Udenrigsudvalget 2016-17
URU Alm.del Bilag 223
Offentligt
1770763_0001.png
20/2016
Rigsrevisionens beretning om
Danmarks anvendelse og
opgørelse af udviklings-
bistanden
afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger
1849
147.281
237
1976
114.6
22.480
908
Juni 2017
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0002.png
20 /
2016
Beretning om Danmarks
anvendelse og opgørelse
af udviklingsbistanden
Statsrevisorerne fremsender denne beretning
med deres bemærkninger til Folketinget og
vedkommende minister, jf. § 3 i lov om
statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om
revisionen af statens regnskaber m.m.
København 2017
Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:
Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og
vedkommende minister.
Udenrigsministeren, finansministeren og udlændinge- og integrationsministeren afgiver en redegørelse til beret-
ningen.
Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministrenes redegørelser.
På baggrund af ministrenes redegørelser og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,
hvilket forventes at ske i oktober 2017.
Ministrenes redegørelser, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-
revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette
tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2016, som afgives i februar 2018.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0003.png
Henvendelse vedrørende
denne publikation rettes til:
Statsrevisorerne
Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Telefon: 33 37 59 87
Fax: 33 37 59 95
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne
Yderligere eksemplarer kan
købes ved henvendelse til:
Rosendahls Lager og Logistik
Herstedvang 10
2620 Albertslund
Telefon: 43 22 73 00
Fax: 43 63 19 69
E-mail: [email protected]
Hjemmeside: www.rosendahls.dk
ISSN 2245-3008
ISBN 978-87-7434-525-1
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0004.png
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorernes bemærkning
BERETNING OM DANMARKS ANVENDELSE OG
OPGØRELSE AF UDVIKLINGSBISTANDEN
Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, om de ansvarlige mini-
sterier sikrer, at de flygtningerelaterede udgifter, der medregnes som udviklingsbi-
stand, afholdes i overensstemmelse med internationale retningslinjer, bl.a. OECD’s
DAC-direktiv. Statsrevisorerne har endvidere anmodet om en undersøgelse af, hvor-
dan regler og praksis for finansiering af flygtningerelaterede udgifter påvirker ud-
viklingsbistanden.
De internationale retningslinjer for opgørelse af udviklingsbistand er fastsat af
OECD. OECD’s komité for udviklingsbistand (DAC) har udformet et direktiv, hvori det
er fastsat, at en del af medlemslandenes flygtningerelaterede udgifter kan med-
regnes som udviklingsbistand.
Statsrevisorerne konstaterer dog, at DAC-direktivet på nogle områder er så over-
ordnet, at OECD’s medlemslande selv må fortolke, hvilke flygtningerelaterede ud-
gifter der kan medregnes som udviklingsbistand. Det er fx ikke muligt at vurdere,
om postasyludgifter, udgifter til afviste asylansøgere og udgifter til Udlændinge-
styrelsens og Flygtningenævnets sagsbehandling bør medregnes.
Statsrevisorerne konstaterer på basis af den betydelige usikkerhed om OECD-
kriterierne og om antallet af flygtninge, at de ansvarlige ministerier har en til-
fredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtnin-
gerelaterede udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.
Statsrevisorerne konstaterer, at Udenrigsministeriet trods usikkerhed om stør-
relsen af de flygtningerelaterede udgifter har sikret en tilfredsstillende forudsi-
gelighed i udviklingsbistanden i forhold til udsving i 2015 og 2016. Statsreviso-
rerne konstaterer dog samtidig, at der i 2016 skulle have været givet tilsagn for
yderligere ca. 1 mia. kr., hvis målsætningen om at give tilsagn for 0,71 % af BNI
skulle have været opnået.
Den generelle usikkerhed om antallet af flygtninge kan dog medføre større usikker-
hed om størrelsen af udviklingsbistanden og dermed medføre mindre forudsigelig-
hed i udviklingsbistanden. Dermed er der risiko for, at Danmark fremadrettet ikke
lever op til FN’s målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand.
STATSREVISORERNE,
den 14. juni 2017
Peder Larsen
Henrik Thorup
Klaus Frandsen
Søren Gade
Henrik Sass Larsen
Villum Christensen
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0005.png
STATSREVISORERNES BEMÆRKNING
Statsrevisorerne finder det relevant, at Udenrigsministeriet har implementeret en
ny model for beregning af udviklingsbistand og flygtningerelaterede udgifter, som
vil styrke forudsigeligheden.
Statsrevisorerne konstaterer, at de flygtningerelaterede udgifter i 2016 udgjorde
ca. 20 % af Danmarks udviklingsbistand. Statsrevisorerne finder, at det er vigtigt
med åbenhed om anvendelsen af Danmarks samlede udviklingsbistand, herunder
også de flygtningerelaterede udgifter.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0006.png
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.  Introduktion og konklusion
1.1.
 
Formål og konklusion
1.2.
 
Baggrund
1.3.
 
Revisionskriterier, metode og afgrænsning
1
 
3
 
4
 
2.  Danmarks opgørelse af flygtningerelaterede udgifter
2.1.
 
Opgørelse af flygtningerelaterede udgifter
8
 
3.  Danmarks udviklingsbistand
3.1.
 
Udenrigsministeriets udviklingsbistand
Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning
Bilag 2. Metodisk tilgang
Bilag 3. Ansvarlige ministre i undersøgelsesperioden
Bilag 4. Ordliste
27 
28
 
38
 
39
 
43
 
44
 
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0007.png
Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen afgiver derfor beretningen til Stats-
revisorerne i henhold til § 8, stk. 1, og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af
19. januar 2012.
Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1, jf. § 3 i rigsrevisorloven.
Beretningen vedrører finanslovens § 6. Udenrigsministeriet, § 10. Finansministeriet og § 14. Udlæn-
dinge- og Integrationsministeriet.
I undersøgelsesperioden har der været 33 ministre, som har været ansvarlige for dele af undersøgel-
sens genstandsfelt, jf. bilag 3. De nuværende ansvarlige ministre er:
Finansministeriet:
Kristian Jensen: november 2016-
Udlændinge- og Integrationsministeriet:
Inger Støjberg: juni 2015 -
Udenrigsministeriet:
Anders Samuelsen (udenrigsminister): november 2016 -
Ulla Tørnæs (udviklingsminister): november 2016 -
Beretningen har i udkast været forelagt Udenrigsministeriet, Finansministeriet og Udlændinge- og
Integrationsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0008.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1
1. Introduktion og
konklusion
1.1.
FORMÅL OG KONKLUSION
DAC-DIREKTIV
DAC-direktivet er gældende for
OECD’s medlemslande, der ud
fra direktivet opgør, hvor man-
ge af landets udgifter der kan
medregnes som udviklingsbi-
stand.
1. Denne beretning handler om, hvordan Danmark medregner flygtningerelaterede udgif-
ter i udviklingsbistanden, og hvilken betydning dette har for udmøntningen af udviklings-
bistanden. Statsrevisorerne anmodede i oktober 2016 Rigsrevisionen om at undersøge, om
udviklingsbistanden opgøres i overensstemmelse med OECD’s retningslinjer, og hvilke for-
mål udviklingsbistanden er blevet anvendt til. Statsrevisorerne bad endvidere Rigsrevisio-
nen undersøge, om myndighedernes metoder til opgørelse af de flygtningerelaterede ud-
gifter er stringente og transparente. I beretningen er der derfor fokus på størrelsen af de
flygtningerelaterede udgifter, herunder hvilke udgiftsposter der medregnes, og beregnings-
modellerne, der ligger til grund for opgørelserne af de flygtningerelaterede udgifter. Des-
uden undersøges det, hvordan størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter eventuelt på-
virker udmøntningen af og forudsigeligheden i den øvrige udviklingsbistand.
2. Danmark har en målsætning om at efterleve FN’s målsætning om, at donorlande skal gi-
ve min. 0,7 % af bruttonationalindkomsten (BNI) i udviklingsbistand. OECD’s komité for ud-
viklingsbistand – Development Assistance Committee (DAC) – har udformet et direktiv,
som fastsætter, hvad der kan medregnes som udviklingsbistand, herunder hvilke dele af
medlemslandenes flygtningerelaterede udgifter der kan indgå heri. DAC-direktivet er gæl-
dende for OECD’s medlemslande, herunder Danmark, og Danmark DAC-rapporterer til OECD.
Det fremgår af DAC-direktivet, at det er muligt for medlemslandene at medregne udgifter
til flygtninges livsfornødenheder (mad, husly og uddannelse) i de første 12 måneder af de-
res ophold som udviklingsbistand. Derudover kan udgifter til frivillig genbosættelse i et
udviklingsland også medregnes som udviklingsbistand. DAC-direktivet udelukker ekspli-
cit, at udgifter til fremme af flygtninges integration i værtslandets økonomi og udgifter
til tvangsmæssig hjemsendelse medregnes som udviklingsbistand.
3. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om de ansvarlige myndigheder har en til-
fredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelatere-
de udgifter, der kan medregnes som udviklingsbistand. Vi besvarer følgende spørgsmål i
beretningen:
Sikrer de ansvarlige ministerier, at de flygtningerelaterede udgifter, der medregnes
som udviklingsbistand, er i overensstemmelse med DAC-direktivet?
Har Udenrigsministeriet sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i
forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016?
DAC-RAPPORTERING
OECD’s medlemslande indberet-
ter deres udbetalte udviklings-
bistand for et givent år til OECD.
FLYGTNINGERELATE-
REDE UDGIFTER
Flygtningerelaterede udgifter i
beretningen vedrører kun udgif-
ter forbundet med asylansøge-
re og flygtninges første 12 må-
neder i Danmark, som DAC-rap-
porteres. Udgifter inden for de
første 12 måneder, som ikke
DAC-rapporteres, og alle udgif-
ter til flygtninge ud over de før-
ste 12 måneder er ikke omfat-
tet af beretningen, da Danmark
ikke medregner disse udgifter
som udviklingsbistand.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0009.png
2
INTRODUKTION OG KONKLUSION
KONKLUSION
PRÆASYLFASE
Præasylfasen er perioden, fra en
asylansøger har søgt om asyl, til
der er truffet afgørelse i sagen.
Rigsrevisionen vurderer, at de ansvarlige ministerier inden for de givne rammer har en til-
fredsstillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede
udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.
De ansvarlige ministerier opgør flygtningerelaterede udgifter i overensstemmelse med Dan-
marks fortolkning af DAC-direktivet. Danmark har i lighed med de øvrige nordiske lande mfl.
en praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgnings- eller ankomst-
tidspunktet, og hvor der medregnes udgifter i både præasylfasen og postasylfasen.
Hvad angår udgifter til afviste asylansøgere, som Danmark DAC-rapporterer, finder Rigs-
revisionen dog ikke, at disse udgifter er omfattet af DAC-direktivet. Da DAC-direktivet ude-
lukkende sætter overordnede rammer for, hvilke udgiftsområder der kan medregnes som
udviklingsbistand, er det imidlertid ikke muligt for Rigsrevisionen at vurdere, om Danmarks
fortolkning af de øvrige udgiftstyper, der medregnes som udviklingsbistand, er fuldt ud i
overensstemmelse med DAC-direktivet. Det gælder fx udgifter til Udlændingestyrelsens
og Flygtningenævnets sagsbehandling samt udgifter til integrationsprogrammet. OECD har
i forbindelse med en henvendelse fra Udenrigsministeriet i 2016 afvist at kommentere på
de enkelte medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at
præcisere DAC-direktivet.
Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent. Postasyludgif-
terne har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været for-
skellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016. I forbindelse med overgangen til en ny
beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet
medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vur-
derer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.
Udenrigsministeriet har sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i for-
POSTASYLFASE
I denne beretning vedrører post-
asylfasen perioden, fra en asyl-
ansøger får opholdstilladelse,
til 12 måneder fra ansøgnings-
tidspunktet.
ASYLANSØGERE,
FLYGTNINGE OG AF-
VISTE ASYLANSØGERE
Asylansøgere
bruges i beretnin-
gen om personer, som har ind-
givet en ansøgning om asyl.
Flygtninge
bruges i beretningen
om personer, som på baggrund
af deres asylansøgning har fået
opholdstilladelse i Danmark.
Afviste asylansøgere
bruges i
beretningen om personer, der
har fået endeligt afslag på de-
res asylansøgning.
STØRRELSEN AF UD-
VIKLINGSBISTANDEN
Der skelnes i beretningen mel-
lem budgetteringen af udvik-
lingsbistanden på finansloven
for 2016, hvor udviklingsbistan-
den skal udgøre
0,7 % af BNI
målt på tilsagn,
og målsætnin-
gen, der fremgår af Akt 40
15/12 2016, om, at udviklings-
bistanden skal udgøre
0,71 % af
BNI målt på tilsagn.
I beretnin-
gen indgår desuden FN’s mål-
sætning om, at udviklingsbi-
standen skal udgøre
min. 0,7 %
af BNI målt på udbetalinger.
hold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016.
Danmark har i perioden 2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i ud-
viklingsbistand og har dermed i hele perioden levet op til FN’s målsætning om at give min.
0,7 % af BNI målt på udbetalinger.
I 2016 udgjorde udviklingsbistanden ca. 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har der-
med ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016
blev budgetteret med henblik på. Som følge af at de flygtningerelaterede udgifter blev la-
vere end budgetteret, blev der i december 2016 overført ca. 940 mio. kr. fra Udlændinge-
og Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Der skulle dog være
indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere, hvis målsætningen for tilsagn i aktstykket skul-
le være opnået. Det skyldtes, at de flygtningerelaterede udgifter blev endnu lavere end an-
taget, at BNI-prognosen for 2016 blev opjusteret, og at EU opgjorde en mindre del af EU-
budgettet som udviklingsbistand end antaget.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0010.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
3
Rigsrevisionen vurderer, at usikkerheden om omfanget af de flygtningerelaterede udgif-
ter medfører større usikkerhed om størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand
og kan dermed medføre mindre forudsigelighed i udviklingsbistanden. Hertil kommer, at
der er usikkerhed om den BNI-prognose fra juni året efter, som lægges til grund for Dan-
marks DAC-rapportering. Samlet set betyder det, at der er risiko for, at Danmark fremad-
rettet ikke lever op til FN’s målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand.
Rigsrevisionen kan konstatere, at der ikke er samme grad af åbenhed om de flygtningere-
laterede udgifter, som der er om Udenrigsministeriets udviklingsbistand. I lyset af at de
flygtningerelaterede udgifter i 2016 udgjorde ca. 20 % af Danmarks samlede udviklings-
bistand, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige ministerier bør sikre en større åbenhed om
de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen finder, at dette vil bidrage til at sikre en
større åbenhed om anvendelsen af den samlede danske udviklingsbistand.
1.2.
