Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget 2015-16
L 87 Bilag 4
Offentligt
1586774_0001.png
Udlændinge-, Integrations-, og Boligministeriet
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Danmark
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
DIREKTE 32698979
MOBIL 32698979
[email protected]
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 15/00408-2
HØRING OVER LOVFORSLAG NR. L 87 AF 10.
DECEMBER 2015 OM ÆNDRING AF
UDLÆNDINGELOVEN (UDSKYDELSE AF RETTEN TIL
FAMILIESAMMENFØRING FOR PERSONER MED
MIDLERTIDIG BESKYTTELSESSTATUS, SKÆRPELSE AF
REGLERNE OM TIDSUBEGRÆNSET
OPHOLDSTILLADELSE, SKÆRPELSE AF REGLERNE OM
INDDRAGELSE AF FLYGTNINGES
OPHOLDSTILLADELSE M.V.)
Udlændinge-, Integrations,- og Boligministeriet har ved e-mail af 10.
december 2015 anmodet om Institut for Menneskerettigheders
eventuelle bemærkninger til høring over lovforslag nr. L 87 af 10.
december 2015 om ændring af udlændingeloven (Udskydelse af retten
til familiesammenføring for personer med midlertidig
beskyttelsesstatus, skærpelse af reglerne om tidsubegrænset
opholdstilladelse, skærpelse af reglerne om inddragelse af flygtninges
opholdstilladelse m.v.).
Der henvises til sagsnr. 2015 1767.
1. INDLEDNING
Institut for Menneskerettigheder har i sine høringssvar primært fokus
på en juridisk vurdering af forholdet til Danmarks internationale
forpligtelser. Instituttet udviser i den forbindelse tilbageholdenhed ved
fortolkningen af de internationale menneskerettigheder i lyset af det
demokratiske mandat, som lovgivningsmagten har til at udfylde og
udfordre menneskerettighederne, jf. nærmere nedenfor afsnit 4.5.
Vi vurderer imidlertid, at der er meget sikkert grundlag i Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstols nuværende praksis for at
komme frem til, at det er i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at udelukke personer med
international beskyttelse fra familiesammenføring i tre år.
6. JANUAR 2016
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Lovforslagets øvrige elementer giver tillige anledning til en række
væsentlige praktiske og principielle overvejelser, men der er ikke det
fornødne sikre grundlag for at fastslå, at ændringerne vil føre til klare
krænkelser af menneskerettighederne.
Instituttets opgave er imidlertid ikke begrænset til at foretage
tilbageholdende juridiske vurderinger af lovforslag, idet instituttet efter
lov nr. 553 af 18. juni 2012 skal beskytte og fremme
menneskerettighederne nationalt og internationalt.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at lovforslaget skal ses i
sammenhæng med de øvrige stramninger, der er foretaget i løbet af
efteråret 2015. Instituttet anerkender naturligvis, at lovgivningsmagten
har demokratisk mandat til at begrænse og ændre udlændinges
rettigheder, men det giver anledning til principielle overvejelser, når
regeringen navnlig med det nuværende forslag om at begrænse
adgangen til familiesammenføring i tre år går langt i retning af at
erkende risikoen for krænkelse af borgernes rettigheder, og når
menneskerettighederne.
Danmark har siden anden verdenskrig været kendt som en førende
nation i arbejdet for menneskerettigheder. Også i dag lægger
regeringen vægt på, at Danmark skal kæmpe for menneskerettigheder
for borgere i hele verden. Det tiltrækker sig derfor opmærksomhed
både nationalt og internationalt, ikke kun når der foretages markante
begrænsninger i flygtninges rettigheder, men også når Danmark går så
langt som at varsle villighed til et opgør med konventionerne.
2. SAMMENFATNING
Institut for Menneskerettigheder vurderer, at der er meget sikkert
grundlag i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols nuværende
praksis for at komme frem til, at det er i strid med Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention at udelukke personer med
international beskyttelse fra familiesammenføring i tre år.
Derfor anbefaler Institut for Menneskerettigheder,
at lovforslagets § 1, nr. 6, 7 og 8, ikke vedtages af Folketinget, eller
at bestemmelsen ikke anvendes af myndighederne og domstolene,
idet der i meget betydeligt omfang må gøres undtagelse i medfør af
udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
2/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Lovforslagets øvrige elementer giver som nævnt anledning til en række
væsentlige praktiske og principielle overvejelser. Anbefalingerne
sammenfattes i det følgende og fremgår også under høringssvarets
enkelte afsnit.
Vedrørende tidsubegrænset opholdstilladelse
Institut for Menneskerettigheder anbefaler,
at der efter en konkret vurdering kan gøres undtagelse fra
beskæftigelses- og selvforsørgelseskravene, således at uheldige
eksempler på overdreven formalisme imødegås.
at der kan gøres undtagelse for særligt sårbare grupper som på
grund af ringe uddannelsesbaggrund, særlige sociale eller psykiske
problemer mv. ikke er i stand til at opfylde alle betingelser, så de
ikke fuldstændig afskæres muligheden for at opnå tidsubegrænset
opholdstilladelse, og at der sikres reel adgang til danskundervisning
med henblik på beståelse af Dansk Prøve 2.
Vedrørende gebyrer for familiesammenføring og tidsubegrænset
opholdstilladelse
Institut for Menneskerettigheder anbefaler,
at det tydeliggøres, at undtagelsen fra krav om gebyr ved ansøgning
om familiesammenføring omfatter alle personer med ophold efter
udlændingelovens §§ 7 og 8.
Vedrørende inddragelse af asylansøgeres midler
Institut for Menneskerettigheder anbefaler,
at der under Folketingets behandling af lovforslaget, sikres en
meget klar beskrivelse af omfanget af oplysningspligten.
at det præciseres, hvilke aktiver herunder i ud- eller hjemlandet
der vil skulle oplyses om ved underskrivelse af tro og loveerklæring.
Vedrørende nedsættelse af ydelser
Institut for Menneskerettigheder anbefaler,
at regeringen over for Folketinget redegør nærmere for, hvordan
udlændinge omfattet af de nye regler kan leve over et
eksistensminimum.
Vedrørende kvoteflygtninge
Institut for Menneskerettigheder anbefaler:
at det under udvalgsbehandlingen afklares, at der kan ses bort fra
visse kriterier, når hensynet til Danmarks internationale forpligtelser
taler herfor.
3/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0004.png
3. FORMÅLET MED STRAMNI NGER PÅ
UDLÆNDINGEOMRÅDET
Den internationale menneskeret lægger i en række forskellige
sammenhænge vægt på formålet med staternes regulering af
menneskeretlige forhold. Det er derfor nødvendigt for instituttet at
foretage en vurdering af stramningernes formål og forventede virkning.
Da formålet går på tværs af de foreslåede stramninger, vil denne
vurdering blive foretaget indledningsvis.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at lovforslaget skal ses i
sammenhæng med de øvrige stramninger, der er foretaget i løbet af
efteråret. Lovforslagets stramninger af asylvilkårene og adgangen til
Danmark skal gøre det markant mindre attraktivt at søge til Danmark.
4. UDSKYDELSE AF RETTEN TIL FAMILIESAMMENFØRING
Efter lovforslaget skal retten til familiesammenføring for udlændinge,
der har opnået midlertidig beskyttelsesstatus efter udlændingelovens §
7, stk. 3, som udgangspunkt udskydes med 3 år fra tidspunktet for
meddelelsen af den midlertidige beskyttelsesstatus. Efter de
nugældende regler er adgangen til familiesammenføring for denne
gruppe som udgangspunkt udskudt med 1 år fra opnåelsen af
midlertidig beskyttelsesstatus.
Det bemærkes indledningsvist, at det fremgår af lovforslagets
bemærkninger, at den revisionsklausul, der blev indsat med lov nr. 153
af 18. februar 2015, hvorefter udlændinge-, integrations- og
boligministeren skal fremsætte forslag om revision af loven i
folketingsåret 2017-18, ikke foreslås ændret.
Formålet med ændringen er efter lovforslagets bemærkninger, at
regeringen overordnet ønsker at begrænse tilstrømningen af flygtninge
og migranter til Danmark.
4.1 FLYGTNINGES RET TIL FAMILIESAMMENFØR ING
flygtningekonvention, men derimod af flere internationale
konventioner, som Danmark har tilsluttet sig, ligesom den er beskyttet
af diverse konventioner, som Danmark ikke har tilsluttet sig.
spørgsmålet,
1
og der er i dag ingen tvivl om, at flygtninges ret til
1
UNHCR,
Guidelines on reunification of refugee families,
juli 1983,
tilgængelig på: http://www.unhcr.org/3bd0378f4.pdf.
4/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0005.png
familiesammenføring er en integreret del af den internationale
flygtninge- og menneskeret.
Retten til familiesammenføring følger således af en række globale og
regionale menneskerettighedsinstrumenter blandt andet:
16)
23)
Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder
fra 1966 (artikel 10)
Børnekonvention fra 1989 (præamblen og artikel 9)
Den Europæiske Socialpagt fra 1961 (artikel 16)
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (artikel 8)
Rettigheder (artikel 7 og 33)
tigheder fra 1966 (artikel
Instituttet vil i det følgende koncentrere sig om de mest centrale
konventioner af betydning for lovforslagets forslag om udskydelse af
adgangen til familiesammenføring.
4.1.1 FN’s konvention er
Af
(ICCPR) artikel 23
fremgår, at familien er samfundets naturlige og grundlæggende
gruppeenhed og har ret til samfundets og statens beskyttelse.
implementering af ICCPR, har i en generel kommentar om artikel 23
fremhævet, at dette omfatter retten til at stifte familie og til at leve
sammen med sin familie.
2
Det indebærer, at staten er forpligtet til at
vedtage passende tiltag med henblik på at sikre familiens enhed eller
sammenføring, når familiemedlemmerne er adskilt som følge af
politiske, økonomiske eller lignende årsager.
3
Børns ret til familieliv er en central del af børns menneskerettigheder.
Af
Børnekonventions (Børnekonventionen) præambel fremgår
grundlæggende enhed i samfundet og naturlige ramme for alle sine
medlemmers og særligt børns vækst og trivsel bør gives den
2
pkt. 5.
3
pkt. 5.
afgørelse af 16. juli 2004, Communication no. 1179/2003, pkt. 6.4.
5/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0006.png
anerkender, at
barnet med henblik på fuld og harmonisk udvikling af sin personlighed
bør vokse op i et familiemiljø, i en atmosfære af glæde, kærlighed og
Af Børnekonventionens artikel 9, stk. 1, fremgår, at staterne skal sikre,
10, stk. 1, fremgår, at deltagerstaterne i overensstemmelse med
forpligtelsen i artikel 9, stk. 1, skal behandle ansøgninger fra et barn
eller dettes forældre om indrejse i landet med henblik på
UNHCR udarbejdede i 2001 en baggrundsnote om flygtninges ret til
familiesammenføring
4
, hvori behovet for fleksible og hurtige
procedurer for gennemførelse af familiesammenføring blev fremhævet.
Baggrundsnotens grundsynspunkt om hurtig og fleksibel
familiesammenføring er reflekteret i Menneskerettighedsdomstolens
praksis, jf. nærmere nedenfor.
familiesammenføringsprocedurer (pkt. 29), uanset hvem i familien der
søger om asyl henholdsvis familiesammenføring (pkt. 44).
og tage særligt hensyn til familiemedlemmer med særlige behov og
herunder kvinder, børn, unge, ældre og personer med
funktionsnedsættelse eller medicinske behov (pkt. 45). Indsatser for at
bevare familiens enhed og sikre familiesammenføring skal prioriteres på
et tidligt stadie af alle asylprocedurer, og uanset om genbosættelse
need to be prioritised at an early stage of all refugee
operations, whether resettlement is being considered at that time or
4.1.2 Den Europæiske Menneskerettighedskonvention
Retten til familieliv følger af forskellige konventioner, men på grund af
Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols (EMD) fremtrædende
rolle fokuseres i det følgende på Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 8.
Af EMRK artikel 8, stk. 1, fremgår blandt andet, at enhver har ret til
respekt for sit familieliv.
4
UNHCR,
Background Note for the Agenda Item: Family Reunification in
the Context of Resettlement and Integration,
Annual Tripartite
Consultations on Resettlement, Genève 20. 21. juni 2001.
6/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0007.png
EMRK giver ikke familier ret til frit at vælge, i hvilket land de vil udøve
deres familieliv,
5
men såfremt der er uoverstigelige objektive
familielivet i et andet land, skal staterne sikre familiesammenføring af
nærtstående familiemedlemmer.
6
Menneskerettighedsdomstolen
foretager en vurdering af, om staten har foretaget en rimelig afvejning
af de modstående hensyn, og staterne overlades en vis skønsmargin
ved deres vurdering af, hvordan grænserne skal trækkes.
7
Når en flygtning ikke kan genetablere familielivet i oprindelseslandet og
har opnået beskyttelse i opholdslandet, er det almindelig antaget, at
udlændingen ikke anses for frivilligt at have forladt familien, hvorfor der
ikke kan stilles strenge betingelser for, at udlænding i en sådan
situation har ret til familiesammenføring.
8
Det centrale spørgsmål af
betydning for lovforslaget om at udsætte behandlingen af ansøgninger
om familiesammenføring i tre år fra tidspunktet for meddelelse af
opholdstilladelse er derfor, hvor hurtigt staterne skal gennemføre
familiesammenføring.
