SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

Social- og Indenrigsudvalget 2015-16
SOU Alm.del Bilag 194
Offentligt

12/2015

Beretning om

Statsforvaltningens tilsyn med

kommunerne

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

12/2015

Beretning om

Statsforvaltningens tilsyn med

kommunerne

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkommende

minister.

Social- og indenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen, hvilket

forventes at ske i slutningen af juni 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Statsreviso-

rernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette tilfælde Endelig

betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-487-2

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorerne,

den 24. februar 2016

BERETNING OM STATSFORVALTNINGENS TILSYN MED KOMMUNERNE

Statsforvaltningen skal gennem sit tilsyn sikre, at kommunernes dispositioner over-

holder lovgivningen og kommunalfuldmagten. Statsforvaltningen havde den 1. novem-

ber 2015 i alt 523 årsværk, hvoraf godt 3 % var beskæftiget med tilsynet med kom-

muner, regioner og kommunale fællesskaber. Statsforvaltningens øvrige opgaver er

bl.a. skilsmisse-, adoptions- og værgemålssager og sager om indfødsret og statsbor-

gerskab.

Statsrevisorerne kritiserer skarpt, at Statsforvaltningens tilsyn med kommuner-

ne er utilstrækkeligt, og at Statsforvaltningens tilrettelæggelse af tilsynsopga-

verne ikke er tilstrækkelig målrettet og effektiv.

Statsrevisorerne finder det således kritisabelt:



at sagsbehandlingstiderne kan være så lange, at en ulovlig praksis kan fortsætte

i flere år, mens kommunen venter på en afgørelse

at tilsynssagerne ikke prioriteres, men primært behandles ud fra den rækkefølge,

de modtages

at tilsynsopgaverne ikke er prioriteret efter, hvor der er størst risiko for lovbrud, og

hvor det kan have væsentlige konsekvenser

at Statsforvaltningens data kun i få tilfælde understøtter en effektiv resurseanven-

delse eller muliggør intern styring og planlægning af tilsynsopgaverne

at Statsforvaltningen kun medtager få udtalelser på sin hjemmeside, selv om en

mere omfattende offentliggørelse kunne forebygge lignende tilsynssager.

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-

Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

Beretning til Statsrevisorerne om

Statsforvaltningens tilsyn med

kommunerne

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne un-

dersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisor-

loven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar

2012. Beretningen vedrører finanslovens § 15. So-

cial- og Indenrigsministeriet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

Indholdsfortegnelse

Introduktion og konklusion ............................................................................................ 1

1.1.

Formål og konklusion ............................................................................................ 1

1.2.

Baggrund .............................................................................................................. 3

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning .......................................................... 6

Tilsynet med kommunerne............................................................................................ 9

2.1.

Social- og Indenrigsministeriets ramme for Statsforvaltningens tilsyn .................. 9

2.2.

Statsforvaltningens tilsynssager og planlægning af tilsynsopgaverne ................ 15

2.3.

Statsforvaltningens opfølgning på og offentliggørelse af udtalelser ................... 23

Bilag 1. Metode ................................................................................................................... 26

Bilag 2. Social- og Indenrigsministeriets tilsynssager ......................................................... 29

Bilag 3. Ordliste ................................................................................................................... 31

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

Beretningen vedrører finanslovens § 15. Social- og Indenrigsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Margrethe Vestager: oktober 2011 - september 2014

Morten Østergaard: september 2014 - juni 2015

Karen Ellemann: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Social- og Indenrigsministeriet, hvis be-

mærkninger er afspejlet i beretningen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og konklusion

1.1. Formål og konklusion

1. Denne beretning handler om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne. Statsforvalt-

ningen skal føre tilsyn med, at kommunerne overholder den lovgivning, der særligt gælder

for offentlige myndigheder. Statsforvaltningen skal tage tilsynssager op og udtale sig om,

hvorvidt der er tale om en ulovlighed, og eventuelt iværksætte sanktioner, hvis det er på-

krævet.

Statsforvaltningen hører under Social- og Indenrigsministeriet. Ud over det almindelige kon-

cernstyringsansvar er ministeriet pålagt nogle konkrete tilsynsopgaver, og ministeriet kan

gennem behandling af egne tilsynssager yderligere definere rammen for Statsforvaltningens

tilsyn med kommunerne.

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til undersøgelsen i oktober 2015. Rigsrevisionen fin-

der det væsentligt at undersøge Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne, da kommu-

nerne varetager en stor del af de borgerrettede serviceopgaver og er en central indgang til

den offentlige sektor for både borgere og virksomheder. Kommunerne har ret til selvstæn-

digt at styre deres anliggender under statens tilsyn, jf. grundlovens § 82, og det er vigtigt, at

Statsforvaltningen gennem tilsynet sikrer, at kommunerne overholder lovgivningen, herun-

der kommunalfuldmagtsreglerne. Tilsynet med kommunerne skal sikre en lovlig administra-

tion på de områder, hvor kommunerne er blevet tillagt kompetence, og derved bl.a. beskyt-

te virksomhederne og borgerne mod fx magtmisbrug.

Kommunernes samlede budget for 2015 var på ca. 349 mia. kr., hvoraf 39 mia. kr. var stats-

refusion. Budgettet afspejler den store opgaveportefølje og det ansvar, som kommunerne

har.

2. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Statsforvaltningens tilsyn med kommuner-

ne er tilrettelagt hensigtsmæssigt, dvs. om tilsynet er planlagt og prioriteret på baggrund af

væsentlighed og risiko, så tilsynet retter sig mod de væsentligste sager om muligt lovbrud.

For det første undersøger vi, om Social- og Indenrigsministeriet sikrer en ramme, som Stats-

forvaltningen kan tilrettelægge tilsynet efter. For det andet undersøger vi, om Statsforvalt-

ningen planlægger et systematisk tilsyn med udgangspunkt i indsamlet viden om og erfaring

med løsning af tilsynsopgaverne, herunder bl.a. type af opgaver og omfang. For det tredje

undersøger vi, om Statsforvaltningen følger op på tilsynssagerne og offentliggør udtalelser

og derved forebygger, at tilsvarende lovbrud opstår.

Væsentlighed

skal bl.a. vurde-

res i forhold til:

• det økonomiske omfang

• betydningen for de grundlæg-

gende levevilkår for én eller

flere borgere

• hvor mange borgere, virksom-

heder eller kommuner det har

betydning for.

Kommunalfuldmagten

dæk-

ker over de ulovbestemte og

uskrevne grundsætninger, der

regulerer kommunernes mulig-

hed for at påtage sig opgaver

uden lovhjemmel.

Reglerne for Statsforvaltningens

og social- og indenrigsministe-

rens tilsyn er fastsat i lov om

kommunernes styrelse, jf. lov-

bekendtgørelse nr. 769 af 9. ju-

ni 2015.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne ikke er tilret-

telagt hensigtsmæssigt. Statsforvaltningen samler ikke systematisk op på viden om

og erfaring med de forskellige typer af tilsynsopgaver, og derved er det vanskeligt fx

at prioritere de rejste tilsynssager efter, hvor der er størst risiko for lovbrud, og hvor

lovbrud har den største væsentlighed. Som det er nu, prioriterer Statsforvaltningen i

høj grad opgaverne ud fra den rækkefølge, de modtager dem i, og tager kun få sager

op på eget initiativ. Statsforvaltningens tilgang til at opsamle viden om og planlægge

tilsynsopgaverne betyder, at der er risiko for, at tilsynet ikke bruger resurserne tilstræk-

keligt effektivt, og at Statsforvaltningen ikke prioriterer sager, der kan have betydning

for den kommunale opgavevaretagelse som helhed. Rigsrevisionen vurderer, at Stats-

forvaltningen har et bedre grundlag for at planlægge et hensigtsmæssigt tilsyn, hvis

de har mere fokus på at generere viden og erfaringer fra deres nuværende opgave-

løsning.

Undersøgelsen viser, at Social- og Indenrigsministeriet ikke fuldt ud sikrer, at Stats-

forvaltningen har en relevant og retningsgivende ramme for tilsynet. Rigsrevisionen

konstaterer, at Statsforvaltningen og ministeriet har opstillet relevante resultatmål for

Statsforvaltningens produktion i forhold til det kommunale tilsyn. Rigsrevisionen vur-

derer, at Social- og Indenrigsministeriets sagsbehandlingstider for egne tilsynssager

i kommunerne – som i 2015 var mere end 3 år i gennemsnit – er utilfredsstillende. Mi-

nisteriets lange sagsbehandlingstider kan udfordre Statsforvaltningen, da ministeriets

udtalelser i sagerne kan være retningsgivende for Statsforvaltningens udførelse af

tilsynsopgaven. Rigsrevisionen vurderer også, at dialogen mellem ministeriet og Stats-

forvaltningen om ministeriets afgivne udtalelser bør styrkes, så det sikres, at udtalel-

serne bidrager til styring og koordinering af tilsynspraksis.

Styringsakter

er akter i en sag

i Statsforvaltningens sagssty-

ringssystem, som skal føre til

særskilt sagsbehandling. En

styringsakt er fx anmodning fra

en kommune om en forhånds-

udtalelse, gennemgang af en

kommunes regnskab eller op-

lysninger fra en borger om et

muligt lovbrud.

Statsforvaltningens

udtalelser

dækker både over tilsynssa-

ger, hvor Statsforvaltningen af-

giver en forhåndsudtalelse om

en påtænkt kommunal disposi-

tion, og over sager, hvor Stats-

forvaltningen tager stilling til en

kommunal beslutning, der alle-

rede er truffet og eventuelt

gennemført.

Statsforvaltningen er udfordret af en stadig stigende sagsmængde, hvor antallet af

styringsakter steg med 20 % fra 2013 til 2014. Samtidig er den gennemsnitlige sags-

behandlingstid 115 uger for de 25 % ældste sager, som endte med en udtalelse i

2014. En lang sagsbehandlingstid kan fx betyde, at en ulovlig praksis fortsætter, indtil

kommunen får en afklaring. Udfordringerne i antallet af sager og sagsbehandlingsti-

derne skyldes bl.a. en stigning i antallet af aktindsigtssager. Statsforvaltningen har

mulighed for at prioritere og hastebehandle sager, og Statsforvaltningen prioriterer

aktindsigtssagerne højt, bl.a. som følge af en henvendelse fra Folketingets Ombuds-

mand. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at få af Statsforvaltningens nøgletal fo-

kuserer på en effektiv anvendelse af resurser i tilsynets opgaver. Undersøgelsen vi-

ser også, at Statsforvaltningen har opstillet nogle interne mål for sagsbehandlings-

tid på udvalgte opgavetyper, men at de ikke har data, så de kan følge op på, om må-

lene indfries. Rigsrevisionen finder, at Statsforvaltningen i samarbejde med departe-

mentet bør vurdere, om de eksisterende nøgletal er relevante og fyldestgørende for

Statsforvaltningens interne styring af tilsynsopgaverne, og om andre eller flere nøg-

letal i højere grad vil kunne understøtte en effektiv resurseanvendelse.

Med den stigende sagsmængde og de lange sagsbehandlingstider bør Statsforvalt-

ningen sikre en planlægning, som er gennemsigtig og baserer sig på viden og erfa-

ring om bl.a. opgavetyper, resurseforbrug, sagsbehandlingstider og forventet kom-

pleksitet i sagerne. Det skal bl.a. give Statsforvaltningen mulighed for på eget initia-

tiv at kunne tage de sager op, som er mest risikofyldte, og som er af størst væsent-

lighed.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at det ikke er gennemsigtigt, hvilke udtalelser Statsforvalt-

ningen vælger at offentliggøre på sin hjemmeside. Samtidig kan Rigsrevisionen kon-

statere, at Statsforvaltningen kun offentliggør et fåtal af det samlede antal udtalelser.

Rigsrevisionen anbefaler, at Statsforvaltningen sikrer, at udtalelser bliver offentlig-

gjort i deres database med det formål at forhindre tilsvarende tilsynssager i kommu-

nerne og anmodninger fra kommuner om forhåndsudtalelser af givne dispositioner.

1.2. Baggrund

3. Statsforvaltningen skal føre tilsyn med 98 kommuner, 5 regioner og et stort antal kommu-

nale fællesskaber (§ 60-fællesskaber). Statsforvaltningen fører på baggrund af lovgivningen

et legalitetstilsyn, som omfatter prøvelse af de kommunestyrelsesretlige regler i den kommu-

nale styrelseslov, sektorlovgivningens regler om kommunernes opgaver og de ulovbestem-

te regler om kommunernes opgaver (kommunalfuldmagten). Tilsynet omfatter bl.a. kommu-

nernes generelle beslutninger, retningslinjer og praksis for opgaveudførelsen, samt om kom-

munerne undlader at opfylde en handlepligt efter lovgivningen. Statsforvaltningens tilsyns-

pligt viger, hvis der er særlige klage- eller tilsynsmyndigheder, som kan tage stilling til den

pågældende sag. Det er der bl.a. på miljø-, beskæftigelses- og socialområdet.

