EU-note - 2017-18 - E 21: Åbenhed i Rådet

Europaudvalget 2017-18
EUU Alm.del EU-note E 21
Offentligt

Europaudvalget

EU-konsulenten

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

20. marts 2018

Kontaktpersoner:

Lauge Lukas Bisted Pedersen

Morten Knudsen (3695)

Åbenhed i Rådet

Manglende åbenhed i Coreper og Rådets arbejdsgrupper bliver kriti-

seret af

EU’s Ombudsmand

i en ny rapport. Hun opfordrer bl.a. Rådet

til at blive bedre til at stille medlemsstaternes holdninger til EU-lov-

forslag til rådighed for offentligheden. Det samme mener 26 kamre i

nationale parlamenter, herunder Folketinget. Det bliver spændende at

se, om kritikken kan genoplive de strandede forhandlinger om nye

aktindsigtsregler, som Kommissionen foreslog allerede i 2008.

Åbenhed eller plads til forhandling?

Hvor skal snittet lægges mellem offentlighedens mulighed for at følge med i,

hvordan der bliver lavet lovgivning i EU og medlemsstaternes rum til at for-

handle fleksibelt med hinanden i Rådet?

I Rådet er der i dag mulighed for at følge med i forhandlingerne om lovgivning.

Man kan overvære ministrenes rådsmøder, når de diskuterer lovgivning. Do-

kumenter, der indgår i ministrenes diskussioner om lovgivning, skal være of-

fentlige. Alt i alt er omkring to tredjedele af de mere end 20.000 dokumenter,

som Rådet hvert år tilføjer til sit dokumentregister, offentlige.

EU-note - 2017-18 - E 21: Åbenhed i Rådet

Alligevel mener bl.a. EU’s Ombudsmand, at der er plads til forbedringer.

Der

er nemlig ikke samme åbenhed i Rådets forberedende udvalg, Coreper og de

mere end 150 rådsarbejdsgrupper, som i Ministerrådet, selv om de forbere-

dende udvalg spiller en helt central rolle i Rådets forhandlinger om EU-lovgiv-

ningen. Ifølge Ombudsmanden er der f.eks. ikke tilstrækkelig adgang til,

hvilke holdninger medlemsstaterne indtager i Coreper og Rådets arbejdsgrup-

per. Det er et problem, fordi det fratager borgerne muligheden for at deltage i

Unionens demokratiske liv og kigge lovgiverne efter i kortene.

Grundlaget for Ombudsmandens undersøgelse er navnlig

EU’s

aktindsigtsfor-

ordning, som fastslår, at lovgivningsdokumenter i videst muligt omfang skal

gøres direkte tilgængelige for offentligheden.

Der er dog undtagelsesmuligheder i aktindsigtsforordningen. De omfatter

rådsdokumenter, som er udarbejdet til intern brug,

indtil Rådet har truffet af-

gørelse,

og dokumenter som indeholder meningstilkendegivelser til intern

brug - både under og

efter

vedtagelsen, hvis dokumenternes udbredelse vil

være til alvorlig skade for beslutningsprocessen. I begge tilfælde skal Rådet

dog afveje, om dokumenterne skal offentliggøres af hensyn til en mere tungt-

vejende offentlig interesse.

Åbenhed i Rådet - Ombudsmandens anbefalinger

EU’s

ombudsmand har undersøgt Rådets håndtering af dokumenter i Coreper

og rådsarbejdsgrupperne. Hun mener ikke, at Rådet lever op til

EU’s juridiske

krav om i videst muligt omfang at give offentligheden adgang til lovgivnings-

mæssige dokumenter. Hun mener heller ikke, at Rådet på en systematisk

måde registrerer medlemsstaternes holdninger i referaterne fra møder i Core-

per og rådsarbejdsgrupperne. Ifølge hende er der tale om fejladministration.

“It

is almost impossible for

citizens to follow the legis-

lative discussions in the

Council between national

government representa-

tives. This ‘behind-closed-

doors’ approach risks al-

ienating citizens and feed-

ing negative sentiment,”-

Emily O’Reilly, EU’s

om-

budsmand.

Ombudsmanden har gen-

nemgået Rådets dokumen-

ter fra behandlingen af tre

lovforslag stillet Rådet 14

spørgsmål og afholdt en

offentlig høring.