BAGGRUND
4. Udviklingsbistanden opgøres og rapporteres til OECD’s udviklingskomité DAC i henhold
til DAC-direktivet. En del af et medlemslands flygtningerelaterede udgifter kan ifølge DAC-
direktivet medregnes som udviklingsbistand. DAC er beskrevet i boks 1.
BOKS 1
OECD’S UDVIKLINGSKOMITÉ – DEVELOPMENT ASSISTANCE COMMITTEE
(DAC)
OECD’s udviklingskomité (DAC) blev oprettet i 1961 og består i dag af EU og 29 donorlande fra
OECD. Hovedopgaverne for udviklingskomitéen består i udarbejdelse af statistik og standar-
der, identificering af god praksis samt peer reviews, hvor et antal medlemslande går sammen
for at evaluere et andet medlemslands udviklingsbistand. Medlemslandene har afgivet løfte
om at bruge de anbefalinger, der udarbejdes af udviklingskomitéen, og at bruge komitéens ret-
ningslinjer og baggrundsdokumenter, når landene udarbejder deres udviklingspolitik. Komitéen
har udarbejdet DAC-direktivet, som udgør retningslinjerne for medlemslandenes rapportering
af udviklingsbistand til OECD.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0011.png
4
INTRODUKTION OG KONKLUSION
1.3.
REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING
Revisionskriterier
5. Statsrevisorerne bad os undersøge 5 konkrete forhold, jf. bilag 1. Rigsrevisionen har i et
notat til Statsrevisorerne fra januar 2017 beskrevet, hvordan vi ville tilrettelægge under-
søgelsen og besvare anmodningen.
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om de ansvarlige myndigheder har en tilfreds-
stillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede ud-
gifter, der kan medregnes som udviklingsbistand.
I
kapitel 2
har vi undersøgt, om der er en klar rolle- og ansvarsfordeling mellem de ansvar-
lige ministerier. Vi har i den forbindelse lagt til grund, at ministerierne har fastlagt, hvem
der har ansvaret for at fortolke, opgøre og rapportere flygtningerelaterede udgifter, der kan
medregnes som udviklingsbistand. Vi har desuden undersøgt, om Danmarks opgørelse af
flygtningerelaterede udgifter er i overensstemmelse med DAC-direktivet. Derudover har vi
undersøgt udviklingen i de flygtningerelaterede udgifter, herunder i præasylfasen og post-
asylfasen, og om metoderne til opgørelse af flygtningerelaterede udgifter er stringente og
transparente. Vi har lagt til grund, at metoderne er stringente, hvis de flygtningerelatere-
de udgifter opgøres ensartet mellem regnskabsår og finanslovskonti, og transparente, hvis
metoderne kan isolere, hvilke flygtningerelaterede udgifter i præasylfasen og postasylfa-
sen der DAC-rapporteres. Endelig har vi undersøgt, om der er åbenhed om de flygtningere-
laterede udgifter, der medregnes som udviklingsbistand.
I
kapitel 3
har vi undersøgt, hvordan udviklingsbistanden har udviklet sig fordelt på forskel-
lige formål, herunder flygtningerelaterede udgifter, i perioden 2005-2016. Derudover har
vi undersøgt målopfyldelsen i forhold til størrelsen af udviklingsbistanden. Vi har desuden
undersøgt, om Udenrigsministeriet i 2015 og 2016 har sikret bedst mulig forudsigelighed
i udviklingsbistanden i forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter. Vi har under-
søgt 2015 og 2016, fordi de flygtningerelaterede udgifter i disse år er markant højere end
i tidligere år, og fordi Udenrigsministeriet i begge år har justeret udviklingsbistanden i lø-
bet af året. Vi har lagt til grund, at bedst mulig forudsigelighed indebærer, at Udenrigsmi-
nisteriet har en praksis for, hvordan udsvingene håndteres, og at denne praksis bl.a. inde-
holder en vurdering af risikoen for budgetudsving og overvejelser om planlægning af årets
tilsagn, som sikrer bedst mulig forudsigelighed for modtagerne.
Statsrevisorerne har bedt os redegøre for, om den nuværende beregningsmodel for finan-
siering af flygtningerelaterede udgifter skaber problemer for en effektiv udmøntning af
dansk udviklingsbistand. For at undersøge, om den danske udviklingsbistand samlet set
udmøntes effektivt, vil det kræve, at vi undersøger effektiviteten af hele den danske ud-
viklingsbistand. Dette omfatter denne undersøgelse ikke. Vi har i stedet lagt til grund, at
en effektiv udmøntning af udviklingsbistanden forudsætter forudsigelighed. Forudsigelig-
hed er vigtigt, så modtagere og andre donorer kan planlægge langsigtet. Vi har undersøgt,
hvordan usikkerheden om størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter påvirker forudsi-
geligheden i Udenrigsministeriets udviklingsbistand inden for finansåret i henholdsvis
2015 og 2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0012.png
INTRODUKTION OG KONKLUSION
5
Metode
6. Undersøgelsen er baseret på gennemgang af skriftligt materiale fra Udenrigsministeriet,
Finansministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet, bl.a. redegørelser, mødere-
ferater, aktstykker og redegørelser til Folketingets Udenrigsudvalg, Finansudvalg og Inte-
grationsudvalg, rapporteringer til OECD og materiale fra OECD. Derudover har vi holdt mø-
der med Udenrigsministeriet, Finansministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet.
7. I beretningen indgår en række analyser af udviklingen i udviklingsbistanden, herunder
de flygtningerelaterede udgifter. Analyserne er baseret på data fra finanslovene for 2008-
2016, data fra Udenrigsministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet samt opgø-
relser til Udenrigsudvalget og OECD.
8. I undersøgelsen har vi udvalgt en række projekter, som i 2015 og 2016 blev påvirket af
usikkerheden om størrelsen af udviklingsbistanden, for at undersøge, hvordan det påvir-
kede forudsigeligheden i de pågældende aktiviteter.
9. Vi har desuden gennemgået Udlændinge- og Integrationsministeriets modeller til bereg-
ning af henholdsvis præasyludgifter og postasyludgifter for 2015 og 2016.
Afgrænsning
10. Vores undersøgelsesperiode er 2005-2016. I kapitel 2 om Danmarks opgørelse af flygt-
ningerelaterede udgifter har det dog ikke været muligt at få oplyst, hvilke finanslovskon-
ti der er indgået i opgørelsen af de flygtningerelaterede udgifter, som er DAC-rapporteret
i perioden 2005-2007. Som følge heraf har det heller ikke været muligt at afdække størrel-
sen af præ- og postasyludgifterne i denne periode. I kapitel 3 omhandler analysen primært
2015 og 2016. Der er dog også en relativt stor stigning i de flygtningerelaterede udgifter
i 2014. Dette havde imidlertid ikke indflydelse på Udenrigsministeriets udviklingsbistand,
da de samlede flygtningerelaterede udgifter blev lavere end det, der blev afsat på finans-
loven for 2014, samtidig med at Danmarks samlede udviklingsbistand lå markant over FN’s
målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand. Der var derfor ikke behov for
at justere størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand i løbet af året. Derfor om-
fatter analysen ikke 2014.
11. En tværministeriel arbejdsgruppe bestående af Finansministeriet, Udenrigsministeriet
og Udlændinge- og Integrationsministeriet vurderede i 2016, at det var muligt at udvide
Danmarks DAC-rapportering med en række nye udgiftsområder. Finansministeriet og Uden-
rigsministeriet var dog ikke enige om, hvilke nye udgiftsområder der kunne DAC-rapporte-
res. Udlændinge- og Integrationsministeriet tog dette til efterretning. Finansministeriet
udarbejdede sideløbende med arbejdet i den tværministerielle arbejdsgruppe en rapport
om en mulig udvidelse af Danmarks DAC-rapportering. Det fremgår af finansloven for 2017,
at en række nye udgifter fremadrettet vil blive medtaget som udviklingsbistand. Det dre-
jer sig om politiets udgifter til løn og drift i forbindelse med asylsagsbehandlingen, udgifter
til sekretariatsbetjeningen af Flygtningenævnets behandling af klagesager, Dansk Flygt-
ningehjælps udgifter til dokumentation, rådgivning og deltagelse i sagsbehandlingen af
åbenbart grundløse sager mv., udgifter til reintegrationsbistand, udgifter til repatriering
af udlændinge i udviklingslande, udgifter til hjælp til flygtninge i enkelttilfælde samt ud-
gifter til kommunale og regionale serviceydelser. Udvidelsen medfører, at flere ressortmi-
nisterier skal indrapportere flygtningerelaterede udgifter. Udvidelsen af DAC-rapporterin-
gen indgår ikke i vores undersøgelse, da det vedrører praksisændringer fra 2017 og frem
og dermed ligger uden for undersøgelsesperioden.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0013.png
6
INTRODUKTION OG KONKLUSION
12. Endelig har vi undersøgt Danmarks praksis for, hvilke finanslovskonti der er DAC-rap-
porteret i perioden 2008-2016, og Udlændinge- og Integrationsministeriets beregnings-
model for opgørelse af udgifter til flygtninges første 12 måneders ophold i Danmark. Vo-
res undersøgelse omfatter dog ikke Udlændinge- og Integrationsministeriets bagvedlig-
gende udgifter, der danner grundlag for ministeriets specifikke beregninger. Undersøgel-
sen omfatter således ikke udviklingen i de underliggende udgifter, fx om asylcentrene dri-
ves omkostningseffektivt, eller om der har været konsistens i, hvilke udgifter der er med-
taget under de finanslovskonti, som indgår i DAC-rapporteringen.
13. OECD har nedsat en arbejdsgruppe, som har til formål at præcisere DAC-direktivet med
henblik på bl.a. at gøre DAC-rapporteringen af flygtningerelaterede udgifter på tværs af
OECD’s medlemslande mere konsistent, sammenlignelig og transparent. Da dette arbejde
stadig pågår, og da resultaterne først forventes at foreligge medio 2017, indgår det ikke i
vores undersøgelse.
14. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision, jf.
bilag 2.
15. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, i hvilke kapitler spørgsmålene bliver be-
svaret, fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 3
indeholder en liste over alle de ansvarlige ministre i undersøgelsesperioden. Bilag 4 inde-
holder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0014.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
7
2. Danmarks opgørelse af
flygtningerelaterede udgifter
DELKONKLUSION
De ansvarlige ministerier opgør de flygtningerelaterede udgifter i overensstemmelse med
Danmarks fortolkning af DAC-direktivet. Det er imidlertid ikke muligt for Rigsrevisionen at
vurdere, om Danmarks fortolkning af de enkelte udgiftstyper, der kan medregnes som ud-
viklingsbistand, er fuldt ud i overensstemmelse med DAC-direktivet. Det skyldes, at DAC-
direktivet sætter overordnede rammer for udgiftsområder, der kan medregnes som udvik-
lingsbistand. Det fremgår dog ikke tydeligt, hvilke udgiftstyper der er omfattet af DAC-di-
rektivet, fx om udgifterne til Udlændingestyrelsens og Flygtningenævnets sagsbehandling
af asylansøgninger er omfattet. Herudover er det uklart, om udgifterne til integrationspro-
grammet, som indgår i DAC-rapporteringen, skal fortolkes som udgifter, der dækker integra-
tion i landets økonomi og dermed ikke kan medregnes som udviklingsbistand. OECD har i
forbindelse med en henvendelse fra Udenrigsministeriet i 2016 afvist at kommentere på de
enkelte medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at præ-
cisere DAC-direktivet. Rigsrevisionen vurderer dog, at udgifter til endeligt afviste asylan-
søgere, som Danmark DAC-rapporterer, ikke er omfattet af DAC-direktivet.
Det styrende for Danmarks praksis for DAC-rapportering er, at Danmark i lighed med de øv-
rige nordiske lande mfl. medregner flygtningerelaterede udgifter i både præasylfasen og
postasylfasen, så længe det er inden for de første 12 måneders ophold i Danmark.
Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent. Postasyludgif-
terne har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været for-
skellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016. I forbindelse med overgangen til en ny
beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet
medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vur-
derer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.
16. Dette kapitel handler om Danmarks opgørelse af de flygtningerelaterede udgifter, der
er medregnet som udviklingsbistand i perioden 2005-2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0015.png
8
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
2.1. OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE
UDGIFTER
17. Vi har undersøgt, om Danmarks opgørelse af flygtningerelaterede udgifter er i over-
ensstemmelse med DAC-direktivet. Vi har desuden undersøgt, om der er en klar rolle- og
ansvarsfordeling mellem de relevante ministerier i forhold til fortolkningen af DAC-direk-
tivet og i forhold til at opgøre de flygtningerelaterede udgifter og indrapportere til OECD.
Vi har derudover undersøgt, hvilke flygtningerelaterede udgifter der er DAC-rapporteret i
perioden 2008-2016 fordelt på præasylfasen og postasylfasen. I den forbindelse har vi un-
dersøgt, om beregningsmodellen, som ligger til grund for opgørelsen af henholdsvis præ-
asyludgifterne og postasyludgifterne, er stringent og transparent. Endelig har vi under-
søgt, om der er åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter.
OECD-landenes praksis
18. De internationale retningslinjer for opgørelse af udviklingsbistand er fastsat af OECD.
OECD’s komité for udviklingsbistand (DAC) har udformet et direktiv, hvori det er fastsat,
hvad der kan medregnes som udviklingsbistand. DAC-direktivet er gældende for OECD’s
medlemslande, der ud fra direktivet opgør, hvor mange af landets udgifter der kan med-
regnes som udviklingsbistand. Medlemslandene rapporterer årligt deres opgjorte udvik-
lingsbistand til OECD.
Ifølge DAC-direktivet er det muligt at medregne dele af de flygtningerelaterede udgifter
som udviklingsbistand, jf. boks 2.
BOKS 2
UDDRAG FRA DAC-DIREKTIVET VEDRØRENDE FLYGTNINGERELATEREDE
UDGIFTER, DER KAN MEDREGNES SOM UDVIKLINGSBISTAND
Engelsk
II.6 Refugees
73. A refugee is a person who is outside his/her home country because of a well-founded fear
of persecution on account of his race, religion, nationality, social group or political opinion.
Assistance to persons who have fled from their homes because of civil war or severe unrest
may also be counted under this item.
74. Official sector expenditures for the sustenance of refugees in donor countries can be count-
ed as Official Development Assistance (ODA) during the first twelve months of their stay
1)
. This
includes payments for refugees’ transport to the host country and temporary sustenance (food,
shelter and training); these expenditures should not be allocated geographically. However, this
item also includes expenditures for voluntary resettlement of refugees in a developing coun-
try; these are allocated geographically according to the country of resettlement.
Expenditures on deportation or other forcible measures to repatriate refugees should not be
counted as ODA. Amounts spent to promote the integration of refugees into the economy of
the donor country, or resettle them elsewhere than in a developing country, are also excluded.
