REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 717: MFU spm., om det er ministerens holdning, at Lov Nr. 349 om Forbud mod kommunistiske Foreninger og mod kommunistisk Virksomhed af 22/8-1941 gik til grænserne for, hvad grundloven tillader, eller om ministeren mener, at loven var grundlovsstridig og dermed overskred grænserne for, hvad grundloven tillader, til justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del
Offentligt

Lovafdelingen

Dato:

Kontor:

Sagsbeh:

Sagsnr.:

Dok.:

9. april 2016

Stats- og

Menneskeretskontoret

Rasmus Krogh Pedersen

2016-750-0375

1926077

Udleveringsnotits om de grundlæggende rammer for nye

initiativer rettet mod religiøse forkyndere, som søger at

undergrave danske love og værdier og understøtter

parallelsamfund

1. Indledning

Som led i de politiske forhandlinger om nye initiativer rettet mod religiøse

forkyndere, som undergraver danske love og værdier og understøtter

parallelsamfund, er der blevet efterspurgt et notat, som beskriver, hvilke

rammer grundloven og Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

(EMRK) sætter for nye tiltag på området.

Der er under pkt. 2 og 3 redegjort nærmere for rammerne for henholdsvis

at forbyde og opløse foreninger og kriminalisering af ytringer. Under pkt.

4 er der redegjort mere overordnet for rammerne for eventuelle andre

tiltag.

2. Opløsning og forbud

2.1.

Grundlovens § 78 beskytter foreningsfriheden og har følgende ordlyd:

”Stk.

Borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at

danne foreninger i ethvert lovligt øjemed.

Stk. 2.

Foreninger, der virker ved eller søger at nå deres mål

ved vold, anstiftelse af vold eller lignende strafbar påvirkning

af anderledes tænkende, bliver at opløse ved dom.

Stk.

Ingen

forening

kan

opløses

ved

regeringsforanstaltning. Dog kan en forening foreløbig

forbydes, men der skal da straks anlægges sag imod den til

dens opløsning.

Stk. 4.

Sager om opløsning af politiske foreninger skal uden

særlig tilladelse kunne indbringes for rigets øverste domstol.

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

Telefon 7226 8400

Telefax 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

REU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 717: MFU spm., om det er ministerens holdning, at Lov Nr. 349 om Forbud mod kommunistiske Foreninger og mod kommunistisk Virksomhed af 22/8-1941 gik til grænserne for, hvad grundloven tillader, eller om ministeren mener, at loven var grundlovsstridig og dermed overskred grænserne for, hvad grundloven tillader, til justitsministeren

Stk. 5.

Opløsningens retsvirkninger fastsættes nærmere ved

lov.”

2.2.

Grundlovens § 78 indebærer, at foreninger, der har et ulovligt øjemed

og/eller virker ved eller søger at nå deres mål ved vold, anstiftelse af vold

eller lignende strafbar påvirkning af anderledes tænkende, kan opløses

ved

dom.

I forhold til både opløsning af og forbud mod en forening ved dom skal der

foreligge det fornødne bevismæssige grundlag herfor, f.eks. for at den

pågældende forening virker ved vold. Det bemærkes i den forbindelse, at

det ikke er tilstrækkeligt til at opløse en forening, at foreningen en enkelt

eller nogle få gange måtte have overtrådt lovgivningen, eller at enkelte af

foreningens medlemmer har begået lovovertrædelser.

2.3.

Grundloven tager ikke udtrykkelig stilling til, om en forening kan

opløses

ved lov.

Det fremgår imidlertid af forarbejderne til grundloven af

1849, at man med affattelsen af bestemmelsen om foreningsfrihed ikke

ville udelukke muligheden for opløsning af en forening ved lov ”i

saadanne mulige Tilfælde, i hvilke en umiddelbar Indgriben af den

lovgivende magt maatte befindes at være fornøden og ønskelig”, jf.

Beretning om Forhandlingerne paa Rigsdagen, sp. 2170.