Med Lissabontraktatens artikel 10 (TEU) fik borgerne i EU en ret til deltagelse i Unionens demo-

kratiske liv.

Forordning 1049/2001, betragtning 6.

Forordning 1049, art. 4, stk. 3.

EU-note - 2017-18 - E 21: Åbenhed i Rådet

Ombudsmanden fremsætter tre anbefalinger.

Rådet bør:



Føre systematisk referat over medlemsstaternes positioner i Rådets

forberedende udvalg.



Udvikle klare og offentligt tilgængelige kriterier for, hvilke dokumenter

der er interne (LIMITE-dokumenter).



Systematisk gennemgå, hvilke interne dokumenter der kan offentlig-

gøres, inden trilogforhandlingerne med Europa-Parlamentet begyn-

der.

De tre anbefalinger uddybes nedenfor. Anbefalingerne skal sikre offentlighe-

den den videst mulige adgang til lovgivningsmæssige dokumenter i Coreper

og rådsarbejdsgrupperne.

Referat af medlemsstaternes positioner

I Coreper og rådsarbejdsgrupperne er der forskellig praksis for, om medlems-

staternes positioner bliver systematisk noteret i referaterne fra møderne. I

nogle tilfælde henvises der f.eks. til uidentificerede delegationer. Der er også

forskellig praksis for, i hvilket omfang rådsarbejdsgrupperne tager referat fra

møderne.

Ombudsmanden anbefaler derfor, at Rådet systematisk noterer medlemssta-

ternes holdninger i referaterne. Hun mener, at den nuværende praksis er et

problem for offentligheden og nationale parlamenters mulighed for at kontrol-

lere deres regeringer. Hun ser det som en central del af en demokratisk be-

slutningsproces, at regeringer kan ændre deres position for at indgå kompro-

misser

–

og forklare det til offentligheden.

Rådet mener dog ikke, at det har en juridisk forpligtelse til at udarbejde doku-

menter, der identificerer medlemsstaternes positioner i Coreper og rådsar-

bejdsgrupperne. Praksis i Rådet er, at holdninger bliver registreret, hvis det

vurderes at være

”passende”.

Denne vurdering afhænger bl.a. af, om det er

en politisk følsom sag og af praksis på et givent område.

Efter en EU-dom fra 2013

har Rådet dog besluttet, at referater, der indehol-

der medlemsstaters positioner, bliver offentliggjort efter aktindsigtsansøgnin-

ger, undtagen i

”behørigt

begrundede undtagelsestilfælde”. Tidligere blev

medlemsstaternes navn slettet.

I ombudsmandens

rapport

fremsætter hun også seks forslag til forbedringer inden for de samme

emner.

Access Info-dommen (C-280/11)

EU-note - 2017-18 - E 21: Åbenhed i Rådet

Interne rådsdokumenter (LIMITE-dokumenter)

For at sikre offentligheden den videst mulige adgang til lovgivningsmæssige

dokumenter i Coreper og rådsarbejdsgrupperne anbefaler Ombudsmanden,

at dokumenter i udgangspunktet bør offentliggøres og kun bør være interne,

hvis de faktisk er undtaget fra aktindsigt ifølge

EU’s

aktindsigtsregler.

I Coreper og rådsarbejdsgrupperne distribueres flertallet af dokumenter, der

vedrører lovgivning internt, når de udgives. Det betyder, at de ikke er direkte

tilgængelige for offentligheden på Rådets hjemmeside.

Rådet har forklaret Ombudsmanden, at dokumenter distribueres internt efter

prima facie-vurdering

af, om der umiddelbart er risiko for, at offentliggø-

relse vil skade beskyttelsen af offentlighedens interesser, for så vidt angår de

hensyn, som fremgår af

EU’s aktindsigtsforordning.

I Ombudsmandens gennemgang af tre retsakter blev dokumenter generelt og

systematisk markeret interne af Rådets generalsekretariat. Ifølge hende peger

det på, at udgangspunktet for Rådet er, at lovgivningsdokumenter distribueres

internt. Rådets forretningsorden lægger ligeledes op til, at dokumenter kun of-

fentliggøres, hvis de klart ikke er undtaget fra aktindsigt.