1)
Contributions by one donor to another donor to cover such expenditures should be recorded as ODA by
the contributing country. The receiving country should reduce the expenditure reported under this item
by the same amount.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0016.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
9
Dansk
II.6 Flygtninge
73. En flygtning er en person, som er uden for sit hjemland på grund af en velbegrundet frygt for
forfølgelse på grund af sin race, religion, nationalitet, sociale gruppe eller politiske overbevis-
ning. Bistand til personer, der er flygtet fra deres hjem på grund af borgerkrig eller svære uro-
ligheder anses også som flygtninge.
74. Officielle sektorudgifter til flygtninges livsfornødenheder i donorlandene kan tælles med
som ODA i de første tolv måneder af deres ophold
1)
. Dette omfatter betalinger for flygtninges
transport til værtslandet og midlertidig ”næring” (mad, husly og uddannelse); ved indrapporte-
ring bør disse udgifter ikke være geografisk fordelt. Posten inkluderer også udgifter til frivillig
genbosættelse af flygtninge i et udviklingsland; ved indrapportering bør disse udgifter indde-
les geografisk til det land, hvor der genbosættes.
Udgifterne til udvisning eller andre tvungne foranstaltninger for at hjemsende flygtninge kan
ikke medregnes som ODA. Beløb brugt til at fremme integrationen af flygtninge i økonomien i
donorlandet, eller genbosætte dem andre steder end i et udviklingsland, er også udelukket.
1)
Bidrag fra en donor til en anden donor til at dække sådanne udgifter skal registreres som ODA ved det
bidragende land. Det modtagende land bør reducere de udgifter der indberettes med det samme beløb.
Note: Den danske tekst er frit oversat af Finansministeriet.
Kilde: Finansministeriets rapport ”Analyse af DAC-rapporterbare udgifter på udlændingeområdet” fra 2016.
Det fremgår af DAC-direktivet, at det er muligt for OECD’s medlemslande at medtage ud-
gifter til flygtninges livsfornødenheder i de første 12 måneder af deres ophold. Ifølge DAC-
direktivet omfatter livsfornødenheder flygtninges transport til værtslandet og midlertidig
næring, som omfatter mad, husly og uddannelse. Derudover kan udgifter til frivillig gen-
bosættelse af flygtninge i et udviklingsland også medregnes som udviklingsbistand. DAC-
direktivet udelukker, at udgifter til fremme af flygtninges integration i værtslandets øko-
nomi og udgifter til tvangsmæssig hjemsendelse medregnes som udviklingsbistand.
DAC-direktivet sætter således overordnede rammer for udgiftsområder, der kan medreg-
nes som udviklingsbistand, men det fremgår ikke tydeligt, hvilke udgiftstyper der er om-
fattet. Fx giver DAC-direktivet mulighed for at medregne udgifter til uddannelse, mens
udgifter til integration i værtslandets økonomi ikke kan medregnes som udviklingsbistand.
Dermed er det vanskeligt at vurdere, om Danmarks praksis er i overensstemmelse med
DAC-direktivet i forhold til, hvilke udgiftstyper der medregnes som udviklingsbistand.
19. OECD har i en undersøgelse fra 2016 konstateret, at medlemslandene har forskellig
praksis for, hvordan flygtningerelaterede udgifter opgøres, og hvilke udgifter der DAC-
rapporteres. Én blandt flere væsentlige forskelle på medlemslandenes rapporteringsme-
toder er, hvornår landene tæller de første 12 måneders ophold fra. Figur 1 viser udvalgte
OECD-landes rapporteringsmetoder.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0017.png
10
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
FIGUR 1
UDVALGTE OECD-LANDES RAPPORTERINGSMETODER
PRÆASYL OG POSTASYL
Udgifter: 12 måneder fra
asylansøgning inkl. eventuel
resttid i postasylfasen
12 mdr.
Danmark, Norge, Sverige, Finland, Island,
Holland, Polen, Østrig, Tjekkiet, Schweiz,
Slovakiet, Grækenland og Italien
PRÆASYL
Udgifter: 12 måneder fra
asylansøgning
12 mdr.
Storbritannien, Frankrig, Belgien og Portugal
POSTASYL
Udgifter: 12 måneder fra
opholdstilladelse
12 mdr.
Tyskland, Canada og USA
Note: Udenrigsministeriet har oplyst, at Tyskland i 2016 har ændret praksis, så Tyskland ligesom Danmark mfl. tæller de 12 måneder fra asylansøgnings-
tidspunktet. Ministeriet har derudover oplyst, at Sverige regner de første 12 måneders ophold fra ankomsttidspunktet og ikke fra asylansøgnings-
tidspunktet, som er Danmarks praksis.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra ”ODA Reporting of In-Donor Country Refugee Costs: Members’ methodologies for calculating costs”,
OECD DAC Secretariat, april 2016.
Det fremgår af figur 1, at de udvalgte OECD-lande DAC-rapporterer flygtningerelaterede
udgifter inden for 12 måneder. Danmark har i lighed med de øvrige nordiske lande mfl. en
praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgningstidspunktet, og hvor
der medregnes udgifter i både præasylfasen og postasylfasen. Storbritannien, Frankrig mfl.
har en praksis, hvor de første 12 måneders ophold tælles fra asylansøgningstidspunktet,
men hvor kun udgifter i præasylfasen medregnes. Canada og USA har en praksis, hvor de
første 12 måneders ophold tælles fra det tidspunkt, hvor opholdstilladelsen tildeles, og
hvor kun udgifter i postasylfasen medregnes.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0018.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
11
20. OECD er i gang med at undersøge mulighederne for at præcisere DAC-direktivet med
det formål at gøre DAC-rapporteringen af flygtningerelaterede udgifter på tværs af med-
lemslandene mere konsistent, sammenlignelig og transparent. OECD forventer at afslutte
dette arbejde medio 2017.
21. Vi har undersøgt, hvor stor en andel af BNI de udvalgte medlemslande i OECD har brugt
på udviklingsbistand i 2016, og hvor stor en andel de flygtningerelaterede udgifter har ud-
gjort af landenes samlede udviklingsbistand i 2016, jf. figur 2.
FIGUR 2
SAMLET UDVIKLINGSBISTAND I PROCENT AF BNI OG FLYGTNINGE-
RELATEREDE UDGIFTERS ANDEL AF UDVIKLINGSBISTANDEN I 2016
Samlet udviklingsbistand i procent af BNI (udbetalinger)
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,4%
0,2%
1,11
1,00
0,94
0,75
0,70 0,70
0,65
0,54
0,49
0,44 0,41
0,38
0,26 0,26 0,25
0,18 0,17
0,14 0,14 0,13 0,12
Portugal
USA
Grækenland
Canada
Italien
Danmark
Frankrig
Holland
Island
Storbritannien
Luxembourg
Flygtningerelaterede udgifters andel af udviklingsbistanden
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
25
22
19
18
18
17
17
17
12
10
38
34
9
7
5
5
3
1
1
Danmark
Grækenland
Frankrig
Norge
Italien
Belgien
Canada
Storbritannien
Østrig
Holland
Finland
Tyskland
Tjekkiet
Slovakiet
Polen
USA
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra OECD.
Portugal
Schweiz
Sverige
Island
0%
Slovakiet
1
Tyskland
Norge
Sverige
Østrig
Schweiz
Belgien
Tjekkiet
Finland
Polen
0,0%
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0019.png
12
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
Det fremgår af figur 2, at Danmark ligger blandt de 6 lande, der i 2016 levede op til FN’s
målsætning om at give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand. De øvrige lande, der i 2016
efterlevede FN’s målsætning, er Norge, Luxembourg, Sverige, Storbritannien og Tyskland.
De resterende lande har givet mellem 0,12 % og 0,65 % af BNI i udviklingsbistand.
Det fremgår desuden af figuren, at de flygtningerelaterede udgifter i Danmark udgjorde
ca. 18 % af udviklingsbistanden i 2016. Andelen af de flygtningerelaterede udgifter ligger
på ca. samme niveau som de øvrige nordiske lande og er lavere end i fx Østrig, Italien og
Tyskland. Andelen af de flygtningerelaterede udgifter påvirkes bl.a. af antallet af flygt-
ninge, enhedsomkostningerne pr. flygtning og størrelsen af den resterende del af udvik-
lingsbistanden. De flygtningerelaterede udgifters andel af udviklingsbistanden kan såle-
des dække over forskellige forhold i de enkelte lande.
22. OECD har i forlængelse af medlemslandenes DAC-rapportering for 2016 beregnet, at
den samlede udviklingsbistand for medlemslandene er steget fra 2015 til 2016. En del af
stigningen skyldtes en stigning i de flygtningerelaterede udgifter, men korrigeret for de
flygtningerelaterede udgifter er udviklingsbistanden steget med ca. 54 mia. kr. på verdens-
plan. De flygtningerelaterede udgifter udgjorde i 2016 i gennemsnit ca. 10 % af den sam-
lede udviklingsbistand fra medlemslandene.
Fortolkning af DAC-direktivet
23. De ansvarlige ministerier har oplyst, at det er styrende for Danmarks praksis, at udgif-
ter inden for de første 12 måneders ophold DAC-rapporteres. Finansministeriet har anført,
at DAC-direktivets bestemmelser vedrørende DAC-rapportering af udgifter til modtagelse
af flygtninge er af overordnet karakter, hvilket overlader et stort fortolkningsrum til OECD’s
medlemslande selv. Figur 3 viser de udgiftstyper, som Danmark medregner som udviklings-
bistand inden for de første 12 måneders ophold.
Figuren viser en asylansøgers vej gennem systemet med udgangspunkt i, hvilke flygtnin-
gerelaterede udgifter inden for de første 12 måneders ophold i Danmark der medregnes
som udviklingsbistand og indgår DAC-rapporteringen.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0020.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
13
FIGUR 3
FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER INDEN FOR DE FØRSTE 12 MÅNEDERS
OPHOLD I DANMARK, DER INDGÅR I DAC-RAPPORTERINGEN
PRÆASYL
DK
Asylansøger ankommer til
Danmark, søger om asyl og
registreres af politiet
Udlændingestyrelsen og
eventuelt Flygtningenævnet
behandler asylansøgningen
Asylansøger indkvarteres
på et asylcenter. Her tilbydes
kost, logi, aktivering mv.
POSTASYL
Afvist
asylansøger
Flygtning, der får
opholdstilladelse
En afvist
asylansøger, som
modsætter sig
hjemrejse, indkvarteres
på et udrejsecenter
Flygtningen overgår
til en kommune
ÆØÅ
Hvis en afvist
asylansøger frivilligt
rejser hjem, afholder
politiet udgifter hertil
og er eventuelt til stede
ved hjemrejsen
Her modtager flygtningen
integrationsydelse og deltager
i et integrationsprogram
Kommunerne modtager
økonomisk bidrag fra staten
i form af hjælp i særlige tilfælde
og grundtilskud
Kilde: Rigsrevisionen.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0021.png
14
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
Det fremgår af figur 3, at når en asylansøger ankommer til Danmark, registrerer politiet
asylansøgningen, hvorefter Udlændingestyrelsen modtager og behandler ansøgningen.
Asylansøgeren indkvarteres på et asylcenter, mens asylansøgningen behandles. Udgif-
terne til kost, logi, aktivering mv. samt drift af asylcentrene, herunder udgifter til vand,
elektricitet og personale, indgår i DAC-rapporteringen. Udlændingestyrelsens udgifter til
sagsbehandlingen indgår også i DAC-rapporteringen. Hvis Udlændingestyrelsen giver asyl-
ansøgeren afslag, behandles klagesagen af Flygtningenævnet. Udgifterne til Flygtninge-
nævnets sagsbehandling indgår ligeledes i DAC-rapporteringen. Hvis Flygtningenævnet
stadfæster Udlændingestyrelsens afgørelse om afslag på asyl, og asylansøgeren ikke
medvirker til udsendelsen, indkvarteres den afviste asylansøger på et udrejsecenter ind-
til hjemrejse. Udgifterne til udrejsecentrene indgår i DAC-rapporteringen. Politiets udgif-
ter i forbindelse med registrering af asylansøgere og udsendelse af afviste asylansøgere,
som rejser frivilligt, indgår i DAC-rapporteringen. Hvis asylansøgeren får opholdstilladelse
og dermed flygtningestatus, overgår flygtningen til en kommune. I kommunen deltager
flygtningen i et integrationsprogram og modtager integrationsydelse fra kommunen. Ud-
gifterne til integrationsprogrammet og integrationsydelsen samt det økonomiske bidrag,
som kommunen modtager fra staten i form af hjælp i særlige tilfælde og grundtilskud, ind-
går i DAC-rapporteringen. Derudover indgår udgifter til Den Internationale Organisation for
Migration (IOM) i DAC-rapporteringen.
Danmarks fortolkning af DAC-direktivet er i perioden 2005-2016 blevet behandlet af 2
tværministerielle arbejdsgrupper i henholdsvis 2012 og 2016. I 2012 bestod arbejdsgrup-
pen af Finansministeriet, Udenrigsministeriet og Justitsministeriet. I 2016 bestod arbejds-
gruppen af Finansministeriet, Udenrigsministeriet og Udlændinge- og Integrationsmini-
steriet. Derudover har Finansministeriet i 2014 og i 2016 behandlet Danmarks praksis for
DAC-rapportering.
I 2012 fandt den tværministerielle arbejdsgruppe, at grundlaget for den danske DAC-rap-
portering, herunder udgiftsposter og opgørelsesmetode, havde været stabilt gennem de
sidste 15 år frem til 2012. Arbejdsgruppen fandt, at Danmarks praksis generelt var i over-
ensstemmelse med DAC-direktivet. Dog fandt arbejdsgruppen, at udgifter til tvangsmæs-
sig hjemsendelse af afviste asylansøgere, som hidtil havde været medregnet, fremover
ikke måtte medregnes som udviklingsbistand, da det er i strid med DAC-direktivet.