Statsforvaltningen blev oprettet den 1. juli 2013 og erstattede de daværende 5 regionale

statsforvaltninger. Foruden tilsynet med kommunerne varetager Statsforvaltningen en lang

række andre opgaver, bl.a. skilsmissesager, adoptionssager, værgemålssager og sager om

indfødsret og statsborgerskab. Statsforvaltningen havde pr. 1. november 2015 i alt 523 års-

værk, og pr. 1. november 2015 havde Statsforvaltningen 16,62 årsværk til opgaverne om

tilsyn. Efter en opnormering, som blev godkendt i sommeren 2015, vil Statsforvaltningen pr.

1. marts 2016 have 18,62 årsværk. Figur 1 viser Statsforvaltningens tilsynsopgaver.

Et samarbejde efter § 60 i kom-

munestyrelsesloven er et sam-

arbejde mellem kommuner, hvor

kommunerne afgiver kompeten-

ce på et opgaveområde til et

kommunalt fællesskab.

Kom-

munale fællesskaber er offent-

lige myndigheder, som er un-

derlagt samme offentligretlige

lovgivning som kommunerne.

Den 1. juli 2013 blev der gen-

nemført en omstrukturering af

de regionale statsforvaltninger

og en reform af klagestrukturen

på det sociale område og på be-

skæftigelsesområdet. Formålet

med omstruktureringen og re-

formen var bl.a. at sikre, at bor-

gerne får højere kvalitet i sags-

behandlingen, kortere sagsbe-

handlingstider og mere ensar-

tet praksis i sammenlignelige

sager.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Figur 1. Statsforvaltningens tilsynsopgaver

Gennemgå

årsregnskaber

og revisions-

beretninger

Godkende

kontrakter mellem

kommunerne og

deres revisorer

Yde

generel

vejledning

Godkende

kontrakter for

§ 60-fælles-

skaber

Behandle

tilsynssager

i kommunerne

STATSFORVALTNINGEN

Afgive

forhånds-

udtalelser

Behandle

tilsynssager

i regionerne

Varetage

andre

opgaver

Behandle

tilsynssager

vedrørende

kommunale

fællesskaber

Tilsynsopgaver rettet mod de 98 kommuner

Tilsynsopgaver rettet mod andre myndigheder

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 1, at Statsforvaltningen har tilsynsopgaver i kommunerne, regionerne

og i de kommunale fællesskaber (§ 60-fællesskaber). I denne undersøgelse ser vi kun på

opgaver relateret til kommunerne (vist med blå i figuren). Figuren viser, at der er følgende

tilsynsopgaver i kommunerne:



At godkende kontrakter mellem kommunerne og deres revisorer:

En kommune vælger

selv – efter udbud – hvem der skal foretage revision af kommunens regnskaber.

At yde generel vejledning:

Statsforvaltningen yder generel vejledning pr. telefon til kom-

muner, borgere mv. Vejledningen til kommunerne kan fx handle om problemstillinger om

offentlighedsloven, forståelse af kommunestyrelsesloven og kommunalfuldmagten.

At behandle tilsynssager:

Statsforvaltningen kan tage tilsynssager op, enten på eget ini-

tiativ eller efter henvendelse fra fx borgere, medlemmer af kommunalbestyrelser og jour-

nalister, hvis oplysningerne giver grund til at antage, at der er en vis sandsynlighed for

en ulovlighed, som ikke er bagatelagtig. Aktindsigtssager er med i denne gruppe af op-

gaver.

At varetage andre opgaver:

Fx at godkende styrelsesvedtægter og behandle sager om

godkendelse af eller afslag på salg uden offentligt udbud.



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION



At afgive forhåndsudtalelser:

Kommunerne kan forelægge en sag for Statsforvaltningen

for at få Statsforvaltningens udtalelse om lovligheden af kommunens forventede dispo-

sition. Tilsynet er i almindelighed ikke forpligtet til at udrede retlige spørgsmål, inden kom-

munen foretager dispositionen. En forhåndsudtalelse kan i princippet dreje sig om sam-

me emne som en tilsynssag.

At gennemgå årsregnskaber og revisionsberetninger:

Resultatet af kommunernes revi-

sion, der udføres af private revisorer, samles i en årlig revisionsberetning, jf. § 42 i kom-

munestyrelsesloven. Statsforvaltningen behandler forhold, som er påpeget af revisor.

Bagatelgrænsen

er ikke defi-

neret i lovgivningen, men vur-

deres af Statsforvaltningen i de

enkelte sager.

4. Statsforvaltningen beslutter selv, om der er tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsyns-

sag. Boks 1 viser forskellige eksempler på tilsynssager. Statsforvaltningen er ikke en klage-

instans og har derfor ikke har pligt til at behandle en given sag. Statsforvaltningen har pligt

til at handle, hvis den modtager oplysninger, som – med en vis sandsynlighed – giver grund-

lag for at antage eksistensen af ulovligheder, der ikke er under en vis bagatelgrænse, og

som har betydning for retstilstanden i dag.

BOKS 1. EKSEMPLER PÅ TILSYNSSAGER I STATSFORVALTNINGEN

1. En klage fra en journalist over et afslag på ansøgning om aktindsigt i en brevudveksling mellem

Odense Kommune og en konsulentvirksomhed. Statsforvaltningen bad kommunen om at genop-

tage sagens behandling og tage fornyet stilling til anmodningen om aktindsigt.

2. En klage fra en borger over kommunens behandling af en forsikringssag, hvor borgeren var kom-

met til skade efter et fald på grund af et hul i fortovet. Statsforvaltningen udtalte, at kommunen i

den konkrete sag ikke havde tilsidesat lovgivningen, som Statsforvaltningen påser overholdelse

af.

3. En klage fra flere borgere over en kommunes godkendelse af støjforholdene vedrørende nogle

vindmøller. Borgerne mente, at kommunen ikke havde opfyldt sin tilsynspligt med vindmøllerne.

Statsforvaltningen udtalte, at kommunen havde iagttaget sin tilsynspligt og ikke havde overtrådt

bestemmelserne i miljøbeskyttelsesloven og vindmøllebekendtgørelsen.

Statsforvaltningen kan ikke tage stilling til hensigtsmæssigheden af de kommunale disposi-

tioner eller kommunernes skønsudøvelse, så længe dispositionerne eller skønnet sker inden

for rammerne af lovgivningen.

5. Statsforvaltningen har en række handlemuligheder i udførelsen af sit tilsyn. De har mulig-

hed for at anvende sanktioner i form af fx suspension eller annullation af kommunale beslut-

ninger, tvangsbøder og rejsning af erstatningssag, jf. den kommunale styrelseslov, § 50 a-d.

Statsforvaltningen afgiver primært udtalelser i tilsynssager til kommunerne og finder meget

sjældent behov for at anvende deres sanktionsbeføjelser.

6. Statsforvaltningen hører under Social- og Indenrigsministeriet, men er ikke underlagt mi-

nisterens instruktioner i udøvelsen af tilsynet. Det betyder, at Statsforvaltningen i forhold til

at behandle konkrete tilsynssager er uafhængig af ministeren, og ministeren kan derfor ikke

udstede konkrete tjenestebefalinger i forbindelse med afgørelse af en sag.

Den kommunalbestyrelse eller det kommunalbestyrelsesmedlem, som Statsforvaltningen har

pålagt en sanktion, kan indbringe afgørelsen om sanktionen for social- og indenrigsministe-

ren. Det betyder, at ministeren er rekursinstans på disse sager og skal behandle dem. Stats-

forvaltningens udtalelser kan ikke påklages til ministeren.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Social- og indenrigsministeren kan af egen drift tage spørgsmål om lovligheden af kommu-

nale dispositioner eller undladelser, som Statsforvaltningen har udtalt sig om, op til behand-

ling, når ministeren skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvor-

lig karakter. Det samme gælder, hvis Statsforvaltningen har besluttet ikke at tage spørgsmål

om lovligheden af kommunale dispositioner eller undladelser op til behandling. Ministeren

kan også af egen drift tage Statsforvaltningens afgørelser om anvendelse eller undladelse

af anvendelse af sanktioner op til behandling.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

7. Lov om kommunernes styrelse sætter den overordnede ramme for Statsforvaltningens til-

synskompetence (det, de kan og må gøre) og tilsynspligt (det, de skal gøre). I samme lov-

givning er Social- og Indenrigsministeriets rolle som øverste tilsynsmyndighed givet.

Vi undersøger, om Social- og Indenrigsministeriet har sikret, at der er en ramme med rele-

vante og retningsgivende mål for tilsynsopgaverne, som Statsforvaltningen kan tilrettelæg-

ge opgaverne efter. Det omfatter også, om der er etableret en dialog mellem Statsforvalt-

ningen og ministeriet om tilsynsopgaven, og om de sager, som ministeriet tager op, er med

til at sætte rammen for den bedst mulige opgavevaretagelse i Statsforvaltningen.

Vi undersøger også, om Statsforvaltningen har planlagt et systematisk tilsyn, der understøt-

ter, at det er de væsentligste tilsynssager, som Statsforvaltningen prioriterer. For det første

betyder et systematisk tilsyn i denne sammenhæng, om Statsforvaltningen indsamler gene-

rel viden om kommunerne og de udfordringer, kommunerne oplever i forbindelse med at over-

holde den offentlige lovgivning. En sådan generel viden er med til at sikre et tilsyn på de om-

råder, hvor der er størst sandsynlighed for eventuelle lovbrud. Denne viden kan komme fra

Statsforvaltningens egne tilsynssager og fra forskellige kilder, fx gennem presseomtale el-

ler henvendelser fra borgere og andre, som undrer sig over kommunale beslutninger og di-

spositioner.

For det andet betyder et systematisk tilsyn, om Statsforvaltningen indsamler og anvender

viden og erfaringer fra de allerede gennemførte tilsynsopgaver i tilrettelæggelsen af nye op-

gaver. Det er viden om og erfaringer med administrationen af og processen for opgaverne.

Vi undersøger derfor, om Statsforvaltningen prioriterer og tilrettelægger opgaverne på bag-

grund af deres egne oplysninger om fx resurseforbrug, sagsbehandlingstid og omfanget af

opgaverne.

Endelig undersøger vi, om Statsforvaltningen følger op på sine udtalelser og opsamler og

offentliggør den viden, som genereres gennem tilsynssagerne, til kommunerne og andre in-

teresserede. Offentliggørelsen kan være med til at sætte fokus på særlige problemstillinger

og oplyse kommunerne inden en tilsvarende tilsynssag eller en anmodning om en forhånds-

udtalelse.

Metode

8. Undersøgelsen er først og fremmest baseret på en gennemgang af relevante dokumen-

ter og materiale fra Social- og Indenrigsministeriet og Statsforvaltningen. Derudover har vi

gennemgået 24 sager, som viser Statsforvaltningens tilsynsopgaver. Sagerne har vi brugt

til at få indsigt i bredden af Statsforvaltningens opgaver, sagsskridtene i sagsbehandlingen

og eventuelle udfordringer.

Vi har endvidere gennemført interviews med henholdsvis Social- og Indenrigsministeriet og

Statsforvaltningen for at sikre en samlet forståelse af tilsynsopgaven og uddybning af det

indsamlede materiale. Vi har desuden holdt møder med Aarhus og Odense Kommuner for

at få deres perspektiver på tilsynet, herunder kontakten med Statsforvaltningen i forbindel-

se med anmodninger om forhåndsudtalelser og andre tilsynsopgaver. Metoden er uddybet

i bilag 1.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, jf. boks 2.

BOKS 2. GOD OFFENTLIG REVISIONSSKIK

God offentlig revisionsskik er baseret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes

internationale standarder (ISSAI 100-999).

Afgrænsning

9. Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne er omdrejningspunktet for undersøgelsen, og

vi afgrænser os fra Statsforvaltningens tilsyn med regionerne og de kommunale fællesska-

ber. Vi har fokuseret på tilsynet med kommunerne, da det er et komplekst område med bå-

de store og små kommuner, som har forskellige muligheder for at have juridisk kompetence

tilknyttet. Som noget særligt for kommunerne gælder kommunalfuldmagten, som er uskrev-

ne regler, der er udviklet på baggrund af tilsynsmyndighedernes praksis. Kommunernes an-

vendelse af kommunalfuldmagten kan afhængigt af sagens karakter indebære, at kommu-

nerne enten på egen hånd eller i kraft af en forhåndsudtalelse fra Statsforvaltningen er nødt

til at foretage en juridisk analyse af de gældende regler. Regionerne har ikke på tilsvaren-

de vis en fuldmagt, hvor der efter omstændighederne kan indgå skøn over, hvilke opgaver

de skal løse. Regionerne har en myndighedsfuldmagt, mens de kommunale fællesskaber

er en konstruktion, hvor konkrete og beskrevne opgaver bliver overdraget til et fællesskab

med andre kommuner.

En del af det statistiske materiale, som Statsforvaltningen har forelagt os, omfatter både til-

synsopgaver i kommuner, regioner og de kommunale fællesskaber. Vi har i beretningen ty-

deliggjort de steder, hvor vi ikke har kunnet afgrænse os alene til tilsynet med kommunerne.

