FÆU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 21: Orienterede af brev af 15. august 2017 om et udkast til forslag til forfatning i høring, fra Færøernes landsstyre

Færøudvalget 2016-17
FÆU Alm.del Bilag 21
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

9. august 2017

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Nina Juel Ellinghaus

2016-750-0403

2387759

NOTAT

forslag til Færøernes Forfatning

1. Indledning

Justitsministeriet har foretaget en vurdering af de forfatningsretlige spørgs-

mål, som et forslag til Færøernes Forfatning (herefter forfatningsforslaget)

rejser. Forslaget er den 29. juli 2017 fremlagt i offentlig høring.

Det nævnte forslag er betegnet ”Færøernes Forfatning” og består af 58

paragraffer. Forfatningsforslaget indeholder bl.a. bestemmelser om magt-

fordeling, menneskerettigheder, forvaltningsretlige spørgsmål, dømmende

magt, Lagtinget, landsstyret, finansforhold og den udenrigspolitiske kom-

petence. Foruden de enkelte paragraffer indeholder forfatningsforslaget en

præambel.

Et forslag til ”Færøernes Forfatning” blev oprindeligt fremsat i 2010 og

genfremsat i 2011. Justitsministeriet foretog ved begge lejligheder en vur-

dering af de forfatningsretlige spørgsmål, som forslagene rejste.

Det forfatningsforslag, som er fremlagt den 29. juli 2017, har i det væsent-

lige det samme indhold som det tidligere fremsatte forslag i 2010. Justits-

ministeriet vurderede i notat af 2. juni 2010, at forslaget rejste en række

forfatningsmæssige spørgsmål. Notatet er vedlagt som

bilag 1.

Der er således i det forfatningsforslag, som er fremlagt den 29. juli 2017,

primært foretaget sproglige og tekniske ændringer samt ændringer, som

FÆU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 21: Orienterede af brev af 15. august 2017 om et udkast til forslag til forfatning i høring, fra Færøernes landsstyre

vedrører interne processer på Færøerne, i forhold til forslaget fra 2010. Ju-

stitsministeriet kan derfor i det væsentligste henvise til sit notat af 2. juni

2010 for en nærmere vurdering af de forfatningsmæssige overvejelser, som

forslaget giver anledning til.

Der er dog i forfatningsforslaget foretaget ændringer i præamblen og i en-

kelte bestemmelser, som giver anledning til nye forfatningsmæssige over-

vejelser i forhold til de tidligere forslag. Disse overvejelser vil blive gen-

nemgået i det følgende.

Under pkt. 2 foretages en generel vurdering af forfatningsforslaget, mens

der under pkt. 3 foretages en vurdering af de enkelte bestemmelser i forfat-

ningsforslaget, hvor der er foretaget relevante ændringer i forhold til tidli-

gere fremsatte forslag.

Notatet afsluttes i pkt. 4.

2. Generel vurdering af forfatningsforslaget

Justitsministeriet fremhævede i sit notat fra juni 2010, at det daværende

forfatningsforslag ikke indeholdt en omtale af forholdet til grundloven

(eller til hjemmestyreloven, overtagelsesloven eller fuldmagtsloven), og at

det således bl.a. ikke var bestemt, at forfatningen skulle træde i stedet eller

gå forud for grundloven.

På trods af det anførte var det Justitsministeriets opfattelse, at forfatnings-

forslaget efterlod det indtryk, at det var hensigten, at forfatningen – hvis

forslaget gennemførtes – skulle træde i stedet eller gå forud for grund-

loven. Forslaget fremtrådte således i kraft af navnlig sin betegnelse, sin

præambel og sit indhold som et forslag til en retsakt, der skulle have den

højeste retskildemæssige værdi – og dermed gå forud for andre retskilder –

i det retssystem, som retsakten skulle gælde for.

Justitsministeriet pegede i den forbindelse på, at hvis det var hensigten

med forfatningsforslaget, at det gennemførte forslag skulle træde i stedet

eller gå forud for grundloven, ville de færøske myndigheder i den nuvæ-

rende forfatningsmæssige situation ikke have kompetence til at gennemfø-

re forslaget, der endvidere i givet fald heller ikke ville kunne have sådanne

retsvirkninger. Der henvises til pkt. 4.1. i notat af 2. juni 2010.

FÆU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 21: Orienterede af brev af 15. august 2017 om et udkast til forslag til forfatning i høring, fra Færøernes landsstyre

Forfatningsforslaget, som er fremlagt i offentlig høring den 29. juli 2017,

indeholder – i modsætning til de tidligere fremsatte forslag – imidlertid en

udtrykkelig omtale af forholdet til den gældende forfatningsretlige stilling

både i præamblen og i § 57.

Forfatningsforslagets præambel indeholder følgende passus: ”Forfatningen

sætter ikke eksisterende forfatningsretlige overenskomster og internationa-

le aftaler ud af spil, men stadfæster, at det færøske folk har selvbestemmel-

se og fuld ret til at opsige disse.”