24. I 2014 vurderede Finansministeriet i samråd med Udenrigsministeriet og Justitsmini-
steriet, at det var relevant, at Danmarks DAC-rapportering af postasyludgifter fra 2015
omfattede udgifter til alle flygtninge og ikke kun kvoteflygtninge og uledsagede mindre-
årige asylansøgere, som havde været praksis hidtil. Baggrunden for dette var ifølge Finans-
ministeriet, at regeringen i 2012 havde besluttet, at Danmarks DAC-rapportering af post-
asyludgifter omfattede udgifter til alle flygtninge i henhold til DAC-direktivet, som ikke
skelner mellem kvoteflygtninge/uledsagede mindreårige asylansøgere og øvrige flygtnin-
ge. Finansministeriet vurderede, at det var relevant at udvide DAC-rapporteringen til at
omfatte alle flygtninge for at efterleve regeringens beslutning fra 2012 om at DAC-rap-
portere postasyludgifter for alle flygtninge, fordi Udlændingestyrelsens sagsbehandlings-
tid var faldet, hvilket medførte, at flere flygtninge fik opholdstilladelse og overgik til kom-
munerne inden for de første 12 måneders ophold. En del af faldet i Udlændingestyrelsens
sagsbehandlingstid skyldtes ifølge Finansministeriet, at mange af de tilkomne flygtninge
fra 2014 har været syriske flygtninge, der som udgangspunkt tildeles opholdstilladelse
og derfor har kortere sagsbehandlingstid.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0022.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
15
25. I 2016 fandt den tværministerielle arbejdsgruppe ligeledes, at Danmarks praksis var i
overensstemmelse med DAC-direktivet, og pegede på en række forslag til ændringer til
Danmarks praksis fremadrettet fra 2017, jf. pkt. 11.
Undervisning på Asylcenter Gribskov.
Kilde: Scanpix
Ansvar for opgørelse af flygtningerelaterede udgifter
26. Det er de enkelte ressortministerier, der er ansvarlige for rapportering og kvalitetssik-
ring af de konkrete udgifter, som vedrører deres ressort, og for den beregningsmodel, der
lægges til grund for DAC-rapporteringen af de flygtningerelaterede udgifter. Af boks 3 frem-
går det, hvordan ansvaret for opgørelse af flygtningerelaterede udgifter, der kan DAC-rap-
porteres, har været fordelt i perioden 2005-2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0023.png
16
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
BOKS 3
ANSVAR FOR OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER I
PERIODEN 2005-2016
Ansvaret for opgørelse af
præasyludgifter
har i perioden 2005-2016 været forankret hos:
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005-2011)
Justitsministeriet (2012-2015)
Udlændinge- og Integrationsministeriet (2016 -).
Ansvaret for opgørelse af
postasyludgifter
har i perioden 2005-2016 været forankret hos:
Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration (2005-2011)
Beskæftigelsesministeriet og Ministeriet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale
Forhold (2012-2015)
Udlændinge- og Integrationsministeriet (2016 -).
Det fremgår af boks 3, at ansvaret for opgørelse af de flygtningerelaterede udgifter i perio-
den 2005-2016 har skiftet mellem flere forskellige ministerier.
27. Udenrigsministeriet har i perioden 2005-2016 haft ansvaret for at rapportere Danmarks
samlede udviklingsbistand til OECD. Udenrigsministeriet foretager dog ikke en kvalitets-
sikring af opgørelsen af de flygtningerelaterede udgifter, der DAC-rapporteres. De ansvar-
lige ministerier sender således oplysninger om, hvor stor en andel af de flygtningerelate-
rede udgifter under deres ressort der kan DAC-rapporteres, og oplysninger om det samlede
DAC-rapporterbare beløb. Udenrigsministeriet er derefter ansvarlig for at samle Danmarks
DAC-rapportering og videreformidle denne til OECD.
DAC-rapporterede flygtningerelaterede udgifter
28. Danmark DAC-rapporterer som nævnt udgifter i både præasylfasen og postasylfasen
inden for de første 12 måneders ophold. Figur 4 viser udviklingen i de flygtningerelaterede
udgifter, herunder præasyl og postasyl, og udviklingen i antal asylansøgere og opholdstil-
ladelser på asylområdet i perioden 2008-2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0024.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
17
FIGUR 4
UDVIKLINGEN I FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER OG UDVIKLINGEN I ANTAL ASYLANSØGERE
OG ANTAL OPHOLDSTILLADELSER PÅ ASYLOMRÅDET I PERIODEN 2008-2016
Flygtningerelaterede udgifter i mio. kr.
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Præasyl
Postasyl
Flygtningerelaterede udgifter
Antal asylansøgere og antal opholdstilladelser
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Asylansøgere
Opholdstilladelser
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigs-
ministeriet.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og
Integrationsministeriet.
Det fremgår af figur 4, at de flygtningerelaterede udgifter er steget markant, særligt i pe-
rioden 2014-2016. Præasyludgifterne har udgjort den største andel af de flygtningerelate-
rede udgifter og er især steget fra 2014 til 2016. Postasyludgifterne har frem til 2014 ud-
gjort en lille andel af de flygtningerelaterede udgifter. Postasyludgifterne steg dog markant
i 2015, men faldt igen i 2016.
Det fremgår desuden af figuren, at antallet af asylansøgere er steget fra ca. 3.800 i 2011 til
ca. 21.300 i 2015. I 2016 faldt antallet af asylansøgere til ca. 6.300. Antallet af opholdstil-
ladelser på asylområdet er ligeledes steget fra ca. 2.250 i 2011 til ca. 11.000 i 2015. I 2016
faldt antallet af opholdstilladelser til ca. 7.500.
29. Stigningen i præasylasyludgifterne skyldtes ifølge Udlændinge- og Integrationsministe-
riet primært stigningen i antallet af asylansøgere. Udlændinge- og Integrationsministeriet
har oplyst, at det har betydning for størrelsen af både præasyludgifterne og postasyludgif-
terne i det enkelte år, hvornår på året asylansøgere ankommer til Danmark. Fx ankom ho-
vedparten af asylansøgerne i 2015 i 4. kvartal, hvorfor en del af præasyludgifterne for asyl-
ansøgere, der ankom i 2015, blev afholdt i 2016 og indgik i DAC-rapporteringen for 2016.
I perioden 2008-2014 har postasyludgifterne været relativt lave og har udgjort mellem ca.
50 mio. kr. og ca. 100 mio. kr. Det skyldtes, at Danmark til og med 2014 primært DAC-rap-
porterede postasyludgifter for kvoteflygtninge og uledsagede mindreårige asylansøgere.
I 2015 steg postasyludgifterne markant til ca. 870 mio. kr. En del af stigningen skyldtes,
at Danmarks praksis for DAC-rapportering af postasyludgifter blev udvidet til at omfatte
alle flygtninge og ikke kun kvoteflygtninge og uledsagede mindreårige asylansøgere. Stig-
ningen kan også henføres til, at både antallet af asylansøgninger og antallet af opholds-
tilladelser steg i 2015.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0025.png
18
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
I 2016 faldt postasyludgifterne til ca. 400 mio. kr. Faldet skyldtes ifølge Udlændinge- og
Integrationsministeriet, at antallet af asylansøgere og antallet af opholdstilladelser faldt
fra 2015 til 2016.
30. En anden faktor, som påvirker størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter, er sam-
mensætningen af asylansøgere. Fx har andelen af uledsagede mindreårige asylansøgere
stor indflydelse på de flygtningerelaterede udgifter. Andelen af uledsagede mindreårige
asylansøgere udgjorde i 2016 ca. 20 % af alle asylansøgere. Uledsagede mindreårige asyl-
ansøgere er beskrevet i boks 4.
BOKS 4
ULEDSAGEDE MINDREÅRIGE ASYLANSØGERE
Udlændinge under 18 år, som rejser ind i Danmark og søger om asyl uden deres forældre eller
andre myndige personer, der vurderes at være trådt i forældrenes sted, kaldes uledsagede min-
dreårige asylansøgere. Uledsagede mindreårige asylansøgere skal som udgangspunkt opfylde
de samme betingelser som andre asylansøgere for at få deres ansøgning behandlet i Danmark.
Uledsagede mindreårige asylansøgere betragtes dog som en særlig sårbar gruppe, og der er
derfor særlige retningslinjer for behandlingen af deres ansøgninger. Ansøgningerne skal be-
handles hurtigt, og de uledsagede mindreårige asylansøgere bliver indkvarteret på særlige
asylcentre med specialuddannet personale.
Asylansøgere på en dansk motorvej ultimo 2015.
Kilde: Scanpix
31. Tabel 1 viser udviklingen i de DAC-rapporterede flygtningerelaterede udgifter for præ-
asyl og postasyl i perioden 2008-2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0026.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
19
TABEL 1
DAC-RAPPORTEREDE FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER FOR PRÆASYL OG POSTASYL
I PERIODEN 2008-2016
(Mio. kr.)
Præasyl:
Drift af indkvarteringssystemet
Kontante enkeltydelser
Indkvartering af asylansøgere
Flygtningenævnet
Politiet
Udlændingestyrelsen
Præasyludgifter i alt
Postasyl:
Integrationsprogrammet mv.
1)
Den Internationale Organisation
for Migration (IOM)
2)
Adgang til arbejdsmarkedet
og udflytning fra asylcentre
Postasyludgifter i alt
Flygtningerelaterede
udgifter i alt
1)
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
52
17
89
11
9
20
198
114
38
202
11
15
35
415
210
71
378
22
22
68
770
146
62
313
22
16
35
593
217
79
361
17
18
45
738
214
93
371
38
23
65
804
397
161
576
49
18
155
1.356
549
222
802
38
23
165
1.799
706
258
1.155
42
21
240
2.422
49
4
-
53
49
3
-
52
62
6
-
68
54
3
-
57
88
6
-
94
89
7
9
105
69
6
9
84
806
22
44
871
344
5
60
408
251
467
838
650
832
909
1.440
2.670
2.830
Integrationsprogrammet mv. omfatter udgifter til integrationsprogrammet, integrationsydelse, hjælp i særlige tilfælde og grundtilskud. Udgif-
terne har i perioden 2008-2016 været fordelt på forskellige finanslovskonti, jf. bilag 2.
Udgifterne til IOM har primært vedrørt transport af kvoteflygtninge til Danmark og transport af familiemedlemmer i forbindelse med familie-
sammenføring. Betaling for transport af familiesammenføring til flygtninge er afskaffet for nye asylansøgninger, men der resterer behandling
af ansøgninger, som allerede er indgivet, hvorfor der fortsat er DAC-rapporterbare udgifter under denne konto.
2)
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.
Det fremgår af tabel 1, at de største udgiftsposter i præasylfasen er udgifter til drift af
indkvarteringssystemet, kontante enkeltydelser, indkvartering af asylansøgere og Udlæn-
dingestyrelsen. De største udgiftsposter i postasylfasen er udgifter til integrationspro-
grammet mv.
Det fremgår desuden af tabellen, at udgifter til Udlændingestyrelsens og Flygtningenæv-
nets sagsbehandling af asylansøgninger har indgået i DAC-rapporteringen i perioden 2008-
2016. DAC-direktivet fastsætter, at officielle sektorudgifter til flygtninges livsfornøden-
heder, herunder mad, husly og uddannelse, kan medregnes som udviklingsbistand. Rigsre-
visionen finder på den baggrund, at det er uklart, om udgifter til sagsbehandling af asylan-
søgninger kan medregnes som udviklingsbistand. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at
visse andre OECD-lande fortolker DAC-direktivet på samme måde og medregner udgifter til
sagsbehandling.
INTEGRATIONS-
PROGRAMMET MV.
Integrationsprogrammet mv.
omfatter udgifter til integra-
tionsprogrammet, integrations-
ydelse, hjælp i særlige tilfælde
og grundtilskud. Udgifterne har
i perioden 2008-2016 været for-
delt på forskellige finanslovs-
konti, jf. bilag 2.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0027.png
20
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
Udgiftsposten ”Adgang til arbejdsmarkedet og udflytning fra asylcentre” har siden 2013
indgået i DAC-rapporteringen. Udgiftsposten omfatter bl.a. drift af udrejsecentre. Udlæn-
dinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at afviste asylansøgere som udgangspunkt
indkvarteres på udrejsecentre, hvis de ikke medvirker til udsendelsen. Afviste asylansøge-
re, der ikke modsætter sig hjemsendelse, forbliver som udgangspunkt indkvarteret på asyl-
centrene. Udlændinge- og Integrationsministeriet har begrundet DAC-rapporteringen af
udgifter til afviste asylansøgere med, at udgifter inden for de første 12 måneders ophold
DAC-rapporteres. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at det for afviste asylansøgere gæl-
der, at de ansvarlige myndigheder har vurderet, at der ikke er grundlag for at tildele flygt-
ningestatus. Rigsrevisionen finder derfor ikke, at udgifter til afviste asylansøgere bør DAC-
rapporteres.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har hertil anført, at ministeriet stiller sig uforstå-
ende over for Rigsrevisionens vurdering, da arbejdsgrupper under skiftende regeringer de
sidste 10 år har vurderet, at der har været grundlag for at DAC-rapportere udgifter til af-
viste asylansøgere. Rigsrevisionen skal hertil bemærke, at det fremgår af DAC-direktivet,
at direktivet omfatter udgifter til flygtninge. Rigsrevisionen finder på den baggrund, at da
de ansvarlige myndigheder har vurderet, at der ikke er grundlag for at tildele de afviste
asylansøgere flygtningestatus, er udgifter til disse personer ikke omfattet af DAC-direkti-
vet. Finansministeriet har henvist til det arbejde, der p.t. pågår med at præcisere DAC-di-
rektivet i OECD-regi. Finansministeriet har i den forbindelse anført, at medlemslandene p.t.
forhandler om, hvorvidt udgifter til afviste asylansøgere skal kunne DAC-rapporteres, og
det er uvist, om disse udgifter vil kunne DAC-rapporteres fremadrettet.
Beregningsmodel for præasyludgifter
32. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at principperne bag opgørelse af
udgifterne i præasylfasen har været tilnærmelsesvis konstante i hele perioden. Dog æn-
drede Danmark praksis i 2013 på baggrund af resultaterne af den tværministerielle ar-
bejdsgruppe, så udgifter til tvangsmæssige udsendelser ikke længere indgår i DAC-rap-
porteringerne. Beregningsmodellen for præasyludgifter i 2016 er beskrevet i boks 5.
BOKS 5
BEREGNINGSMODEL FOR PRÆASYLUDGIFTER I 2016
Udlændingestyrelsen beregner den DAC-rapporterbare andel af udgifterne på asylindkvarte-
ringsområdet ud fra en konkret opgørelse af den andel af asylansøgere i indkvarteringssyste-
met, der har en opholdstid på mindre end 12 måneder. Opgørelsen foretages månedligt, og DAC-
andelen for hele året beregnes som et vægtet gennemsnit af de månedlige opgørelser.
Udlændingestyrelsen opgør udgifter til sagsbehandling af asylansøgninger og anvendt tolke-
bistand i forbindelse hermed.
Udlændinge- og Integrationsministeriet opgør udgifter til Flygtningenævnets klagesagsbe-
handling af asylansøgere og anvendt tolkebistand i forbindelse hermed.
Politiet opgør udgifter til registrering i forbindelse med asylansøgernes ankomst til Danmark
og driftsudgifter i forbindelse med frivillig udsendelse af afviste asylansøgere, herunder ud-
gifter til flybilletter. Udlændingestyrelsen foretager beregningen af den DAC-rapporterbare
andel af politiets udgifter på baggrund af oplysninger fra politiet.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0028.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
21
Asylansøgere ved Asylcenter Sandholm.