Vi har ikke inddraget Statsforvaltningens opgave som sekretariat for Byfornyelsesnævnet i

undersøgelsen. Statsforvaltningen har oplyst, at opgaven omfatter ca. 0,5 årsværk af de

16,62 årsværk, som Statsforvaltningen har til tilsynsopgaverne.

10. Foruden Statsforvaltningen er der en række andre myndigheder, som fører tilsyn med

opgaver i kommunerne. Det er især på områder, hvor der er statsrefusion på ydelser til bor-

gerne, dvs. i henhold til serviceloven, beskæftigelseslovgivningen mv. Kommunen har des-

uden selv ansvar for at føre tilsyn med den hjælp, der gives efter serviceloven, jf. § 151. I

denne undersøgelse har vi udelukkende set på Statsforvaltningens tilsyn.

11. Vi har undersøgt tilrettelæggelsen af tilsynsopgaverne med den indsamling af viden og

erfaringer, som giver Statsforvaltningen grundlag for at tilrettelægge de givne opgaver bedst

muligt og sætter Statsforvaltningen i stand til at prioritere resurser blandt tilsynsopgaver og

rejste tilsynssager, hvor der er størst væsentlighed og særlig risiko for lovbrud. Undersøgel-

sen heraf har udelukkende taget udgangspunkt i de retlige rammer, som gør sig gældende

for Statsforvaltningen.

Vi har ikke undersøgt det faglige indhold eller den juridiske kvalitet af Statsforvaltningens

udtalelser og afgørelser. Vi har derudover ikke undersøgt Social- og Indenrigsministeriets

og Statsforvaltningens faglige juridiske vurdering, som ligger til grund for at rejse en tilsyns-

sag eller afvise den.

12. Vi har medtaget antal og sagsbehandlingstider for afsluttede sager i Social- og Inden-

rigsministeriet for perioden 2012-2015. Mål- og resultatplanen mellem Statsforvaltningen og

Social- og Indenrigsministeriet er gennemgået med udgangspunkt i de mål, som blev rap-

porteret for 2014, og de mål, som er opstillet for 2015 og 2016.

Regionernes myndigheds-

fuldmagt

betyder, at de vil ha-

ve mulighed for i overensstem-

melse med lovgivningen i øv-

rigt at foretage dispositioner,

der er nødvendige for at vare-

tage de pågældende opgaver.

Det omfatter bl.a. køb og salg

af fast ejendom, produktion af

varer og tjenesteydelser til eget

brug samt salg af biproduktion

og overkapacitet inden for de

samme grænser som efter kom-

munalfuldmagtsreglerne.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

INTRODUKTION OG KONKLUSION

13. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at de i 2015 på baggrund af en række analy-

ser af Statsforvaltningens tilsynsopgave har udarbejdet forslag til konkrete initiativer, som

kan udvikle og forbedre sagsbehandlingen og kommunikationen i henholdsvis Statsforvalt-

ningen og ministeriet. I undersøgelsen har vi afgrænset os fra ministeriets forslag til en op-

følgningsplan, da der er tale om en række fremtidige initiativer, hvoraf kun enkelte er igang-

sat. De initiativer, som kunne have været relevante for undersøgelsen, forventes først igang-

sat den 1. februar 2016.

14. Undersøgelsens metode er uddybet i bilag 1. Social- og Indenrigsministeriets tilsynssa-

ger fremgår af bilag 2. Bilag 3 indeholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

2. Tilsynet med kommunerne

2.1. Social- og Indenrigsministeriets ramme for Statsforvaltningens tilsyn

15. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriets ramme for Statsforvaltningens til-

synsopgave er relevant og retningsgivende for tilsynet med kommunerne.

Social- og Indenrigsministeriets departement har koncernstyringsansvaret for Statsforvalt-

ningen som underliggende styrelse. Det indebærer, at ministeriet skal prioritere og følge op

på Statsforvaltningens virke samt fastsætte rammerne for styringen, bl.a. for at sikre effek-

tiv resurseanvendelse. Ministeriet har samtidig, jf. kommunestyrelsesloven, konkrete tilsyns-

opgaver og kan gennem behandling af sager og udtalelser om mere generelle problemstil-

linger yderligere definere rammen for Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne. Ministe-

ren kan dog ikke udstede konkrete tjenestebefalinger i en konkret tilsynssag.

Social- og Indenrigsministeriets departement skal følge og støtte udviklingen i kommuner-

nes styre, struktur og økonomi for at sikre gode og afbalancerede vilkår for den bedst mu-

lige opgavevaretagelse, jf. § 14 i finansloven for 2015. De kommunalretlige opgaver omfat-

ter styrelseslovgivning og tilsyn, afgrænsninger i forhold til kommunalfuldmagten og kommu-

nernes udførelse af opgaver for andre offentlige myndigheder.

Statsforvaltningens strategiske mål, resultatmål og nøgletal for tilsynet

16. Moderniseringsstyrelsens koncept for mål- og resultatplaner skal imødekomme styrings-

behovet mellem departement og styrelser. Formålet er, at der via få udvalgte mål er fokus

på kerneopgaverne og styrelsens strategiske sigte.

Moderniseringsstyrelsen angiver, at mål- og resultatplanen ud over de strategiske mål og-

så kan inddrage enkelte mål for styrelsens interne administration, da effektiv resurseanven-

delse til hver en tid er vigtigt. Moderniseringsstyrelsen vægter, at mål- og resultatplanen in-

deholder få mål, og at øvrige styringsbehov vedrørende den interne administration, drift mv.

skal håndteres med andre værktøjer som fx intern målstyring via nøgletal.

I mål- og resultatplanen for Statsforvaltningen er der opstillet strategiske mål og resultatmål.

Derudover har Statsforvaltningen opstillet en række underliggende nøgletal.

Strategiske mål for Statsforvaltningen

17. Det strategiske fokus for Statsforvaltningen er bl.a. at sikre kvalitet og borgertilfredshed,

hvilket skal ses i lyset af den centralisering, reorganisering og geografiske samling, der er

sket for hele Statsforvaltningen i 2013.

Mål- og resultatplanen for 2015 har 2 strategiske mål for Statsforvaltningens tilsyn. Det ene

mål omhandler en kvalitetsmåling af tilsynets sagsbehandling. Det andet mål handler om at

udvikle idéer til opgaveløsningen. Vores undersøgelse viser, at de strategiske mål ikke rela-

terer sig konkret til tilrettelæggelsen af tilsynsopgaverne.

mål- og resultatplan

først og fremmest et strategisk

dokument, der skal give retning

til og styrke den samfundsmæs-

sige effekt af styrelsens opga-

vevaretagelse, og som tople-

derniveauet meningsfuldt kan

følge op på, jf. Moderniserings-

styrelsens publikation ”Strate-

gisk styring med resultater i fo-

kus”.

Ifølge publikationen vil den re-

levante type af mål for driftsop-

gaver typisk være kvantitative

outputmål – og særligt effekt-

mål vedrørende fx produktion,

indtjening, sagsbehandlingstid

og brugertilfredshed.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Resultatmål for det kommunale tilsyn

18. Resultatmålene for Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne for 2015 er gennemsnit-

lig alder for sagsforløb, gennemsnitlig sagsbehandlingstid og antal verserende sager. Målet

for sagsforløbenes gennemsnitlige alder er et nyt mål, som første gang er anvendt i 2015.

Social- og Indenrigsministeriet og Statsforvaltningen har valgt at indføre det nye mål, fordi

målet om gennemsnitlig sagsbehandlingstid ikke giver et retvisende billede af, hvor lang tid

en part i en sag kan forvente, at det tager at få behandlet en sag, jf. boks 3.

BOKS 3. NYT RESULTATMÅL: GENNEMSNITLIG ALDER FOR SAGSFORLØB

Gennemsnitlig sagsbehandlingstid måles ved for en given periode at tage det antal dage, der er an-

vendt på hver enkelt afgjort sag siden sagens modtagelse, og derefter dividere dette tidsforbrug med

antal sager i den givne periode. Statsforvaltningen afviser en betydelig del af de henvendelser, som

de modtager. Resten behandles over længere tid. Alle sager indgår i grundlaget for beregning af gen-

nemsnitlig sagsbehandlingstid, som derfor er relativt lav.

Den gennemsnitlige alder for sagsforløb beregnes som det samlede antal dage, sagerne på et givent

sagsområde har verseret, divideret med antal åbne sager på sagsområdet. Gennemsnitlig alder for

sagsforløb udtrykker derved den gennemsnitlige alder af de åbne sager på et givent sagsområde og

giver således mulighed for at reagere fremadrettet.

På baggrund af tal fra 2014 ville en gennemsnitlig alder for sagsforløb ligge på 29 uger i 2014, hvil-

ket var betydeligt højere end den gennemsnitlige sagsbehandlingstid, som var 15 uger.

Kilde: Statsforvaltningens mål- og resultatplan for 2015.

19. I 2016 vil resultatplanens mål for tilsynet være gennemsnitlig alder for sagsforløb og an-

tal verserende sager. Målene er fastsat på tværs af opgaver og områder. Rigsrevisionen fin-

der, at gennemsnitlig alder for sagsforløb og antal verserende sager er relevante mål for pro-

duktionen i det kommunale tilsyn, men finder at gennemsnitlig alder kan spænde over en

stor variation, da sagerne er meget forskellige.

20. Statsforvaltningen foretager en intern opfølgning på målopfyldelsen af resultatmålene én

gang om måneden. Derudover drøfter Social- og Indenrigsministeriet og Statsforvaltningen

status for målene i mål- og resultatplanen på møder én gang om måneden. Statsforvaltnin-

gens direktør har foruden at afrapportere på baggrund af de fastsatte resultatmål og nøgle-

tal ansvar for at gøre opmærksom på eventuelle relevante udfordringer, som kræver opmærk-

somhed. Rigsrevisionen finder, at denne drøftelse og opfølgning er vigtig.

Nøgletal for det kommunale tilsyn

21. Statsforvaltningen udarbejder som supplement til mål- og resultatplanen en række in-

terne nøgletal for de enkelte sagsområder. Disse nøgletal fremgår af den månedlige afrap-

portering til ledelsen. Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne har bl.a. nøgletal for sags-

behandlingstiden på aktindsigtssager, liggetiden for alle sager og sygefravær. Statsforvalt-

ningen har ikke nøgletal for den interne administration, fx nøgletal for anvendelse af resur-

ser, herunder fordelingen af resurser på opgavetyper og udvalgte effektmål.

Vores undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen i sin interne vejledning om sagsstyring og

sagstrin for tilsynsopgaverne desuden har internt besluttede mål bl.a. for sagsbehandlings-

tid for bestemte sagstyper i kommunerne:



1 måned for sager om kommuneaktindsigter. Reglerne følges i offentlighedslovens § 37,

stk. 3, hvor fristen for en klageinstans er 20 arbejdsdage, medmindre dette ikke er mu-

ligt, fx på grund af sagens omfang eller kompleksitet.

Som udgangspunkt 1 måned for sager om klager fra borgere over Statsforvaltningens af-

visning/udtalelse, men det vurderes fra sag til sag.

Liggetiden

er den gennem-

snitlige alder på de endnu ikke

afsluttede sager (verserende

sager).



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE



1 måned for anmodninger fra kommunerne om forhåndsudtalelser.

1 måned, hvis Økonomi- og Indenrigsministeriet eller Folketinget Ombudsmand anmo-

der om en udtalelse, medmindre der er pålagt en kortere frist.

Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen delvist har fulgt op på sagsbehandlingstiden på

aktindsigtssager, men at de ikke opfylder det interne mål for aktindsigtsager.

Undersøgelsen viser endvidere, at Statsforvaltningen ikke kan udtrække statistik på de 3 øv-

rige sagstyper, som de har opstillet interne mål for, og i øvrigt ikke anvender målene i sty-

ringen af området. Statsforvaltningen kan derfor ikke følge op på, om de når de internt fast-

satte mål.

22. Social- og Indenrigsministeriet og Statsforvaltningen har oplyst, at et af de væsentlige

omdrejningspunkter i den månedlige opfølgning på det kommunale tilsyn er udviklingen i

nøgletallet for sagsbehandlingstiden for aktindsigtssager. Parterne har i forlængelse heraf

besluttet, at nøgletallet om sagsbehandlingstiden for aktindsigtssager løftes op som et nyt

resultatmål i mål- og resultatplanen for 2016.

Ministeriet har oplyst, at resultatplans- og nøgletalskonceptet – som bl.a. indeholder mål

for hele Statsforvaltningen for liggetider, sagstilgang, antallet af verserende sager og pro-

duktivitet samt mål for rammebetingelser som husleje, sygefravær og lønratioer – under-

støtter Statsforvaltningens mulighed for at allokere resurser til de sagsområder, hvor det

vurderes mest påkrævet.

