Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2017-18
ERU Alm.del Bilag 195
Offentligt
1897162_0001.png
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
Kommissionens forslag om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013
for så vidt angår krav til minimumsdækning af tab for misligholdte
eksponeringer, (KOM(2018) 134)
1.
Resumé
Kommissionen præsenterede den 14. marts 2018 et forslag til ændring af
kapitalkravsforordningen (CRR) for så vidt angår krav til minimumsdæk-
ning af tab for misligholdte eksponeringer. Forslaget er en del af en pakke
af initiativer rettet mod at styrke den europæiske banksektor og håndtere
europæiske bankers beholdning af misligholdte lån. Forslaget blev modta-
get i dansk sprogversion den 31. marts 2018.
Formålet med forslaget er at medvirke til at begrænse opbygning af mislig-
holdte lån i EU ved at sikre, at banker nedskriver rettidigt og tilstrækkeligt
på misligholdte lån. Det vil bl.a. forbedre bankernes muligheder for at af-
hænde porteføljer af misligholdte lån uden betydelige, negative økonomiske
konsekvenser for bankerne, der dermed har mindre risiko for at måtte be-
grænse udlånskapaciteten eller blive nødlidende som følge af en stor
mængde misligholdte lån.
Regeringen støtter generelt tiltag, der kan mindske bankernes beholdning af
misligholdte lån. Regeringen finder, at den foreslåede fradagsmodel er den
bedste vej frem, og vil arbejde for, at forslaget modvirker fremtidig opbyg-
ning af store mængder misligholdte lån.
2.
Baggrund
Misligholdte lån (såkaldte
’non-performing
loans’, NPL) har længe været
en bekymring i EU, idet kreditinstitutterne i en række EU-lande har en stor
andel af lån, som er misligholdte. Når et kreditinstituts andel af misligholdte
lån vokser, betyder det færre indtægter og et højere ressourceforbrug for
institutterne. Det reducerer bankernes udlånskapacitet og mindsker dermed
adgangen til kapital i EU.
Rådet (ECOFIN) vedtog den 11. juli 2017 en handlingsplan for håndtering
af misligholdte lån (NPL), som fremhæver behov for tiltag vedr. tilsyn, in-
solvens, sekundære markeder for misligholdte lån (hvor lån videresælges
ERU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 195: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer, fra erhvervsministeren
1897162_0002.png
fra det institut, der har ydet lånet) og restrukturering af kreditinstitutter. Bl.a.
opfordrede Rådet Kommissionen til at undersøge muligheden for obligato-
riske krav til minimumsdækning af tab for nye misligholdte eksponeringer.
Som opfølgning på Rådets handlingsplan præsenterede Kommissionen den
14. marts 2018 en række tiltag, der dels er rettet mod at håndtere de allerede
eksisterende misligholdte lån, dels har til formål at forhindre nye ophobnin-
ger i misligholdte lån i fremtiden.
Kommissionens forslag skal ydermere ses
i lyset af arbejdet med det styrkede banksamarbejde, hvor forslaget indgår
som led i arbejdet med at reducere risici i den finansielle sektor.
Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske
Unions funktionsmåde (TEUF), hvilket er samme retsgrundlag som for den
eksisterende retsakt, kapitalkravsforordningen (CRR)
1
. Europa-Parlamentet
og Rådet er medlovgivere. Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.
3.
Formål og indhold
Forslaget har til hensigt fremadrettet at medvirke til at begrænse opbyg-
ning af større porteføljer i bankerne af misligholdte lån, misligholdte ob-
ligationer og misligholdte aktiver uden for balancen, f.eks. sekuritiserin-
ger (herefter misligholdte lån, der udgør hovedparten af misligholdte ek-
sponeringer).
Misligholdte lån defineres som lån, hvor betalingen fra låntager er mere
end 90 dage forsinket eller hvor det i øvrigt vurderes, at låntageren ikke
er i stand til at tilbage sit lån fuldt ud. Sådanne lån kan begrænse banker-
nes udlånskapacitet og derved forstærke eller forlænge en lavkonjunktur,
ligesom store mængder misligholdte lån i yderste konsekvens kan føre til,
at en bank bliver nødlidende.
Forslaget indebærer ifølge Kommissionen incitamenter for bankerne til i
passende tid at få ned- og afskrevet tilstrækkeligt på misligholdte lån. Det
vil bl.a. forbedre bankernes muligheder for at afhænde porteføljer af mis-
ligholdte lån uden betydelige, negative økonomiske konsekvenser for
bankerne.