Af lovforslagets bemærkninger pkt. 2.2.2.1, fremgår, at ministeriet ikke
Menneskerettighedsdomstol vedrørende familiesammenføring i en
Institut for Menneskerettigheder må imidlertid fremhæve, at
Menneskerettighedsdomstolen har behandlet flere sager, hvor
borgerne har klaget over, at staterne var for lang tid om at gennemføre
deres ret til familieliv.
I Mehemi mod Frankrig (nr. 2) havde en borger klaget til Domstolen,
fordi Frankrig efter hans opfattelse havde været for længe om at give
ham ophold i Frankrig, efter at Menneskerettighedsdomstolen havde
5
EMD, Abdulaziz, Cabales og Balkandali mod Storbritannien, dom af 28.
maj 1985, appl.no.: 9214/80, 9473/81 og 9474/81.
6
EMD, Benemar mod Holland, afgørelse af 5. april 2005, appl.no.:
43786/04.
7
EMD, Tuquabo-Tekle mod Holland, dom af 1. december 2005,
appl.no.: 60665/00.
8
Se Per Lorenzen m.fl.,
Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention,
bn. 1, 3. udgave, 2011, s. 748.
7/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0008.png
fastslået, at han var udvist i strid med EMRK.
9
Sagen handlede med
andre ord om, hvor hurtigt Frankrig skulle sikre ham ophold i Frankrig
for at retablere familielivet.
Frankrig anførte, at udskydelsen skyldtes overbebyrdelse af de
administrative myndigheder, og at den klagende havde været udsat for
samme sagsbehandling som andre Algierske statsborgere, der søgte om
permanent opholdstilladelse.
Domstolen anførte, at statens henvisning til overbebyrdelse af de
administrative myndigheder kun kan tillægges sekundær betydning for
vurderingen af, om staten har opfyldt sine forpligtelser, jf. præmis 49.
Domstolen anførte endvidere, at den klagendes situation ikke kunne
sammenlignes med andre Algierske statsborgere, der søgte om
permanent opholdstilladelse, og at Frankrig var forpligtet til hurtigt at
tage alle rimelige og nødvendige skridt med henblik på at retablere
to
Der var i den konkrete sag gået 5 måneder fra dommens afsigelse til
Mehemi fik adgang til igen at udøve sit familieliv i Frankrig. Domstolen
fandt, at det ikke var i strid med EMRK. Domstolen lagde blandt andet
vægt på, at selv om klageren som følge af udvisningen havde levet
næsten 3 år i Algeriet, som han ikke havde nogen tilknytning til, jf.
præmis 49, var det kun 3�½ måned af de 5 måneder, det tog at
genetablere familielivet, der skyldtes myndighedernes forhold. De
franske myndigheder havde derfor udfoldet rimelige bestræbelser på at
sikre klagerens hurtige tilbagevenden til Frankrig, hvorfor Frankrig ikke
havde krænket hans ret til familieliv, jf. præmis 50.
Instituttet konkluderer allerede på denne baggrund, at det følger af
relevant praksis, at administrative forhold har sekundær betydning ved
vurderingen af staters pligt til at gennemføre retten til ophold med
henblik på udøvelse af familieliv, at der skal foretages konkrete
vurderinger af de enkelte sager, og at der hurtigt skal tages rimelige
skridt for at sikre ophold i en bestemt stat, når det er påkrævet.
Menneskerettighedsdomstolen har ud over denne lidt specielle sag
taget direkte stilling til hastigheden af behandlingen af flygtninges ret til
familiesammenføring i to domme afsagt i sommeren 2014.
9
EMD, Mehemi mod Frankrig, dom af 26. september 1997, appl.no.:
25017/94, og EMD, Mehemi mod Frankrig nr. 2, dom af 10. april 2003,
appl.no.: 53470/99.
8/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0009.png
Domstolen afsagde i 2014 dom i tre sager mod Frankrig om
familiesammenføringsproceduren. To af sagerne vedrørte flygtninges
ret til familiesammenføring
10
, mens den tredje vedrørte en kvindes der
havde ophold på baggrund af ægteskab med en franskmand, der søgte
familiesammenføring med sine børn.
11
I de tre sager har Domstolen dels fastslået nogle generelle principper af
betydning for vurdering af sådanne sager, dels foretaget konkrete
vurderinger, hvorefter familiesammenføringsprocessen på 5 år
henholdsvis 3 �½ år var i strid med EMRK artikel 8.
Sagerne Tanda-Muzinga mod Frankrig
12
og Mugenzi med Frankrig
13
vedrørte flygtninges ret til familiesammenføring. I Frankrig har personer
med flygtningestatus ret til familiesammenføring, men efter det franske
system skal familiemedlemmerne i oprindelseslandet eller i et
tredjeland ansøge om at få tildelt indrejsevisa. Dette er ikke en
automatiseret proces, da de pågældende skal opfylde visse kriterier.
14
I
de konkrete sager var der blandt andet tvivl om faderskabet og om
børnenes alder, herunder fordi det var vanskeligt at tilvejebringe
dokumentation i form af fødselsattester. Det franske system svarer til
det almindelige danske system, hvor der umiddelbart efter meddelelse
af opholdstilladelse (asyl), kan ansøges om familiesammenføring, og
hvor usikkerhed om den familiemæssige tilknytning afklares i den
forbindelse.
Domstolen udtalte generelt, at familiens sammenhold ( family unity )
er en essentiel ret for flygtninge, og at familiesammenføring er
fundamental for, at personer, der er flygtet fra forfølgelse, kan
genoptage et normalt liv.
15
De pågældende havde fået tildelt
flygtningestatus samt principielt fået anerkendt retten til
familiesammenføring, og det derfor var af altoverskyggende vigtighed
10
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, dom af 10. juli 2014, no.:
2260/10 og EMD, Mugenzi med Frankrig, dom af 10. juli 2014, app.no.:
51701/09.
11
EMD, Senigo Longue m.fl. mod Frankrig, dom af 10. juli 2014,
appl.no.: 19113/09.
12
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, dom af 10. juli 2014, appl. no.:
2260/10.
13
EMD, Mugenzi med Frankrig, dom af 10. juli 2014, appl.no.:
51701/09.
14
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 70, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 49.
15
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 75, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 54.
9/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0010.png
Frankrig var forpligtet til at iværksætte en
procedure, der tog højde for de begivenheder, der havde afbrudt
ansøgerenes familieliv, og som havde ført til tildelingen af
flygtningestatus.
17
Domstolen lagde desuden til grund, at der er bred international og
europæisk konsensus om behovet for, at flygtninge har adgang til en
mere favorabel procedure for familiesammenføring end andre
udlændinge. Domstolen lagde herved vægt på de standarder, der kan
udledes af anden international regulering på området.
18
Domstolen
gennemgik blandt andet Flygtningekonventionen, præamblen t
familiesammenføringsdirektiv,
19
Europa-Kommissionens Green Paper
om implementeringen af familiesammenføringsdirektivet
20
samt
respons til Kommissionens Green Paper,
21
Europarådets
Ministerkomités Anbefaling nr. R (99) 23
22
og Europarådets
Menneskerettighedskommissærs Memorandum på baggrund af et
landebesøg i Frankrig.
23
Menneskerettighedsdomstolen skelner ikke i de to ovennævnte
domme fra 2014 mellem konventionsflygtninge og personer med
16
16
Pressemeddelelse af 10. juli 2014,
Family reunification procedure: need
for flexibility, promptness and effectiveness,
ECHR 211 (2014).
17
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 73, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 52.
18
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 43-49, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 32.
19
Direktiv 2003/86/EF af 22. september 2003 om ret til
familiesammenføring.
20
Europa-Kommissionen,
Green Paper on the right to family
reunification of third-country nationals living in the European Union
(Directive 2003/86/EC),
11. november 2011, COM(2011) 735.
21
UNHCR,
Refugee Family Reunification – UNHCR’s Response to the
European Commission Green Paper on the Right to Family Reunification
of Third Country Nationals Living in the European Union (Directive
2003/86/EC).
22
Europarådets Ministerkomité,
Recommendation No R (99) 23 of the
Committee of Ministers to member states on the family reunion for
refugees and other persons in need of international protection,
vedtaget
15. december 1999.
23
Europarådets Menneskerettighedskommissær, Thomas Hammarberg,
Memorandum following his visit to France from 21 to 23 May 2008,
commDH(2008)34, 20. november 2008.
10/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0011.png
subsidiær beskyttelsesstatus.
24
Den internationale regulering, som
Domstolen fremhæver til støtte for konklusionen om, at der er bred
international og europæisk konsensus om, at flygtninge har krav på en
mere favorabel familiesammenføringsprocedure end andre
udlændinge, støtter heller ikke den retsopfattelse
familiesammenføringsdirektiv og Europa-Kommissionens Green Paper
om implementeringen af familiesammenføringsdirektivet skelner
mellem konventionsstatus og subsidiær beskyttelsesstatus, idet
personer med subsidiær beskyttelsesstatus ikke er omfattet af
direktivet, jf. nedenfor, men UNHCR kritiserede dette forhold i svaret
på Europa-Kommissionens Green Paper. Europarådets Ministerkomités
Anbefaling nr. R (99) 23 omtaler konsekvent gruppen som
konventionsflygtninge og andre med et internationalt
beskytt
konventionsflygtninge og personer med subsidiær beskyttelsesstatus i
relation til familiesammenføring.
Domstolen foretog derefter en konkret vurdering af kvaliteten af
familiesammenføringsprocessen og fandt på baggrund af de konkrete
omstændigheder i sagerne, at den lange tidsmæssige periode var
25
Domstolen anførte, at
behandlingen af ansøgningerne om familiesammenføring manglede
Frankrig havde dermed ikke fundet en fair balance
mellem ansøgerens ret til familieliv og statens interesse i
immigrationskontrol.
27
I en tredje sag mod Frankrig, afsagt samtidig med de to ovennævnte
domme, fandt Domstolen ligeledes krænkelse på baggrund af en
vurdering af, at familiesammenføringsproceduren ikke havde sikret
fleksibilitet, hurtighed og effektivitet, jf. Senigo Longue m.fl mod
Frankrig.
28
Klageren var ikke flygtning, men havde haft lovligt ophold i
24
26
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, dom af 10. juli 2014, no.:
2260/10 og EMD, Mugenzi med Frankrig, dom af 10. juli 2014, app.no.:
51701/09.
25
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 80, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 61.
26
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 82, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 62.
27
EMD, Tanda-Muzinga mod Frankrig, præmis 82, og EMD, Mugenzi
med Frankrig, præmis 62.
28
EMD, Senigo Longue m.fl. mod Frankrig, dom af 10. juli 2014,
appl.no.: 19113/09.
11/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Frankrig på baggrund af ægteskab med en fransk statsborger siden
2005. Hun søgte familiesammenføring med sine to børn i Cameron i
2007 og fik accepteret sin ansøgning. Imidlertid fik hun efterfølgende
afslag på indrejse visa til børnene som følge af, at de franske
myndigheder vurderede, at børnenes fødselsattester var falske, og at
hendes forældreskab over børnene dermed ikke var konstateret.
Klageren fik herefter udført en DNA-test i Cameron, der med 99.99 pct.
sikkerhed fastslog forældreskabet. Der gik i alt fire år før de franske
myndigheder anerkendte forældreskabet og børnene fik tildelt indrejse
visa. I løbet af denne periode klagede hun flere gange til forskellige
myndigheder blandt andet uden at modtage svar, inden hun igen fik
afslag med henvisning til, at forældreskabet ikke var konstateret.
Børnene fik tildelt indrejse visa, da Domstolen optog sagen til
behandling.
Domstolen udtalte, at det var af altoverskyggende vigtighed
procedure, der tog højde for barnets bedste. Den langsommelige
sagsbehandling havde forhindret hende i at udøve retten til at leve
sammen med sine børn, hvis situation skulle have været viet større
opmærksomhed.
Instituttet konkluderer på denne baggrund, at den tidligere fastslåede
pligt til hurtigt at tage rimelige skridt for at sikre ophold i en bestemt
stat er yderligere skærpet, idet Domstolen har konkretiseret, at hurtig
gennemførelse af retten til familiesammenføring er af altoverskyggende
vigtighed, hvorfor retten skal gennemføres hurtigt, fleksibelt, effektivt,
med særlig opmærksomhed og omhu.
4.1.3 EU’s Charter og familiesammenføringsdirektiv
Grundlæggende Rettigheder (Chartret) artikel 7,
fremgår blandt andet, at enhver har ret til respekt for sit familieliv. Af
artikel 33, fremgår, at der drages omsorg for juridisk, økonomisk og
social beskyttelse af familien.
Chartrets artikel 7, svarer til EMRK artikel 8, og skal i henhold til
Chartrets artikel 52, stk. 3, have samme betydning og omfang som
EMRK, uden at det dog forhindrer, at EU-retten kan yde en mere
omfattende beskyttelse end EMRK.
12/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0013.png
familiesammenføringsdirektiv,
29
der på grund af retsforbeholdet ikke er
gældende for Danmark. Familiesammenføringsdirektivet må imidlertid
tages i betragtning, fordi EMRK fortolkes i lyset af EU-retten, der
fungerer som en slags pejlemærke for en europæisk retsopfattelse.
kan stilles for familiesammenføring for tredjelandes statsborgere,
ligesom der gælder en række undtagelser for konventionsflygtninge.
Direktiver indeholder således regler om den tidsmæssige udstrækning
af behandlingen af sager om familiesammenføring.
Det fremgår at direktivets artikel 5, stk. 4, at der skal træffes afgørelse
hurtigst muligt og senest 9 måneder efter ansøgningsdatoen. Denne
frist kan dog i særlige tilfælde forlænges, hvis behandlingen af en
ansøgning er særligt kompliceret.