Det er – bl.a. med henvisning til de anførte forarbejder til grundloven af

1849 – den traditionelle opfattelse i den statsretlige litteratur, at

grundlovens § 78 ikke sætter nogen begrænsninger for lovgivningsmagtens

adgang til ved lov at opløse en forening, således at lovgivningsmagten er

frit stillet og ved lov vil kunne opløse en forening, selv om dens øjemed i

øvrigt måtte anses for lovligt, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret

(1954), side 689, Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave ved Peter

Germer (1973), side 388 og Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II, 3.

udgave ved Ole Espersen (1980), side 740. Der gælder dog særlige

begrænsninger i forhold til indgreb over for bl.a. religiøse foreninger, jf.

grundlovens § 67, som omtales nærmere pkt. 3.1 nedenfor.

Adgangen til at opløse foreninger ved lov er kun blevet anvendt under den

tyske besættelse af Danmark 1940-45. Ved lov nr. 349 af 22. august 1941

om forbud mod kommunistiske foreninger og kommunistisk virksomhed

(kommunistloven) blev de bestående kommunistiske foreninger og

sammenslutninger således opløst i henhold til lovens § 1, 1. pkt.

Kommunistloven blev forudsætningsvis godkendt af Højesteret, jf. U

1941.1070 H.

Der er i den nyere statsretlige litteratur sat spørgsmålstegn ved muligheden

for at opløse en forening ved lov. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises

til Jens Peter Christensen m.fl., Grundloven med Kommentarer, 1. udgave

(2015), side 521, hvoraf bl.a. fremgår følgende:

”Med Tvind-sagens fokus på magtadskillelseslæren i

grundlovens § 3 er derudover i de senere år både i den

juridiske teori og fra de retsanvendende myndigheders side

blevet stillet spørgsmålstegn ved muligheden for at opløse en

forening direkte ved lov, jf. Albæk Jensen 2009 s. 195 f. med

yderligere henvisninger.”

Justitsministeriet har fastholdt, at grundloven som udgangspunkt ikke er til

hinder for, at lovgivningsmagten ved lov opløser en bestemt forening, men

har samtidig påpeget, at et sådant indgreb fra lovgivningsmagtens side

giver anledning til meget betydelige principielle overvejelser, jf. bl.a.

ministeriets notat af 29. juni 2004 om bestemmelsen i grundlovens § 78

om foreningsfrihed, som blev sendt til Folketingets Retsudvalg den 7. juli

2004. Der vil i givet fald bl.a. opstå spørgsmål om, hvilket bevismæssigt

(faktuelt) grundlag der bør foreligge i forhold til den pågældende forening,

inden lovgivningsmagten tager initiativ til opløsning af foreningen.

Et indgreb fra lovgivningsmagtens side må i øvrigt forventes at blive

genstand for domstolsprøvelse, da en forening, der er opløst ved lov,

formentlig vil indbringe spørgsmålet om lovens overensstemmelse med

grundloven for domstolene.

Med hensyn til foreninger af religiøs karakter vil opløsning af en sådan

forening tillige skulle overvejes i forhold til beskyttelsen af

religionsfriheden i grundlovens § 67, der afskærer lovgivningsmagten fra

at forbyde religiøse foreninger, så længe der ikke i foreningerne foretages

handlinger eller læres noget, der strider mod sædeligheden eller den

offentlige orden, jf. pkt. 3.1 nedenfor. Der henvises i øvrigt herom til Alf

Ross, a.st. side 755.

2.4.

Foreningsfriheden er også beskyttet i artikel 11 i Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention (EMRK), der har følgende ordlyd:

”1. Enhver har ret til frit at deltage i fredelige forsamlinger og

til foreningsfrihed, herunder ret til at oprette og slutte sig til

fagforeninger for at beskytte sine interesser.

2. Der må ikke gøres andre indskrænkninger i udøvelsen af

disse rettigheder end sådanne, som er foreskrevet ved lov og er

nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den

nationale sikkerhed eller den offentlige tryghed, for at

forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller

sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og

friheder. Denne Artikel skal ikke forhindre, at der pålægges

medlemmer af statens væbnede styrker, politi eller forvaltning

lovlige indskrænkninger i udøvelsen af disse rettigheder.”

Såvel politiske partier som religiøse samfund er beskyttet af artikel 11.

Som det fremgår af artikel 11, stk. 2, er beskyttelsen af foreningsfriheden

ikke absolut. Indgreb i foreningsfriheden kan dog alene foretages, når

indgrebet er foreskrevet ved lov, begrundet i et af de nævnte hensyn og er

nødvendigt i et demokratisk samfund.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis følger i den

forbindelse bl.a., at opløsning af en forening kun kan ske, hvis der

foreligger et ”påtrængende samfundsmæssigt behov” for at gennemføre

den pågældende foranstaltning. Det betyder efter Domstolens praksis, at

begrundelsen for opløsningen skal være ”relevant” og ”tilstrækkelig”, og

at opløsningen af foreningen skal ”stå i rimeligt forhold til det angivne

formål”.