Kilde: Scanpix
Beregningsmodel for postasyludgifter
33. Efter ændringen i 2014, hvorefter de DAC-rapporterede udgifter i postasylfasen om-
fattede alle flygtninge, blev det fra 2015 nødvendigt at beregne, hvor stor en andel af de
første 12 måneders ophold i Danmark der vedrører postasylfasen.
34. De ansvarlige ministerier har i 2015 og 2016 anvendt forskellige modeller til at bereg-
ne, hvor stor en del af postasyludgifterne til integrationsprogrammet mv. der kan medreg-
nes som udviklingsbistand. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministe-
riet – i forbindelse med ministeriets oprettelse – overtog en beregningsmodel fra Ministe-
riet for Børn, Ligestilling, Integration og Sociale Forhold og Beskæftigelsesministeriet, som
ministerierne i 2015 anvendte til at opgøre, hvor stor en del af udgifterne til integrations-
programmet mv. der kunne medregnes som udviklingsbistand. Beregningsmodellen for
postasyludgifterne i 2015 er beskrevet i boks 6.
BOKS 6
BEREGNINGSMODEL FOR POSTASYLUDGIFTER I 2015
Beregningsmodellen tog udgangspunkt i en beregning af den resterende periode af de første
12 måneders ophold i Danmark, der var tilbage, efter asylansøgeren fik meddelt opholdstilla-
delse og blev visiteret til en kommune. Udgangspunktet for beregningsmodellen var at hen-
føre de DAC-rapporterbare udgifter til flygtninge, der overgik til kommunerne, til et enkelt år.
Beregningsmodellen isolerede helårsudgiften ved at antage, at alle flygtninge ankom den
1. januar. Derefter blev der korrigeret for den gennemsnitlige opholdstid i Danmark i præasyl-
fasen inden overgangen til kommunerne.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0029.png
22
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
Beregningsmodellen for 2015 foruddiskonterede postasyludgifterne til integrationspro-
grammet mv. til det år, hvor flygtningene overgik til kommunerne, dvs. at udgifter til flygt-
ninge, der havde fået opholdstilladelse i fx november 2015, udelukkende blev henført til
DAC-rapporteringen for 2015, på trods af at en del af udgifterne i de første 12 måneders
ophold i Danmark først blev afholdt i 2016.
35. Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at ministeriet i 2016 udarbejdede
en ny beregningsmodel. Den nye beregningsmodel indebærer, at det for alle nytilkomne
flygtninge opgøres, hvor mange måneder af flygtningenes første opholdsår i Danmark der
dels vedrører det indeværende år, dels det følgende regnskabsår. Udlændingestyrelsen
har i 2016 beregnet, at den gennemsnitlige sagsbehandlingstid inkl. overgangsperiode i
præasylfasen var 8,2 måneder, og dermed resterer der 3,8 måneder af flygtningenes før-
ste opholdsår efter overgangen til kommunerne. For flygtninge, der fx overgår til kommu-
nerne i november 2016, vil udgiften vedrørende de 2 første måneder dermed indgå i DAC-
rapporteringen for 2016, og de resterende udgifter vedrørende de sidste 1,8 måneder vil
indgå i DAC-rapporteringen for 2017. DAC-rapporteringen periodiseres dermed under hen-
syntagen til, hvornår udgifterne rent faktisk afholdes. Figur 5 viser modellen for beregning
af resttiden i kommunerne inden for de første 12 måneders ophold i Danmark i 2016.
FIGUR 5
UDLÆNDINGE- OG INTEGRATIONSMINISTERIETS BEREGNING AF RESTTIDEN I KOMMUNERNE
INDEN FOR DE FØRSTE 12 MÅNEDERS OPHOLD I DANMARK I 2016
INDGÅR I DAC-RAPPORTERINGEN
FOR 2016
INDGÅR I DAC-
RAPPORTERINGEN
FOR 2017
Resttid i kommunerne
inden for de første
12 måneders ophold
(gennemsnitligt 3,8 måneder)
Asylansøger
ankommer til
Danmark og
søger om asyl
Sagsbehandlingstid i
Udlændingestyrelsen
Sagsbehandlingstid
i Flygtningenævnet
Periode inden
overgang til
kommunerne
20. februar 2016
8,2 måneder
feb.
mar.
apr.
maj
juni
juli
aug.
sep.
okt.
2 måneder
nov.
dec.
19. februar 2017
1,8 måneder
jan.
feb.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0030.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
23
36. Rigsrevisionen vurderer, at Udlændinge- og Integrationsministeriets beregningsmo-
del gør det muligt at isolere udgifter i postasylfasen til integrationsprogrammet mv. til
flygtninge med under 12 måneders ophold i Danmark. Rigsrevisionen vurderer derudover,
at Udlændinge- og Integrationsministeriets beregningsmodel giver en mere retvisende
opgørelse af udgifterne i postasylfasen end den tidligere beregningsmodel. Rigsrevisio-
nen bemærker dog, at der ved skiftet mellem beregningsmodellerne er risiko for, at nogle
postasyludgifter er rapporteret 2 gange i de tilfælde, hvor de postasyludgifter, der skulle
afholdes i 2016, er blevet foruddiskonteret og dermed indgik i DAC-rapporteringen for
2015. Rigsrevisionen vurderer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.
37. Danmark har i perioden 2008-2016 bl.a. DAC-rapporteret udgifter til aktive tilbud under
integrationsprogrammet. Udgifterne hertil var dog markant højere i 2015 og 2016 end tid-
ligere år. Tabel 2 viser udgifterne til aktive tilbud under integrationsprogrammet i 2015 og
2016.
TABEL 2
UDGIFTER UNDER INTEGRATIONSPROGRAMMET I 2015 OG 2016
(Kr.)
Ordinær danskuddannelse
Aktive tilbud i alt, heraf:
Virksomhedspraktik
Løntilskud
Mentorordning
Opkvalificering og vejledning
2015
151.800.000
68.200.000
46.200.000
2.200.000
6.600.000
13.200.000
-
220.000.000
2016
75.710.000
37.290.000
28.250.000
1.130.000
1)
Tilskud til opkvalificering
Udgifter under integrationsprogrammet i alt
1)
7.910.000
-
113.000.000
Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at løntilskud fra 2016 ikke indgår som en driftsudgift,
men som en indkomstoverførsel, der afholdes sammen med udgifterne til integrationsydelse.
Kilde: Rigsrevisionens beregninger på baggrund af oplysninger fra Udlændinge- og Integrationsministeriet.
Det fremgår af tabel 2, at udgifterne under integrationsprogrammet var på ca. 220 mio. kr.
i 2015 og ca. 113 mio. kr. i 2016, hvoraf størstedelen vedrører danskundervisning. De re-
sterende udgifter vedrører aktive tilbud, hvoraf de 2 største udgiftsposter er opkvalifice-
ring og vejledning samt mentorordning. Udenrigsministeriet har i 2016 rettet henvendel-
se til OECD for at få OECD’s vurdering af, om udgifter under integrationsprogrammet kan
rapporteres som udviklingsbistand i henhold til DAC-retningslinjerne. OECD har i den for-
bindelse afvist at kommentere på de enkelte landes praksis og henvist til, at der pågår et
arbejde i OECD med at præcisere DAC-direktivet.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0031.png
24
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
38. Vi har bedt de ansvarlige ministerier om at begrunde, hvorfor udgifter til aktive tilbud
under integrationsprogrammet ikke betragtes som udgifter til integration i landets øko-
nomi. Finansministeriet har hertil anført, at regeringen i 2012 besluttede at videreføre den
danske praksis på tværs af skiftende regeringer om at DAC-rapportere udgifter til integra-
tionsprogrammet, herunder aktive tilbud. Det er ikke muligt for Rigsrevisionen på den bag-
grund at afklare, om de enkelte udgiftsområder er omfattet af DAC-direktivet eller vedrø-
rer integration i Danmarks økonomi. Rigsrevisionen finder, at de ansvarlige ministerier bør
genvurdere, om de enkelte udgiftsområder inden for integrationsprogrammet er omfattet
af DAC-direktivet, når det præciserede DAC-direktiv foreligger.
Åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter
39. På Udenrigsministeriets hjemmeside Openaid.dk er der oplysninger om ministeriets ud-
viklingsbistand, fx hvilke programlande, programmer og projekter der støttes gennem den
multilaterale, bilaterale og humanitære bistand, for at sikre åbenhed om udviklingsbistan-
den. I forbindelse med Danmarks DAC-rapportering rapporterer Udenrigsministeriet ligele-
des uddybende oplysninger om anvendelsen af ministeriets udviklingsbistand.
40. På Openaid.dk er der desuden oplysninger om de flygtningerelaterede udgifter, der med-
regnes som udviklingsbistand. Der fremgår dog kun et samlet beløb for de flygtningerela-
terede udgifter. De flygtningerelaterede udgifter udgjorde 2,83 mia. kr. af den samlede ud-
viklingsbistand i 2016, men der er ikke oplysninger om fx fordelingen mellem præasylud-
gifter og postasyludgifter, eller hvilke typer flygtningerelaterede udgifter der medregnes
som udviklingsbistand, jf. boks 7.
BOKS 7
OPENAID.DK
Udenrigsministeriet lancerede hjemmesiden Openaid.dk i 2014, som indeholder detaljerede op-
lysninger om de aktiviteter, der indgår i ministeriets udviklingsbistand. Hjemmesiden blev lan-
ceret for at leve op til nye krav til udviklingsbistandens effektivitet, herunder øget transparens.
Udenrigsministeriet opdaterer hjemmesiden med oplysninger om igangværende aktiviteter.
Nedenfor er der 2 eksempler på oplysninger vedrørende henholdsvis bistandsprojekter i Etio-
pien og de flygtningerelaterede udgifter i 2016.
Samlet bistand til Etiopien: 116 mio. kr.
Bistandsmidlerne til Etiopien kan opdeles på henholdsvis projekter, samarbejdsorganisationer
og sektorer. Fx fremgår det, at Danmark har støttet projektet
Building sound industrial relations
for sustainable development and competitiveness
med 2 mio. kr.
Samlede flygtningerelaterede udgifter: 2,83 mia. kr.
Der fremgår ikke yderligere oplysninger om de flygtningerelaterede udgifter.
41. I lyset af at de flygtningerelaterede udgifter udgør ca. 20 % af Danmarks samlede ud-
viklingsbistand i 2016, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige ministerier bør sikre en stør-
re åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen finder, at dette vil bidrage
til at sikre en større åbenhed om anvendelsen af den samlede danske udviklingsbistand.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0032.png
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
25
Udlændinge- og Integrationsministeriet har hertil anført, at der er den samme grad af åben-
hed om udgifterne på flygtningeområdet, som der er på de øvrige statslige udgiftsområder,
hvor udgifterne fremgår af statsregnskabet, årsrapporter mv. Rigsrevisionen skal hertil be-
mærke, at der ikke af årsrapporterne og årsregnskaberne på Udlændinge- og Integrations-
ministeriets område fremgår oplysninger om de flygtningerelaterede udgifter, der medreg-
nes som udviklingsbistand. Rigsrevisionen finder, at de flygtningerelaterede udgifter, der
medregnes som udviklingsbistand, bør følge samme principper for åbenhed som Udenrigs-
ministeriets udviklingsbistand, særligt set i lyset af at de flygtningerelaterede udgifter
de senere år har udgjort en relativt stor andel af den samlede udviklingsbistand.
RESULTATER
Undersøgelsen viser, at DAC-direktivet sætter overordnede rammer for, hvilke udgiftsom-
råder der kan medregnes som udviklingsbistand, men det fremgår ikke tydeligt, hvilke ud-
giftstyper der er omfattet. Rigsrevisionen kan derfor ikke vurdere, om Danmarks praksis er
fuldt ud i overensstemmelse med DAC-direktivet i forhold til, hvilke udgiftstyper der med-
regnes som udviklingsbistand, herunder udgifter til Udlændingestyrelsens og Flygtninge-
nævnets sagsbehandling samt udgifter til integrationsprogrammet.
Fortolkningen af DAC-direktivet sker i en dialog mellem de relevante ministerier. Det sty-
rende for Danmarks praksis for DAC-rapportering har i perioden 2005-2016 været, at flygt-
ningerelaterede udgifter inden for de første 12 måneders ophold i Danmark medregnes
som udviklingsbistand. Det betyder, at Danmark medregner udgifter i både præasylfasen
og postasylfasen. De ansvarlige ministerier vurderede selv i 2012, at den praksis, Danmark
indtil da havde haft med at DAC-rapportere udgifter til tvangsmæssig hjemsendelse, var i
strid med DAC-direktivet.
Det er de enkelte ministerier, der er ansvarlige for de beregningsmodeller, som lægges til
grund for at opgøre de faktiske udgifter. De ansvarlige ministerier opgør flygtningerelate-
rede udgifter i overensstemmelse med Danmarks fortolkning af DAC-direktivet. Udenrigs-
ministeriet er ansvarlig for at indsamle og rapportere de samlede udgifter til udviklingsbi-
standen til OECD.
Udlændinge- og Integrationsministeriet DAC-rapporterer udgifter til afviste asylansøgere
inden for de første 12 måneders ophold. For afviste asylansøgere gælder det imidlertid, at
de ansvarlige myndigheder har vurderet, at der ikke er grundlag for at tildele flygtninge-
status, og Rigsrevisionen finder på den baggrund ikke, at disse udgifter er omfattet af DAC-
direktivet.
I DAC-rapporteringen har der i perioden 2008-2016 indgået udgifter til Udlændingestyrel-
sens og Flygtningenævnets sagsbehandling af asylansøgninger. DAC-direktivet fastsæt-
ter, at officielle sektorudgifter til flygtninges livsfornødenheder, herunder mad, husly og
uddannelse, kan medregnes som udviklingsbistand. Rigsrevisionen finder på den baggrund,
at det er uklart, om udgifter til sagsbehandling af asylansøgninger kan medregnes som ud-
viklingsbistand. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at visse andre OECD-lande fortolker
DAC-direktivet på samme måde og medregner udgifter til sagsbehandling.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0033.png
26
DANMARKS OPGØRELSE AF FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER
Udenrigsministeriet har i 2016 rettet henvendelse til OECD for at få OECD’s vurdering af,
om udgifter under integrationsprogrammet kan medregnes som udviklingsbistand i hen-
hold til DAC-retningslinjerne. OECD har i den forbindelse afvist at kommentere på de enkel-
te medlemslandes praksis og henvist til, at der pågår et arbejde i OECD med at præcisere
DAC-direktivet. Det er uklart for Rigsrevisionen, hvad begrundelsen er for at medregne ud-
gifterne til integrationsprogrammet som udviklingsbistand. Rigsrevisionen finder, at de an-
svarlige ministerier bør genvurdere, om de enkelte udgiftsområder inden for integrations-
programmet er omfattet af DAC-direktivet, når det præciserede DAC-direktiv foreligger.