Frigivelse af interne dokumenter

Ombudsmanden anbefaler, at Rådet gennemgår, hvilke dokumenter der bør

være interne inden trilogforhandlingerne med Europa-Parlamentet, hvor Rå-

dets holdning er vedtaget. Hun anbefaler Rådet at vedtage nye forretnings-

gange om dette inden for 2 år.

Ofte bliver interne dokumenter offentliggjort efter anmodning om det. I 2016

blev 69 pct. af de interne dokumenter frigivet efter ansøgninger om aktindsigt

(i 2015 var tallet 84 pct.).

Interne dokumenter bliver frigivet, hvis der ikke er grundlag for at undtage do-

kumentet fra aktindsigt. Det kan skyldes, at grundlaget for at undtage doku-

mentet har ændret sig, eller at dokumentet kunne have været frigivet direkte

ved distributionen.

Figur 1: Offentlige og interne dokumenter tilføjet til Rådets register i 2016

Offentlige Interne

Heraf frigivet efter

aktindsigt

Lovgivningsdokumenter 1.955

2.545

1.748

Kilde: Rådets femtende årsrapport om aktindsigt

Forordning 1049/2001, artikel 4.

Folketinget har adgang til Rådets interne dokumenter.

EU-note - 2017-18 - E 21: Åbenhed i Rådet

I løbet af lovgivningsprocessen sker offentliggørelsen som regel efter anmod-

ninger om det. Det er også muligt for Rådets tjenestegrene selv at tage initia-

tiv til at frigive interne dokumenter, men det sker kun en gang imellem. Rådet

arbejder dog på at gøre det teknisk lettere at frigive dokumenter.

Efter en retsakt er endeligt vedtaget, gennemgår Rådet systematisk, hvilke in-

terne dokumenter der kan offentliggøres. Det hænger sammen med, at der er

skrappere krav for at undtage offentlig adgang til dokumenter, når en retsakt

er vedtaget.

Hvad sker der nu?

Ombudsmanden har bedt Rådet om at svare på hendes undersøgelse om ad-

gang til Rådets dokumenter inden den 9. maj 2018.

Det bliver spændende at se, om kritikken fra Ombudsmanden kan være med

til at forbedre offentlighedens adgang til Rådets lovgivningsdokumenter i Co-

reper og arbejdsgrupperne, og om den kan genoplive forhandlingerne om nye

aktindsigtsregler. Kommissionen fremlagde forslag til dette i 2008 og 2011,

men siden 2013 har forslaget ligget dødt i Rådet.

Danske positioner

Folketinget er sammen med en lang række nationale parlamenter medunder-

skriver af et brev med en række konkrete forslag til, hvordan man kan for-

bedre åbenheden i forbindelse med lovgivningsarbejdet i Rådet.

I brevet opfordrer parlamenterne Rådet til følgende:



Lovgivningsdokumenter bør systematisk offentliggøres uden forsin-

kelse.



Rådet bør vedtage mere specifikke og detaljerede referater fra drøf-

telser af lovgivning.



Uformelle rådssamlinger (som EU-27 og eurogruppen) bør som mini-

mum anvende forordningen om aktindsigt.



Forhandlingerne om aktindsigtsforordningen bør genåbnes, så forord-

ningen kan tilpasses Lissabontraktatens udvidede krav.

Den danske regering skriver i et svar på et §20-spørgsmål, at regeringen har

noteret sig Ombudsmandens anbefalinger og er ved at se på dem sammen

med de andre medlemsstater i Rådet.

I april 2015 var den daværende danske regering desuden medunderskriver på

et non-paper, hvor Danmark, Estland, Finland, Holland, Slovenien og Sverige

KOM (2008) 229 og KOM (2011) 0137

S 588 - 2017-18

EU-note - 2017-18 - E 21: Åbenhed i Rådet

opfordrer til at forbedre åbenheden i EU. Landene foreslår bl.a., at Rådet får

et sammenhængende system, som klart fastslår, hvordan og hvornår et doku-

ment skal betegnes LIMITE.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter Fol-

ketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herunder

lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen, ved at yde

upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Folketin-

gets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

http://www.statewatch.org/news/2015/jun/eu-non-paper-eu-transparency.pdf