EMRK indeholder herudover i artikel 17 et forbud mod misbrug af

rettigheder, der ikke findes tilsvarende i grundloven, og som bl.a. har

betydning i forhold til EMRKs beskyttelse af foreningsfriheden,

religionsfriheden og ytringsfriheden i forhold til radikaliserede og

ekstremistiske miljøer mv.

Artikel 17 har følgende ordlyd:

”Ingen bestemmelse i denne Konvention må fortolkes som

medførende ret for nogen stat, gruppe eller person til at indlade

sig på nogen virksomhed eller udføre nogen handling, der

sigter til at tilintetgøre nogen af de heri nævnte rettigheder og

friheder, eller til at begrænse dem i videre omfang, end der er

hjemmel for i Konventionen.”

Artikel 17 forhindrer således personer, foreninger mv. i at misbruge deres

konventionssikrede rettigheder til at undertrykke andres rettigheder eller

de principper om demokrati og respekt for menneskerettigheder, som

EMRK bygger på.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis nyder

foreninger, som har til mål at ødelægge demokratiet og de rettigheder og

friheder, der er knyttet til demokratiet, ikke beskyttelse efter EMRK, jf.

dom af 13. februar 2003 i sagen

Refah Partisi m.fl. mod Tyrkiet,

der

vedrørte opløsning af et politisk parti i Tyrkiet, som på sigt havde til

hensigt at indføre et styre baseret på sharia i landet. I dommen blev der

dog ikke udtrykkeligt henvist til artikel 17, men Domstolen fastslog bl.a.,

at sharia er uforenelig med grundlæggende demokratiske principper, jf.

præmis 123.

Der kan endvidere henvises til afgørelse af 12. juni 2012 i sagen

Hizb-ut-

Tahrir m.fl. mod Tyskland,

hvor Domstolen afviste en klage fra Hizb-ut-

Tahrir i forlængelse af, at foreningen blev forbudt i Tyskland. Domstolen

fandt med henvisning til artikel 17, at foreningen ikke var beskyttet efter

artikel 11 om foreningsfrihed og henviste bl.a. til, at foreningens mål var

klart i modstrid med de værdier, som EMRK bygger på. Domstolen afviste

tillige Hizb-ut-Tahrirs klage over krænkelse af religionsfriheden (EMRK

artikel 9) og ytringsfriheden (EMRK artikel 10). Disse bestemmelser

omtales nærmere under pkt. 3.3 nedenfor.

Hvis det kan lægges til grund, at en forening har som mål at ødelægge

demokratiet og de rettigheder og friheder, der er knyttet til demokratiet,

rejser en opløsning af foreningen på den anførte baggrund ikke spørgsmål i

forhold til EMRK artikel 11 om foreningsfrihed.

3. Kriminalisering af ytringer som led i indsatsen mod radikaliserende

religiøse forkyndere mv.

3.1.

Der er inden for rammerne af grundlovens §§ 67 og 77 og Den Europæiske

Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 9 og 10 ganske vide

rammer for at kriminalisere ytringer, som ikke i dag er strafbare.

Grundloven er ikke til hinder for, at ytringer, som strider mod

sædeligheden

eller

den

offentlige

orden,

kriminaliseres.

Lovgivningsmagten må i den forbindelse antages at være overladt et vidt

skøn.

I Danmark er religionsfriheden beskyttet i grundlovens § 67, der har

følgende ordlyd:

”Borgerne har ret til at forene sig i samfund for at dyrke Gud

på den måde, der stemmer med deres overbevisning, dog at

intet læres eller foretages, som strider imod sædeligheden eller

den offentlige orden.”

Anvendelsesområdet for § 67 er ”gudsdyrkelsen”. Bestemmelsen omfatter

først og fremmest de egentlige rituelle og kultiske handlinger, såsom

forkyndelse, bøn, gudstjeneste, dåb mv., jf. bl.a. Alf Ross, a.st., side 754,

og Hans Gammeltoft-Hansen, Grundloven med Kommentarer, 2. udgave

(2006), side 415.