Direktivets artikel 8 giver imidlertid medlemsstaterne mulighed for at
stille krav om, at udlændingen skal have opholdt sig en vis periode i
landet, inden familiesammenføring finder sted, men denne periode må
ikke overstige 2 år. Det gælder dog ikke, hvis den nationale lovgivning
på tidspunktet for direktivets vedtagelse tager hensyn til statens
modtagelseskapacitet. I så fald kan medlemsstaten indføre en
karensperiode på 3 år.
Det følger imidlertid af direktivets artikel 12, stk. 2, at staterne uanset
artikel 8 ikke må kræve, at en flygtning har opholdt sig i landet i en
bestemt periode, inden familiesammenføring kan finde sted.
flygtningekonvention, hvilket i en dansk sammenhæng vil sige ophold
efter udlændingelovens § 7, stk. 1.
Direktivet er efter artikel 3, stk. 2, litra b, slet ikke gældende for
personer med subsidiær beskyttelsesstatus eller for personer med
midlertidig beskyttelsesstatus, hvilket i en dansk sammenhæng vil sige
personer med ophold efter udlændingelovens § 7, stk. 2 og 3.
Spørgsmålet er derfor, hvilke rettigheder personer med subsidiær eller
midlertidig beskyttelse har.
Europa Parlamentet anlagde sag mod Rådet for Den Europæiske Union
med påstand om, at en række af direktivets bestemmelser, herunder
29
EU Direktiv 2003/86/EF af 23. september 2003 om ret til
familiesammenføring.
13/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0014.png
direktivets artikel 8, var i strid med grundlæggende rettigheder,
herunder EMRK artikel 8.
30
EU-Domstolen fastslog, at direktivets artikel 8, ikke forhindrer
medlemsstaterne i at give adgang til familiesammenføring, men alene
indebærer, at medlemsstaterne bevarer en begrænset skønsmargin i
reguleringen af adgangen til familiesammenføring, jf. betragtning 98. At
der stilles krav om ophold i en vis periode, og dermed en vis integration
forud for, at der gives adgang til familiesammenføring, er ifølge EUD, i
overensstemmelse med EMRK artikel 8, som fortolket af EMD, jf.
betragtning 98.
EU-Domstolen bemærkede yderligere, at varigheden af opholdet i
medlemsstaten efter direktivets artikel 17, kun er et af flere momenter,
der skal tages i betragtning. Efter artikel 17 tager medlemsstaterne
behørigt hensyn til arten og holdbarheden af vedkommendes
familiemæssige tilknytning og til, hvor længe vedkommende har
opholdt sig i medlemsstaten, samt til, om der er familiemæssig, kulturel
eller social tilknytning til hjemlandet. En karensordning kan derfor ikke
administreres, uden at der tages hensyn til alle de konkrete
omstændigheder i hver enkelt sag, jf. betragtning 99 og 100. Ved denne
vurdering er staterne forpligtet til at tage behørigt hensyn til barnets
tarv, jf. betragtning 101. Endelig bemærker EUD, at den skønsmargin,
som direktivet overlader medlemsstaterne, skal anvendes på en måde,
der er i overensstemmelse med grundlæggende rettigheder, jf.
betragtning 104.
Europa-Kommission har i 2014 udgivet retningslinjer for anvendelsen af
31
og beskriver i retningslinjernes pkt.
E
6.2, betydningen af, at direktivet ikke gælder for personer med
subsidiær eller midlertidig beskyttelsesstatus.
Kommissionen anfører, at beskyttelsesbehovet for disse grupper ikke
adskiller sig fra flygtninges, ligesom Kommissionen opfordrer
medlemsstaterne til at vedtage regler, der giver lignende rettigheder til
disse personer. Kommissionen henviser blandt andet til, at personer
med midlertidig beskyttelsesstatus i EU-retlig forstan
30
EU-Domstolen, Parlamentet mod Rådet, dom af 27. juni 2006, C-
540/03.
31
Europa-Kommissionen,
Communication from the Commission to the
European Parliament and the Council on guidance for application of
Directive 2003/86/EC on the right to family reunification,
3. april 2014,
COM(2014) 210 final.
14/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0015.png
om midlertidig beskyttelse
32
netop efter direktivets artikel 15 skal sikres
familiesammenføring. Endelig understreger Kommissionen, at i tilfælde,
hvor disse gruppers forhold ikke er omfattet af EU-retten, er
medlemsstaterne fortsat forpligtet til at respektere EMRK artikel 8 og
14. Direktivet om midlertidig beskyttelse er som følge af det danske
retsforbehold heller ikke gældende for Danmark.
familiesammenføringsdirektiv tillader udskydelse af
familiesammenføring for migranter på to eller højest tre år, men at
denne udskydelse ikke gælder over for konventionsflygtninge, og at der
ikke er støtte for at behandle personer med beskyttelsesbehov som
migranter. Det har i lyset af EU-retten formodningen imod sig, at
Danmarks skulle kunne udskyde retten til familiesammenføring i tre år.
4.2 INSTITUTTETS ARGUMENTATION
flygtningekonvention, men derimod af flere internationale
konventioner, som Danmark har tilsluttet sig. Der lægges ved
fortolkningen af retten til familieliv vægt på, hvorfor en families enhed
er afbrudt, og hvorfor familien har behov for sammenføring.
Udgangspunktet i Danmark er fortsat, at alle flygtninge kan ansøge om
familiesammenføring, straks efter meddelelse af asyl.
Sagsbehandlingstiden i såvel asylproceduren som
familiesammenføringssagen varierer, og servicemålene opnås ikke altid
i praksis.
Da udlændingelovens § 7, stk. 3, blev indført med lov nr. 153 af 18.
februar 2015, blev personer med ret til asyl uden for
Udlændingelovens § 7, stk. 2, omfatter personer, der på baggrund af
individuelle forhold, risikerer dødsstraf, tortur, umenneskelig eller
nedværdigende behandling eller straf ved tilbagevenden til sit
hjemland, mens § 7, stk. 3, omfatter personer, der på baggrund af en
særlig situation i hjemlandet præget af vilkårlig voldsudøvelse og
overgreb på civile risikerer tilsvarende behandling.
32
Direktiv 2001/55/EF af 21. juli 2001 om minimumsstandarder for
midlertidig beskyttelse i tilfælde af massetilstrømning af fordrevne
personer og om foranstaltninger, der skal fremme en ligelig fordeling
mellem medlemsstaterne af indsatsen med hensyn til modtagelsen af
disse personer og følgerne heraf.
15/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Familiesammenføringen blev samtidig udskudt for den sidstnævnte
gruppe, der meddeles midlertidig beskyttelsesstatus efter § 7, stk. 3.
Instituttet fandt ikke tilstrækkelig klart grundlag for at konkludere, at
denne udskydelse af adgangen til familiesammenføring på 1 år i alle
tilfælde ville medføre en krænkelse af retten til familieliv i EMRK artikel
8.
Instituttet lagde vægt på, at det er uden betydning, om
sagsbehandlingstiden skyldes lovgivningsmæssige eller administrative
forhold. Der kan ansøges om familiesammenføring efter 9 måneder,
idet der er taget højde for en sagsbehandlingstid på tre måneder,
således at tilladelse meddeles efter 12 måneder. Det ville efter det for
instituttet oplyste ikke medføre en væsentligt længere ventetid end i
andre europæiske lande, hvorfor der ikke var tilstrækkelig sikkert
måneder i alle tilfælde i sig selv ville krænke den internationale
menneskerets krav om hurtig gennemførelse af
familiesammenføringen, jf. nærmere afsnit 4.5 nedenfor om sikkerhed
ved fortolkning af konventioner.
Instituttet finder derimod, at det med betydelig sikkerhed kan fastslås,
at en død periode på 33 måneder uanset om den er fastsat ved lov
eller er en konsekvens af administrative forhold i sig selv vil krænke
retten til familieliv, da en død periode på 33 måneder ikke på nogen
meningsfuld måde kan siges at være udtryk for hurtig, fleksibel og
effektiv gennemførelse med særlig opmærksomhed og omhu af den ret
til familiesammenføring, som er af altoverskyggende vigtighed navnlig
for personer med internationalt beskyttelsesbehov.
Instituttet fremhæver, at der vil være tale om særligt grove krænkelser i
sager om familiesammenføring mellem børn og forældre og henviser i
den forbindelse til, at der udtrykkeligt fremgår af Børnekonventionens
artikel 10, stk. 1, at ansøgninger fra et barn eller dettes forældre om
indrejse
4.3 REGERINGENS ARGU MENTATION
Lovforslaget er baseret på forskellige argumenter, der i det følgende
behandles hver for sig.
4.3.1 Menneskerettighedsdomstolen praksis er irrelevant
Ministeriet har anført i lovforslagets bemærkninger, at der ikke er
relevant retspraksis fra Menneskerettighedsdomstolen. Det fremgår
ikke af lovforslaget, hvorfor Domstolens nye og centrale retspraksis ikke
anses for relevant, men det kan overvejes, om regeringen underkender
16/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
betydningen af Domstolens retspraksis, fordi den handler om
sagsbehandlingstider, og fordi der i Danmark slet ikke iværksættes
nogen sagsbehandling, da den er udskudt ved lov.
Retten til familieliv opstår imidlertid ikke ved dansk lov, men følger af
den internationale menneskeret. Alle stater har en frihed til at
bestemme, hvordan de vil gennemføre deres menneskeretlige
forpligtelser, men det ville gøre alle rettigheder teoretiske og
illusoriske, hvis staterne ensidigt kunne fastslå, hvornår rettighederne
opstår. Hvis lovgivningen var afgørende, ville Danmark frit kunne
udsætte tidspunktet for Menneskerettighedsdomstolens vurdering af
hastigheden af familiesammenføringen, men det savner mening, da
Domstolen tværtimod har fastslået, at det er af afgørende vigtighed, at
familiens enhed sikres gennemført hurtigt.
4.3.2 Opholdets midlertidige karakter
Lovforslaget er baseret på den forudsætning, at adgangen til
familiesammenføring ikke kan udskydes i 3 år for personer med
flygtningestatus og subsidiær beskyttelsesstatus omfattet af
udlændingelovens § 7, stk. 1 og stk. 2.
Regeringen mener derimod, at personer, som er meddelt midlertidig
beskyttelsesstatus efter udlændingelovens § 7, stk. 3, først bør have
adgang til familiesammenføring efter tre års ophold, fordi
beskyttelsesbehovets midlertidige karakter og opholdstilladelsen
begrænsede varighed til et år ad gangen medfører, at parternes
samlede tilknytning til Danmark ikke har en sådan karakter, at der i
almindelighed foreligger en pligt til at tillade familiesammenføring efter
EMRK artikel 8.
Instituttet finder imidlertid, at den midlertidige karakter af den
meddelte opholdstilladelse ikke er afgørende, fordi alle flygtninge
uanset om opholdsgrundlaget findes i udlændingelovens § 7, stk. 1, 2
eller 3 får meddelt en midlertidig opholdstilladelse. I dag meddeles
ophold fem år ad gangen efter § 7, stk. 1 og stk. 2, men det ændres
med lovforslaget til to år ad gangen. Såfremt den meddelte tilladelses
midlertidige karakter var afgørende, ville lovgivningsmagten frit kunne
udskyde adgangen til familiesammenføring for alle flygtninge.
Den midlertidige varighed af det forventede ophold er heller ikke
afgørende, fordi det gælder for alle flygtninge, at forholdene i
hjemlandet vil kunne ændre sig. Det kan heller ikke antages, at
opholdet for personer omfattet af udlændingelovens § 7, stk. 3,
normalt vil være af kortere varighed end andre flygtninge. Det kommer
fuldstændig an på forholdene i hjemlandet, om ændringer vil gøre det
17/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0018.png
sikkert for de pågældende at udrejse. For eksempel meddeles syriske
mænd i den værnepligtige alder mellem 18-42 år asyl efter § 7, stk. 2,
da de anses for individuelt forfulgte, mens syriske mænd over 42 og
samt syriske kvinder og børn som udgangspunkt meddeles ophold efter
§ 7, stk. 3.
Ministeriet foretager på den baggrund det juridiske greb, at personer
omfattet af § 7, stk. 3, ikke behandles som flygtninge med ret til hurtig
familiesammenføring, da de sidestilles med alle mulige andre
immigranter. I lovforslagets bemærkninger fremhæves således ti
kriterier, hvoraf størstedelen er kriterier, som EMD normalt lægger
vægt på i almindelige migrationssager, hvor familielivet er afbrudt af
den immigrerende udlænding, der har forladt familien ved at migrere til
opholdsstaten.
33
I almindelige sager kræves uoverstigelige objektive forhindringer
( insurmountable objective obstacles ) for at kunne nyde familielivet i
oprindelseslandet eller et andet land, og vurderingen inddrager en
række momenter så som årsagen til adskillelsen, karakteren og
omfanget af parternes tilknytning til den stat, der ønskes
familiesammenføring i, og tilknytningen til oprindelseslandet.
Regeringen lukker dermed øjnene for, at personer med international
beskyttelse efter flygtningekonventionen eller menneskeretten i
øvrigt normalt står over for uoverstigelige forhindringer for at kunne
nyde familielivet i et andet land og derfor har ret til hurtig
familiesammenføring. Det er således almindelig antaget, at en flygtning
ikke kan genetablere familielivet i oprindelseslandet, hvorfor der kan
ikke stilles strenge betingelser for adgangen til familiesammenføring.
34
4.4
UNDTAGELSE EFTER § 9 C, STK. 1.