Der er forskel mellem medlemslandene i forhold til, hvornår de første 12 måneders ophold
tælles fra. Danmarks opgørelsesmåde ligger i tråd med en række andre OECD-lande. OECD
er som nævnt i gang med at undersøge mulighederne for at præcisere DAC-direktivet med
det formål at gøre DAC-rapportering af flygtningerelaterede udgifter på tværs af medlems-
landene mere konsistent, sammenlignelig og transparent. OECD forventer at afslutte det-
te arbejde medio 2017.
Beregningsmodellen for præasyludgifter er både stringent og transparent. Postasyludgif-
terne har imidlertid hverken været opgjort stringent eller transparent, og der har været for-
skellige beregningsmodeller i perioden 2005-2016. I forbindelse med overgangen til en ny
beregningsmodel i 2016 vurderer Rigsrevisionen, at en del af postasyludgifterne er blevet
medregnet i forbindelse med DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Rigsrevisionen vur-
derer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.
Der er en større åbenhed om Udenrigsministeriets udviklingsbistand, end der er om de flygt-
ningerelaterede udgifter. I lyset af at de flygtningerelaterede udgifter udgør ca. 20 % af
Danmarks samlede udviklingsbistand i 2016, finder Rigsrevisionen, at de ansvarlige mini-
sterier bør sikre en større af åbenhed om de flygtningerelaterede udgifter. Rigsrevisionen
finder, at dette vil bidrage til at sikre større åbenhed om anvendelsen af den samlede dan-
ske udviklingsbistand.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0034.png
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
27
3. Danmarks udviklings-
bistand
DELKONKLUSION
Udenrigsministeriet har sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i for-
hold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016.
Udenrigsministeriets udviklingsbistand er blevet reduceret i forbindelse med finanslovene
for 2015 og 2016 som følge af en forventet stigning i de flygtningerelaterede udgifter. Der-
udover er den samlede udviklingsbistand medio 2015 blevet reduceret på baggrund af re-
geringens beslutning om at nedsætte bistandsrammen.
De afsatte midler på finansloven til flygtningerelaterede udgifter er baseret på prognoser
for antal asylansøgere og er dermed forbundet med stor usikkerhed. De flygtningerelate-
rede udgifter blev i både 2015 og 2016 lavere end budgetteret på finansloven.
Udenrigsministeriet har inden for de enkelte finansår i 2015 og 2016 skullet håndtere usik-
kerheden om størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter. Dette er bl.a. håndteret ved
at indbudgettere en negativ budgetregulering i finanslovene for 2015 og 2016. Derudover
besluttede Udenrigsministeriet ultimo 2015 at udskyde indgåelsen af en række tilsagn til
sidst på året i 2016 med henblik på at muliggøre en strategisk prioritering blandt tilsag-
nene, i det omfang det blev nødvendigt at aflyse planlagte tilsagn i 2016. Udenrigsministe-
riet har derudover i 4. kvartal 2016 udskudt indgåelsen af udvalgte tilsagn til multilaterale
organisationer og landeprogrammer, indtil aktstykket om overførsel fra Udlændinge- og
Integrationsministeriet blev godkendt.
42. Dette kapitel handler om Danmarks udviklingsbistand, og hvordan Udenrigsministeriet
har arbejdet med at sikre forudsigelighed i udviklingsbistanden på trods af usikkerhed om
størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter.
NEGATIV BUDGET-
REGULERING
En negativ budgetregulering er
en besparelse, som ikke er kon-
kretiseret på finansloven, og
som ministeriet kan fastlægge
udmøntningen af i løbet af året.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0035.png
28
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
3.1.
UDENRIGSMINISTERIETS UDVIKLINGSBISTAND
43. Vi har undersøgt, hvordan udviklingsbistanden har udviklet sig fordelt på forskellige
formål, herunder flygtningerelaterede udgifter, i perioden 2005-2016. Derudover har vi un-
dersøgt målopfyldelsen i forhold til størrelsen af udviklingsbistanden. Vi har desuden un-
dersøgt, om Udenrigsministeriet i 2015 og 2016 har sikret bedst mulig forudsigelighed i
udviklingsbistanden i forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter. Vi har lagt til
grund, at bedst mulig forudsigelighed indebærer, at Udenrigsministeriet har en praksis for,
hvordan udsvingene håndteres, og at denne praksis bl.a. indeholder en vurdering af risikoen
for budgetudsving og overvejelser om planlægning af årets tilsagn, som sikrer bedst mu-
lig forudsigelighed for modtagerne.
Udviklingsbistanden fordelt på formål
44. I perioden 2005-2016 har der frem til 2015 været en stigende tendens i den samlede
udviklingsbistand målt på udbetalinger, mens der er et fald i 2016, jf. figur 6.
FIGUR 6
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND, HERUNDER FLYGTNINGERELATEREDE UDGIFTER, I PERIODEN
2005-2016
Mia. kr.
20
15,02
16,14
15,71
15,59
16,44
16,87
17,25
15,96
15
12,65
13,29
13,95
14,49
10
5
0
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Bilateral udviklingsbistand
Multilateral udviklingsbistand
Humanitær bistand
Flygtningerelaterede udgifter
Note: Udgifter til Forsvarets og politiets internationale operationer er forholdsvis lave og er derfor ikke udskilt separat, men indgår i kategorien
”Bilateral udviklingsbistand”. Udgiften udgjorde ca. 13-14 mio. kr. i 2015 og 2016.
Udenrigsministeriet har oplyst, at data ikke er direkte sammenlignelige, da tallene for 2016 er foreløbige, og at definitionen af multilateral
udviklingsbistand har ændret sig i perioden, hvorfor figuren ikke kan anvendes til at sammenligne den relative andel af den multilaterale
udviklingsbistand på tværs af perioden.
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.
Det fremgår af figur 6, at den samlede udviklingsbistand har været på mellem 12,65 mia. kr.
og 17,25 mia. kr. i perioden 2005-2016, og at udviklingsbistanden var højest i 2015, hvor-
efter den faldt i 2016. Den bilaterale udviklingsbistand udgør den største del af udviklings-
bistanden, dog med en faldende andel. De flygtningerelaterede udgifter er steget fra 0,42
mia. kr. i 2005 til 2,83 mia. kr. i 2016, svarende til henholdsvis 3 % og 18 % af den samlede
udviklingsbistand. De flygtningerelaterede udgifter har været højest i perioden 2014-2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0036.png
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
29
Kvinder med børn i Mozambique, der henter vand ved landsbyens vandpumpe.
Vandpumpen er finansieret af Danida.
Kilde: Scanpix
Styring og målopfyldelse i udviklingsbistanden
45. Danmark har i perioden 2005-2016 haft et mål om at leve op til FN’s målsætning om at
give min. 0,7 % af BNI i udviklingsbistand. Opfyldelsen af FN’s målsætning beregnes årligt
i forbindelse med Danmarks DAC-rapportering og beregnes som udbetalingernes andel af
BNI-prognosen fra Danmarks Statistik i juni det efterfølgende år. Danmark har i perioden
2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i udviklingsbistand og har der-
med i hele perioden ligget over målsætningen om at give min. 0,7 % af BNI.
46. I 2016 blev størrelsen af udviklingsbistanden på finansloven budgetteret med henblik
på, at den samlede udviklingsbistand skulle udgøre 0,7 % af BNI målt på tilsagn. Det frem-
går af finansloven, at budgetteringen på finansloven vedrører tilsagn, men at den endelige
DAC-rapportering vedrører udbetalinger, og at der kan være afvigelser mellem den budget-
terede udviklingsbistand på finansloven og den endelige rapportering.
47. I løbet af 2016 nedjusterede Udlændinge- og Integrationsministeriet forventningen til
størrelsen af de forventede flygtningerelaterede udgifter, der kunne medregnes som ud-
viklingsbistand. Det forventede mindreforbrug blev i december 2016 overført fra Udlæn-
dinge- og Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Størrelsen af
overførslen blev ifølge aktstykket fastsat i forhold til de forventede flygtningerelaterede
udgifter for 2016 – baseret på en ny prognose for antal asylansøgere fra august 2016 og
BNI-prognosen fra Økonomisk Redegørelse fra august 2016 – med henblik på, at der sam-
let skulle gives tilsagn for 0,71 % af BNI. Beløbet, der skulle overføres, blev fastsat til ca.
940 mio. kr. og blev overført til Udenrigsministeriet via aktstykket, der blev vedtaget af
Folketingets Finansudvalg den 15. december 2016. Udenrigsministeriet skulle derefter ind-
gå tilsagn for det tilbageførte beløb inden årets udgang.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0037.png
30
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
48. I 2016 udgjorde udviklingsbistanden 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har der-
med ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016 blev
budgetteret med henblik på. Det skyldtes bl.a., at antallet af asylansøgere blev ca. 4.000
lavere end antaget i Udlændinge- og Integrationsministeriets reviderede prognose, der lå
til grund for aktstykket. Derudover opjusterede Danmarks Statistik i marts 2017 BNI-prog-
nosen for 2016, der således blev højere end antaget i forbindelse med aktstykket. Uden-
rigsministeriet har desuden oplyst, at EU opgjorde en mindre del af EU-budgettet som ud-
viklingsbistand i forhold til budgetteringen på finansloven for 2016. Finansministeriet og
Udenrigsministeriet har oplyst, at der bl.a. som følge heraf skulle have været overført og
indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere ud over de ca. 940 mio. kr. i aktstykket, for at
den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn ville have udgjort 0,71 % af BNI baseret på
BNI-prognosen fra marts 2017.
Udenrigsministeriets arbejde med at sikre forudsigelighed i udviklingsbistanden
49. Størrelsen af Udenrigsministeriets udviklingsbistand fastsættes årligt på finansloven,
bl.a. i forhold til eventuelle mål for størrelsen af den samlede udviklingsbistand, størrel-
sen af de forventede flygtningerelaterede udgifter og BNI-prognosen. Finansloven tager
således højde for, når der fra ét år til det næste forventes ændringer i de flygtningerela-
terede udgifter. Stigningerne i de forventede flygtningerelaterede udgifter er i 2015 og
2016 bl.a. blevet håndteret i forbindelse med finanslovene for 2015 og 2016, hvor Uden-
rigsministeriets udviklingsbistand er blevet nedjusteret som tilpasning til den forventede
størrelse af de flygtningerelaterede udgifter. På finanslovene for 2015 og 2016 er der for
at sikre øget fleksibilitet i Udenrigsministeriets bevilling indbudgetteret negative budget-
reguleringer, som er potentielle besparelser til senere udmøntning i det finanslovsår, be-
sparelsen vedrører. De negative budgetreguleringer giver mulighed for at følge årets ud-
giftsudvikling på ministerområdet i et længere tidsrum, inden der foretages en priorite-
ring af og eventuel udmøntning af besparelsen.
Derudover har der i 2015 og 2016 været ændringer i Udenrigsministeriets udviklingsbi-
stand i løbet af året som følge af bl.a. ændringer i mål for størrelsen af den samlede ud-
viklingsbistand, størrelsen af de forventede flygtningerelaterede udgifter og BNI-progno-
sen.
50. Figur 7 viser årshjulet for 2015.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0038.png
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
31
FIGUR 7
ÅRSHJUL FOR 2015
RESULTAT 2015
• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 15,4 mia. kr.
• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,76 %.
• Negativ budgetregulering: udmøntet som en
del af nedjusteringen af bistandsrammen.
• Flygtningerelaterede udgifter: 2,7 mia. kr.
(baseret på 21.316 asylansøgere)
FINANSLOV 2015
• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 17,7 mia. kr.
• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,87 %.
• Negativ budgetregulering: 0,5 mia. kr.
• Flygtningerelaterede udgifter: 3,5 mia. kr.
(baseret på en prognose på 20.000 asylansøgere)
2015
KV
A
L
TA
R
1.
KV
AR
L
TA
-2,85 mia. kr.
4.
• Nedjusteringen af udviklingsbistanden
fastsættes til 2,85 mia. kr.
• Nedjusteringen finansieres ved at skære
ca. 1,5 mia. kr. af udviklingsbistanden,
heraf 0,5 mia. kr. ved udmøntning af den
negative budgetregulering, og nedjustere
forventningerne til de flygtningerelaterede
udgifter.
• Den fulde besparelse realiseres ikke, da
de flygtningerelaterede udgifter ikke
falder så meget som forventet.
• Udenrigsministeriet planlægger at udmønte
den negative budgetregulering i september
med forbehold for nye prognoser om antal
asylansøgere.
• En ny bistandsprocent for året sættes til
0,73 %.
• Udenrigsministeriet planlægger at
udmønte den negative budgetregulering.
• Regeringsskifte i juni.
RT
AL
K
2.
V
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.
A
RT
AL
3.
KV
A
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0039.png
32
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
Det fremgår af figur 7, at der på finansloven for 2015 blev afsat 17,7 mia. kr. til tilsagn om
udviklingsbistand. Heraf var der afsat 3,5 mia. kr. til flygtningerelaterede udgifter baseret
på en prognose om, at der ville komme 20.000 asylansøgere i løbet af året. Den samlede
udviklingsbistand forventedes hermed at udgøre 0,87 % af BNI. Endvidere fremgår det af
finansloven, at der var budgetteret med en negativ budgetregulering på 0,5 mia. kr. på
Udenrigsministeriets bevilling, der skulle udmøntes i efteråret 2015, hvis prognosen for
antal asylansøgere ikke blev nedjusteret i løbet af året.
Det fremgår endvidere af figuren, at Udenrigsministeriet i 1. kvartal 2015 planlagde at ud-
mønte den negative budgetregulering i september 2015, hvis dette viste sig nødvendigt.
I 2. kvartal var der regeringsskifte, og den nytiltrådte regering besluttede i 3. kvartal at re-
ducere bistandsrammen til 0,73 % af BNI, svarende til en reduktion på 2,85 mia. kr. Rege-
ringen besluttede, at udviklingsbistanden skulle skæres med ca. 1,5 mia. kr., heraf 0,5 mia.
kr. ved udmøntning af den negative budgetregulering, samtidig med at de forventede flygt-
ningerelaterede udgifter blev nedjusteret. Den fulde besparelse på 2,85 mia. kr. blev dog
ikke realiseret, da de flygtningerelaterede udgifter ikke faldt så meget som forventet.
I 2015 udgjorde den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn 15,4 mia. kr., svarende til
0,76 % af BNI. De flygtningerelaterede udgifter udgjorde 2,7 mia. kr. og var dermed lavere
end forventet på finansloven for 2015, men dog højere end forventet ved nedjusteringen
efter regeringsskiftet.