Bestemmelsen sikrer borgerne en materiel religiøs

forenings-, forsamlings-

ytringsfrihed.

Lovgivningsmagten er således afskåret fra at begrænse

eller forbyde gudsdyrkelse i tilslutning til religiøse samfund, så længe der

ikke foretages handlinger eller læres noget, der strider mod sædeligheden

eller den offentlige orden.

Religionsfriheden efter § 67 er ikke ubegrænset, idet lovgivningsmagten er

indrømmet en adgang til at fastsætte de rammer for religionsfriheden, som

hensynet til sædeligheden eller den offentlige orden tilsiger.

Alf Ross anfører bl.a. følgende om handlinger, der strider mod

sædeligheden eller den offentlige orden (Alf Ross, a.st., side 755f):

”Herunder må først og fremmest falde alle de krav der følger

af retsordenen for så vidt denne ikke specielt vedrører religiøse

eller kirkelige forhold. Det er således klart at et religiøst

samfund ikke kan tolereres hvis det forkynder eller praktiserer

den lære at det er gudvelbehageligt at stjæle, begå blodskam,

eller bigami. Det drejer sig her om handlinger der er strafbare

efter den borgerlige straffelov, og med al respekt for andres

religiøse opfattelser kan det naturligvis ikke tolereres at man i

religionens navn skulle kunne sætte sig ud over landets love.

Det er ikke troen, men dens praktiske konsekvenser, der

fordømmes.

[…]

”Men sædelighedens og den offentlige ordens krav rækker

videre end retsordenens krav. Dette forbehold må omfatte også

handlinger, der uden at være strafbare, dog støder så afgjort an

mod almindeligt herskende moralprincipper, at deres

foretagelse, især som led i gudsdyrkelsen, ville vække

almindelig forargelse. Således ville en sekt ikke kunne gøre

krav på beskyttelse efter grdl. § 67 dersom seksuel

promiscuitet og bakkantiske

orgier indgik som led i dens

gudsdyrkelses ritus.”

Hans Gammeltoft-Hansen anfører, at Ross’ forståelse af § 67 i relation til

moralprincipper utvivlsomt er rigtig, men at det næppe har nogen særlig

praktisk betydning i dag. I det omfang moralprincipperne ikke har fundet

udtryk i retsforskrifter, vil der således næppe være grundlag for at gribe

ind, bl.a. fordi det her ofte vil være vanskeligt med fornøden sikkerhed at

konstatere en fælles og vidt udbredt moralopfattelse. Gammeltoft-Hansen

anfører endvidere, at hvis f.eks. ”seksuel promiskuitet og bakkantiske

orgier” indgik i en ritus, men uden at der var tale om overtrædelse af

bestemmelserne om blufærdighedskrænkelse og offentlig forargelse, kan

man vanskeligt forestille sig, at forbeholdet i § 67 ville blive aktiveret, jf.

Hans Gammeltoft-Hansen, a.st., side 416 f. Se tilsvarende Jens Peter

Christensen m.fl., a.st., side 409.

Grundlovens § 67 sætter samlet set den grænse for statsmagten, at den er

afskåret fra at gribe ind over for borgernes gudsdyrkelse i tilslutning til

religiøse samfund, hvis denne indgriben – alene – er begrundet i en

afstandtagen

fra

den

pågældende

trosretning

som

sådan.

Lovgivningsmagten er derimod ikke afskåret fra at gennemføre

lovgivning, der

berører

gudsdyrkelse, når lovgivningen ikke har til hensigt

at modvirke den berørte gudsdyrkelse, men er begrundet i varetagelsen af

andre hensyn (til beskyttelse af sædeligheden eller den offentlige orden).

Lovgivningsmagten må i den forbindelse antages at være overladt et vidt

skøn, jf. Jens Peter Christensen m.fl., a.st., side 408 f.

3.2.

Ytringsfriheden er beskyttet i bl.a. grundlovens § 77, der har følgende

ordlyd:

”Enhver er berettiget til på tryk, i skrift og tale at offentliggøre

sine tanker, dog under ansvar for domstolene. Censur og andre

forebyggende foranstaltninger kan ingensinde på ny indføres.”

Beskyttelsen af ytringsfriheden i grundlovens § 77 omfatter ”enhver”.