Endvidere fremgår det af forfatningsforslagets § 57, 2. pkt., at ”Loven an-

vendes i overensstemmelse med den gældende forfatningsretlige stilling,

indtil der måtte blive truffet beslutning om at oprette Færøerne som en

selvstændig stat.”

De nævnte tekstafsnit om, at forfatningsforslaget skal fortolkes i overens-

stemmelse med den gældende forfatningsretlige stilling og ikke sætter ek-

sisterende forfatningsmæssige overenskomster ud af spil, må forstås såle-

des, at det er hensigten med forfatningsforslaget, at grundloven fortsat skal

gælde for Færøerne med den højeste retskildemæssige værdi, og at forfat-

ningsforslaget vil skulle fortolkes i overensstemmelse hermed.

For så vidt angår formuleringen ”truffet beslutning om at oprette Færøerne

som en selvstændig stat” i forfatningsforslagets § 57, 2. pkt., bemærkes

det, at Justitsministeriet opfatter dette som omfattende en henvisning til

den proces, der er beskrevet i grundlovens § 19, hvis Færøerne måtte øn-

ske at udtræde af riget. Bestemmelsen kræver, at regeringen og Folketinget

giver sin tilslutning til indskrænkninger i rigets område. Forud for en hen-

vendelse til den danske regering med henblik på gennemførelse af for-

handlinger om færøsk selvstændighed vil Færøerne kunne indlede en for-

fatningsforberedende proces og foretage ensidige forberedelser hen imod

selvstændighed, jf. pkt. 3.1. om den færøske selvstyreordning i notat af 2.

juni 2010.

I det omfang bestemmelsen skal forstås således, giver dette ikke Justitsmi-

nisteriet anledning til bemærkninger.

3. Forfatningsforslagets enkelte bestemmelser

3.1. Indledning

FÆU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 21: Orienterede af brev af 15. august 2017 om et udkast til forslag til forfatning i høring, fra Færøernes landsstyre

Det forfatningsforslag, som er fremlagt den 29. juli 2017, har i det væsent-

lige det samme indhold som de tidligere fremsatte forslag i 2010 og 2011.

I notat af 2. juni 2010 er foretaget en vurdering af de forfatningsretlig

overvejelser, som de enkelte bestemmelser i forfatningsforslaget fra 2010

giver anledning til. Der henvises til pkt. 5.2 til 5.6 i notatet.

Der kan i forlængelse heraf mere generelt peges på pkt. 5.1 i notatet af 2.

juni 2010, hvor det fremgår, at såfremt forfatningsforslaget ikke er forene-

ligt med de retlige rammer, der følger af navnlig grundloven, hjemmesty-

reloven og overtagelsesloven, vil forslaget i Færøernes nuværende forfat-

ningsmæssige situation – helt eller delvist – være uden retsvirkninger,

selvom det måtte blive gennemført.

I det følgende gennemgås de bestemmelser i forfatningsforslaget, som gi-

ver anledning til nye forfatningsretlige overvejelser.

3.2. Bestemmelser i forfatningsforslaget, som giver anledning til nye

forfatningsretlige overvejelser

Efter Justitsministeriets opfattelse er det først og fremmest ændringer i be-

stemmelserne i forfatningsforslagets § 15 om foreningsfrihed og § 18 om

undervisning, som har betydning i forhold til konkrete grundlovsbestem-

melser.

I pkt. 5.2 i Justitsministeriets notat fra juni 2010 påpegedes det, at beskyt-

telsen i forfatningsforslagets § 15 var mindre end den beskyttelse, der fulg-

te af grundlovens § 78 om foreningsfriheden, idet det af forfatningsforsla-

gets § 15 – i modsætning til grundlovens § 78 – ikke fremgik, at foreninger

kan dannes uden forudgående tilladelse, og at foreninger ikke kan opløses

ved en regeringsforanstaltning (men kun ved dom). Det fremgår nu af §

15, stk. 2, at ”Foreninger og sammenslutninger kan ophæves ved dom af

hensyn til sikkerhed, lov og orden.”

Justitsministeriets notat fra juni 2010 pegede desuden i pkt. 5.2 på, at det i

forfatningsforslagets § 18 i modsætning til grundlovens § 76 om undervis-

ning ikke fremgår, at alle børn har ret til fri – det vil sige gratis – undervis-

ning i folkeskolen. Dette fremgår nu udtrykkeligt af forfatningsforslagets §

18, stk. 1, som har fået formuleringen: ”Alle har lige ret til undervisning

og gratis folkeskole”.

FÆU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 21: Orienterede af brev af 15. august 2017 om et udkast til forslag til forfatning i høring, fra Færøernes landsstyre

Begge disse ændringer tilnærmer forfatningsforslaget til grundloven og

mindsker dermed tvivlen om, hvorvidt bestemmelserne i forfatningsforsla-

get er forenelige med de tilsvarende bestemmelser i grundloven.