Det fremgår af bemærkningerne til lovforslaget, at en udlænding med
midlertidig beskyttelsesstatus, der har krav på familiesammenføring
efter Danmarks internationale forpligtelser inden for de første 3 år, vil
skulle meddeles familiesammenføring efter udlændingelovens § 9 c,
stk. 1.
Det vil ifølge lovforslagets bemærkninger for eksempel gælde, hvis den
herboende før afrejsen fra hjemlandet har passet en handicappet
ægtefælle, eller har alvorligt syge mindreårige børn i hjemlandet.
33
Se Louise Halleskov Storgaard,
Artikel 8 i Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention og familiesammenføring med børn,
EU-
og menneskeret, 2006, nr. 5, s. 264 ff.
34
Se note 8 ovenfor.
18/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0019.png
Ligeledes kan der ifølge lovforslagets bemærkninger være situationer,
tilladelse til familiesammenføring på et tidligere tidspunkt.
Dette vil ifølge lovforslagets bemærkninger også kunne være tilfældet,
hvis den herboende udlænding er et uledsaget mindreårigt barn, hvis
forældre søger om familiesammenføring. Dette sidstnævnte eksempel
fremgår ikke af forarbejderne til de nugældende regler indført ved lov
nr. 153 af 18. februar 2015, men der redegøres ikke nærmere for,
hvorfor ministeriet har ændret sin beskrivelse af adgangen til at gøre
undtagelse.
Instituttet er ganske som ved Folketingets behandling af de
nuværende regler indført ved lov nr. 153 af 18. februar 2015 af den
opfattelse, at lovforslagets beskrivelse af undtagelsesadgangen er for
snæver, da der ikke i tilstrækkelig grad er taget højde for, at der ville
kunne opstå situationer, hvor udsatte udlændinge, herunder særligt
børn, ville få krænket deres ret til familieliv, hvis den ikke gennemføres
inden 1 år. Instituttet foreslog derfor sidste år en mere udførlig
beskrivelse, der åbnede for en bredere anvendelse af
undtagelsesbestemmelsen i de særlige situationer, hvor hensynet til
familiens enhed eller den herboendes familiemedlem i udlandet vejer
tungere for eksempel som følge af alvorlig sygdom, handicap og
uledsagede mindreårige eller hvor der er konkret risiko for overgreb på
opholdsstedet.
35
Såfremt Folketinget vedtager den foreslåede treårsregel, vil det være
op til de administrative myndigheder, og herunder ikke mindst
udlændingenævnet, samt domstolene at gøre undtagelse i betydeligt
omfang fra treårsregelen i medfør af udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
4.5 SIKKERHED VED FO RTOLKNING AF MENNESK ERETTIGHEDER
Ministeriet har i lovforslaget anført, at der henset til manglende
praksis fra EMD, og da EMRK artikel 8 i alle tilfælde indebærer en
afvejning
vis risiko for, at Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol i forbindelse med prøvelse af en konkret
sag vil kunne nå frem til, at det ikke efter Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions artikel 8 er muligt generelt at stille
krav om 3 års ophold som betingelse for familiesammenføring for
udlændinge, der har opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7, stk.
35
Der henvises til talepapir fra Institut for Menneskerettigheders
foretræde for Folketingets Udvalg for Udlændinge- og
Integrationspolitik, UUI 2014-15, L 72, bilag 10.
19/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0020.png
Instituttet finder derfor anledning til at uddybe, hvilken betydning
usikkerheden om fortolkningen af internationale konventioner kan få.
Udgangspunktet i den internationale menneskeret er, at de enkelte
stater har en frihed til at bestemme, hvordan de vil sikre gennemførelse
af deres internationale forpligtelser. De enkelte stater kan derfor vælge
at gå længere i gennemførelsen end strengt nødvendigt, ligesom de kan
gå til grænsen og endda forsøge at flytte grænsen.
Det er imidlertid mere kompliceret, når blikket rettes mod de
forskellige statsorganers mulighed for at vælge, hvordan de
internationale forpligtelser skal gennemføres. Menneskeretten er
demokratisk forankret, og det er derfor først og fremmest de
folkevalgte i de forskellige stater, der har kompetencen til at træffe
beslutning om, hvordan menneskeretten skal gennemføres i de enkelte
stater. I instituttets årlige Statusrapport er nærmere anført følgende
om dette spørgsmål (Statusrapport 2014-2015, delrapporten
Introduktion til Menneskeretten,
side 9-10):
at folkevalgte har en særlig demokratisk legitimitet, hvorfor ikke-
folkevalgte organer såsom domstole, ombudsmænd og
menneskerettighedsinstitutioner udviser tilbageholdenhed med at
anse politiske, lovgivningsmæssige og administrative initiativer for
stridende med menneskeretten. Institutioner med et særligt
demokratisk mandat har et vist spillerum til at foretage politiske
vurderinger og beslutninger inden for menneskerettens grænseflader.
Institut for Menneskerettigheder udviser af respekt for andre
statsorganers legitimitet samme tilbageholdenhed. Instituttet vil alene
anse politiske, lovgivningsmæssige og/eller administrative initiativer for
direkte stridende mod den internationale menneskeret, hvis der er den
fornødne sikkerhed derfor.
Der tales i juridiske fagkredse om et klarhedskrav, men det er ikke
muligt at beskrive præcist, hvornår der er den fornødne sikkerhed eller
klarhed for en juridisk fortolkning. Højesteret fastslog i 1995 i en sag om
inhabilitet ved varetægtsfængsling under domsforhandling, at
forudsætningen for retsplejelovens § 60, stk. 2, ikke kan være
bindende, såfremt den må anses for uforenelig med Den Europæiske
Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 6, stk. 1, således som
konventionsorganerne fortolker denne bestemmelse.
36
Højesteret slog
36
U 1996.234/2H.
20/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
derved fast, at danske myndigheder skal følge Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols (EMD) fortolkning af EMRK.
Det antages almindeligvis, at dansk lovgivning bør vige for den
internationale menneskeret, både hvor internationale organer i praksis
har taget direkte stilling til fortolkningsspørgsmålet, og hvor
Det er sædvanligt forekommende, at fortolkningen af den
internationale menneskeret giver anledning til tvivl, men det er yderst
sjældent forekommende, at regeringen på foranledning af
Justitsministeriet lægger det åbent frem, at regeringens fortolkning af
den internationale menneskeret hviler på et så usikkert grundlag, at
regeringen må henvise til risikoen for, at domstolene ikke vil acceptere
fortolkningen.
Det er som anført instituttets konklusion, at der ikke blot er en
procesrisiko forbundet med fortolkningen. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstol har taget direkte stilling til, at flygtninges
ret til familiesammenføring skal gennemføres hurtigt, og det kan med
en betydelig grad af klarhed fastslås, at udsættelse af
familiesammenføring i 3 år ikke kan anses for at være hurtigt. Det er
derfor instituttet bedste overbevisning, at de danske domstole har et
meget sikkert grundlag i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols
nuværende praksis for at komme frem til, at det er i strid med Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention, hvis der ikke gøres
undtagelse fra treårsregelen i meget betydeligt omfang.
4.6 ANBEFALINGER
Instituttet for Menneskerettigheder anbefaler derfor,
at lovforslagets § 1, nr. 6, 7 og 8, ikke vedtages af Folketinget, eller
at bestemmelsen ikke anvendes af myndighederne og domstolene,
idet der i meget betydeligt omfang må gøres undtagelse i medfør af
udlændingelovens § 9 c, stk. 1.
5. TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE
5.1 LOVFORSLAGET
Lovforslaget indeholder en skærpelse af betingelserne for at opnå
tidsubegrænset opholdstilladelse. Det fremgår af lovforslagets
bemærkninger, at muligheden for at få meddelt tidsubegrænset
opholdstilladelse i Danmark er et privilegium, og at der derfor skal
stilles høje krav til udlændinges evne og vilje til at integrere sig i det
danske samfund.
21/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Der er både tale om en skærpelse af de nugældende betingelser om
den tidsmæssige udstrækning af det forudgående ophold, et skærpet
vandelskrav og forlængelse af karenstiderne ved dom for kriminalitet,
skærpede krav til danskkundskaber og beskæftigelse, samt nye
De fire grundlæggende betingelser skal som udgangspunkt alle
opfyldes, mens yderligere to af de fire supplerende betingelser som
udgangspunkt skal være opfyldt for, at der kan meddeles
tidsubegrænset opholdstilladelse.
Lovforslaget skærper opholdskravet fra 5 år til 6 år, dog således, at der
kan meddeles tidsubegrænset opholdstilladelse efter 4 år, såfremt
ansøgeren opfylder de øvrige grundlæggende betingelser samt alle 4
supplerende betingelser.
Lovforslaget skærper vandelskravet, således at en udlænding vil være
udelukket fra at få tidsubegrænset opholdstilladelse, hvis denne
idømmes ubetinget straf på mindst 1 års fængsel (modsat de
nuværende 1 år og 6 måneder) eller anden strafferetlig retsfølge, der
indebærer eller giver mulighed for frihedsberøvelse, for en
lovovertrædelse, der ville have medført en straf af denne varighed.
Endvidere indeholder lovforslaget forslag om, at en udlænding
udelukkes fra at få tidsubegrænset opholdstilladelse, såfremt denne er
idømt en ubetinget fængselsstraf af mindst 60 dages varighed for
overtrædelse af straffelovens kapitel 12 (Landsforræderi og andre
forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) eller 13
(Forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder,
terrorisme m.v.), eller bestemmelserne i straffelovens §§ 210, 216, 222,
234, 224, § 225, jf. § 216, eller §§ 244-246. Dette omfatter visse
forbrydelser i familieforhold, seksualforbrydelser og voldsforbrydelser.
De nugældende regler omfatter alene forbrydelser efter straffelovens
kapitel 12 og 13.
Lovforslaget indeholder endvidere en forlængelse af karenstiderne med
50 pct., så udlændinge, der er idømt betinget eller ubetinget
frihedsstraf fremover skal vente længere, før de kan opnå
tidsubegrænset opholdstilladelse. Det betyder, at de korteste
karenstider hæves fra 3 år til 4 år og 6 måneder (betinget frihedsstraf),
mens de længste karensperioder hæves fra 20 år til 30 år (dom til
forvaring), fra 15 år til 22 år og 6 måneder (arbejde uden fornøden
tilladelse i gentagelsestilfælde) og fra 12 år til 18 år (idømt ubetinget
frihedsstraf i 6 måneder eller mere, men under 1 år).
22/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Lovforslaget skærper kravet til danskkundskaber, således at en
udlænding skal have bestået Prøve i Dansk 2, mod Prøve i Dansk 1, som
er gældende i dag. Også beskæftigelseskravet skærpes, således at en
udlænding skal have haft ordinær fuldtidsbeskæftigelse i mindst 2 år og
6 måneder inden for de sidste 3 år, mod 3 år inden for de seneste 5 år
som er gældende i dag. Beskæftigelseskravet kan efter de nugældende
regler opfyldes både med fuldtids- og deltidsbeskæftigelse, ligesom
uddannelse sidestilles med beskæftigelse. Med lovændringen vil
beskæftigelseskravet kun kunne opfyldes ved ordinær
fuldtidsbeskæftigelse på mindst 30 timer ugentligt og vil ikke omfatte
løntilskud, praktik eller lignende.
Der ses både efter de nuværende og de foreslåede regler bort fra krav
til danskkundskaber og beskæftigelseskravet såfremt dette følger af
Handicapkonvention.
Ud over de ovennævnte grundlæggende betingelser indføres med
lovforslaget yderligere 4 supplerende betingelser som en udlænding
som udgangspunkt vil skulle opfylde mindst 2 af, for at være berettiget
til tidsubegrænset opholdstilladelse.
De supplerende betingelser omfatter:
medborgerskabsprøve eller ved mindst 1 års aktiv deltagelse i
bestyrelser, organisationer mv.
Ordinær fuldtidsbeskæftigelse i 4 år inden for de sidste 4 år og 6
måneder.
Skattepligtig indkomst på gennemsnitlig 270.000 kr. de sidste 2 år.
Bestået Prøve i Dansk 3 eller højere niveau.
Lovforslaget indeholder en særregel for personer på førtidspension og
personer som har nået folkepensionsalderen, således at disse er
undtaget beskæftigelseskravet, både det grundlæggende og det
supplerende krav, samt det supplerende krav til gennemsnitlig
skattepligtig indkomst på 270.000 kr. Disse udlændinge skal i stedet
opfylde ét af de supplerende krav om medborgerskab eller
danskprøvekravet. Såfremt begge opfyldes kan der meddeles
opholdstilladelse efter 4 år.
Endelig indeholder lovforslaget en ophævelse af den lempeligere
adgang til tidsubegrænset opholdstilladelse for udlændinge, der har
haft ophold i landet i mere end de sidste 8 år og i denne periode har
haft opholdstilladelse efter udlændingelovens §§ 7 eller 8
23/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
(konventionsflygtninge og udlændinge med beskyttelsesstatus,
midlertidig beskyttelsesstatus eller kvoteflygtninge). Lovforslaget
medfører, at disse grupper vil skulle opfylde samme betingelser som
andre udlændinge.
5.2 REGLERNES FORMÅL OG FLEKSIBILITET
Institut for Menneskerettigheder har ved høringssvar af 12. maj 2010
-
(vedr. revision af reglerne om tidsubegrænset opholdstilladelse m.v.)
udtryk bekymring for, om betingelserne om selvforsørgelse samt
beskæftigelse kan være uforholdsmæssigt rigide.