51. Figur 8 viser årshjulet for 2016.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0040.png
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
33
FIGUR 8
ÅRSHJUL FOR 2016
RESULTAT 2016
• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 14,1 mia. kr.
• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,66 %.
• Negativ budgetregulering: udmøntes ikke.
• Flygtningerelaterede udgifter: 2,8 mia. kr.
(baseret på 6.266 asylansøgere)
FINANSLOV 2016
• Udviklingsbistand målt på tilsagn: 14,8 mia. kr.
• Bistandsprocent målt på tilsagn: 0,7 %.
• Negativ budgetregulering: 0,76 mia. kr.
• Flygtningerelaterede udgifter: 4,4 mia. kr.
(baseret på en prognose på 25.000 asylansøgere)
2016
KV
A
A
RT
L
940 mio. kr.
1.
KV
A
AL
RT
4.
• Det fremgår af aktstykket, at bistands-
procenten skal være 0,71 % målt på tilsagn
med en prognose på 10.000 asylansøgere.
• Ca. 940 mio. kr. overføres fra Udlændinge-
og Integrationsministeriet til Udenrigsmini-
steriet på grund af det lavere antal asyl-
ansøgere.
• Den negative budgetregulering annulleres,
og udskudte tilsagn indgås.
• Udlændinge- og Integrationsministeriet
nedjusterer prognosen for antal asyl-
ansøgere fra 25.000 til 10.000.
• Udenrigsministeriet forventer, at ned-
justeringen vil medføre en overførsel af
midler fra Udlændinge- og Integrations-
ministeriet, og at den negative budget-
regulering vil kunne annulleres.
• Udenrigsministeriet beslutter at udskyde
udvalgte tilsagn, indtil overførslen er
godkendt af Finansudvalget.
• Udenrigsministeriet planlægger at finansiere ca.
560 mio. kr. af den negative budgetregulering ved
brug af en reserve samt overskydende midler fra
annullerede resthensættelser og nedlæggelsen
af en ordning under Eksportkreditfonden.
• Udenrigsministeriet planlægger at finansiere
de sidste 200 mio. kr. fra den negative budget-
regulering ved besparelser på bidrag til multi-
laterale organisationer.
RT
AL
DK
K
2.
V
Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Udenrigsministeriet.
A
RT
AL
3.
KV
A
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0041.png
34
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
Det fremgår af figur 8, at den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn ifølge finanslo-
ven for 2016 skulle udgøre 14,8 mia. kr., svarende til en bistandsprocent på 0,7 % af BNI.
På finansloven blev det forudsat, at de flygtningerelaterede udgifter ville udgøre 4,4 mia.
kr. baseret på en prognose om, at der ville komme 25.000 asylansøgere i 2016. I den for-
bindelse blev der budgetteret med en negativ budgetregulering på 0,76 mia. kr. på Uden-
rigsministeriets bevilling, der skulle udmøntes, hvis prognosen ikke blev nedjusteret i lø-
bet af året.
I løbet af 2. kvartal 2016 udarbejdede Udenrigsministeriet forslag til finansiering af den
negative budgetregulering, som bestod af finansiering fra en reserve, annullerede rest-
hensættelser, nedlæggelse af en større hensættelsesordning under Eksportkreditfonden
og besparelser på kernebidrag til multilaterale organisationer. Udenrigsministeriets for-
slag til finansiering af den negative budgetregulering omfattede således ikke besparel-
ser på landeprogrammer. I 3. kvartal nedjusterede Udlændinge- og Integrationsministe-
riet prognosen for antal asylansøgere fra 25.000 til 10.000 og dermed forventningerne til
størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter. Udenrigsministeriet forventede, at nedju-
steringen af prognosen ville medføre en overførsel af midler fra Udlændinge- og Integra-
tionsministeriet. I 3. kvartal begyndte Udenrigsministeriet på den baggrund at planlægge
anvendelsen af en forventet overførsel af midler fra Udlændinge- og Integrationsministe-
riet. Overførslen blev vedtaget ved et aktstykke i 4. kvartal 2016 og var på ca. 940 mio. kr.
Aktstykket gav Udenrigsministeriet hjemmel til at anvende godt halvdelen af de tilbage-
førte midler til at nedskrive den negative budgetregulering og den anden halvdel til huma-
nitær bistand. Udenrigsministeriet havde derudover uforbrugte midler for ca. 400 mio. kr.,
som ministeriet ligeledes i december 2016 bl.a. via et aktstykke fik hjemmel til at anvende
til at forhøje Danmarks bidrag til en række multilaterale organisationer og programmer.
I 2016 udgjorde den samlede udviklingsbistand målt på tilsagn 14,1 mia. kr., svarende til
ca. 0,66 % af BNI baseret på BNI-prognosen fra marts 2017. De flygtningerelaterede ud-
gifter udgjorde 2,8 mia. kr. og var dermed både lavere end forventet på finansloven for
2016 og i forbindelse med aktstykket, der lå til grund for overførslen fra Udlændinge- og
Integrationsministeriet i slutningen af året.
52. Rigsrevisionen kan konstatere, at der i 2015 og 2016 ikke har været en tydelig sam-
menhæng mellem de budgetterede flygtningerelaterede udgifter på baggrund af progno-
serne for antal asylansøgere og de faktiske flygtningerelaterede udgifter og det faktiske
antal asylansøgere. Fx blev de flygtningerelaterede udgifter i 2015 lavere end budgette-
ret på finansloven, på trods af at der kom ca. 1.300 flere asylansøgere end forudsat. I 2016
blev de faktiske flygtningerelaterede udgifter ca. 0,1 mia. kr. højere end i 2015, på trods
af at det faktiske antal asylansøgere i 2016 faldt med ca. 70 % i forhold til 2015.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at udgifterne forbundet med den en-
kelte asylansøger inden for de første 12 måneders ophold i Danmark kan falde over flere
finansår. De realiserede asylansøgertal og de DAC-rapporterbare udgifter kan på grund af
den eventuelle tidsforskydning ikke uden videre sammenlignes. Fx ankom en stor del af
asylansøgerne i 2015 i sidste del af året, og en del af udgifterne for disse asylansøgere
vedrører derfor DAC-opgørelsen i 2016. Udlændinge- og Integrationsministeriet har på den
baggrund anført, at man ikke kan sammenligne niveauet for DAC-rapporteringer med det
skønnede antal asylansøgere og konkludere, at en justering af skønnet for antallet af asyl-
søgere i de enkelte år vil slå igennem med en tilsvarende relativ justering af niveauet for
DAC-rapporteringen i året.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0042.png
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
35
Derudover har Udlændinge- og Integrationsministeriet anført, at der er en række forhold,
der kan påvirke størrelsesordenen af de DAC-rapporterbare udgifter relateret til flygtnin-
gemodtagelse i de enkelte år. Det drejer sig bl.a. om antallet af indkvarterede i asylcenter-
systemet, aldersfordelingen og anerkendelsesprocenten blandt asylansøgere samt antal-
let af flygtninge, der visiteres til en kommune og overgår til integrationsydelse, aktive til-
bud mv.
Udenrigsministeriets tilsagnsstyring i 2016
53. Udenrigsministeriet besluttede ultimo 2015 – efter indarbejdelsen af den negative bud-
getregulering på finansloven – at placere flere tilsagn til udvalgte modtagere sidst på året
i 2016 med henblik på at muliggøre en strategisk prioritering blandt indsatserne, i det om-
fang den negative budgetregulering skulle udmøntes ved aflysning af planlagte tilsagn.
Udskydelsen af tilsagn blev begrundet med at sikre øget fleksibilitet i forhold til at juste-
re aktiviteter i lyset af eventuelle opjusteringer af flygtningerelaterede udgifter i løbet af
året.
54. I løbet af 2016 besluttede Udenrigsministeriet derudover at udskyde indgåelsen af fle-
re tilsagn inden for 4. kvartal, indtil aktstykket om overførsel af midler fra Udlændinge- og
Integrationsministeriet blev vedtaget. Udenrigsministeriet udskød indgåelsen af tilsagn
til bl.a. Sydsudan og Burkina Faso samt til en række multilaterale organisationer. Udenrigs-
ministeriet har oplyst, at beslutningen skete ud fra en samlet vurdering af alle tilbagevæ-
rende tilsagn for året, dvs. under hensyntagen til, hvor tilbageholdelsen ville være mest
hensigtsmæssig. Endelig ønskede Udenrigsministeriet at opretholde en balance mellem til-
bageholdelse af bilaterale og multilaterale tilsagn. Af boks 8 fremgår et par eksempler på
indsatser, der fik udskudt tilsagn inden for 4. kvartal 2016.
BOKS 8
EKSEMPLER PÅ INDSATSER, DER FIK UDSKUDT TILSAGN INDEN FOR
4. KVARTAL 2016 – MED BEGRUNDELSER FOR UDSKYDELSEN
Sydsudan
Baggrunden for udskydelsen af tilsagnet var, at Sydsudan allerede havde modtaget midler over
den humanitære ramme, og at regeringen med finansloven for 2017 havde besluttet at udfase
Sydsudan som prioritetsland.
Burkina Faso
Baggrunden for udskydelsen af en del af tilsagnet var, at noget af tilsagnet allerede var ind-
gået tidligere på året. Udenrigsministeriet udskød den resterende del af tilsagnet (75 mio. kr.)
til den del af landeprogrammet, som skulle gå til generel budgetstøtte til Burkina Faso.
Multilaterale organisationer
Baggrunden var, at organisationerne havde fået en del af det danske 2016-bidrag i starten af
året, og at Udenrigsministeriet derfor vurderede, at organisationerne var i stand til at hånd-
tere udskydelsen af den resterende del af deres tilsagn.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0043.png
36
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
55. Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet skal håndtere flere forskellige typer
usikkerheder i bistandssamarbejdet, og udskydelsen af tilsagn inden for 4. kvartal 2016
er håndteret i lighed med andre usikkerhedsfaktorer.
Udenrigsministeriet har oplyst, at usikkerheden om størrelsen af de forventede flygtnin-
gerelaterede udgifter udfordrer styringen af Danmarks samlede udviklingsbistand i forhold
til at realisere regeringens målsætning om, at udviklingsbistanden skal udgøre 0,7 % af
BNI. Udenrigsministeriet har derudover oplyst, at det har været nødvendigt for ministeriet
at afsætte resurser til at vedligeholde relationer til samarbejdspartnere, som har været
påvirket af ændrede tidsplaner for indgåelsen af tilsagn.
Én af de konkrete indsatser, som Danmark støtter gennem landeprogrammet for Sydsudan, er UNICEF’s indsats for
tidligere børnesoldater. Projektet modtog støtte fra Danmark, da finansieringen af landeprogrammet blev sikret
med overførslen til Udenrigsministeriet i december 2016.
Kilde: UNICEF
RESULTATER
Undersøgelsen viser, at den samlede udviklingsbistand målt på udbetalinger har været på
mellem 12,65 mia. kr. og 17,25 mia. kr. i perioden 2005-2016 og var højest i 2015, hvoref-
ter den faldt i 2016. De flygtningerelaterede udgifter er steget fra 0,42 mia. kr. i 2005 til
2,83 mia. kr. i 2016, svarende til henholdsvis 3 % og 18 % af den samlede udviklingsbistand.
De flygtningerelaterede udgifter har især ligget højt i perioden 2014-2016.
Danmark har i perioden 2005-2016 udbetalt mellem ca. 0,75 % og ca. 0,91 % af BNI i udvik-
lingsbistand og har dermed i hele perioden ligget over FN’s målsætning om at give min.
0,7 % af BNI målt på udbetalinger.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0044.png
DANMARKS UDVIKLINGSBISTAND
37
I 2016 udgjorde udviklingsbistanden 0,66 % af BNI målt på tilsagn. Danmark har dermed
ikke givet tilsagn om udviklingsbistand for 0,7 % af BNI, som finansloven for 2016 blev
budgetteret med henblik på. Som følge af at de flygtningerelaterede udgifter blev lavere
end budgetteret, blev der i december 2016 overført ca. 940 mio. kr. fra Udlændinge- og
Integrationsministeriet til Udenrigsministeriet via et aktstykke. Der skulle dog have væ-
ret overført og indgået tilsagn for ca. 1 mia. kr. yderligere, hvis målsætningen for tilsagn i
aktstykket skulle være opnået. Det skyldtes, at de flygtningerelaterede udgifter blev end-
nu lavere end antaget, at BNI-prognosen for 2016 blev opjusteret, og at EU opgjorde en
mindre del af EU-budgettet som udviklingsbistand end antaget.
Finansloven tager højde for, når der fra ét år til det næste forventes ændringer i de flygt-
ningerelaterede udgifter, og Udenrigsministeriets udviklingsbistand er på baggrund heraf
blevet nedjusteret på finanslovene for 2015 og 2016 i forhold til finanslovsforslagene. De
afsatte midler til flygtningerelaterede udgifter er baseret på prognoser for antal asylan-
søgere og er dermed forbundet med stor usikkerhed. De flygtningerelaterede udgifter blev
i både 2015 og 2016 lavere end budgetteret på finansloven.
Medio 2015 blev den samlede udviklingsbistand reduceret på baggrund af et ønske om at
nedsætte bistandsprocenten. Nedskæringer i den samlede udviklingsbistand i 2015 skyld-
tes således et ønske om at nedsætte udviklingsbistanden og er ikke forårsaget af en stig-
ning i de flygtningerelaterede udgifter i løbet af året. De flygtningerelaterede udgifter på-
virkede således ikke i sig selv forudsigeligheden i Udenrigsministeriets udviklingsbistand
i 2015.
Usikkerheden om størrelsen af de flygtningerelaterede udgifter er i 2015 og 2016 håndte-
ret ved bl.a. at indarbejde en negativ budgetregulering på finanslovene for 2015 og 2016.
Udenrigsministeriet besluttede derudover ultimo 2015 at udskyde indgåelsen af en række
tilsagn til sidst på året 2016 med henblik på at muliggøre en strategisk prioritering blandt
tilsagnene, i det omfang det blev nødvendigt at aflyse planlagte tilsagn. Udenrigsministe-
riet har derudover inden for 4. kvartal 2016 udskudt indgåelsen af udvalgte tilsagn til mul-
tilaterale organisationer og landeprogrammer, indtil aktstykket om overførsel fra Udlæn-
dinge- og Integrationsministeriet blev godkendt.
Rigsrevisionen, den 7. juni 2017
Lone Strøm
/Peder Juhl Madsen
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0045.png
38
STATSREVISORERNES ANMODNING
BILAG 1. STATSREVISORERNES ANMODNING
Statsrevisorerne har bedt Rigsrevisionen om at
Opgøre, hvilke formål dansk udviklingsbistand er anvendt til i perioden 2005-2016, fx
udviklingsprojekter, asyl- og integrationsområdet og forsvarsområdet.