Forslaget indeholder minimumskrav, jf. tabel 1, til den mængde kapital
bankerne skal sætte til side på lån ydet efter fremsættelse af forslaget,
som misligholdes (solvensmæssig reservation). Forslaget indeholder en
definition af misligholdte lån, jf. ovenfor, og angiver strenge kriterier for,
hvornår et kreditinstitut kan ophøre med at behandle en eksponering som
misligholdt, som er baseret på Kommissionens gennemførelsesforordning
(EU) nr. 680/2014 om fælles standarder for indberetninger, der bliver
anvendt af bankerne i indberetninger til tilsynsmyndighederne.
1
Forordning (EU) nr. 575/2013/EU
2
ERU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 195: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer, fra erhvervsministeren
1897162_0003.png
Minimumskravet omfatter nye eksponeringer fra og med forslagets frem-
sættelse den 14. marts 2018. Desuden er eksponeringer, som var mislig-
holdt inden denne dato, omfattet af forslaget, hvis banken den 14. marts
2018 eller senere justerer lånevilkårene, så bankens eksponering mod
låntageren bliver forøget.
Et krav om solvensmæssig reservation fremkommer ved at sammenholde
minimumskravet med summen af bankens nedskrivninger og andre fra-
drag i kapitalen, fx som følge af anvendelsen af IRB-metoden, relateret til
de misligholdte eksponeringer. Hvis minimumskravet er størst, skal ban-
ken foretage en solvensmæssig reservation i form af fradrag i den egent-
lige kernekapital (CET1). Minimumskravet fungerer dermed som en bag-
stopper.
Størrelsen af minimumskravet afhænger ifølge forslaget af 1) omfanget af
bankens misligholdte lån, 2) hvor længe lånene har været misligholdt, 3)
om låntagerne har været mere end 90 dage bagud med at betale sit lån (i
restance) og 4) omfanget af sikkerheder.
Det er hovedprincippet, at jo længere tid en eksponering har været mis-
ligholdt, jo større er risikoen for, at lånet ikke tilbagebetales til banken,
og des større er minimumskravet til afdækning af eksponeringen.
Erfaringsmæssigt er risikoen for ikke at få tilbagebetalt lånet større for
usikrede end for sikrede misligholdte eksponeringer. For eksempel er der
større sikkerhed for, at en bank kan inddrive gæld med sikkerhed i fast
ejendom end hvis der alene er tale om et forbrugslån. Derfor stiller for-
slaget større minimumskrav til afdækning af usikrede misligholdte ek-
sponeringer.
Hvis låntager ud over at misligholde sit lån er i restance med betalinger i
mere end 90 dage, anser forslaget risikoen for manglende tilbagebetaling
at være større end hvis låntager ikke er i 90 dages restance, hvorfor mi-
nimumskravet er større.
Tabel 1: Minimumskrav til afdækning af nødlidende eksponeringer i
pct. af hhv. usikrede og sikrede andele af eksponeringerne
Nødlidende
periode i år
1
2
3
4
Usikret eksponering,
restance i antal dage
Under 90
Over 90
28 pct.
35 pct.
80 pct.
100 pct.
Sikret eksponering,
restance i antal dage
Under 90
Over 90
4 pct.
5 pct.
8 pct.
10 pct.
14 pct.
17,5 pct.
22 pct.
27,5 pct.
3
ERU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 195: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer, fra erhvervsministeren
1897162_0004.png
5
6
7
8 og
Derover
32 pct.
44 pct.
60 pct.
80 pct.
40 pct.
55 pct.
75 pct.
100 pct.
For usikrede andele af misligholdte lån foreslås det eksempelvis, at en
bank som minimum skal afdække hele den usikrede andel af et udlån, når
kunden har misligholdt sit lån i to år eller mere og samtidig er mere end
90 dage i restance. Hvis kunden ikke er 90 dage i restance, er minimums-
kravet en afdækning på 80 pct. af den usikrede andel.
For sikrede andele af misligholdte udlån stiger kravet ifølge forslaget
progressivt indtil udlånet har været nødlidende i otte år. Det vil sige, at
kravet stiger mindre de første år og mere de sidste år i 8-års perioden.
Baggrunden for det er en formodning om, at den reelle værdi af sikkerhe-
der falder betydeligt, når der forløber en længere årrække uden den nød-
lidende kunde eller banken formår at realisere sikkerhederne.
4.
Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslagene. Europa-Parlamentet har
endnu ikke vedtaget sin holdning til Kommissionens forslag.