Statsforvaltningen varetager den daglige drift og opgaveprioritering af de enkelte sagsom-

råder og har de relevante forudsætninger for at tilrettelægge og prioritere det nødvendige

resurseforbrug. Ministeriet har oplyst, at det er deres vurdering, at resultatplans- og nøgle-

talskonceptet kan understøtte denne prioritering.

Ifølge ministeriet og Statsforvaltningen er der ikke behov for at indarbejde yderligere diffe-

rentierede resultatmål eller nøgletal ud over dem, som allerede indgår i den månedlige op-

følgning.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at mål og nøgletal skal afspejle udfordringerne i styringen

af området, og at både departementet og Statsforvaltningen løbende bør vurdere, om mål

og nøgletal er relevante og fyldestgørende i forhold til de observerede udfordringer. Depar-

tementet skal understøtte den bedst mulige opgavevaretagelse i Statsforvaltningen og har

et ansvar, hvis udfordringer i Statsforvaltningens opgaver ikke kan blive løst.

Social- og Indenrigsministeriets behandling af Statsforvaltningens tilsynssager

23. Et afgørende element for, om Social- og Indenrigsministeriet tager sager op, er, at mini-

steren skønner, at sagen er af principiel eller generel betydning eller har alvorlig karakter.

Ifølge lovens forarbejder er det grundlæggende kriterium for, om ministeriet rejser sagen, en

vurdering af, om sagen forventes at få særlig betydning for tilsynspraksis, dvs. at ministeri-

ets afgørelse eller udtalelse i væsentlig grad bidrager til styring og koordinering af tilsyns-

praksis. Boks 4 viser nogle af de forhold, ministeriet har oplyst er blandt de hensyn, som ef-

ter kommunestyrelsesloven indgår i deres skønsmæssige vurdering af, om de rejser en til-

synssag.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

BOKS 4. HENSYN, DER VÆGTES I MINISTERIETS SKØN FOR AT REJSE EN TILSYNSSAG

Hvis der er tale om en sag, hvor:



der er et stort antal lignende sager (i kombination med nedenstående kriterier)

det er et væsentligt retsspørgsmål, hvor der ikke tidligere er taget stilling

det er af stor samfundsmæssig betydning

praksis giver anledning til tvivl

en mulig retlig mangel er af en sådan grov eller alvorlig karakter, at det kan virke stødende, hvis

Statsforvaltningens afgørelse står ved magt.

Når en sag rejses, fordi der er et behov for styring eller koordinering af tilsynspraksis, vil en behand-

ling af sagen fremadrettet bidrage til afklaring og sætte retning for, hvad andre kommuner har af mu-

ligheder for at handle.

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet.

Sagsbehandlingstid for Social- og Indenrigsministeriets sager

24. Vi har undersøgt omfanget af sager i kommunerne, som Social- og Indenrigsministeriet

har behandlet og afsluttet i perioden 2012-2015. Tabel 1 viser antallet af sager og den gen-

nemsnitlige sagsbehandlingstid.

Tabel 1. Sagsbehandlingstid for Social- og Indenrigsministeriets tilsynssager i

kommunerne i perioden 2012-2015

2012

Antal tilsynssager

Gennemsnitlig sags-

behandlingstid

2 år og

11 måneder

2013

2 år og

7 måneder

2014

2 år og

11 måneder

2015

3 år og

3 måneder

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet.

Det fremgår af tabel 1, at Social- og Indenrigsministeriet afsluttede mellem 1 og 6 tilsynssa-

ger i kommunerne i perioden 2012-2015. Ministeriets gennemsnitlige sagsbehandlingstid i

perioden var mellem 2 år og 7 måneder og 3 år og 3 måneder. Der er stor variation i de en-

kelte sagers sagsbehandlingstid, som spænder fra 8 måneder til 5 år og 5 måneder, jf. bi-

lag 2. Sagsbehandlingstiden er den tid, det har taget, fra sagen starter, til ministeriet har af-

givet sin udtalelse, og indeholder eventuelle høringsperioder og perioder, hvor ministeriet

afventer svar fra berørte parter. Forud for ministeriets behandling af kommunernes sager

har sagerne også gennemgået et sagsbehandlingsforløb i Statsforvaltningen. Det er Rigs-

revisionens vurdering, at der potentielt kan være sager, hvor Statsforvaltningen i sin sags-

behandling ikke kan tage højde for den retning, som ministeriet ender med at sætte, når mi-

nisteriet er flere år om at behandle en sag.

Den lange sagsbehandlingstid er også uhensigtsmæssig for kommuner og borgere, der ven-

ter på en afgørelse om, hvorvidt en given disposition er lovlig eller ulovlig. Det er fx i spørgs-

mål om personsager, hvor Statsforvaltningen har afgivet udtalelse om, at en borger uret-

mæssigt er blevet opkrævet en ydelse, som kommunen skulle have afholdt. Hvis ministe-

riet kommer frem til en anden afgørelse, kan det have stor betydning for borgeren. Det kan

fx også være svar på en anmodning om en forhåndsudtalelse fra en kommune, jf. eksem-

plerne i boks 5.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at behandlingen af tilsynssager i ministeriet har

været udfordret af øvrige og mere presserende opgaver i relation til ministerbetjeningen.

Rigsrevisionen finder, at ministeriets sagsbehandlingstid skaber unødige udfordringer for

Statsforvaltningens tilsynsopgave og for de kommuner, som har en tilsynssag til behandling

i ministeriet.

BOKS 5. EKSEMPLER PÅ SAGER BEHANDLET AF SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIET

Brugerbetaling

Statsforvaltningen har behandlet en sag vedrørende brugerbetalingen til socialpædagogisk støtte og

ledsagelse, fx i forbindelse med ferier o.l.

I en udtalelse vedrørende Favrskov Kommune, som er offentliggjort på Statsforvaltningens hjemme-

side, skriver Statsforvaltningen bl.a.:

"Det er Statsforvaltningens opfattelse, at Favrskov Kommune ik-

ke lovligt har kunnet opkræve borgere i botilbud betaling for den socialpædagogiske ledsagelse på

ferieture og lignende, herunder i form af lønudgifter samt opholds- og rejseudgifter for ledsageren."

Statsforvaltningen pålagde den 2. oktober 2014 kommunen at tilbagebetale de opkrævede beløb.

Kommunaltilsynets udtalelse har virkning for alle landets kommuner.

KL anmodede den 30. oktober 2014 Social- og Indenrigsministeriet om at tage sagen op. Ministeriet

tog – bl.a. efter at have indhentet supplerende udtalelse fra Statsforvaltningen – sagen op den 3. sep-

tember 2015 og har endnu ikke afgivet udtalelse i sagen.

Udlejning af lokaler

I 2013 påbegyndte Aarhus Kommune opførelsen af Dokk1, som er et nyt byggeri på Aarhus havne-

front til bl.a. Borgerservice og hovedbibliotek. I sammenhæng med planerne om byggeriet traf kom-

munalbestyrelsen en beslutning om at opføre ca. 10.000 m², der skulle udlejes, indtil kommunen selv

skulle bruge arealet. I april 2013 godkendte Statsforvaltningen denne beslutning, hvorefter byggeri-

et blev fuldført. Primo 2015 blev bygningen taget i brug.

Social- og Indenrigsministeriet blev i april 2013 via oplysninger i pressen opmærksom på sagen. Mi-

nisteriet anmodede i brev af 17. april 2013 Aarhus Kommune om en udtalelse, herunder om at be-

svare en række spørgsmål om baggrunden for den bygningsmæssige overkapacitet. Aarhus Kom-

mune fremsendte i den anledning en udtalelse af 7. maj 2013 til ministeriet. Den 28. september 2015

– efter 2�½ års sagsbehandling – traf ministeriet en afgørelse om, at kommunens udlejning af lokaler

i Dokk1 var ulovlig, og at kommunen skulle sælge overkapaciteten fra.

Ministeriet og Aarhus Kommune har efterfølgende haft en dialog om den konkrete betydning af mi-

nisteriets udtalelse. Dialogen har mundet ud i, at kommunen – som anført i ministeriets udtalelse

om sagen – kan udleje arealet til markedsprisen, indtil det må antages at være muligt at sælge de

10.000 m² til markedsprisen. Baggrunden herfor er hensynet om økonomisk forsvarlighed, da det i ly-

set af udtalelsen må antages at ville være vanskeligt at sælge overkapaciteten til markedsprisen. Hvis

kommunen ikke agter at anvende byggeriet til varetagelse af kommunale opgaver, skal kommunen

med jævne mellemrum undersøge, om det er muligt at opnå markedsprisen ved salg, og i givet fald

foretage et offentligt udbud med henblik på salg af arealet. Social- og Indenrigsministeriet anser dia-

logen for at være afsluttet.

Kilde: Aarhus Kommune, Statsforvaltningen og Social- og Indenrigsministeriet.

Dialogen om Social- og Indenrigsministeriets tilsynssager

25. Undersøgelsen viser, at Social- og Indenrigsministeriet i løbet af sagsbehandlingsperio-

den for de enkelte sager havde en uensartet praksis for at orientere om status for sagsbe-

handlingen eller forventet sagsbehandlingstid til fx kommunerne.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Når ministeriet har afsluttet behandlingen af en sag, sender de udtalelsen til parterne i sa-

gen, herunder Statsforvaltningen. Undersøgelsen viser, at der ikke er nogen fast procedu-

re for dialog med Statsforvaltningen eller de berørte parter om konkrete afgjorte sager. Der

kan være behov for at drøfte både spørgsmål i relation til den konkrete sag og dens mulige

generelle perspektiver samt at drøfte mere generelle og faglige spørgsmål i relation til tilsyns-

opgaven. Ministeriet har oplyst, at de har en løbende faglig dialog med Statsforvaltningen

om tilsynsområdet. Ministeriet har også oplyst, at der i 2015 blev holdt et møde mellem de-

partementet og Statsforvaltningen om aktindsigtsområdet, og i 2014 blev der afholdt 2 dia-

logmøder, hvor generelle faglige spørgsmål i relation til tilsynsopgaven blev drøftet. Ministe-

riet har endelig oplyst, at de i 2013 har afholdt et kursus om kommunalretlige emner, hvor

også Statsforvaltningens medarbejdere var inviteret til at deltage. Rigsrevisionen finder, at

en tættere dialog mellem ministeriet og Statsforvaltningen kan bidrage til faglig udvikling og

en fælles forståelse af fx kommunalfuldmagten og mulige generelle perspektiver til styring

og koordinering som følge af ministeriets udtalelser.

Resultater

26. Undersøgelsen viser, at Social- og Indenrigsministeriet ikke fuldt ud har sat en samlet

ramme, som er relevant og retningsgivende for Statsforvaltningens tilsynsopgave. Rammen

bliver dels sat gennem et samarbejde med Statsforvaltningen om en mål- og resultatplan,

som indeholder strategiske mål og resultatmål, dels gennem de sager, som ministeriet tager

op i kraft af sine tilsynsbeføjelser.

Social- og Indenrigsministeriet skal sikre, at styringsrammen har et relevant fokus på bl.a.

produktion og effektiv opgavevaretagelse, og at ministeriets tilsynssager er retningsgivende

og i væsentlig grad bidrager til styring og koordinering af tilsynspraksis. Departementet skal

i kraft af sit koncernansvar understøtte Statsforvaltningen, hvis Statsforvaltningen har ud-

fordringer med at varetage tilsynsopgaverne, fx i form af dokumenterede stigende sags-

mængder og lange sagsbehandlingstider. Rigsrevisionen finder, at målene i mål- og resul-

tatplanen er relevante for den overordnede styring. Samtidig finder Rigsrevisionen, at de-

partementet i samarbejde med Statsforvaltningen bør vurdere, om de nøgletal, som Stats-

forvaltningen anvender, er relevante og fyldestgørende for Statsforvaltningens interne sty-

ring af tilsynsopgaverne, og om andre eller flere nøgletal i højere grad vil kunne understøt-

te en effektiv resurseanvendelse. Rigsrevisionen kan konstatere, at Statsforvaltningen har

fastsat interne mål for sin sagsbehandlingstid på udvalgte typer af sager, men at det ikke

er muligt for Statsforvaltningen at opgøre, om de interne mål indfries. Rigsrevisionen finder,

at dette er uhensigtsmæssigt, da de interne mål mister betydning, hvis det ikke er muligt at

følge op på dem.

Undersøgelsen viser også, at Social- og Indenrigsministeriets sagsbehandling af tilsynssa-

ger som hovedregel strækker sig over flere år. Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for

sager afsluttet i 2014 og 2015 var henholdsvis 2 år og 11 måneder og 3 år og 3 måneder.

Rigsrevisionen finder, at ministeriets lange sagsbehandlingstid er utilfredsstillende. Det er

Rigsrevisionens vurdering, at ministeriets lange sagsbehandlingstid kan udfordre Statsfor-

valtningens udførelse af tilsynsopgaven, da ministeriets udtalelse kan være retningsgiven-

de for Statsforvaltningens egen udtalelse i tilsvarende tilsynssager. Derudover er den lange

sagsbehandlingstid en udfordring for de kommuner, sagerne vedrører.