Instituttet har således fremhævet, at der kan være situationer, hvor
integrationshensynet ikke synes at kunne begrunde sådanne strenge
krav om selvforsørgelse og længerevarende beskæftigelse. Ved
lovforslagets skærpelse af beskæftigelseskravet, således at det alene vil
være ordinær fuldtidsbeskæftigelse på mindst 30 timer ugentlig, samt
at uddannelse ikke længere vil kunne indgå i beregningen af
beskæftigelseskravet, må der formodes at der vil være mange tilfælde,
hvor forhold, som den enkelte udlænding ikke har indflydelse på, vil
blive udslagsgivende for, at den pågældende i en længerevarende
periode er afskåret fra at få tidsubestemt opholdstilladelse.
Der kan tænkes mange eksempler, hvor mindre undtagelser burde
kunne gøres f.eks. hvis en udlænding modtager et mindre beløb i
offentlig forsørgelse for en kort periode efter lang tids selvforsørgelse.
Hvis modtagelsen af offentlig forsørgelse i alle sådanne tilfælde
udelukker en ansøger fra at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse for
en lang periode, kan vedkommende stå over for et valg mellem
opgivelse (i hvert fald indtil videre) af tidsubegrænset opholdstilladelse
eller undladelse af at modtage offentlig hjælp. Det kan være til skade
for den pågældende og dennes familie samt eventuelt integrationen. At
uddannelse ikke længere kan indgå i beregningen af
beskæftigelseskravet vil kunne have betydning for udlændinges
mulighed for efter- og videreuddannelse, med henblik på større
jobsikkerhed og øgede kvalifikationer.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at der efter en konkret
vurdering kan gøres undtagelse fra beskæftigelses- og
selvforsørgelseskravene, således at uheldige eksempler på
overdreven formalisme imødegås.
24/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0025.png
5.3 UNDTAGELSER I HE NHOLD TIL DANMARKS I NTERNATIONALE
FORPLIGTELSER
5.3.1 Handicapkonventionen
Det fremgår af lovforslaget, at der vil blive gjort undtagelse både fra de
grundlæggende og de supplerende betingelser, i det omfang Danmarks
det.
I forhold til kravet om opfyldelse af 2 ud af 4 af de supplerende
betingelser vil en udlænding, der ikke kan opfylde en eller flere af disse
betingelser på
Handicapkonvention, blive anset for at opfylde den eller de betingelser.
Såfremt kun én betingelse ikke kan opfyldes på baggrund af sådanne
forhold, vil udlændingen fortsat skulle opfylde ét af de 3 andre
supplerende kriterier.
Lovforslagets bemærkninger indeholder for hver enkelt af de
grundlæggende betingelser (dog ikke vandelskrav og opholdskrav),
Handicapkonvention. Lovbemærkningerne indeholder endvidere i pkt.
3.8 en uddybelse heraf i beskrivelsen af lovforslagets forhold til
Danmarks internationale forpligtelser.
5.3.2 Risiko for diskrimination af andre grupper
Lovforslaget fokuserer i sin gennemgang af Danmark internationale
icapkonvention, men lovforslaget
indeholder også risiko for uforholdsmæssig forskelsbehandling af andre
grupper af ressourcesvage udlændinge. Det gælder f.eks. udlændinge,
som er kommet her til landet uden eller med en kort skolegang, og
udlændinge, som i øvrigt er uden uddannelse, eller som er særligt
udsatte på grund af dårlig økonomi, dårligt helbred eller lignende. I
tilfælde, hvor nogle grupper af udlændinge ikke kan opnå de samme
rettigheder som andre grupper, opstår spørgsmålet, om der foreligger
en sagligt begrundet og proportional forskelsbehandling.
Afslag på tidsubegrænset ophold i en udlændings bopæls- eller
opholdsland vil efter omstændighederne kunne rejse spørgsmål efter
EMRK artikel 8 om retten til et privat- og familieliv, på samme måde
som det gælder for afslag på statsborgerskab, jf. Den Europæiske
Menneskerettighedsdomstols praksis herom, bl.a. Karassev mod
Finland.
37
Domstolen udtalte, at selv om retten til statsborgerskab ikke
37
EMD, Karassev mod Finland, dom af 12. januar 1999, appl.no.:
31414/96.
25/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
som sådan er omfattet af EMRK, kan det ikke udelukkes, at vilkårlig
nægtelse af statsborgerskab under visse omstændigheder kan rejse
spørgsmål efter konventionen på grund af den indflydelse, det vil kunne
få på den pågældendes privatliv.
Såfremt sårbare befolkningsgrupper såsom personer uden
uddannelse, torturofre, syge og traumatiserede m.v. afskæres fra
tidsubegrænset opholdstilladelse og dermed også statsborgerskab, vil
mod diskrimination i sammenhæng med artikel 8. Af EMRK artikel 14
fremgår, at konventionens rettigheder og friheder skal sikres uden
forskel på grund af køn, race, farve, sprog, religion, politisk eller anden
overbevisning, national eller social oprindelse, tilhørighed til et
nationalt mindretal, formueforhold, fødsel eller ethvert andet forhold.
artikel 26, indeholder et forbud mod diskrimination og omfatter
modsat EMRK artikel 14 også rettigheder, som ikke er indeholdt i
konventionen. Af ICCPR artikel 26 fremgår, at alle mennesker er lige for
loven og er berettigede til lovens ligelige beskyttelse uden nogen
forskelsbehandling. Det fremgår videre af bestemmelsen, at enhver
forskelsbehandling skal forbydes, og at staten skal sikre alle ligelig og
effektiv beskyttelse imod forskelsbehandling af nogen grund, herunder
race, hudfarve, køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse,
national eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden
stilling.
Til eksempel kan nævnes lovforslagets skærpelse af kravet til
danskkundskaber, således at en udlænding fremover skal have bestået
Prøve i Dansk 2, mod Prøve i Dansk 1, som er gældende i dag. Ved lov
nr. 1000 af 30. august 2015, indførtes mulighed for tillæg til
integrationsydelse ved beståelse af Dansk Prøve 2. De Danske
Sprogcentre afgav i den forbindelse høringssvar af 4. august 2015, og
påpegede, at ca. 15 % af kursisterne ved de ordinære danskuddannelser
er indplaceret på Danskuddannelse 1. De Danske Sprogcentre
påpegede, at disse kursister er kendetegnet ved at have en ringe
skolebaggrund og ofte ikke har lært at læse og skrive på deres
modersmål, og at de derfor har en meget ringe muligheder for at bestå
Dansk Prøve 2. De Danske Sprogcentre påpegede endvidere, at de
kursister der er indplaceret på Danskuddannelse 1 og som afslutter
med Prøve i Dansk 1, ikke herefter har ret til at modtage undervisning
på Danskuddannelsen 2, og dermed er afskåret fra at følge undervisning
på Danskuddannelse 2. De vil derfor skulle gennemføre Prøve i Dansk 2
som selvstuderende, hvilket De Danske Sprogcentre anser som
værende helt urealistisk. Kommunernes Landsforening giver i deres
høringssvar af 5. august 2015 udtryk for en tilsvarende opfattelse.
26/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0027.png
Skærpelsen af kravet til danskkundskaber vil således betyde et denne
gruppe vil blive afskåret fra at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse.
Det må endvidere tages i betragtning, at tidsubegrænset
opholdstilladelse er en forudsætning for at opnå dansk indfødsret. Når
betingelserne for tidsubestemt ophold på visse områder bliver
vanskeligere at opfylde end betingelserne for at blive statsborger
(naturalisationsbetingelserne), vil kravene til permanent ophold få
direkte betydning for udlændinges adgang til at blive danske
statsborgere.
De foreslåede regler må derfor også bedømmes på baggrund af
Retsstilling og Den Europæiske Konvention om Statsborgerret.
Konvention om Statsløse Personers Retsstilling, at staterne så vidt
muligt skal lette flygtninges og statsløse personers optagelse i
samfundet og naturalisation. Af Den Europæiske Konvention om
Statsborgerret artikel 6, stk. 3, fremgår, at personer med lovligt og fast
ophold i en stat skal have mulighed for at blive naturaliseret, og at der
højst kan kræves fast ophold i en 10-års periode før indgivelse af
ansøgning om naturalisation. Det forudsættes, at staterne kan
fastsætte andre rimeligt begrundede betingelser, navnlig med hensyn
til integration.
En ekspertgruppe nedsat af Europarådet, har i sin rapport om
erhvervelse og tab af statsborgerskab anført, at når betingelser om
f.eks. sprogkrav fastsættes, må der tages hensyn til, at en persons
indlæringsevne kan bero på forhold som alder, handicap og andre
livsomstændigheder, og at sprogkrav udelukkende bør tilgodese
integrationsformål og ikke bør anvendes som en
selektionsmekanisme.
38
Der henvises til Institut for Menneskerettigheders Notat om
Udlændingepakke fra maj 2010 som høringssvar til lovforslag L 187, L
188 og L 189 (FT 2009-10) for en uddybning af denne problemstilling.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at der kan gøres
undtagelse for særligt sårbare grupper som på grund af ringe
38
Europarådet, Committee of Experts on Nationality,
Conditions for the
Acquisition and Loss of Nationality,
2002 (CJ-NA(2002) 1.
27/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
uddannelsesbaggrund, særlige sociale eller psykiske problemer mv.
ikke er i stand til at opfylde alle betingelser, så de ikke fuldstændig
afskæres muligheden for at opnå tidsubegrænset opholdstilladelse,
og at der sikres reel adgang til danskundervisning med henblik på
beståelse af Dansk Prøve 2.
6. INDDRAGELSE AF OPHOLDSTILLADELSE
Det følger af lovforslagets bemærkninger, at det efter regeringens
opfattelse er uacceptabelt, når en udlænding, der har asyl i Danmark,
rejser på ferie eller andet korterevarende ophold i hjemlandet, når de
over for de danske myndigheder har oplyst, at de risikerer forfølgelse i
hjemlandet.
Lovforslaget indfører derfor en bevisbyrderegel i udlændingelovens §
19, stk. 2, nr. 4, 3. pkt., om inddragelse af opholdstilladelse, når en
udlænding med opholdstilladelse efter udlændingelovens § 7 eller § 8,
stk. 1 eller 2, rejser på ferie eller andet korterevarende ophold til det
land, hvor udlændingen er flygtet fra, og forholdene i øvrigt har ændret
sig, så udlændingen ikke længere risikerer forfølgelse i hjemlandet.
Det betyder, at udlændingemyndighederne kan tillægge det betydelig
vægt, at udlændingen frivilligt er rejst til hjemlandet, og dermed har
skabt en formodning for, at forholdene er ændret på en måde, så
udlændingen ikke længere risikerer forfølgelse. Bevisbyrdereglen
betyder, at det herefter vil være op til udlændingen at afkræfte denne
formodning, og at det vil kunne tillægges processuel skadevirkning, hvis
udlændingen ikke kan godtgøre, at have søgt om tilladelse hertil eller
på overbevisende måde kan redegøre for, hvorfor vedkommende er
rejst uden tilladelse.
Endelig fremgår det, at en formodning for, at der skal ske inddragelse af
opholdstilladelsen, tillige vil kunne afkræftes, hvis udlændingen kan
dokumentere, at der lå ganske særlige omstændigheder til grund for
rejsen, eksempelvis at besøg var påkrævet på grund af dødsfald eller
alvorlig sygdom hos et nærtstående familiemedlem.
Det fremgår endvidere af lovforslagets bemærkninger, at regeringen vil
ændre udlændingebekendtgørelsen for at imødegå risikoen for, at
flygtninge omgår en rejsebegrænsning i konventions- eller fremmedpas
vedrørende hjem- eller opholdslandet ved at indrejse i dette via
nabolandene. Ændringen af bekendtgørelsen vil betyde, at man vil
kunne forsyne konventions- eller fremmedpas med rejsebegrænsninger
vedrørende andre lande end udlændingens hjemland.
28/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at udlændingelovens § 19,
Flygtningekonventions regler om ophør af flygtningestatus og
Danmarks internationale forpligtelser i øvrigt, herunder EMRK artikel 8
om retten til privatliv og familieliv.
Herudover fremgår det, at der ved afgørelse om eventuel inddragelse af
opholdstilladelse for flygtninge og andre udlændinge med
beskyttelsesstatus, fortsat skal tages stilling til, om udlændingen ved
tilbagevenden til sit hjemland vil risikere dødsstraf eller tortur,
umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Det fremgår
videre, at udlændingemyndighederne fortsat skal vurdere, om
inddragelse af opholdstilladelse må antages at virke særligt belastende
af de i udlændingelovens § 26, stk. 1, nævnte grunde.
Lovforslagets bemærkninger indeholder endvidere en gennemgang af
Danmarks internationale forpligtelser i forhold til
procedure og kriterier for fastlæggelse af flygtningestatus for
behandlingen af sådanne sager.
Henset til bemærkningernes gennemgang af menneske- og
flygtningeretten, herunder at der fortsat skal foretages en individuel
bedømmelse af den enkeltes beskyttelsesbehov samt om forhold efter
udlændingelovens § 26, kan begrunde at inddragelse af
opholdstilladelse ikke bør ske, har instituttet ikke principielle
indvendinger mod lovforslaget.
7. GEBYRER FOR FAMILIESAMMENFØRING OG
TIDSUBEGRÆNSET OPHOLDSTILLADELSE
Med lovforslaget forslås indført gebyr for at indgive ansøgning om
tidsubegrænset opholdstilladelse samt ansøgning om
familiesammenføring. Gebyrerne vil blive fastsat omkostningsbestemt.
Der foreslås endvidere indført gebyr for indgivelse af klage over afslag
på tidsubegrænset opholdstilladelse og familiesammenføring samt ved
anmodning om genoptagelse. Gebyrerne for klage og genoptagelse vil
være ikke-omkostningsbestemte.