5.
Nærhedsprincippet
Kommissionen fremfører, at der ikke er en harmoniseret tilgang til behand-
lingen af misligholdte eksponeringer, hvilket fører til varierende behandling
i EU-landene, selv hvis der er tale om de samme underliggende risici. For-
slaget skal indføre en harmoniseret minimumsbehandling af misligholdte
eksponeringer i alle EU-lande for at undgå fragmentering og ulige konkur-
rencevilkår i det indre marked. Til det formål foreslår Kommissionen at
supplere de eksisterende regler i kapitalkravsforordningen.
Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget er i overensstemmelse
med nærhedsprincippet.
6.
Gældende dansk ret
Danske kreditinstitutters minimumsdækning af tab for misligholdte ekspo-
neringer håndteres i dag ved Finanstilsynets inspektioner på kreditområdet
og i tilsynsprocessen knyttet til det pågældende kreditinstitut (Lov om fi-
nansiel virksomhed, hhv. § 346 og § 124). I Danmark er der ikke et tilsva-
rende fradrag, men der benyttes en kombination af nedskrivninger og tillæg
i søjle II.
7.
Konsekvenser
4
ERU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 195: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer, fra erhvervsministeren
1897162_0005.png
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Bestemmelserne i forslaget vil, som følge af, at det er en EU-forordning,
være direkte gældende i Danmark. Der forventes derfor ikke at være lov-
givningsmæssige konsekvenser for dansk ret.
Det vil skulle sikres, at institutterne ikke fradrager på samme eksponering
både i søjle I og i søjle II. Sidstnævnte som følge af Finanstilsynets prak-
sis. Hvis fradrag i en eksponering foretages i Søjle I vil der imidlertid
kunne toppes op med fradrag i Søjle II, hvis dette under de konkrete om-
stændigheder vurderes nødvendigt.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslaget ventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Det kan generelt have positive samfundsøkonomiske effekter at adressere
risici i den finansielle sektor, som ikke i tilstrækkeligt omfang måtte være
håndteret i den eksisterende regulering.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
For den samlede danske kreditinstitutsektor er det den umiddelbare vur-
dering, at forslaget ikke vil have nævneværdige erhvervsøkonomiske
konsekvenser. Forslaget forventes at kunne have begrænsede erhvervs-
økonomiske konsekvenser i form af øgede kapitalkrav for nogle danske
kreditinstitutter, i det omfang de måtte få en stor andel af misligholdte
lån, og som samtidig er længe om at håndtere disse lån.
Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet
Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, arbejds-
markedet, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark. I det omfang forslaget
fører til en mere modstandsdygtig finansiel sektor, kan det have positive
konsekvenser for forbrugerbeskyttelsen.
8.
Høring
Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor
med høringsfrist den 3. april 2018. Der er modtaget høringssvar fra Finans
Danmark og Landbrug & Fødevarer.
Finans Danmark (FiDa) støtter generelt at fremme bedre håndtering af mis-
ligholdte lån i EU, men finder imidlertid ikke, at Kommissionens forslag
om et minimumsfradrag i kapitalgrundlaget er det rette instrument. Det
skyldes ifølge FiDa særligt, at forslaget fokuserer for ensidigt på at skabe
incitamenter til at afvikle eller sælge lån, hvor kunder er i vanskeligheder,
uden hensyntagen til konkrete forhold, f.eks. sikkerheders faktiske beskaf-
5
ERU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 195: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer, fra erhvervsministeren
1897162_0006.png
fenhed eller tiltag, der mere effektivt kan begrænse tab på eksponeringerne
på sigt.
Det er
FiDa’s
opfattelse, at tilsynsmyndighederne allerede har tilstrækkelige
og mere passende redskaber, der kan anvendes til at forebygge opbyggelsen
af store mængder misligholdte lån, herunder redskaber i søjle 2
2
, samt mu-
lighed for at stille krav om, at institutter skal anvende en specifik nedskriv-
ningspolitik. I stedet for Kommissionens forslag finder FiDa, at der i højere
grad bør fokuseres på at harmonisere tilsynspraksis på disse områder.
FiDa finder endvidere, at forslaget
såfremt man vil gennemføre et sådan
minimumsfradrag
bør tilpasses på en række punkter for at undgå særligt
uheldige negative effekter.