Undersøgelsen viser videre, at Social- og Indenrigsministeriet ikke har en fast procedure

eller praksis for drøftelser med Statsforvaltningen om spørgsmål af særlig principiel karak-

ter, som kan have betydning for Statsforvaltningens tilsynspraksis, og som omhandler den

skrevne og uskrevne lovgivning for kommunerne, herunder kommunalfuldmagten. Da for-

målet med at tage sager op bl.a. er at bidrage til styring og koordinering af tilsynspraksis,

finder Rigsrevisionen, at den manglende praksis for drøftelser er uhensigtsmæssig, og at

dialogen bør styrkes.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

2.2. Statsforvaltningens tilsynssager og planlægning af tilsynsopgaverne

27. Vi har undersøgt, om Statsforvaltningen har en systematisk tilgang til at planlægge til-

synsopgaverne. En forudsætning for dette er bl.a. viden om, hvor mange opgaver Statsfor-

valtningen skal behandle, og hvordan resurserne er anvendt på de forskellige opgaver. En

systematisk tilgang skal sikre, at brugen af resurser og prioriteringen af opgaverne er tilret-

telagt, så det understøtter, at lovbrud bliver identificeret, og at de væsentligste og mest risi-

kofyldte tilsynssager prioriteres højest. En systematisk planlægning af tilsynet kan også si-

kre, at udviklingen i sagsbehandlingstiden er under kontrol, og at opgaverne løbende tilpas-

ses udviklingen i antallet af henvendelser, fx på grund af ny lovgivning.

Kommunestyrelsesloven sætter den formelle ramme for, om Statsforvaltningen tager en til-

synssag op. Prioriteringen inden for tilsynssagerne er Statsforvaltningens ledelsesansvar.

Statsforvaltningen

skal

tage en sag op, hvis der foreligger oplysninger, som giver grund til

at antage, at der er en vis sandsynlighed for en ulovlighed, der ikke er bagatelagtig, og som

har betydning for retstilstanden i dag.

Stigende antal opgaver og tilsynssager

28. Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen i 2014 registrerede 30 % flere styringsakter

i forhold til 2012, og at der de seneste år har været en støt stigning i antallet. Styringsakter

er akter i en sag, som skal føre til særskilt sagsbehandling.

Tabel 2 viser antallet af registrerede styringsakter og antallet af udtalelser og afgørelser, som

Statsforvaltningen har givet i 2013 og 2014. Statsforvaltningen opgør antallet af styringsak-

ter og antallet af udtalelser og afgørelser uafhængigt af hinanden, da én styringsakt kan in-

deholde flere forskellige spørgsmål, som resulterer i flere udtalelser eller afgørelser. Flere

henvendelser om samme sag kan også føre til, at flere styringsakter resulterer i den samme

udtalelse eller afgørelse. Antallet omhandler både kommunerne, regionerne og de kommu-

nale fællesskaber, da Statsforvaltningen ikke opgør antallet særskilt.

Udtalelser og afgørelser

regi-

streres i Statsforvaltningen efter

følgende kategorier:

•

godkendelse, revision

•

godkendelse, regnskab

•

afvisning efter § 48 og § 48a

i kommunestyrelsesloven

•

vejledende udtalelse

•

sanktioner

•

styrelsesvedtægt

•

samtykke, solidarisk hæftelse

•

kommunale fællesskaber

•

udbudsbekendtgørelsen

•

sagen trukket tilbage/over-

sendt/henlagt

•

kommuneaktindsigt

•

tilbudsloven.

Tabel 2. Styringsakter samt udtalelser og afgørelser i Statsforvaltningen i

2013 og 2014

(Antal)

2013

Styringsakter

Udtalelser og afgørelser

2014

2.219

1.518

1.842

1.475

Antallet af udtalelser og afgørelser dækker over styringsakter, som er indkommet både

i det pågældende år og årene før.

Kilde: Statsforvaltningen.

Det fremgår af tabel 2, at antallet af styringsakter i 2013 var 1.842, og at antallet steg til 2.219

i 2014. Det fremgår også, at antallet af udtalelser og afgørelser er steget fra 1.475 i 2013 til

1.518 i 2014. I 2014 var der således oprettet 20 % flere styringsakter og givet 3 % flere ud-

talelser og afgørelser end året før. Antallet af udtalelser og afgørelser har dermed haft en

mindre stigning end antallet af styringsakter.

29. Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen i 2014 afviste 8 % flere henvendelser om lov-

brud end i 2013, fordi der efter Statsforvaltningens vurdering ikke var tilstrækkeligt grundlag

for at rejse en tilsynssag (afvisning efter § 48a). Derudover afgav Statsforvaltningen 10 %

færre udtalelser i 2014 i forhold til 2013 (vejledende udtalelser inkl. udtalelser om aktindsigt).

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Den nye offentlighedslov

trådte i kraft pr. 1. januar 2014

og giver øget adgang til aktind-

sigt i offentligt ejede selskaber,

kommuner og regioner.

Statsforvaltningen vurderer, at der, efter at den nye offentlighedslov er trådt i kraft, er sket

en markant stigning i antallet af opgaver, idet der er sket en stigning i henvendelser om kom-

munernes afslag på aktindsigtssager. Ud over stigningen i henvendelser om aktindsigtssa-

ger kan Statsforvaltningen ikke identificere specifikke årsager til stigningen i antallet af hen-

vendelser – hverken generelt eller på aktindsigtssager.

30. Statsforvaltningen har oplyst, at sammenlægningen pr. 1. juli 2013 til én landsdækken-

de enhed har medført et kompetencetab, som har påvirket Statsforvaltningen, da erfarne

tilsynsmedarbejdere enten skiftede arbejdsområde eller forlod Statsforvaltningen. Det bety-

der ifølge Statsforvaltningen, at de ud over at være presset grundet mange henvendelser og-

så er udfordret af sagsbunker, der er opstået efter omlægningen til én landsdækkende en-

hed.

Verserende sager

omfatter ik-

ke regnskabssager.

31. I Statsforvaltningens årsrapport for 2014 fremgår det, at målet for antallet af verserende

tilsynssager i 2014 ikke blev opfyldt. Ved udgangen af 4. kvartal 2014 var der i alt 669 ver-

serende sager mod et mål om 450 sager. Social- og Integrationsministeriet og Statsforvalt-

ningen har oplyst, at det har været urealistisk at opfylde målet om 450 verserende sager i

2014 på grund af det stigende antal sager om aktindsigt. I resultatplanen for 2015 er målet

for det maksimale antal verserende sager derfor hævet til 600. Opjusteringen betyder, at mi-

nisteriet og Statsforvaltningen accepterer en større mængde sager, som venter på behand-

ling. En konsekvens af dette er en øget risiko for længere sagsbehandlingstider.

Statsforvaltningens kilder til tilsynssager i kommunerne

32. En del af Statsforvaltningens opgave er at modtage og behandle henvendelser fra for-

skellige kilder om eventuelle lovbrud – de egentlige tilsynssager. Statsforvaltningen har pligt

til at handle, hvis de modtager oplysninger, som – med en vis sandsynlighed – giver grund-

lag for at antage eksistensen af ulovligheder, der ikke er under en vis bagatelgrænse, og

som har betydning for retstilstanden i dag. Statsforvaltningen kan afvise sagen, afgive en ud-

talelse eller beslutte en sanktion. Figur 2 viser forskellige kilder, som kan give Statsforvalt-

ningen viden om et lovbrud, der kan føre til en tilsynssag.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Figur 2. Kilder, som kan føre til en tilsynssag

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIET

MEDIER

ANDRE OFFENTLIGE

MYNDIGHEDER

STATSFORVALTNINGEN

PRIVATPERSONER,

ORGANISATIONER,

JOURNALISTER,

PARTER I EN SAG MFL.

REGNSKAB

BERETNING

KOMMUNALBESTYRELSER

Kilde: Rigsrevisionen.

Det fremgår af figur 2, at Statsforvaltningen har en række forskellige kilder, som kan føre til

en tilsynssag. Social- og Indenrigsministeriet kan som øverste tilsynsmyndighed bede Stats-

forvaltningen om at tage en sag op. Statsforvaltningen har oplyst, at oversendelse af klager

eller henvendelser fra en anden myndighed, fx Folketingets Ombudsmand eller Ankestyrel-

sen, er yderligere en kilde til eventuelt at rejse en tilsynssag. Et ressortministerium kan og-

så rette henvendelse til Statsforvaltningen for at få bistand til at sanktionere en kommune, da

et ressortministerium ikke selv har den bemyndigelse.

Kommunalbestyrelserne kan anmode Statsforvaltningen om forhåndsudtalelser om en for-

ventet disposition. Kommunalbestyrelserne sender også revisionsberetningerne til Statsfor-

valtningen, og oplysninger heri kan give Statsforvaltningen anledning til at undersøge for-

hold nærmere.

Statsforvaltningen har også oplyst, at de får mange henvendelser fra borgere, journalister,

kommunalbestyrelsesmedlemmer mfl. om forhold, hvor der kan være ulovligheder. Endelig

kan Statsforvaltningen på eget initiativ tage en sag op, hvis de bliver opmærksomme på et

forhold, fx gennem medieomtale.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Statsforvaltningen er forpligtet til at behandle alle henvendelser som om, de potentielt kan

indeholde oplysninger om en ulovlighed. Statsforvaltningen har oplyst, at kilden til en tilsyns-

sag ikke kan tillægges en særlig betydning. Statsforvaltningen har også oplyst, at de har er-

faret, at nogle borgere retter henvendelse gentagne gange med en række oplysninger inden

for samme sag, og hvor behandlingen af sagen viser, at henvendelserne ikke giver anled-

ning til at rejse en tilsynssag. Statsforvaltningen vil i sådanne tilfælde altid overveje mulig-

heden for at orientere borgerne om, at fremtidige henvendelser vil blive gennemlæst, men

ikke besvaret, hvis der ikke fremkommer nye oplysninger.

33. Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen ikke foretager en registrering af, hvordan de

enkelte tilsynssager opstår, eller hvilke kilder der har givet viden om og anledning til at star-

te en tilsynssag. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at viden om, hvordan og i hvilket omfang

kilderne bidrager til tilsynssager, og om tilsynssagerne er væsentlige, kan understøtte Stats-

forvaltningen, når informationerne skal sorteres og prioriteres med det formål at planlægge

tilsynssagerne bedst muligt. En sag kan være mindre væsentlig, hvis kilden er en borger, som

henvender sig om en sag, hvor Statsforvaltningens stillingtagen ikke vil have særlig betyd-

ning for den kommunale opgavevaretagelse i øvrigt.

Rigsrevisionen anerkender, at viden om kilderne og deres bidrag til at informere Statsforvalt-

ningen om eventuelle lovbrud ikke alene kan ligge til grund for en tilsynssag, og at Statsfor-

valtningen har en undersøgelsespligt, medmindre tilsynet vurderer, at en eventuel ulovlig-

hed er bagatelagtig eller ikke har betydning for retstilstanden i dag.

34. Statsforvaltningen har oplyst, at de løbende følger med i landsdækkende og lokale me-

dier, og at pressen, herunder også henvendelser fra journalister, er en vigtig kilde til at rej-

se en sag. Statsforvaltningen har derudover oplyst, at de ofte oplever et stort sammenfald

mellem deres egne fund via pressen og de henvendelser, de modtager om mulige lovbrud.

35. Statsforvaltningens forudsætning for at tage sager op på eget initiativ, dvs. ikke på bag-

grund af en henvendelse om muligt lovbrud, er bl.a., at de løbende holder sig orienteret om

udviklingen i kommunerne og følger med i, hvilke udfordringer kommunerne har med at tol-

ke lovgivningen, herunder kommunalfuldmagten.

Statsforvaltningen foretog i 2014 en undersøgelse, der viste, at 10 ud af 137 tilsynssager

fra 2010, som Statsforvaltningen behandlede og udarbejdede en afgørelse på, var rejst af

egen drift. Statsforvaltningen har desuden oplyst, at de i 2014 har taget en stikprøve på 49

sager, der er afsluttet i perioden 2007-2014, og som viste, at 2 ud af de 49 sager var rejst

på eget initiativ. Statsforvaltningen vurderer, at tallene er retvisende for omfanget af sager,

som de rejser på eget initiativ, på trods af at ingen af stikprøverne var repræsentative. Un-

dersøgelsen viser, at Statsforvaltningen ikke præcist kan opgøre, hvor mange sager de ta-

ger op på eget initiativ, men at det er en mindre del af sagerne.

36. Kommunernes revisionsberetninger er en årlig kilde til information om eventuelle ulov-

ligheder. Kommunens revisor har pligt til at påpege, hvis kommunen begår lovbrud. Stats-

forvaltningen har oplyst, at de primært forholder sig til revisors bemærkninger til den finan-

sielle revision. Statsforvaltningen skal også reagere på eventuelle bemærkninger til forvalt-

ningsrevisionen, der indikerer et lovbrud i kommunen.