Ordlyden af disse bestemmelser og af de øvrige menneskerettighedsbe-

stemmelser i §§ 5-24 svarer dog fortsat ikke til ordlyden af de menneske-

rettighedsbestemmelser, som er fastsat i grundlovens kapitel 8 (§§ 71-85).

De forfatningsretlige overvejelser fremhævet i pkt. 5.2 i Justitsministeriets

notat af 2. juni 2010 gør sig derfor fortsat gældende.

Af øvrige bestemmelser i forfatningsforslaget, som giver anledning til nye

forfatningsretlige overvejelser, kan primært fremhæves forfatningsforsla-

gets § 1, stk. 5, hvori det anføres, at ”Færøerne kan indrette sig som en

selvstændig stat. I så fald skal folket ved en folkeafstemning tage endelig

afgørelse mindst et halvt år efter og højst et år efter at Lagtinget har taget

stilling.”

Som nævnt ovenfor og som nærmere redegjort for i pkt. 3.1 i Justitsmini-

steriets notat af 2. juni 2010 vil en færøsk udtræden af riget skulle ske i

overensstemmelse med bestemmelsen i grundlovens § 19. Bestemmelsen

kræver, at regeringen og Folketinget giver sin tilslutning til indskrænknin-

ger i rigets område.

Forud for en henvendelse til den danske regering med henblik på gennem-

førelse af forhandlinger om færøsk selvstændighed, vil Færøerne dog kun-

ne indlede en forfatningsforberedende proces og foretage ensidige forbere-

delser hen imod selvstændighed. Hvis bestemmelsen i forfatningsforsla-

gets § 5, stk. 1, skal opfattes som et udtryk for denne proces, har Justitsmi-

nisteriet ikke bemærkninger til dette.

I forfatningsforslagets § 56 er indsat en bestemmelse om processen for se-

nere ændringer af forfatningen. Denne bestemmelse ses ikke at give anled-

ning til forfatningsretlige overvejelser.

I forfatningsforslagets § 57, 2. pkt. fremgår det, at ”Loven anvendes i over-

ensstemmelse med den gældende forfatningsretlige stilling, indtil der måt-

te blive truffet beslutning om at oprette Færøerne som en selvstændig stat.”

Det er Justitsministeriets vurdering, at forfatningsforslaget med det forelig-

gende indhold i § 57, 2. pkt., tager højde for den forfatningsretlige stilling,

som Færøerne har i rigsfællesskabet i dag – og som ikke ændres med for-

FÆU, Alm.del - 2016-17 - Bilag 21: Orienterede af brev af 15. august 2017 om et udkast til forslag til forfatning i høring, fra Færøernes landsstyre

slaget. Derved er der skabt klarhed over forslagets status i den retlige trin-

følge, der først ændres, hvis der måtte blive truffet beslutning om at oprette

Færøerne som en selvstændig stat.

4. Afslutning

Som det fremgår af pkt. 2 og 3, giver bestemmelser i forfatningsforslaget

fortsat anledning til forfatningsretlige overvejelser.

Det følger af disse overvejelser, at såfremt bestemmelser i forfatningsfor-

slaget ikke er forenelige med de retlige rammer, der følger af navnlig

grundloven, hjemmestyreloven og overtagelsesloven, vil forslaget i Færø-

ernes nuværende forfatningsmæssige situation – helt eller delvist – være

uden retsvirkninger, selvom det måtte blive gennemført.

Justitsministeriet anbefalede på den baggrund i sit notat af 2. juni 2010, at

regeringen og de færøske myndigheder i fællesskab sikrede, at en eventuel

gennemførelse af forfatningsforslaget ikke skabte tvivl om Færøernes for-

fatningsmæssige situation.

Justitsministeriet finder, at de færøske myndigheder med det forfatnings-

forslag, som blev fremlagt i offentlig høring den 29. juli 2017, sikrer, at

der ikke bliver skabt tvivl om Færøernes forfatningsmæssige situation.

Det er således Justitsministeriets vurdering, at forfatningsforslaget med det

foreliggende indhold i § 57, 2. pkt., tager højde for den forfatningsretlige

stilling, som Færøerne har i rigsfællesskabet i dag – og som ikke ændres

med forslaget. Derved er der skabt klarhed over forslagets status i den ret-

lige trinfølge, der først ændres, hvis der måtte blive truffet beslutning om

at oprette Færøerne som en selvstændig stat.

Justitsministeriet skal i den forbindelse fremhæve, at en eventuel beslut-

ning om at oprette Færøerne som en selvstændig stat som nævnt forudsæt-

ter, at proceduren efter grundlovens § 19 iagttages, således at Folketingets

samtykke hertil indhentes.

Det er på den baggrund samlet set Justitsministeriets vurdering, at forfat-

ningsforslaget med de nævnte forudsætninger ikke rejser væsentlige forfat-

ningsretlige spørgsmål.