For asyl- og integrationsområdet vil det være relevant med en specifik underopdeling,
jf. OECD’s kriterier.
Redegøre for, hvilke myndigheder der har ansvaret for at fastsætte, hvilke midler der
skal henregnes som udviklingsbistand, og vurdere, om der er tilstrækkelig transparens
og stringens i myndighedernes metoder.
Vurdere, om regler og praksis for, hvad der kan opgøres som udviklingsbistand, er klare
og i overensstemmelse med internationale opgørelsesmetoder, bl.a. OECD’s metoder.
Redegøre for, om metoder, regler og praksis har ændret sig i perioden 2005-2016, og om
eventuelle ændringer i praksis er i overensstemmelse med OECD’s retningslinjer.
Redegøre for, om den nuværende beregningsmodel for finansiering af flygtningeudgifter
skaber problemer for en effektiv udmøntning i dansk udviklingsbistand (jf. den svenske
rigsrevisions undersøgelse af samme problemstilling).
Her besvares spørgsmålet
Kapitel 3.
Kapitel 2.
Kapitel 2.
Kapitel 2.
Kapitel 2.
Kapitel 3.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0046.png
METODISK TILGANG
39
BILAG 2. METODISK TILGANG
Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om de ansvarlige myndigheder har en tilfreds-
stillende forvaltning af Danmarks udviklingsbistand i relation til flygtningerelaterede ud-
gifter, der kan medregnes som udviklingsbistand. Derfor har vi undersøgt følgende:
Sikrer de ansvarlige ministerier, at de flygtningerelaterede udgifter, der medregnes som
udviklingsbistand, er i overensstemmelse med DAC-direktivet?
Har Udenrigsministeriet sikret tilfredsstillende forudsigelighed i udviklingsbistanden i
forhold til udsving i de flygtningerelaterede udgifter i 2015 og 2016?
I undersøgelsen indgår Udenrigsministeriet, Finansministeriet og Udlændinge- og Integra-
tionsministeriet.
Undersøgelsen er baseret på gennemgang af materiale fra Udenrigsministeriet, Finansmi-
nisteriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet. Vi har desuden holdt møder med mi-
nisterierne.
Væsentlige dokumenter
Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:
OECD-DAC Statistical Reporting Directive (DAC-direktivet)
Akt 40 15/12 2016 og Akt 41 8/12 2016
Udenrigsministeriets udgiftsopfølgninger fra 2015 og 2016
Udenrigsministeriets rammejusteringer fra 2015 og 2016
Udenrigsministeriets grundbudgetnotater for 2015 og 2016
Udenrigsministeriets faktaark fra 2014, 2015 og 2016 vedrørende omprioritering af
udviklingsbistanden
finanslovsarbejde vedrørende § 06.3 . Bistand til udviklingslandene under Udenrigsmi-
nisteriets område, herunder aftaler om finanslove, finanslove, forslag til finanslove og
tillægsbevillingslove for 2015 og 2016
rapportering til OECD/DAC om Danmarks samlede udviklingsbistand
materiale fra regeringens Økonomiudvalg og Koordinationsudvalg
aktindsigtssager fra Udenrigsministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet
vedrørende rapportering til OECD/DAC om Danmarks samlede udviklingsbistand
Udlændinge- og Integrationsministeriets udgiftsopfølgninger fra 2016
Udlændinge- og Integrationsministeriets beregningsmodeller for præ- og postasylud-
gifter i 2015 og 2016
Udlændinge- og Integrationsministeriets publikation ”Tal og fakta på udlændingeom-
rådet 2015”
Finansministeriets telefonnotat fra 12. juni 2014 vedrørende samtale med Udenrigs-
ministeriet den 11. juni 2014
Finansministeriets interne meddelelse ”Udgifter til flygtninge under udviklingsbistan-
den på FFL15” fra 13. juni 2014
Finansministeriets analyse af DAC-rapporterbare udgifter på udlændingeområdet fra
maj 2016.
Formålet med gennemgangen af dokumenterne har været at undersøge forvaltningen af
Danmarks udviklingsbistand i relation til de flygtningerelaterede udgifter.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0047.png
40
METODISK TILGANG
Møder
Vi har holdt møder med:
Udenrigsministeriet
Finansministeriet
Udlændinge- og Integrationsministeriet.
Cases
Formålet med at inddrage cases i undersøgelsen er at belyse, hvordan udsving i de flygt-
ningerelaterede udgifter har påvirket de konkrete udviklingsprojekter, som har været be-
rørt heraf. Casene er udvalgt ud fra en gennemgang af de programmer, der har været på-
virket af udsving i de flygtningerelaterede udgifter.
Dataanalyse
I beretningen vurderer Rigsrevisionen, at der ved skiftet til Udlændinge- og Integrations-
ministeriets nye beregningsmodel i 2016 kan være risiko for, at nogle postasyludgifter ind-
går i DAC-rapporteringen i både 2015 og 2016. Overlappet skyldtes, at beregningsmodel-
len i 2015 tog udgangspunkt i en foruddiskontering af udgifter vedrørende flygtninge, der
overgik til kommunerne i 2015, men hvor en del af udgifterne inden for det første år ved-
rørte 2016. Rigsrevisionen vurderer, at det drejer sig om min. 60 mio. kr.
Udlændinge- og Integrationsministeriet beregner de DAC-rapporterbare udgifter for 2016
på baggrund af det antal personer, der er overgået til kommunerne efter at have fået op-
holdstilladelse i perioden oktober 2015 - december 2016 ganget med den gennemsnitlige
månedlige resttid pr. voksen person i postasylfasen ganget med den månedlige udgift pr.
person til integrationsprogrammet og integrationsydelse. Udgifter til hjælp i særlige til-
fælde og grundtilskud beregnes efter samme fremgangsmåde, men persongruppen om-
fatter også uledsagede mindreårige asylansøgere.
Rigsrevisionens beregning af de 60 mio. kr. til postasyludgifter, der er medtaget i DAC-rap-
porteringen for både 2015 og 2016, er baseret på en beregning af de udgifter, som vedrø-
rer personer, der er overgået til kommunerne i perioden oktober-december 2015. Rigsrevi-
sionen antager, at udgifter til disse personer er medtaget i DAC-rapporteringen for 2015,
hvor beregningsmodellen var baseret på en foruddiskontering af alle udgifter inden for det
første opholdsår i Danmark.
Finansministeriet og Udlændinge- og Integrationsministeriet har anført, at det ikke er kor-
rekt, at Akt 40 15/12 2016, der vedrørte en overførsel fra Udlændinge- og Integrationsmi-
nisteriet til Udenrigsministeriet, er baseret på en prognose på 10.000 asylansøgere. Ud-
lændinge- og Integrationsministeriet har anført, at størrelsen af beløbet, der skulle overfø-
res, blev beregnet ud fra ”Udgiftsopfølgning 3”, der var baseret på en revideret prognose
på 8.500 asylansøgere i 2016. Rigsrevisionen kan konstatere, at det ikke fremgår af ”Ud-
giftsopfølgning 3”, at udgiftsopfølgningen er baseret på en prognose på 8.500 asylansø-
gere. Rigsrevisionen kan dog konstatere, at det fremgår af forelæggelsen af aktstykket
fra 8. november 2016 til regeringens Koordinationsudvalg, at aktstykket var baseret på en
antagelse om 10.000 asylansøgere. Rigsrevisionen konstaterer desuden, at finansministe-
ren den 15. december 2016 i forbindelse med fremlæggelsen af aktstykket anførte, at akt-
stykket var baseret på en prognose på 10.000 asylansøgere.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0048.png
METODISK TILGANG
41
I hele perioden har det været Danmarks praksis at DAC-rapportere postasyludgifter til inte-
grationsprogrammet, integrationsydelse, hjælp i særlige tilfælde og grundtilskud. Udgif-
terne har været fordelt på forskellige finanslovskonti:
2008-2011
Udgifterne var samlet på konto:
§ 18.31.01. Introduktionsprogram mv. for udlændinge.
2012-2014
Udgifterne var opdelt på 6 konti:
§ 15.78.01. Grundtilskud
§ 15.78.03. Hjælp i særlige tilfælde mv.
§ 17.39.01. Integrationsprogram og introduktionsforløb mv. for udlændinge
§ 17.39.01. Kontanthjælp i forbindelse med integrationsprogrammet
§ 17.39.04. Aktive tilbud og danskuddannelse til udlændinge under integrations-
programmet
§ 17.72.01. Integrationsprogram og introduktionsforløb mv. for udlændinge.
2015
Udgifterne var fordelt på 4 konti:
§ 15.78.01. Grundtilskud
§ 15.78.03. Hjælp i særlige tilfælde mv.
§ 17.39.01. Kontanthjælp i forbindelse med integrationsprogrammet
§ 17.39.04. Aktive tilbud og danskuddannelse til udlændinge under integrations-
programmet.
2016
Udgifterne var fordelt på 4 konti:
§ 14.71.03. Aktive tilbud og danskuddannelse til udlændinge under integrations-
programmet
§ 14.71.05. Grundtilskud
§ 14.71.06. Hjælp i særlige tilfælde
§ 14.71.11. Integrationsydelse i forbindelse med integrationsprogrammet.
Udlændinge- og Integrationsministeriet har oplyst, at udgifterne til Den Internationale
Organisation for Migration (IOM) og til ”Adgang til arbejdsmarkedet og udflytning fra asyl-
centre” vedrører præasylfasen, og at Rigsrevisionen derfor bør medregne udgifterne i den-
ne fase. Rigsrevisionen er opmærksom på, at Udlændinge- og Integrationsministeriet har
medregnet de 2 udgiftstyper til præasylfasen i flere svar til Folketingets Udenrigsudvalg.
Rigsrevisionen konstaterer dog, at de ansvarlige ministerier, herunder Udlændinge- og In-
tegrationsministeriet, ikke har medregnet udgifterne i præasylfasen i de opgørelser, som
sendes til Udenrigsministeriet, og som ligger til grund for DAC-rapporteringen. Udgifterne
til IOM er i opgørelsen kategoriseret som postasyludgifter, og udgifterne til ”Adgang til
arbejdsmarkedet og udflytning fra asylcentre” er kategoriseret separat.
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0049.png
42
METODISK TILGANG
Standarderne for offentlig revision
Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision. Stan-
darderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisionen, for at
der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grundlæggende revi-
sionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI 100-999).
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0050.png
ANSVARLIGE MINISTRE I UNDERSØGELSESPERIODEN
43
BILAG 3. ANSVARLIGE MINISTRE I UNDERSØGELSES-
PERIODEN
Finansministre
Thor Petersen (2005-2007)
Lars Løkke Rasmussen (2007-2009)
Claus Hjort Frederiksen (2009-2011)
Bjarne Corydon (2011-2015)
Claus Hjort Frederiksen (2015-2016)
Kristian Jensen (2016 -).
Per Stig Møller (2005-2010)
Lene Espersen (2010-2011)
Villy Søvndal (2011-2013)
Holger K. Nielsen (2013-2014)
Martin Lidegaard (2014-2015)
Kristian Jensen (2015-2016)
Anders Samuelsen (2016 -).
Udenrigsministre
Udviklingsministre
Bertel Haarder (2004-2005)
Ulla Tørnæs (2005-2010)
Søren Pind (2010-2011)
Christian Friis Bach (2011-2013)
Rasmus Helveg Petersen (2013-2014)
Mogens Jensen (2014-2015)
Ulla Tørnæs (2016 -).
Udlændinge- og Integrationsområdet:
Integrationsministre
Bertel Haarder (2005)
Rikke Hvilshøj (2005-2007)
Birthe Rønn Hornbech (2007-2011)
Søren Pind (2011)
Inger Støjberg (2015 -).
Morten Bødskov (2011-2013)
Karen Hækkerup (2013-2014)
Mette Frederiksen (2014-2015).
Karen Hækkerup (2011-2013)
Anette Vilhelmsen (2013-2014)
Manu Sareen (2014-2015).
Justitsministre
Socialministre
Beskæftigelsesministre
Mette Frederiksen (2011-2014)
Henrik Dam Kristensen (2014-2015).
URU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 223: Statsrevisorernes beretning nr. 20/2016 om Danmarks anvendelse og opgørelse af udviklingsbistanden
1770763_0051.png
44
ORDLISTE
BILAG 4. ORDLISTE
Asylcenter
Bilateral bistand
BNI
(Bruttonationalindkomst)
En asylansøger i Danmark bor normalt på et asylcenter, mens ansøgningen om asyl behandles.
Udviklingsbistand, som ydes direkte fra ét land til et andet.
BNI angiver den årlige indkomst for et lands indbyggere.
DAC
En komité under OECD, som arbejder med udviklingsbistand. Komitéens fokus er på statistik, ud-
(Development Assistance arbejdelse af retningslinjer og evalueringer.
Committee)
DAC-direktivet
DAC-rapportering
Donorer
Flygtningerelaterede
udgifter
Foruddiskontering
Retningslinjer for, hvordan udviklingsbistand rapporteres.
Indberetning til OECD af et lands udbetalte udviklingsbistand for et givent år.
Fællesbetegnelse for lande og/eller institutioner, der yder udviklingsbistand.
Udgifter til flygtninge og asylansøgere i de første 12 måneders ophold, der DAC-rapporteres.
En regnskabspraksis, hvor man forudsiger fremtidige udgifter og udgiftsfører dem i starten af en
periode i stedet for at udgiftsføre dem løbende.
Nødhjælp, som ydes i forbindelse med kriser og nødsituationer.
En flygtning, der befinder sig uden for Danmark, kan blive genbosat i Danmark efter aftale med
De Forenede Nationers Højkommissær for Flygtninge (UNHCR) eller en lignende international orga-
nisation.
Bistand, som ydes gennem multilaterale organisationer, fx FN.
En besparelse, som ikke er konkretiseret på finansloven, og som ministeriet kan fastlægge udmønt-
ningen af i løbet af året.
I denne beretning vedrører postasylfasen perioden, fra en asylansøger får opholdstilladelse, til
12 måneder fra ansøgningstidspunktet.
Perioden, fra en asylansøger har søgt om asyl, til der er truffet afgørelse i sagen.
En retligt bindende forpligtelse til at udbetale tilskud.
Når udlændinge under 18 år kommer til Danmark og søger om asyl uden deres forældre eller andre
voksne, som kan anses for at være trådt i forældrenes sted, kaldes de uledsagede mindreårige asyl-
ansøgere.
Humanitær bistand
Kvoteflygtning
Multilateral bistand
Negativ budget-
regulering
Postasylfase
Præasylfase
Tilsagn
Uledsagede mindre-
årige asylansøger