Vigtigheden af, at Statsforvaltningen forholder sig til forvaltningsrevision, er beskrevet i Rigs-

revisionens beretning til Statsrevisorerne om forskningsmidler på hospitalerne. Det davæ-

rende Økonomi- og Indenrigsministerium var enig med Rigsrevisionen i, at Statsforvaltnin-

gen også bør vurdere de bemærkninger, som knytter sig til forvaltningsrevisionen, da der i

bemærkningerne kan være forhold, hvor Statsforvaltningen har pligt til at reagere som led

i legalitetstilsynet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Statsforvaltningen har oplyst, at de finder, at kommunernes revisionsberetninger er en vig-

tig kilde til tilsynssager, fordi kommunernes revisorer er forpligtet til at rapportere, hvis de

opdager, at kommunen bryder loven i sin forvaltning. Statsforvaltningen oplyser dog også,

at oplysninger om ulovligheder i revisionsberetningerne ofte allerede er opdaget forud for

revisionsberetningernes udfærdigelse, og at mere alvorlige forhold allerede har været om-

talt i medierne. Statsforvaltningen har oplyst, at de på baggrund af oplysninger i revisions-

beretninger har anmodet om flere oplysninger for at vurdere, om der var grundlag for at rej-

se en tilsynssag, men Statsforvaltningen erindrer ikke at have afgivet en udtalelse på bag-

grund af bemærkninger i revisionsberetningerne. Det er Rigsrevisionen opfattelse, at revi-

sionsberetningernes betydning som kilde til at finde ulovligheder er mindre væsentlig.

Statsforvaltningens prioritering af tilsynsopgaverne og brug af resurser

37. Statsforvaltningen har oplyst, at de som udgangspunkt prioriterer og behandler opgaver-

ne i den rækkefølge, de modtages. Statsforvaltningen foretager en prioritering af opgaverne,

hvis de vurderer, der er behov for, at en sag hastebehandles. Statsforvaltningen har oplyst,

at de prioriterer følgende opgaver:



aktindsigtssager

sager, hvor kommunen anmoder om en vejledende udtalelse inden iværksættelse af et

større projekt, hvor en lang sagsbehandlingstid kan medføre tab af værdi

godkendelsessager

andre sager med internt besluttede mål med frister for sagsbehandlingstider

sager af stor offentlig interesse, fx med stor mediebevågenhed.

Vores undersøgelse viser, at Statsforvaltningen ikke opgør antallet af eller sagsbehandlings-

tiden for opgaver, som de prioriterer og derved hastebehandler. Det betyder, at det ikke er

gennemsigtigt, hvilken betydning Statsforvaltningens prioritering har, for at en opgave ha-

stebehandles, herunder hvilken betydning det har for sagsbehandlingstiden. Undersøgelsen

viser også, at blandt tilsynssager (undtagen aktindsigtssager), som Statsforvaltningen rej-

ser på baggrund af en vis sandsynlighed for eksistensen af en ulovlighed, prioriterer Stats-

forvaltningen udelukkende sager, hvis de har stor offentlig interesse. Rigsrevisionen konsta-

terer, at tilsynssagerne ikke prioriteres ud fra væsentlighed og risiko, men ud fra offentlig in-

teresse og derfor primært i den rækkefølge, de modtages.

38. Rigsrevisionen har anmodet Statsforvaltningen om oplysninger om deres resurseforbrug

på tilsynsopgaver i henholdsvis kommunerne, regionerne og de kommunale fællesskaber.

Statsforvaltningen har oplyst, at de ikke registrerer forbruget af resurser på disse 3 aktører,

eftersom de retlige spørgsmål i opgaverne behandles ens uanset aktørerne. Statsforvaltnin-

gen har også oplyst, at de ikke har konstateret et behov for en sådan opdeling til brug for

planlægningen eller en bredere vurdering af, om tilsynet er tilstrækkeligt i kommunerne. Stats-

forvaltningen har endelig oplyst, at de ikke registrerer resurseforbrug efter anden emneind-

deling, fx typer af opgaver, som figur 1 viser, eller udtalelser og afgørelser. Registrering af

resurser er alene fordelt på aktindsigtssager, øvrige opgaver og byfornyelsesnævnssager.

Rigsrevisionen har derfor bedt Statsforvaltningen om et skøn over fordelingen af resurser

på opgavetyper. Statsforvaltningen har skønnet, at ca. halvdelen af medarbejderne behand-

ler aktindsigtssager. Medarbejderne kan også anvendes til andre opgaver. Derudover har

Statsforvaltningen skønnet, at de bruger i alt ca. 1 uge om året på at gennemgå alle kommu-

nernes årsregnskaber og revisionsberetninger, når de har modtaget dem. Det har ikke væ-

ret muligt at få yderligere oplysninger om Statsforvaltningens resurseforbrug.

Statsforvaltningen vurderer, at de modtager mange henvendelser fra borgere om fx deres

egen personlige sag i kommunen. Statsforvaltningen har samtidig oplyst, at udarbejdelsen

af forhåndsudtalelser til kommunerne fylder en stor del af tilsynets opgavevaretagelse. Det

har ikke været muligt for Statsforvaltningen at oplyse, hvor stor en andel disse typer sager

udgør af den samlede opgaveportefølje.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

39. Rigsrevisionen konstaterer, at når resurseforbruget ikke er opgjort på typer af opgaver,

udtalelser og afgørelser e.l., har Statsforvaltningen ikke viden til at kunne forudse, hvilke re-

surser og kompetencer de skal anvende for at løfte deres opgaver fremadrettet. Det kan fx

være at planlægge resurseforbruget til behandling af klagesager, godkende regnskaber, sva-

re på henvendelser om status på sager eller behov for resurser til at sagsbehandle enkelt-

sager, som borgere henvender sig om, eller bestemte typer af sager, som vil kræve ekstra

resurser, hvis der sker en stigning i antallet af sager. Et manglende overblik over resurse-

forbruget gør det også mere vanskeligt at planlægge opgaver, som tilsynet vil tage op på

eget initiativ.

Sagsbehandlingstider for afvisninger og udtalelser

40. Ifølge Statsforvaltningens årsrapport for 2014 blev resultatmålet på 20 ugers gennem-

snitlig sagsbehandlingstid opfyldt. Udregningen dækker over forskellige typer opgaver, her-

under afvisningssager og sager, som er blevet behandlet, og hvor der er givet en udtalelse.

Sagerne dækker også over tilsynsopgaver i kommunerne, regionerne og i de kommunale

fællesskaber.

Vi har på bagrund af udtræk af data fra Statsforvaltningens sagsbehandlingssystem opgjort

sagsbehandlingstiden for henvendelser, der er registreret som styringsakter i 2014, og som

Statsforvaltningen har afvist på baggrund af en beslutning om, at der ikke er tilstrækkeligt

grundlag for at rejse en tilsynssag. Der var i alt 514 afvisninger af denne type. Den gennem-

snitlige sagsbehandlingstid var 13 uger, og den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for de

25 % ældste sager var 38 uger.

Vi har også opgjort den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for udtalelser i 2014. Der var i

alt 176 udtalelser, og den gennemsnitlige sagsbehandlingstid var 46 uger. Udtalelserne tæl-

ler bl.a. anmodning om forhåndsudtalelser fra kommunerne. Den gennemsnitlige sagsbe-

handlingstid for de 25 % ældste sager var 115 uger. Undersøgelsen viser hermed, at opfyl-

delse af målet om 20 ugers gennemsnitlig sagsbehandlingstid dækker over en stor variation.

41. Statsforvaltningens sagsbehandlingstid har bl.a. betydning for kommunernes anmodnin-

ger om forhåndsudtalelser. Spørgsmålene er opstået på bagrund af konkrete sager i kom-

munerne, og inden politikerne kan tage stilling til en given sag, er det afgørende for embeds-

mændene i kommunerne at kunne vejlede politikerne efter lovgivningen. De 2 kommuner,

vi har besøgt, har oplyst, at det som oftest er forståelsen af kommunalfuldmagten, som er

årsag til deres anmodning om en forhåndsudtalelse. Statsforvaltningen har oplyst, at de ul-

timo december 2015 havde 50 verserende sager om kommunalfuldmagten, hvor der endnu

ikke var en afgørelse, hvilket er en mindre del af tilsynets samlede styringsakter.

Kommunerne er ofte afhængige af, at Statsforvaltningen har mulighed for give en udtalelse

inden for en kortere periode, så kommunens embedsmænd kan vejlede politikerne forud for

en beslutning. Statsforvaltningens sagsbehandlingstid er dog også afhængig af, at kommu-

nerne reagerer hurtigst muligt på Statsforvaltningens anmodninger om yderligere dokumen-

tation eller oplysninger. Boks 6 viser et eksempel på en tilsynssag, hvor den lange sagsbe-

handlingstid har haft konsekvenser.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

BOKS 6. ANMODNING OM EN FORHÅNDSUDTALELSE OM STØTTE TIL MUSIKFESTIVAL

Odense Kommune orienterede i efteråret 2014 Statsforvaltningen om, at de omkring årsskiftet ville

modtage en anmodning om en udtalelse om støtte til Tinderbox-festivalen. Spørgsmålet ville om-

handle lovligheden af Odense Kommunes aftale om at yde tilskud til Tinderbox Entertainment ApS.

Den 25. januar 2015 anmodede kommunen officielt Statsforvaltningen om en udtalelse. Derefter ori-

enterede Statsforvaltningen den 24. marts 2015 telefonisk kommunen om, at Statsforvaltningen ik-

ke ville kunne nå at afgive en udtalelse inden kommunens næste udbetaling af tilskud til Tinderbox

Entertainment den 1. april 2015. Den 1. april 2015 oplyste Statsforvaltningen, at de ville sende en ud-

talelse inden den 1. maj 2015. Derefter oplyste Statsforvaltningen den 29. april 2015, at de alligevel

ikke kunne afgive en udtalelse inden den 1. maj 2015, fordi sagen var flyttet til en anden medarbejder.

Den 4. juni 2015 anmodede Statsforvaltningen kommunen om supplerende oplysninger. Kommunen

sendte de supplerende oplysninger den 24. august 2015 og eftersendte supplerende oplysninger den

2. september 2015. Tinderbox 2015 blev afviklet den 26.-28. juni 2015.

Den 30. november 2015 havde kommunen fortsat ikke modtaget en udtalelse. Hovedparten af kom-

munens tilskud til Tinderbox 2015 er udbetalt, og billetsalget til Tinderbox 2016 er netop startet. Fe-

stivalen forventes fortsat at blive gennemført med tilskud fra Odense Kommune. Konsekvensen ved

den manglende udtalelse fra Statsforvaltningen er, at festivalen risikerer at blive gennemført uden

hjemmel til tilskuddet, eller at kommunen må trække sit tilskud tilbage med konsekvenser for festiva-

lens økonomi og andre parter, som finansierer festivalen.

Kilde: Odense Kommune og Statsforvaltningen.

42. Statsforvaltningen har oplyst, at de har særligt fokus på at nedbringe sagsbehandlings-

tiden på sager om aktindsigt. De mener, at en kortere sagsbehandlingstid og en mindre sags-

portefølje generelt vil medføre, at sagsbehandlingstiden i Statsforvaltningen bliver nedbragt,

fordi der ikke skal bruges samme mængde tid på at besvare rykkere. Statsforvaltningen har

også oplyst, at andelen af aktindsigtssager på nuværende tidspunkt udgør en stor andel af

tilsynets sager.

Statsforvaltningen har videre oplyst, at Folketingets Ombudsmand har haft fokus på sagsbe-

handlingstiden i aktindsigtssager, da Ombudsmanden har modtaget en klage over, at sags-

behandlingstiden var langt over, hvad der kunne forventes for denne type af sager, jf. boks 7.

BOKS 7. FOLKETINGETS OMBUDSMANDS HENVENDELSE TIL STATSFORVALTNINGEN OM

SAGSBEHANLDINGSTIDER I AKTINDSIGTSSAGER

Folketingets Ombudsmand modtog en klage over sagsbehandlingstiden i Statsforvaltningen i en sag

om en kommunes afslag på aktindsigt. Ombudsmanden bad Statsforvaltningen om mere generelt at

redegøre for, hvordan Statsforvaltningen – i lyset af bestemmelserne i offentlighedsloven – havde til-

rettelagt sagsgangen i tilsynssager om aktindsigt, herunder om Statsforvaltningen prioriterede sådan-

ne sager.

I Ombudsmandens afsluttende udtalelse af 21. april 2015 var der kritik af, at Statsforvaltningen hav-

de været ca. 7 måneder om at behandle sagen. Ombudsmanden underrettede tillige Økonomi- og

Indenrigsministeriet (nu Social- og Indenrigsministeriet) som overordnet ansvarlig for Statsforvaltnin-

gen om sagen.

