søge at udbrede kendskabet til

RDPP-modellen igennem Danmarks

internationale dialog på flygtninge-

området samt i EU-regi.

Evalueringen peger på, at RDPP

bør sikre længere tidsrammer

for implementering af projekter,

hvilket Udenrigsministeriet er enig

i og har således taget højde for

dette i programmets næste fase.

Derudover anbefaler evalueringen, at

programmet styrker sammenhængen

mellem programmets forskning og

fortalervirksomhed, hvilket Udenrigs-

ministeriet finder relevant og derfor

har integreret i en komponent i næste

fase af programmet.

Som anbefalet i evalueringen vil

programmet i dets næste fase have

fokus på at styrke dialogen mellem

værtslandene og programmet samt

imellem RDPP-donorerne.

Evalueringsrapporten er udgivet af:

Udenrigsministeriet

Evalueringskontoret

Asiatisk Plads 2

1448 København K

Danmark

Foto: Danish Refugee Council, Erbil, 2017.

Den fulde evalueringsrapport kan

downloades fra internettet via

http://danida-publikationer.dk

eller evaluering.um.dk

For yderligere oplysninger,

kontakt venligst tlf. +45 33 92 10 83

eller [email protected]