Gebyrernes størrelse foreslås fastsat administrativt, men det fremgår af
lovforslaget, at de omkostningsbestemte gebyrer skønsmæssig vil være
mellem 1.800 kr. og 7.000 kr. afhængig af sagstypen, mens de ikke
omkostningsbestemte klage- og genoptagelsesgebyrer udgør 805 kr.
(2015-niveau).
29/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Med lovforslaget foreslås indført regler der i store træk svarer til
reglerne indført ved lov nr. 1604 af 22. oktober 2010. Gebyrerne på
familiesammenføringsområdet blev afskaffet ved lov nr. 418 af 12. maj
2012. Institut for Menneskerettigheder henviser til instituttets
høringssvar af 25. november 2010 til lov nr. 1604 af 22. oktober 2010.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at udlændingelovens § 9 h
om fravigelse af gebyrkravet, hvis Danmarks internationale forpligtelser
tilsiger, det fortsat vil være gældende og omfatter alle de foreslåede
gebyrer.
I lovforslagets bemærkninger redegøres for Flygtningekonventionens
artikel 7, stk. 1, om at staten skal indrømme flygtninge samme
behandling som den, der indrømmes udlændinge i almindelighed, samt
Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 om retten til
respekt for privatliv og familieliv i relation til familiesammenføring.
Det fremgår af lovforslaget, at Flygtningekonventionen ikke forhindrer,
at flygtninge afkræves gebyr ved ansøgning om tidsubegrænset
opholdstilladelse, idet samme krav stilles til andre udlændinge.
Det fremgår endvidere, at EMRK artikel 8 forhindrer, at der kan
opkræves gebyr for ansøgning om familiesammenføring, hvis gebyret er
af en størrelse, så det reelt afskærer personer fra at kunne udøve
familie- og privatliv som beskyttet af EMRK artikel 8. Det fremgår videre
af lovforslagets bemærkninger, at EMRK artikel 8, sammenholdt med
hensynet til administrationen af gebyrordningen indebærer, en
ansøgning efter lovforslaget skal tillades indgivet uden betaling, hvis
EMRK artikel 8 kan tilsige dette.
Efter lovforslaget vil Udlændingestyrelsen ikke skulle foretage en
egentlig vurdering af den enkelte ansøgers indkomst- og formueforhold
set i forhold til gebyret. I stedet vil styrelsen foretage en screening af
sagen med henblik på en vurdering af, om sagens oplysninger tyder på,
at hensynet til families enhed skal føre til, at der ikke stilles krav om
betaling af gebyr.
I lovforslagets bemærkninger anføres det nærmere, at der vil skulle
gøres undtagelse, når den herboende ansøger om familiesammenføring
er flygtning. Det fremgår dog ikke klart af bemærkningerne, hvorvidt
der hermed alene henses til udlændinge med opholdstilladelse efter
udlændingelovens § 7, stk. 1, eller om der hermed henvises til alle
udlændinge med et internationalt anerkendt beskyttelsesbehov.
Instituttet antager, at der henvises til udlændinge med
30/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
opholdstilladelse i henhold til udlændingelovens §§ 7 og 8, idet
tilsvarende hensyn gør sig gældende for denne gruppe i relation til
retten til familiesammenføring.
I lovforslagets bemærkninger fremhæves flere eksempler på
situationer, hvor gebyr kravet fraviges af disse hensyn, blandt andet når
den herboende ægtefælle har et særbarn i Danmark, som
vedkommende har forældremyndighed eller samværsret med.
Endvidere vil dette være tilfældet i situationer, hvor den herboende
ægtefælle lider af alvorlig sygdom eller har et alvorligt handicap, eller
når den herboende ægtefælle og den ansøgende ægtefælle har et
fællesbarn i Danmark, og barnet har opnået selvstændig tilknytning til
Danmark.
Har ansøgeren betalt gebyr i sådanne, tilfælde tilbagebetales gebyret
og dette gælder også i tilfælde, hvor det først ved sagens
realitetsbehandling viser sig, at der ikke skulle have været stillet krav
om gebyr ved ansøgning, eller i tilfælde hvor Udlændingenævnet med
henvisning til familiens enhed omgør et afslag på familiesammenføring
truffet af Udlændingestyrelsen. Instituttet antager, at det samme vil
være tilfældet, hvis domstolene tilsidesætter en afgørelse.
Endvidere vil der ikke skulle betales gebyr, når dette ville være i strid
med EU-retten, ligesom særlige forhold gør sig gældende for tyrkiske
statsborgere.
Det er Institut for Menneskerettigheders vurdering, at
lovbemærkningernes grundige gennemgang af Danmarks internationale
forpligtelser i relation til familiesammenføringsansøgninger samt gebyr-
og screeningsordningens indretning sikrer, at der ikke vil opstå
menneskeretlige problemstillinger i relation til indførelsen af gebyr i
denne type sager.
Med henvisning til instituttets høringssvar af 25. november 2010 til lov
nr. 1604 af 22. oktober 2010, bemærkes, at gebyr ved
ægtefællesammenføring efter § 9, stk. 1, på omkring 7.000 kr. vil
ramme mindre bemidlede særligt hårdt. Det bemærkes i den
forbindelse, at de samlede omkostninger ved ansøgning om
ægtefællesammenføring i forvejen er ganske store med krav om
sikkerhedsstillelse mv.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det tydeliggøres, at
undtagelsen fra krav om gebyr ved ansøgning om
familiesammenføring omfatter alle personer med ophold efter
udlændingelovens §§ 7 og 8.
31/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
8. INDDRAGELSE AF ASYLA NSØGERES MIDLER
8.1 LOVFORSLAGET
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det er regeringens
opfattelse, at udlændinge, der har midler til det, selv skal betale for
deres ophold i asylcentret og for nødvendige sundhedsydelser, og at
myndighederne bør have bedre mulighed for at kontrollere, om
udlændinge er i besiddelse af midler, der kan dække omkostningerne til
dette.
Med lovforslaget indføres der derfor hjemmel til, at politiet kan
foretage visitation og ransagning med henblik på at afdække, om den
pågældende udlænding er i besiddelse af penge eller værdigenstande,
der efter retsplejelovens regler om udlæg ville kunne gøres til genstand
for udlæg, og som vil kunne dække omkostningerne til udlændingens
underhold mv.
8.1.1 Bet alingspligt og udgifter
Såfremt den pågældende findes i besiddelse af penge eller
værdigenstande, der efter retsplejelovens regler ville kunne gøres til
genstand for udlæg, kan der foretages beslaglæggelse af disse værdier
med henblik på efterfølgende dækning af Udlændingestyrelsens
udgifter til udlændingens og dennes families underhold mv. En
udlænding kan kun pålægges at afholde Udlændingestyrelsens udgifter
til underhold mv., hvis den pågældende er i besiddelse af midler hertil.
Lovforslaget ophæver samtidig Udlændingestyrelsens hjemmel til at
træffe afgørelse om, at en udlænding, der har tilstrækkelige midler
hertil, ikke skal have dækket sine eller sin families udgifter til underhold
og nødvendige sundhedsmæssige ydelser, idet udgiften i stedet vil blive
forsøgt afholdt med udlændingens beslaglagte midler.
De udgifter, der kan modregnes i de beslaglagte aktiver, er udgifter til
indkvartering, bespisning i cafeteria på centre med vederlagsfri
bespisningsordning, nødvendige sundhedsydelser samt kontante
ydelser (grundydelse, forsørgertillæg og tillægsydelse). I dag er
udgifterne fastsat ved bekendtgørelse med en dagspris pr. person, med
varierende pris alt efter om vedkommende opholder sig i et almindeligt
asylcenter, børnecenter eller omsorgscenter, jf. bekendtgørelse nr. nr.
831 af 2. september 2009 om betaling af udgifter til underhold af
asylansøgere m.fl.
32/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Lovforslaget udvider perioden, hvori udlændingen kan pålægges at
afholde udgifter til underhold mv., fra de nugældende 3 måneder til
perioden indtil udlændingen visiteres til en kommune eller i tilfælde af
afslag på asyl, frem til udrejse eller udsendelse. Det er ifølge
lovforslagets bemærkninger som udgangspunkt uden betydning, om
denne periode trækker ud, for eksempel ved af lang sagsbehandlingstid
som følge af myndighedernes behandling af et stort antal asylsager,
medmindre der er tale om en åbenbar fejl, der har ført til at
asylansøgningen ikke er blevet behandlet inden for en rimelig tid.
Alle asylansøgere vil endvidere under strafansvar skulle underskrive
en tro og loveerklæring om ikke at eje aktiver, som vil kunne anvendes
til dækning af disse udgifter. Erklæringen skal alene omfatte de aktiver,
som efter retsplejelovens almindelige regler kan gøres til genstand for
udlæg. Spørgsmålet om, hvilke genstande der kan beslaglægges, kan i
sig selv være et vanskeligt spørgsmål.
Det er efter instituttets opfattelse uklart, både hvorvidt udlændingen vil
skulle oplyse om aktiver i udlandet, og hvilken betydning eventuelle
aktiver i udlandet vil kunne have for betalingsforpligtelsen. En
asylansøger kan eksempelvis tænkes at have fast ejendom i hjemlandet,
uden dog at kunne råde over denne som følge af de forhold, der har
ført til flugten fra hjemlandet. Det har meget væsentlig betydning, at
det klart fremgår, hvilket aktiver der er omfatter af bestemmelsen, da
underskrivelsen af tro og loveerklæringen sker under strafansvar. Det
betyder, at underskrivelse af en urigtig erklæring kan påføre
udlændingen strafansvar med den konsekvens, at vedkommende
mister adgangen til ophold i Danmark.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at der under
Folketingets behandling af lovforslaget, sikres en meget klar
beskrivelse af omfanget af oplysningspligten.
8.1.2 Værdier der kan beslaglægges
Af bemærkningerne fremgår, at der ved aktiver, der kan gøres til
genstand for beslaglæggelse, forstås rede penge og genstande af større
økonomisk værdi, og at det i vidt omfang vil være retspraksis efter
retsplejelovens §§ 509-516, der vil være retningsgivende for, om der
kan ske beslaglæggelse. Det betyder, at det ved vurderingen af, om
aktiverne kan beslaglægges, skal afgøres, om aktiverne ville være
undtaget muligheden for udlæg som følge af det almindelige
til
opretholdelse af et beskedent hjem og en beskeden levefod, jf.
retsplejelovens § 509 og de specielle beskyttelsesregler i
retsplejelovens §§ 510-516.
33/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0034.png
Af bemærkningerne fremgår med henvisning til retsplejelovens § 509,
stk. 1, at almindelige brugsgenstande som eksempelvis ure og
mobiltelefoner som udgangspunkt er undtaget fra beslaglæggelse. Det
følger endvidere af lovbemærkningerne, at der for så vidt angår rede
penge ikke bør foretages beslaglæggelse af beløb af indtil ca. 3.000 kr.
Det fremgår videre, at genstande, som har en særlig personlig
betydning, alene kan beslaglægges, hvis de har en betydelig værdi. Der
henvises i den forbindelse til, at retspraksis vedrørende retsplejelovens
§ 915, stk. 1, vil være retningsgivende for, om en genstand skal
beslaglægges.
Endelig fremgår det af bemærkningerne, at en udlænding, der
umiddelbart efter indrejsen vælger at opgive sin asylansøgning, eller en
udlænding, der indgår aftale om afdragsordning for tilbagebetaling af
afholdte udgifter til underhold, vil få mulighed for tilbagelevering af
genstande med særlig personlig betydning.
Af lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 72, fremgår dog tillige, at det
forudsættes, at genstande, som falder uden for trangsbeneficiet, men
hvor provenuet, der kan indvindes ved tvangsrealisation af effekterne,
må anses for beskedent, ikke beslaglægges efter den foreslåede
bestemmelse. Selv om det således fremgår, at det ved vurderingen af,
om aktiverne kan beslaglægges, er reglerne i retsplejelovens §§ 509-
516, der finder anvendelse, fremgår det, at der til trods herfor, ikke skal
ske beslaglæggelse, såfremt provenuet der vil kunne opnås ved
tvangsrealisation, må anses for beskedent. Der synes således forudsat
en mere tilbageholdende tilgang til beslaglæggelse af asylansøgeres
værdigenstande end bestemmelserne i retsplejelovens §§ 509-516
åbner mulighed for over for skyldnere.
Det har i den offentlige og politiske debat været en vis uklarhed om,
hvilke genstande af personlig betydning der vil kunne beslaglægges.
Det fremgår af forarbejderne til retsplejelovens § 515,
39
at for eksempel
familieportrætter, forlovelsesringe, vielsesringe og hæderstegn vil være
omfattet af bestemmelsen i retsplejelovens § 515, stk. 1. Det fremgår
dog videre, at ting af betydelig værdi i almindelighed ikke undtages. Der
opstilles dog ikke nogen fast værdigrænse i forarbejderne. Det fremgår,
at det også i nogen grad må bero på affektionsinteressens styrke, hvor
grænsen skal sættes. Endelig fremgår det, at en vielsesring i
almindelighed ikke vil kunne fratages skyldneren.
39
Betænkning nr. 634/1971 om udlæg og udpantning, s. 89.
34/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Fra praksis kan nævnes tre domme optrykt i Ugeskrift for Retsvæsen.