Statsforvaltningen vil senest i sommeren 2016 leve op til den fastsatte målsætning om at behandle

aktindsigtssager inden for de samme tidsmæssige rammer som Folketingets Ombudsmand. Målsæt-

ningen er at afslutte behandlingen af aktindsigtssager, der ikke er komplicerede, inden for 20 arbejds-

dage, og sager, der er komplicerede, inden for 40 arbejdsdage, regnet fra det tidspunkt, hvor sagen

er oplyst.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Statsforvaltningens initiativer til at nedbringe sagsbehandlingstiderne

43. Statsforvaltningen har på baggrund af stigningen i antallet af henvendelser på tilsyns-

området og lange sagsbehandlingstider søgt at forbedre mulighederne for at tilrettelægge

opgaverne bedre. De har iværksat forskellige tiltag og opnormeret medarbejderantallet i til-

synet til 18,62 årsværk pr. 1. marts 2016.

Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen bl.a. har iværksat merarbejde, både i 2014 og

2015, hvor en række medarbejdere uden for almindelig arbejdstid har løst og løser tilsyns-

sager. Medarbejderne har fået/får udbetalt resultatløn, ligesom rådighedsforpligtelsen efter

overenskomst har været aktiveret i 2014 og 2015. Statsforvaltningen har også oplyst, at der

er indgået en aftale med Kammeradvokaten med henblik på at modtage bistand til forbere-

delse af et vist antal aktindsigtssager.

44. Det er Statsforvaltningens forventning, at opnormeringen af medarbejdere og afviklin-

gen af ældre tilsynssager vil give øgede muligheder for, at medarbejderne i tilsynet vil kun-

ne blive mere specialiserede og dermed på sigt øge effektiviteten.

Statsforvaltningen har oplyst, at de har et stærkt fokus på at understøtte en hensigtsmæs-

sig udvikling og effektivisering af det kommunale tilsyn. Det er Statsforvaltningens opfattel-

se, at det med de nævnte initiativer og fortsat fokus på området vil være muligt inden for en

overskuelig tidshorisont at tilrettelægge tilsynet, så de kan indfri ambitionerne om et fagligt

stærkt tilsyn med en effektiv sagsbehandling og sagsbehandlingstider, som af omverdenen

opleves som rimelige.

Resultater

45. Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen ikke har en systematisk tilgang til at planlæg-

ge og prioritere tilsynsopgaverne. Statsforvaltningen opsamler ikke viden om resurseforbrug

med udgangspunkt i de forskellige typer af opgaver eller udtalelser og afgørelser. Statsfor-

valtningen registrerer heller ikke oplysninger om sager, resurseforbrug mv. med udgangs-

punkt i de aktører, som er målet for tilsynet – kommuner, regioner og kommunale fællesska-

ber. En sådan registrering er efter Statsforvaltningens opfattelse ikke nødvendig for at plan-

lægge tilsynets opgaver. Rigsrevisionen vurderer, at det er vanskeligt fremadrettet at plan-

lægge et tilsyn, hvor resurserne bliver anvendt bedst muligt, hvis Statsforvaltningen ikke har

viden om resurseforbrug på forskellige typer af opgaver (herunder sager, som prioriteres) ik-

ke opsamler generelle erfaringer om administrationen af tilsynets opgaver og ikke sikrer sig

viden om udfordringerne i kommunerne.

Undersøgelsen viser videre, at Statsforvaltningens prioritering af tilrettelæggelsen af tilsyns-

opgaverne til dels er bestemt ud fra den rækkefølge, de modtages i. Statsforvaltningen til-

rettelægger også rejste tilsynssager med udgangspunkt i den rækkefølge, henvendelserne

om eventuelle lovbrud modtages i (bortset fra aktindsigtssager), og det betyder fx, at enkelt-

sager, som er mindre væsentlige, prioriteres på lige fod med sager, som kunne gøre en stør-

re forskel for den kommunale opgavevaretagelse. Statsforvaltningens undersøgelsespligt

skærper efter Rigsrevisionens vurdering behovet for viden om bl.a. kommunernes udfordrin-

ger, så Statsforvaltningen på eget initiativ kan prioritere at tage de sager op, som har størst

væsentlighed og risiko, frem for mindre væsentlige og risikofyldte sager. Rigsrevisionen kon-

staterer, at Statsforvaltningens mulighed for at indsamle viden og erfaring på tværs af kom-

muner og lovgivningsområder ikke bliver anvendt.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Undersøgelsen viser også, at Statsforvaltningen er udfordret af et stigende antal henvendel-

ser og tilsynssager, og at de kun tager få sager op på eget initiativ. Fra 2013 til 2014 er an-

tallet af tilsynssager steget med ca. 20 %, og den gennemsnitlige sagsbehandlingstid var 115

uger i 2014 for de 25 % ældste sager, hvor der blev afgivet en udtalelse. Rigsrevisionen vur-

derer, at lange sagsbehandlingstider har en negativ konsekvens for kommuner og borgere.

En lang sagsbehandlingstid kan fx betyde, at en mulig ulovlig praksis fortsætter, indtil kom-

munen får en afklaring. Aktindsigtssager har særlig prioritet, og Statsforvaltningen har fokus

på at nedbringe sagsbehandlingstiden på disse sager. Rigsrevisionen vurderer, at priorite-

ringen af aktindsigtssager vil påvirke sagsbehandlingstiden og prioriteringen af andre rejste

tilsynssager negativt.

Undersøgelsen viser endelig, at Statsforvaltningen har igangsat en række initiativer til at ned-

bringe sagsbehandlingstiderne. Initiativerne skal bl.a. sikre – i overensstemmelse med kri-

tikken fra Folketingets Ombudsmand om aktindsigtssager – at ældre sager bliver færdigbe-

handlet, og at antallet af verserende sager falder. Rigsrevisionen vurderer, at det er nødven-

digt, at Statsforvaltningen følger med i, om initiativerne nedbringer sagsbunkerne. De igang-

værende initiativer har primært fokus på problemerne her og nu med at nedbringe sagsbun-

ker, navnlig aktindsigtssager. Rigsrevisionen finder, at Statsforvaltningen har brug for et me-

re langsigtet fokus på planlægning og prioritering af rejste tilsynssager med fokus på væ-

sentlighed, risiko og aktualitet.

2.3. Statsforvaltningens opfølgning på og offentliggørelse af udtalelser

46. Vi har undersøgt, hvordan Statsforvaltningen følger op på den enkelte sag såvel som

på tværs af sager. Derudover har vi undersøgt, hvordan Statsforvaltningen offentliggør ud-

talelser.

Statsforvaltningen har i kraft af sine tilsynsopgaver mulighed for at indsamle viden om lov-

brud på tværs af kommuner og lovgivningsområder. Denne viden kan bruges til at oplyse

kommunerne om en adfærd, som lever op til lovgivningen, og til at planlægge tilsynet ud

fra væsentlighed og risiko.

Statsforvaltningen skal, jf. god forvaltningspraksis, sikre, at udtalelser er tilgængelige og for-

ståelige for interessenter, som er kommuner, borgere og fagprofessionelle, fx rådgivende ju-

rister. Det er vigtigt at stille den viden til rådighed, som Statsforvaltningen opnår ved at be-

handle sagerne, for at sikre, at kommunerne kan lære af dem. Derved er der mulighed for,

at Statsforvaltningen kan forhindre nye eller gentagne overtrædelser af lovgivningen.

Opfølgning på udtalelser

47. Som opfølgning på en udtalelse kan Statsforvaltningen anmode kommunen om at oply-

se, hvad udtalelsen giver kommunen anledning til at foretage sig. Statsforvaltningen kan og-

så anmode kommunen om at dokumentere sin handling. Det kommunale tilsyn kan alene an-

ses for effektivt, hvis det ulovlige forhold bliver bragt til ophør.

Statsforvaltningen har oplyst, at det helt overvejende er en hovedregel at anmode den på-

gældende kommunes kommunalbestyrelse om at meddele Statsforvaltningen, hvad udta-

lelsen giver kommunen anledning til at foretage sig. Hvis ulovligheden er afsluttet, anmodes

kommunen ikke om yderligere. Det samme gælder, hvis Statsforvaltningen i sin udtalelse gi-

ver kommunen medhold.

48. Vores undersøgelse viser, at Statsforvaltningen ikke gennemfører analyser af typen af

lovbrud på tværs af udtalelser og kommuner, eller hvilke handlinger lovbrud giver anledning

til. Statsforvaltningen vurderer, at tilsynssagerne er af så individuel karakter, at de ikke kan

generalisere og samle erfaring på tværs af sagerne.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Undersøgelsen viser også, at Statsforvaltningen i forbindelse med efterslæbet på sager om

aktindsigt har udarbejdet et brev til alle kommunalbestyrelser og regionsråd med et antal

opmærksomhedspunkter om sagsbehandlingen af aktindsigtssager. I aktindsigtssager har

Statsforvaltningen set en mulighed for at anføre en mere generel anvisning. Statsforvaltnin-

gen har tillige stillet et skema til rådighed, som kommuner og regioner kan anvende for at

opfange eventuelle forhold ved en afgørelse, der bør rettes op på. Anvisningens formål er

at sikre en vis kvalitet i kommunernes afgørelser om aktindsigt og forhindre, at kommuner-

ne gentager nogle af de fejl, som tilsynet allerede har udtalt sig om. Statsforvaltningen har

oplyst, at de ikke har planer om lignende anvisninger på andre områder.

Rigsrevisionen finder, at Statsforvaltningen med fordel kan gennemføre en tværgående ana-

lyse af udtalelserne med det formål at identificere mulighederne for at generere mere ge-

nerel viden om risici for lovbrud til brug for kommunerne mfl. Det kunne fx være i stil med

den generelle udtalelse om kommunalbestyrelsesmedlemmers habilitet i forbindelse med

stillingtagen til kapacitetstilpasning på daginstitutionsområdet fra 2010, som det daværende

Indenrigs- og Sundhedsministerium anmodede de daværende statsforvaltninger om at for-

midle til alle kommunalbestyrelser.

Offentliggørelse af Statsforvaltningens udtalelser

49. Vores undersøgelse viser, at Statsforvaltningen bruger 2 kilder til at offentliggøre sine

udtalelser. Den ene kilde er en database, som er tilgængelig via Statsforvaltningens hjem-

meside, og den anden er udsendelse af et nyhedsbrev, som er baseret på nye udtalelser i

databasen. Statsforvaltningens offentliggørelse af udtalelser er vigtig, fordi kommunerne og

fx rådgivende jurister kan anvende udtalelserne som retningsgivende fortolkningsbidrag i lig-

nende sager.

Undersøgelsen viser også, at de udtalelser, som Statsforvaltningen offentliggør på sin hjem-

meside, udvælges efter en vurdering af interesse for offentligheden. Det er fx sager, hvor der

har været stor pressedækning, og sager, som kunne have en generel interesse for kommu-

ner, rådgivende jurister mfl. Statsforvaltningen har ikke en systematik i, hvordan de vurderer,

hvilke sager der er mest relevante og af interesse for kommuner, rådgivende jurister mfl.

Statsforvaltningen offentliggjorde i perioden 1. januar - 31. december 2014 i alt 10 udtalel-

ser via hjemmesiden, og i 2015 blev 49 udtalelser offentliggjort. Sagerne var fra både kom-

muner, regioner og kommunale fællesskaber.

Statsforvaltningen har oplyst, at de udsender et nyhedsbrev ugentligt, hvis der er nye udta-

lelser, som de vurderer har interesse for offentligheden. Ét nyhedsbrev kan indeholde flere

udtalelser.

Undersøgelsen viser desuden, at Statsforvaltningen ikke genererer statistik over brugen af

databasen eller nyhedsbrevene, herunder hvilke målgrupper og hvilken information bruger-

ne af databasen efterspørger. Statsforvaltningen har oplyst, at de har statistik, fx antal besøg

på hjemmesiden, men at tilsynet ikke slår ud som det væsentligste område for de besøgen-

de.

Resultater

50. Undersøgelsen viser, at Statsforvaltningen har udsendt et brev til kommuner og regio-

ner om nogle opmærksomhedspunkter, som Statsforvaltningen har set i forhold til sin be-

handling af aktindsigtssager. Rigsrevisionen finder, at det er et vigtigt initiativ for at oplyse

kommunerne, så fejlene ikke bliver gentaget. Ud over sager om aktindsigt har Statsforvalt-

ningen ikke indsamlet viden og har heller ikke planer om at systematisere viden på tværs af

deres udtalelser med det formål at oplyse kommunerne mfl. om risikoen for lovbrud. Rigs-

revisionen vurderer, at Statsforvaltningen med fordel kan gennemføre en tværgående ana-

lyse af udtalelserne med henblik på at identificere mulige emner, som kan oplyse kommu-

nerne om risikoområder i forhold at overholde den offentlige lovgivning.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

TILSYNET MED KOMMUNERNE

Undersøgelsen viser desuden, at Statsforvaltningen kun i begrænset omfang offentliggør

sine udtalelser og derved gør dem tilgængelige for interesserede. Rigsrevisionen vurderer,

at det ikke er gennemsigtigt for borgere, myndigheder og andre, med hvilke begrundelser

Statsforvaltningen udvælger sager til offentliggørelse. En snæver udvælgelse af sager be-

tyder, at der er risiko for, at Statsforvaltningens viden og indsigt i sager ikke kan udnyttes af

kommuner mfl. og forebygge lignende spørgsmål og sager. Rigsrevisionen finder, at Stats-

forvaltningen som udgangspunkt bør offentliggøre alle tilsynssager, så udtalelser bliver til-

gængelige, og så det samtidig bliver gennemsigtigt, hvilke tilsynssager Statsforvaltningen

behandler. Statsforvaltningen bør eventuelt sammen med Social- og Indenrigsministeriet

overveje, hvordan databasen med udtalelser kan gøre mest mulig nytte for kommunerne mfl.