Før det første mener FiDa, at Kommissionen foreslår en meget kort imple-
menteringsfrist (anvendelse af de nye regler dagen efter offentliggørelse),
der ikke giver mulighed for at foretage nødvendige systemtilpasninger i
kapitalberegningen og stærkere løsninger til ledelsesinformation. Det bør
sikres, at institutterne har den fornødne tid til at tilrette IT-systemer.
For det andet noterer FiDa, at der i forslaget skelnes mellem misligholdte
eksponeringer, som har 90 dages restancer, og dem, som er misligholdt
grundet tidligere risikosignaler, hvilket FiDa finder er en forbedring ift.
Kommissionens tidligere udmeldinger. FiDa finder imidlertid fortsat, at en
sats på 80 pct. virker høj for disse eksponeringer, idet det typisk vil oversti-
ge institutternes tabshistorik på sådanne eksponeringer. Det gælder særligt i
Danmark, hvor der ifølge FiDa er en praksis med tidlig identifikation af
misligholdte eksponeringer i forhold til udenlandske institutter.
For det tredje er incitamenterne i forslaget ifølge FiDa ikke i overensstem-
melse med markedspraksis i Danmark, hvor der ofte ydes tolagsbelåning
med en andel i et kreditinstitut og en andel i et realkreditinstitut. Det bety-
der, at det ikke vil være muligt for bankerne at reducere den samlede mis-
ligholdte eksponering via realisation af sikkerheder, hvis der ikke er tale om
misligholdelse på realkreditengagementet.
Endelig mener FiDa, at forslaget om, at institutter skal fradrage hele den
usikrede del af et misligholdt lån i den egentlige kernekapital (CET1) efter
ét år er meget indgribende, særligt ift. større engagementer med komplekse
finansieringsstrukturer. I stedet bør fristen være længere, og FiDa finder, at
mindst to år vil være bedre i overensstemmelse med mulighederne for at
finde løsninger for sådanne eksponeringer.
2
Søjle 2 angår institutspecifikke forhold
6
ERU, Alm.del - 2017-18 - Bilag 195: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer, fra erhvervsministeren
1897162_0007.png
Landbrug & Fødevarer (L&F) anerkender, at der kan være et behov for at se
på nogle virksomheders performance over en længere periode, men påpe-
ger, at misligholdte lån generelt ikke er et problem i Danmark, men i højere
grad i andre EU-lande, hvor niveauerne imidlertid også er nedadgående.
L&F finder således, at markedet i langt de fleste tilfælde kan nedbringe
andelen af misligholdte lån.
Kommissionens forslag vil ifølge L&F tvinge banker til at tage et tab på
misligholdte engagementer, hvilket muligvis vil betyde, at bankerne vil
være mindre forhandlingsvillige ved konkurser blandt SMV’er, som der
ifølge L&F er tradition for. L&F mener derfor, at den foreslåede ændring
vil blive en fordyrende meromkostning for de danske banker, der i sidste
ende vil ramme SMV’er. Særligt vurderer
L&F, at forslaget risikerer at ha-
ve negative konsekvenser for nystartede SMV’er i en lavkonjunktur, hvor
kravene kan ”tvinge” banker til at inddrive
sikkerheder eller lignende, selv-
om disse virksomheder potentielt er økonomisk langsigtet levedygtige. Pro-
blemet er ifølge L&F særligt stort inden for fødevaresektoren, da prisudvik-
lingen på fødevarer er cyklisk.
9.
Generelle forventninger til andre landes holdninger
EU-landene ventes generelt at støtte formålet med forslagene.
10.
Regeringens foreløbige generelle holdning
Regeringen støtter generelt tiltag, som kan medvirke til at nedbringe om-
fanget af misligholdte eksponeringer i den europæiske banksektor og
dermed reducere risici i den finansielle sektor. Som led i disse tiltag støt-
ter regeringen forslaget om et minimumskrav, der fungerer som bagstop-
per, men vil samtidig arbejde for, at forslaget ikke medfører utilsigtede
konsekvenser for særligt SMV’er.
Regeringen støtter forslagets fradragsmodel i søjle 1, hvor et krav om
solvensmæssig reservation på misligholdte eksponeringer bliver udmøn-
tet som et fradrag i den solvensmæssige opgørelse af den egentlige ker-
nekapital (CET1).
Regeringen arbejder for at sikre hensigtsmæssige afdækningssatser og
proportionale tidsfrister for, hvornår forslagets bestemmelser træder i
kraft. Regeringen finder, at kreditinstitutterne bør have minimum 6 må-
neder til at tilpasse it-systemer mv. til de nye krav.
11.
Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.
7