I Østre Landsrets dom, optryk som U.1989.182Ø, deponerede et
ægtepar smykker til en værdi af ca. 20.000 kr. i forbindelse med deres
og deres børns ophold i et asylcenter under behandlingen af deres
asylsag. Mandens far havde givet smykkerne til hustruen ved
ægteskabets indgåelse for at sikre hende f.eks. ved skilsmisse eller
mandens død. Udlændingemyndighederne ønskede udlæg i smykkerne
til dækning af udgifterne til ægteparrets opholdsudgifter. Østre
Landsret antog, at smykkerne ikke havde nogen affektionsværdi, og at
de havde en sådan værdi, at de ikke var unddraget fra udlæg efter det
almindelige trangsbeneficium i retsplejelovens § 509. Der kunne derfor
gøres udlæg i smykkerne for opholdsudgifterne.
I Vestre Landsrets dom, optrykt som U.2012.2169V, ønskede en bank at
gøre udlæg i en ring, som skyldneren havde fået af sin tidligere
ægtefælle. Ringen var en guldring med 5 brillanter, som var vurderet til
at have en materialeværdi på 2.090 kr. og en genanskaffelsesværdi på
13.795 kr. Skyldneren gjorde gældende, at ringen havde stor personlig
betydning for hende, idet hun havde fået den af sin daværende
ægtefælle, ligesom den første sten i ringen var en gave fra den
daværende ægtefælle, mens de næste to sten blev sat i ringen, da de
fik børn, og den sidste var en gave fra den daværende ægtefælle efter
en hård periode i deres liv. Fogedretten fandt, at ringen måtte anses for
at have særlig personlig betydning for hende, uanset at hun nu ikke
længere var gift med den daværende ægtefælle, ligesom det af
forarbejderne til bestemmelsen fremgik, at en vielsesring som
udgangspunkt ikke kan fratages skyldneren. Fogedretten fandt
imidlertid, at ringen efter sin udformning og karakter, sammenholdt
med en aftagende personlig betydning efter samlivets ophør, efter
vurderingen anses at have en sådan værdi, at det ikke var rimeligt at
holde den uden for fuldbyrdelsen af fordringshaverens krav.
Landsretten stadfæstede fogedrettens kendelse.
Tilsvarende gjorde sig gældende ved Østre Landsrets dom, optrykt som
U.2014.3293Ø, hvor SKAT havde foretaget udlæg i en vielsesring
tilhørende skyldneren. Ringen var vurderet til 8.000 kr. og hidrørte fra
et ægteskab, som var blevet opløst ved skilsmisse to år tidligere.
Landsretten fandt, at affektionsværdien af ringen efter skilsmissen
måtte anses for svækket i en sådan grad, at den ikke længere kunne
undtages fra udlæg i medfør af retsplejelovens § 515, stk. 1.
Af ovennævnte praksis kan udledes, at medgiftsgaver i form af smykker
ikke anses for at have en særlig personlig betydning, samt at der vil
kunne ske beslaglæggelse af vielsesringe fra et tidligere ægteskab. Der
35/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
ses ikke at være praksis, hvor der foretages udlæg i en vielsesring fra et
bestående ægteskab.
8.1.3 Visitation, ransagning og beslaglæggelse
Det følger af lovforslagets bemærkninger, at der allerede i dag
foretages visitation og ransagning over for alle asylansøgere med
henblik på at finde dokumenter eller genstande, der må antages at
være af betydning for at fastslå den pågældende udlændings identitet
eller tilknytning til andre lande. Det følger videre, at det er under denne
visitation og ransagning, at politiet fremover tillige skal afdække, om
den pågældende udlænding er i besiddelse af penge eller
værdigenstande.
Af lovbemærkningerne fremgår videre, at Udlændingestyrelsen ved
modtagelse af sagen fra politiet skal foretage en forhåndsberegning af, i
hvilket omfang udlændingens midler vil kunne dække udgifterne til
underhold mv.
Udlændingestyrelsen træffer endelig afgørelse om egenbetaling, når
værdien af udlændingens beslaglagte genstande og/eller rede penge
ikke længere overstiger udgiften, eller når betalingsforpligtelsen
ophører.
Det fremgår af bemærkningerne, at reglerne retsplejelovens kapitel 72
og 73, finder anvendelse ved politiets visitation og ransagning af
udlændingen, samt at retsplejelovens kapitel 74, finder anvendelse ved
beslaglæggelse af aktiver. Det følger af bemærkningerne, at ransagning
og beslaglæggelse som udgangspunkt forudsætter retskendelse,
medmindre den pågældende giver samtykke til indgrebet.
Det fremgår dog videre af lovbemærkningerne, at der i praksis ofte vil
være behov for, at indgrebet foretages uden indhentelse af
forudgående retskendelse, idet indgrebets øjemed ville forspildes, hvis
man skal afvente en retskendelse. Såfremt indgrebet foretages uden
forudgående retskendelse, skal politiet vejlede udlændingen om
adgangen til efterfølgende domstolsprøvelse samt forelægge afgørelsen
for retten inden for 24 timer, såfremt udlændingen anmoder om det.
8.2 RETTEN TIL RESPE KT FOR PRIVATLIVET
Visitation og ransagning udgør et indgreb i retten til respekt for
privatlivet. Beslaglæggelse af personlige ejendele med en særlig
affektionsværdi må tillige anses for at kunne udgøre et indgreb i
privatlivet. Genstande med en særlig religiøs betydning vil endvidere
skulle vurderes både i lyset af retten til privatliv og religionsfriheden i
EMRK artikel 9.
36/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0037.png
Retten til respekt for privatlivet følger af flere internationale
menneskerettighedsinstrumenter, blandt andet
om Menneskerettigheder fra 1948 (artikel 12),
Civile og Politiske Rettigheder fra 1966 (artikel 17) og Den Europæiske
Menneskerettighedskonvention (artikel 8).
Af EMRK artikel 8 fremgår, at enhver har ret til respekt for privat og
familielivet, sit hjem og sin korrespondance. Herefter må ingen blive
udsat for vilkårlig eller ulovlig indblanding i sit privatliv. Retten til
privatliv omfatter både en persons fysiske og psykiske integritet. Retten
til privatliv er dog ikke en absolut rettighed og der kan gøres indgreb i
denne rettighed, når det sker i henhold til lov og indgrebet forfølger et
anerkendelsesværdigt formål samt er proportionalt, jf. EMRK artikel 8,
stk. 2.
faste praksis, at indgrebet skal opfylde et kvalificeret legalitetskrav, der
blandt andet skal sikre, at sådanne indgreb ikke foretages vilkårligt, jf.
Gillan og Quinton mod Storbritannien, præmis 76-77.
40
Udover at
opfylde det kvalificerede hjemmelskrav må indgreb som nævnt tillige
forfølge et anerkendelsesværdigt formål samt opfylde kravet til
proportionalitet. Det fremgår ikke af lovforslaget, hvilket
an
forfølger, men det må antages at kunne begrundes i hensynet til
Danmarks økonomiske velfærd.
I lovbemærkningerne er det som nævnt forudsat, at alle udlændinge,
der søger asyl, vil blive udsat for visitation og ransagning med henblik
på at kontrollere, om udlændingen er i besiddelse af midler, der kan
anvendes til dækning af de i lovforslaget nævnte udgifter. Der foretages
allerede i dag visitation og ransagning over for alle asylansøgere med
henblik på at finde dokumenter eller genstande, der må antages at
være af betydning for at fastslå den pågældende udlændings identitet
eller tilknytning til andre lande. Der er således ikke tale om et yderligere
indgreb, men om at det tillige afdækkes, om den pågældende er i
besiddelse af penge eller genstande af økonomisk værdi.
Det følger af lovbemærkningerne, at retsplejelovens kapitel 72-74 vil
finde anvendelse ved visitation, ransagning og eventuel beslaglæggelse.
Retsplejelovens regler forudsætter ikke forudgående retskendelse ved
legemsbesigtigelse (visitation), jf. retsplejeloven § 792 c, stk. 1, eller ved
ransagning uden for hjemmet, når dette ikke sker i dokumenter mv., se
40
EMD, Gillan og Quinton mod Storbritannien, dom af 12. januar 2010,
appl.no: 4158/05.
37/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
retsplejeloven § 796, stk. 1. Imidlertid kræves som udgangspunkt
forudgående retskendelse ved ransagning af dokumenter mv., se
retsplejeloven § 796, stk. 2, jf. § 793, stk. 1, nr. 1, og ved
beslaglæggelse, jf. retsplejeloven § 806, stk. 2. Såfremt øjemedet ville
forspildes ved indhentelse af retskendelse, kan indgrebet fortages efter
politiets afgørelse herom. I sådanne skal politiet vejlede udlændingen
om muligheden for efterfølgende domstolsprøvelse og indbringe sagen
for retten inden for 24 timer, hvis den pågældende anmoder herom.
Der vil således være let adgang til domstolsprøvelse af ransagning af
dokumenter mv. og beslaglæggelse, mens visitationens lovlighed samt
ransagning af bagage mv. vil kunne indbringes for retten i medfør af
den almindelige grundlovssikrede domstolsadgang, jf. grundlovens § 63.
Det må endvidere antages, at der vil ske en intensiv prøvelse af, om
beslaglæggelse kan foretages i lyset af beskyttelsesbestemmelserne i
retsplejelovens §§ 509-516. Beskyttelsesbestemmelserne indeholder en
afvejning af, om der kan ske beslaglæggelse ud fra blandt andet
hensynet til genstandenes personlige affektionsværdi over for
genstandendes økonomiske værdi. Det vil således blive foretaget en vis
afvejning af beslaglæggelsens proportionalitet ved domstolsprøvelsen.
Henset til muligheden for domstolsprøvelse, særlig ved beslaglæggelse,
synes lovforslaget ikke i sig selv at give anledning til vilkårlige eller
uproportionale indgreb i retten til privatliv.
8.3 INDGREB I EJENDO MSRETTEN
Ejendomsretten er beskyttet i både grundlovens § 73 og i Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention, tillægsprotokol 1, artikel
1. Ejendomsretten er endvidere omfattet
Menneskerettigheder (artikel 17).
Om retten til ejendom fremgår endvidere af Flygtningekonventionens
artikel 13, at staterne med hensyn til erhvervelse af rørlig eller fast
ejendom og andre rettigheder vedrørende sådan ejendom skal tilstå en
flygtning den gunstigst mulige behandling og i alle tilfælde en
behandling, der ikke er mindre gunstig end den, der under samme
forhold indrømmes udlændinge i almindelighed. Efter sin ordlyd sikrer
Flygtningekonventionens artikel 13 alene en formel ligestilling af
flygtninge i sammenlignelige situationer.
I forhold til ejendomsrettens beskyttelse i grundlovens § 73, sondres
mellem ekspropriation og erstatningsfri regulering af ejendomsrettens
grænser. Grundloven beskytter alene mod ulovlig ekspropriation og
stiller krav om erstatning i tilfælde af lovlig ekspropriation. Der er ikke
38/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0039.png
tale om ekspropriation ved beslaglæggelse af genstande med henblik
på sikring af det offentliges krav på dækning af udgifter. Grundlovens §
73 finder derfor ikke anvendelse.
Af EMRK, tillægsprotokol 1, artikel 1, fremgår, at enhver er berettiget til
uforstyrret nydelse af sin ejendom, jf. EMRK, tillægsprotokol 1, artikel 1,
stk. 1, 1. led., og at ingen må berøves sin ejendom undtagen i
samfundets interesse og i overensstemmelse med de ved lov og
folkerettens almindelige principper fastsatte betingelser, jf. EMRK,
tillægsprotokol 1, artikel 1, stk. 1, 2. led.
Det fremgår endvidere, at dette imidlertid ikke på nogen måde skal
sådanne love, som den anser for
nødvendige for at overvåge, at ejendomsretten udøves i
overensstemmelse med almenhedens interesse, eller for at sikre
artikel 1, stk. 2.
Det kan a
forskellige former for beskyttelse af ejendomsretten. Sondringen
se
EMRK, tillægsprotokol 1, artikel 1, stk. 2. Dette må også antages at være
tilfældet, selv om en senere tvangsrealisering af de beslaglagte
jerskabet over
genstandene, jf. Handyside mod Storbritannien, præmis 63.
41
Dog ses
konfiskation af udbytte ved ulovligt fiskeri at have været behandlet som
Lauridsen mod Danmark.
42
Som det fremgår af EMRK, tillægsprotokol 1, artikel 1, stk. 2, kan staten
almenhedens interesse og er nødvendigt (proportionalt). Statens
adgang til at kontrollere udøvelse af ejendomsretten er således ikke
ubegrænset, og EMD påser i de konkrete sager, om staten har fundet
en passende balance mellem hensynet til den enkeltes ejendomsret og
statens interesse i at kontrollere privates udøvelse af denne. Der skal
ifølge EMD være en passende proportional balance mellem de midler
der tages i anvendelse og det forfulgte formål (There must be a
41
EMD, Handyside mod Storbritannien, dom af 7. december 1976,
appl.no.: 5493/72.
42
EMD, Lauridsen mod Danmark, admissibilitets afgørelse af 29. juni
2000, appl.no.: 30486/96.
39/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0040.png
reasonable relationship of proportionality between the means
43
,
præmis 49.
Staten overlades en bred skønsmargin både ved vurderingen af, hvilke
lovgivningsmæssige midler der findes passende, og ved vurderingen af,
om begrænsningerne i adgangen til at udøve kontrol over ejendom er i
almenhedens interesse, jf. Immobiliare Saffi mod Italien, præmis 49. I
velfærdspolitiske spørgsmål respekterer EMD lovgivningsmagtens
afgørelse af, hvad der er i samfundets interesse, medmindre denne
afgørelse er åbenlyst urimelig (manifestly without reasonable
foundation), jf. Immobiliare Saffi mod Italien, præmis 49. Se også afsnit
4.5 om folkevalgtes særlige demokratiske legitimitet. Dog er der
formentlig ikke helt samme vide skønsmargin ved vurderingen af
nødvendighed og proportionalitet i forhold til myndighedernes
konkrete indgreb (beslaglæggelse og tvangsrealisering).