Endelig viser undersøgelsen, at Statsforvaltningen ikke indsamler viden om brugen af data-

basen eller nyhedsbrevene.

Rigsrevisionen, den 17. februar 2016

Lone Strøm

/Michala Krakauer

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

METODE

Bilag 1. Metode

Undersøgelsen er baseret på en gennemgang af materiale fra Social- og Indenrigsministe-

riet og Statsforvaltningen. Materialet omfatter bl.a. mål- og resultatplan, årsrapporter, rede-

gørelser og statistik. Vi har løbende haft dialog med parterne, herunder opfølgende spørgs-

mål til materialet. Derudover har vi gennemgået udvalgte sager på Statsforvaltningens til-

synsområde og relevant lovgivning mv. på området. Vi har også gennemført interviews med

Social- og Indenrigsministeriet, Statsforvaltningen og 2 kommuner.

Interviews

Vi har gennemført kvalitative interviews med Statsforvaltningen, Social- og Indenrigsmini-

steriet samt Aarhus og Odense Kommuner.

Det har ikke i undersøgelsen været hensigten at inddrage kommunernes erfaring og oplevel-

se af tilsynet eller Statsforvaltningens arbejde i større omfang. Formålet med interviewene i

2 udvalgte kommuner har været at få deres syn på Statsforvaltningens virke, herunder de-

res samarbejde og kontakt til Statsforvaltningen som baggrundsviden for vores undersøgel-

se. Vi skulle bruge enkelte eksempler på kommunernes oplevelse af samarbejdet med Stats-

forvaltningen og eventuelt Social- og Indenrigsministeriet. Vi valgte at interviewe Aarhus og

Odense Kommuner ud fra den hypotese, at store kommuner må anses for at have flere til-

synssager og derfor mere erfaring med samarbejdet med Statsforvaltningen. Vi vidste des-

uden fra presseomtale, at Aarhus og Odense Kommuner havde anmodet om en forhånds-

udtalelse vedrørende henholdsvis Dokk1-sagen og Tinderbox-sagen. Begge kommuner har

bekræftet vores sagsfremstilling af de 2 sager i beretningen.

Forud for interviewene i Statsforvaltningen og Social- og Indenrigsministeriet fremsendte vi

en række spørgsmål fordelt på udvalgte temaer som fx statistik, planlægning af tilsynsopga-

ven og kategorisering af emner. Formålet var at sikre en mere præcis viden om tilsynets op-

gaver. Interviewguiden indeholdt hermed uddybende, opklarende og supplerende spørgs-

mål til de redegørelser, vi modtog forud for interviewet.

Tilsynssager

Vi har gennemgået 24 sager, der er afsluttet i Statsforvaltningen i 2014. Formålet med gen-

nemgangen var at få en viden om Statsforvaltningens forskellige typer af tilsynsopgaver,

sagsforløb og sagsbehandling. Det kriterium, som lå til grund for udvælgelsen af sagerne,

var en fordeling ud fra de emner, som Statsforvaltningen har for sagerne og bl.a. viser på

sin hjemmeside. Inden for emnerne er det Statsforvaltningen selv, som har udvalgt sagerne.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

METODE

Tabellen viser undersøgelsens 24 sager. Der er som udgangspunkt udvalgt 2 sager for hvert

emne, men for de 3 emner, der har den største andel af sager, er der udvalgt 3-4 sager.

Undersøgelsens 24 sager

Styrelseslov

Sektorlov



Klage over salg af nedlagt skole – Tofteskolen



Kommunens lånetilsagn til Horsens & Friends



Klage over salg af pædagogiske timer og opkrævning for disse



Håndhævelse af lovliggørende landzonetilladelse



Vindmøllepark ved Hagesholm i Holbæk Kommune

Forvaltningslov/offentlighedslov



Forhåndsudtalelse om inhabilitet



Delegation af myndighedskompetence til Region Syddanmarks institution Center

for Kommunikation og Hjælpemidler i Vejle

Kommuneaktindsigt

Øvrige

Afvisninger



Afslag på aktindsigt



Afslag på aktindsigt



Hadbjerg Vandværk – indeksregulering af lån



Spørgsmål/klage i forbindelse med tilskadekomst på fortovet – Furesø Kommune



Brud på udbudsreglerne – salg af Kildeparken 32 til Østjysk Våbenhandel



Kommunerne bedrager for at spare penge på ydelser til kontanthjælp



Klage over sagsbehandler i Næstved Kommune



Klage over Tønder Kommune vedrørende vandafledningsbidrag på ejendom

Kommunalfuldmagt

Godkendelser

Regnskab



Sønderborg Kommune anmoder om vurdering af lovlighed af grundkøb



Kommunal støtte til Viborg FF



Godkendelse af salg uden offentligt udbud



Godkendelse af etablering af I/S



Norddjurs Kommune



Hørsholm Kommune



Ringkjøbing-Skjern Kommune

Styrelsesvedtægt



Styrelsesvedtægt for Tønder Kommune



Styrelsesvedtægt for Slagelse Kommune

Kilde: Statsforvaltningen.

Sagerne er ikke en repræsentativ stikprøve, men er eksempler på opgaver og udvalgt med

det formål at få en bred repræsentation af de forskellige typer af sager. Enkelte af sagerne

er udvalgt til at indgå i beretningen som eksempler.

Beregning af gennemsnitlig sagsbehandlingstid

På baggrund af et udtræk fra Statsforvaltningens sagsstyringssystem har vi beregnet den

gennemsnitlige sagsbehandlingstid for:



Afvisninger på tilsynssager, som Statsforvaltningen har afvist med den begrundelse, at

der ikke var tilstrækkeligt grundlag for at rejse en tilsynssag. Disse sager har afgørelses-

koden 613111. Udtrækket viste, at der i alt var 514 sager i 2014 med denne kode.

Udtalelser. Disse tilsynssager har afgørelseskoden 613121. Udtrækket viste, at der i alt

var 176 tilsynssager i 2014 med denne kode.



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

METODE

Grundlaget for beregningen af den gennemsnitlige sagsbehandlingstid er sagsstyringssy-

stemets egen opgørelse af afgørelsestid (dage), dvs. antallet af dage, fra henvendelsen er

modtaget, til sagen er registreret som afsluttet.

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for afgørelseskoden 613111 er 91,6 dage, hvilket

svarer til 13 uger. For de 25 % ældste sager, dvs. 129 sager, er den gennemsnitlige sags-

behandlingstid 265,6 dage, hvilket svarer til 38 uger.

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid for afgørelseskoden 613121 er 324 dage, hvilket

svarer til 46 uger. For de 25 % ældste sager, dvs. 44 sager, er den gennemsnitlige sagsbe-

handlingstid 801,6 dage, hvilket svarer til 115 uger.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS TILSYNSSAGER

Bilag 2. Social- og Indenrigsministeriets tilsynssager

Tilsynssager, der er afsluttet i 2012

Sagstema

En kommunes salg af grunde til alment bolig-

byggeri

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet.

Opstart

4. februar 2010

Afsluttet

21. december 2012

Sagsbehandlingstid

2 år og 11 måneder

Tilsynssager, der er afsluttet i 2013

Sagstema

Eftergivelse af vandpris ved ledningsbrud

En kommunes adgangsforbud til en borger

Mulighed for at varetage Fair Trade-hensyn

En fødselsdagsreception for en lufthavns

bestyrelsesformand

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet.

Opstart

16. november 2009

5. juni 2010

13. september 2012

29. september 2010

Afsluttet

13. december 2013

5. juli 2013

13. maj 2013

15. april 2013

Sagsbehandlingstid

4 år og 1 måned

3 år og 1 måned

8 måneder

2 år og 7 måneder

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid er 2 år og 7 måneder.

Tilsynssager, der er afsluttet i 2014

Sagstema

Muligheden for at overlade behandlingen af en for-

sikringssag til et forsikringsselskab

Muligheden for at stille krav om svanemærket byg-

geri ved salg af kommunal fast ejendom

Rammerne for opkrævning af gebyr for affaldsord-

ninger i natur- og parkområder

Nedskrivelse af forbrugernes gæld ved kommu-

nernes salg af et kraftvarmeværk til forbrugere

Opsætning og finansiering af sikkerhedshegn ved

et kommunalt stadion udlejet til en professionel

fodboldklub

Attestation af elever og udbetaling af statsligt til-

skud til friskole

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet.

Opstart

3. februar 2010

2. juli 2010

8. juni 2011

7. november 2011

Afsluttet

10. april 2014

16. december 2014

7. august 2014

2. april 2014

Sagsbehandlingstid

4 år og 2 måneder

4 år og 5 måneder

3 år og 2 måneder

2 år og 5 måneder

13. december 2012

20. august 2012

8. oktober 2014

13. marts 2014

1 år og 10 måneder

1 år og 7 måneder

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid er 2 år og 11 måneder.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS TILSYNSSAGER

Tilsynssager, der er afsluttet i 2015

Sagstema

Spørgsmålet om opførelse og udleje af bygnings-

mæssig overkapacitet

En kommunes tilrettelæggelse af det generelle

serviceniveau med krav om, at en robotstøvsuger

stilles til rådighed af den enkelte borger

Om tildeling af en advarsel til en overenskomstan-

sat medarbejder er en afgørelse

En kommunes kontrolbesøg i medfør af § 12a i

den sociale retssikkerhedslov

Kommuners udlån af lokaler til politiske partiers in-

terne møder

Kilde: Social- og Indenrigsministeriet.

Opstart

17. april 2013

Afsluttet

28. september 2015

Sagsbehandlingstid

2 år og 5 måneder

21. november 2011

15. februar 2010

5. september 2011

23. maj 2014

23. september 2015

10. juli 2015

11. maj 2015

25. februar 2015

3 år og 10 måneder

5 år og 5 måneder

3 år og 8 måneder

9 måneder

Den gennemsnitlige sagsbehandlingstid er 3 år og 3 måneder.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 194: Statsrevisorerne har den 24/2-16 afgivet beretning nr. 12/2015 om Statsforvaltningens tilsyn med kommunerne

ORDLISTE

Bilag 3. Ordliste

Afgørelser

Forhåndsudtalelser

Statsforvaltningen anvender begrebet afgørelser i relation til godkendelsessager og i be-

slutninger om at anvende sanktioner.

Kommunerne kan anmode Statsforvaltningen om en udtalelse forud for en kommunal

disposition. Statsforvaltningen kan ikke hjælpe kommunerne med at afklare juridiske

tvivlsspørgsmål i sager, hvor kommunerne ikke påtænker at træffe beslutning om en di-

sposition eller undladelse. Der skal være tale om en forestående beslutning, og typisk

skal sagen være behandlet i et udvalg og/eller planlægges forelagt kommunalbestyrel-

sen.

Fuldmagten dækker over de ulovbestemte og uskrevne grundsætninger, der regulerer

kommunernes mulighed for at påtage sig opgaver uden lovhjemmel.

Er en indikator på, om der er en udvikling inden for et givent område. I Statsforvaltningen

er nøgletal interne mål, som de arbejder efter.

Er akter i en sag i Statsforvaltningens sagsstyringssystem, som skal føre til særskilt sags-

behandling. En styringsakt er fx anmodning fra en kommune om en forhåndsudtalelse,

gennemgang af en kommunes regnskab eller oplysninger fra en borger om et muligt lov-

brud.

Samlet betegnelse for de opgaver, som Statsforvaltningen varetager i forbindelse med

sin tilsynsforpligtigelse.

Er en bestemt type af Statsforvaltningens tilsynsopgaver. Det er sager, hvor Statsfor-

valtningen har vurderet, at der er grundlag for at rejse en sag. Aktindsigtsager er inklu-

deret. En tilsynssag kan ende med at blive afvist eller med, at Statsforvaltningen kom-

mer med en udtalelse eller beslutter en sanktion.

Afgivelse af udtalelser er den mest anvendte reaktionsmulighed i Statsforvaltningens til-

synssager og dækker både over sager, hvor Statsforvaltningen afgiver en forhåndsud-

talelse om en påtænkt kommunal disposition, og over sager, hvor Statsforvaltningen ta-

ger stilling til en kommunal beslutning, der allerede er truffet og eventuelt gennemført.

En sag kan være væsentlig, fx på grund af det økonomiske omfang eller på grund af sa-

gens betydning for én eller flere borgere, virksomheder eller kommuner.

Kommunalfuldmagt

Nøgletal

Styringssakt

Tilsynsopgave

Tilsynssag

Udtalelser

Væsentlighed