44
Beslaglæggelse af asylansøgeres aktiver med henblik på efterfølgende
dækning af Udlændingestyrelsens udgifter til udlændingens og dennes
families underhold mv. udgør et indgreb i ejendomsretten, og skal
formentlig vurderes i forhold til statens adgang til at kontrollere
udøvelse af ejendom, jf. EMRK, tillægsprotokol 1, artikel 1, stk. 2.
Der synes ikke at være praksis fra EMD, der vedrører lignende
situationer. Størstedelen af sagerne, der har været forelagt Domstolen
vedrørende beslaglæggelse og konfiskation, omhandler indgreb i
relation til strafferetlig forfølgelse. I en sag vedrørende
myndighedernes anvendelse af beslaglagte aktiver til dækning af
udgifter på ejerens vegne, afviste Domstolen, at klageren havde været
udsat for en urimelig stor byrde (individual and excessive burden), jf.
Thomas Charles Andrew mod Storbritannien.
45
Sagen vedrørte
beslaglagte penge i forbindelse med en skattestraffesag, hvor klagerens
virksomhed blev sat under administration under sagens behandling.
Klageren blev senere frifundet og kunne ikke kræve den del af det
beslaglagte beløb tilbage, som var blevet anvendt til dækning af
udgifterne til at holde virksomheden under ekstern administration.
Afholdelsen af disse udgifter blev anset for en legitim kontrol med
klagerens ejendom, og sagen blev afvist som ugrundet.
43
EMD, Immobilisare Saffi mod Italien, dom af 28. juli 1999, appl.no.:
22774/93.
44
Se Peer Lorenzen,
Den Europæiske Menneskerettighedskonvention,
2.
bn., 3. udgave, 2011, s. 1275.
45
EMD, Thomas Charles Andrew mod Storbritannien,
admissibilitetsafgørelse af 26. september 2002, appl.no.: 49584/99.
40/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
1586774_0041.png
Som anført ovenfor må det antages, at der vil ske en intensiv prøvelse
af, om beslaglæggelse kan foretages i lyset af
beskyttelsesbestemmelserne i retsplejelovens §§ 509-516.
Beskyttelsesbestemmelserne indeholder en afvejning af, om der kan
ske beslaglæggelse ud fra hensynet til udlændingens mulighed for at
opretholde en beskeden levefod og genstandendes økonomiske værdi
over for statens interesse i at få dækket udgifterne til udlændingens
underhold m.v. Selv om der kan være tvivl om, hvorvidt politiet vil være
i stand til at vurdere genstandes økonomiske værdi på stedet, er der en
udvidet adgang til domstolsprøvelse i tilfælde, hvor politiet træffer
afgørelse om beslaglæggelse uden forudgående retskendelse. Det vil
således som nævnt blive foretaget en vis afvejning af beslaglæggelsens
proportionalitet ved domstolsprøvelsen.
Endelig kan der opstå spørgsmål om et eventuelt tab i forbindelse med
tvangsrealisering af asylansøgeres aktiver, se eksempelvis om
tvangsauktion med tab, Kanala mod Slovakiet.
46
Sælges aktivet ved
politiets tvangsrealisation til en pris væsentligt under vurderingsprisen
kan der opstå spørgsmål om, hvorvidt asylansøgeren har haft mulighed
for at opnå den bedst mulige pris for sine genstande. Har asylansøgeren
lidt et tab vil dette indgå i vurderingen af om indgrebet
(tvangsrealisering) er proportionalt. Det må imidlertid antages, at de
beslaglagte genstand kun i en begrænset periode vil kunne dække
opholdsudgifter m.v., og at en højere indtægt ved realisering af aktivet
derfor i mangt tilfælde ville være blevet afløst af en længere periode
med egenbetaling.
Henset hertil og til statens vide skønsmargin i sager om kontrol med
udøvelse af ejendomsretten synes lovforslaget ikke i sig selv at give
anledning til uproportionale indgreb i ejendomsretten.
8.4 ANBEFALINGER
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det præciseres,
hvilke aktiver herunder i ud- eller hjemlandet der vil skulle
oplyses om ved underskrivelse af tro og loveerklæring.
9. NEDSÆTTELSE AF YDELSER
Lovforslaget indebærer, at størrelsen af grundydelsen, tillægsydelsen
og forsørgertillægget, der udbetales til asylansøgere, nedsættes med 10
pct. i forhold til de takster, der ellers ville gælde for 2016.
46
EMD, Kanala mod Slovakiet, dom af 10. juli 2007, appl.no.: 57239/00.
41/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Det fremgår af bemærkningerne, at formålet med lovforslaget er at
gøre det mindre attraktivt at søge asyl i Danmark, og at reduktionen i
de kontante ydelser til asylansøgere dermed kan være medvirkende til,
at færre udlændinge søger mod Danmark.
Efter Grundlovens § 75, stk. 2, er den, der ikke selv kan ernære sig eller
sine, og hvis forsørgelse ikke påhviler nogen anden, berettiget til hjælp
af det offentlige.
Retten til en passende levestandard og sociale ydelser er omfattet af
forskellige menneskerettighedskonventioner, som Danmark har
tilsluttet sig, herunder blandt ande
artikel 26 og 27. Konventionerne indeholder endvidere forbud mod
usaglig og uforholdsmæssig forskelsbehandling.
Højesteret har i to domme fastslået, at Grundlovens § 75, stk. 2,
forpligter det offentlige til at sikre et eksistensminimum for personer
omfattet af bestemmelsen, samt at de ved domstolene kan få
efterprøvet, om kravet er opfyldt. Dommene er refererede i Ugeskrift
for Retsvæsen 2006.770H og U2012.1761H.
Højesteret slog med dommen fra 2012 fast, at der findes en nedre
men at dette eksistensminimum lå under niveauet i den konkrete sag.
Det er dog fortsat uvist, hvor Højesteret vil sætte grænsen for et
eksistensminimum.
Højesteret slog tillige i 2012-dommen fast, at grundlovens krav på
sikring af et eksistensminimum også gælder for udlændinge.
Domstolene ses ikke at have taget stilling til, om sikringen af et
eksistensminimum både kan opfyldes med pengeydelser og
naturalieydelser, men dette anses i den forfatningsretlige litteratur for
at være tilfældet.
Lovforslagets bemærkninger indeholder ikke en vurdering af
betydningen af nedsættelsen af ydelserne i forhold til grundlovens krav
på sikring af et eksistensminimum. Selv om Højesteret har fastslået, at
grundlovens § 75, stk. 2, indeholder en individuel ret, der kan
påberåbes af den enkelte udlænding, samt at domstolene foretager en
prøvelse af, om ydelsesniveauet sikrer den enkelte et
eksistensminimum, forventes domstolene, at være tilbageholdende
med at anse en generel nedsættelse af ydelserne for at stride mod
grundlovens krav på offentlig forsørgelse.
42/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at regeringen over for
Folketinget redegør nærmere for, hvordan udlændinge omfattet af
de nye regler kan leve over et eksistensminimum.
10. ADGANG TIL INDKVARTERING UDEN F OR ASYLCENTRE
Med lovforslaget ophæves ordningen, hvorefter børnefamilier i
udsendelsesposition under nærmere betingelser har mulighed for at
flytte i særlig bolig i tilknytning til eller uden for asylcentrene.
Ordningen er efter regeringens opfattelse med til at gøre Danmark til et
mere attraktivt land at søge asyl i. Regeringen finder det endvidere ikke
rimeligt, at børnefamilier i udsendelsesposition, som ikke medvirker til
udrejsen, kan flytte i særlige boliger, ligesom det efter regeringens
opfattelse kan give falsk håb om en fremtid i Danmark.
Med lovforslaget foreslås udlændingelovens § 42 l derfor ændret, så
det ikke længere vil være muligt for asylansøgere at flytte i selvstændig
bolig i tilknytning til et asylcenter.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at der for børnefamilier,
der i dag bor i tilknytning til eller uden for et asylcenter, indføres en
overgangsordning, så de kan blive boende, så længe betingelserne
opfyldes.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at der fortsat vil være
mulighed for, at asylansøgere, som kan forsørge sig selv og sin familie,
eller har mulighed for at indkvartere sig hos familie eller bekendte,
fortsat skal have denne mulighed. Det skyldes ifølge lovforslagets
bemærkninger det nuværende pres på den eksisterende kapacitet til
indkvartering af asylansøgere.
Institut for Menneskerettigheder har tidligere anbefalet øget adgang
for udlændinge i udsendelsesposition til at bo uden for asylcentrene, jf.
Institut for Menneskerettigheders Udredning nr. 6 (2009) om afviste
asylansøgere og andre udlændinge i udsendelsesposition.
Baggrunden for disse anbefalinger var, at udredningen viste, at
opholdet i centrene samt opholdstidsbelastningen havde negative
sundhedsmæssige konsekvenser for mange af de afviste asylansøgere,
da asylcentrene er indrettet til midlertidig indkvartering og udgør
særdeles beskedne rammer at leve under.
43/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Instituttets fandt derfor, at en adgangen til bopæl, der nu foreslås
ophævet, ville fremme disse personers rettigheder, jf. høringssvar af 11.
januar 2013 til lov nr. 430 af 1. maj 2014.
Det er fortsat instituttets opfattelse, at lovforslaget vil føre til, at visse
udviste børnefamilier og asylansøgere vil skulle leve under de mere
beskedne rammer i centrene i en længere periode, hvilket vil kunne
have negative sundhedsmæssige konsekvenser for disse. I relation til
børnefamilierne bør det tages i betragtning, at børnene er særligt
sårbare og er uden indflydelse på, hvorvidt forældrene samarbejder om
udrejse.
10.
KVOTEFLYGTNINGE
Lovforslaget indeholder forslag til ændring af kriterierne for udvælgelse
af kvoteflygtninge. Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet har
14. oktober 2015 sendt et tidligere udkast til tilsvarende lovforslag i
høring.
Instituttet for Menneskerettigheder henviser til instituttets høringssvar
af 11. november 2015 for en nærmere gennemgang af det tidligere
udkast.
Instituttet skal indledningsvist kvittere for, at regeringen på flere
områder har ændret lovforslagets bemærkninger i lyset af instituttets
høringssvar. Således indeholder lovforslagets bemærkninger en
gennemgang af Danmarks internationale forpligtelser i henhold til
Handicapkonventionen, ligesom lovforslagets bemærkninger også
indeholder en gennemgang af de forhold, der med betydelig vægt vil
indgå i vurderingen af den enkeltes integrationspotentiale, således at
disse forhold ikke alene findes ved henvisning til lovbemærkningerne til
en tidligere gældende lov. Endelig er der ved den nuværende
udformning af lovforslagets bemærkninger ikke længere risiko for
direkte diskrimination på baggrund af handicap.
Det fremgår af lovforslagets bemærkninger, at det er Udlændinge-,
Integrations- og Boligministeriets vurdering, at de foreslåede ændringer
i kriterierne for udvælgelse af kvoteflygtninge er i overensstemmelse
med Danmarks internationale forpligtelser. Der henvises i den
forbindelse til det forhold, at Handicapkonventionen ikke anerkender
en generel og ubetinget ret til genbosætning, ligesom det bemærkes, at
-ordning har reserveret
ca. 30 pladser til personer med særlige behandlingskrævende
sygdomme.
44/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
Instituttet skal hertil bemærke, at Handicapkonventionen rigtig nok ikke
forpligter Danmark til at genbosætte flygtninge med handicap, men når
Danmark rent faktisk vælger at genbosætte et vist antal flygtninge, så
skal Danmarks internationale forpligtelser iagttages i forbindelse med
fastlæggelsen af kriterierne og den efterfølgende administration af
kriterierne for udvælgelse af kvoteflygtningene. Det betyder blandt
andet, at kriterierne skal vurderes i forhold til Handicapkonventionens
forbud mod diskrimination.
Som fremhævet i instituttets høringssvar af 11. november 2015
indeholder udkastet til ny § 8, stk. 4, 1. pkt., ikke i sig selv en ulovlig
forskelsbehandling, idet bestemmelsen indeholder en undtagelse,
bestemmelsens ordlyd ikke er udtømmende og relaterer sig til
Da
Lovforslagets bemærkninger i forhold til kriterierne om sproglige
forudsætninger, uddannelse og arbejdserfaring risikerer fortsat konkret
at virke indirekte diskriminerende over for personer med handicap, som
alt efter handicappet vil have svært ved eller slet ikke kunne opfylde
kriterierne.
Ligeledes synes lovforslagets bemærkninger om, at det er nødvendigt at
se bort fra årsagerne til, at et integrationspotentiale er fraværende hos
nogle, at kunne udelukke, at der kan foretages rimelig tilpasning i
forhold til personer med handicap, f.eks. i form af, at man i visse
situationer kan se bort fra et eller flere af kriterierne.
Det er fortsat instituttets opfattelse, at lovforslagets bemærkninger
herom bør blødes op, således at der gives mulighed for at kunne se bort
fra visse kriterier, når hensynet til Danmarks internationale forpligtelser
taler herfor.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at det under
udvalgsbehandlingen afklares, at der kan ses bort fra visse kriterier,
når hensynet til Danmarks internationale forpligtelser taler herfor.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
45/46
 L 87 - 2015-16 - Bilag 4: Henvendelse af 8/1-16 fra Institut for Menneskerettigheder
46/46