Ytringsfriheden gælder således også for undervisere, forskere, religiøse

forkyndere mv. Når f.eks. en imam forkynder eller lærer andre om koranen

mv., er der således tale om ytringer, der er omfattet af grundlovens § 77.

Betydningen af

bakkantisk

er ifølge Den Danske Ordbog: ”præget af stor indtagelse af

vin og af den dermed følgende lystighed, kådhed og løssluppenhed”.

Ved fastlæggelsen af, hvilken nærmere beskyttelse af ytringsfriheden § 77

indebærer, foretages der almindeligvis en opdeling i henholdsvis den

formelle og den materielle ytringsfrihed.

Den formelle ytringsfrihed beskytter mod foranstaltninger, der forhindrer

selve offentliggørelsen af ytringer. En materiel ytringsfrihed er udtryk for,

at der for ytringer af et vist indhold eller en vis karakter ikke kan fastsættes

efterfølgende sanktioner i form af f.eks. straf.

Der er enighed i den statsretlige litteratur om, at bestemmelsen i

grundlovens § 77 beskytter den formelle ytringsfrihed, jf. bl.a. Jens Peter

Christensen m.fl., a.st., side 500. Bestemmelsen indeholder således et

forbud imod, at offentlige myndigheder indfører censur eller andre

forebyggende foranstaltninger. Med udtrykket ”andre forebyggende

foranstaltninger” sigtes der til censurlignende foranstaltninger, som lægger

hindringer i vejen for en offentliggørelse på grund af ytringens indhold.

Bestemmelsen indebærer således navnlig, at lovgivningsmagten er afskåret

fra at gennemføre regler om, at borgernes offentliggørelse af ytringer skal

være betinget af en forudgående tilladelse eller lignende fra en offentlig

myndighed.

Med hensyn til den materielle ytringsfrihed er det den overvejende

opfattelse i den statsretlige litteratur, at grundlovens § 77 ikke umiddelbart

beskytter denne side af ytringsfriheden, jf. Poul Andersen, a.st., side 670,

Alf Ross, a.st., side 716 og 724 samt Max Sørensen, a.st., side 374 og Jens

Peter Christensen m.fl., a.st., side 503 f. Efter den overvejende opfattelse i

den statsretlige litteratur udelukker grundlovens § 77 således ikke

lovgivningsmagten fra at gøre ytringer på et hvilket som helst område og

med et hvilket som helst indhold ansvarspådragende.

Der kan af andre grundlovsbestemmelser end § 77 udledes en vis

beskyttelse af den materielle ytringsfrihed. Grundlovens § 67 om

religionsfrihed yder en egentlig beskyttelse af den materielle ytringsfrihed

med hensyn til religiøse ytringer, dog således at beskyttelsen kan

begrænses af hensyn til sædeligheden og den offentlige orden, jf. nærmere

herom pkt. 3.1 ovenfor.

3.3.

Religionsfriheden og ytringsfriheden er også beskyttet af EMRK

henholdsvis artikel 9 (religionsfriheden) og artikel 10 (ytringsfriheden).

3.3.1.

Efter artikel 9, stk. 1, har enhver ret til at tænke frit og til

samvittigheds- og religionsfrihed. Denne ret omfatter frihed til at skifte

religion eller tro samt frihed til enten alene eller sammen med andre,

offentligt eller privat at udøve sin religion eller tro gennem gudstjeneste,

undervisning, andagt og overholdelse af religiøse skikke.

Denne ret til at udøve sin religion eller tro kan efter konventionens artikel

9, stk. 2, underkastes sådanne begrænsninger, som er foreskrevet ved lov

og er nødvendige i et demokratisk samfund af hensyn til den offentlige

tryghed, for at beskytte den offentlige orden, sundheden eller

sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i forbindelse med

behandlingen af sager om religionsfrihed flere gange understreget, at

konventionens artikel 9 om retten til at tænke frit og til samvittigheds- og

religionsfrihed må anses som en af grundpillerne i et demokratisk

samfund. Domstolen har i den forbindelse udtalt, at det vil være

uforeneligt med statens pligt til at optræde neutralt og upartisk, hvis staten

tillægges beføjelse til at vurdere berettigelsen af bestemte religiøse

opfattelser eller udtryksmåder. Endvidere har Domstolen udtalt, at staten

har en pligt til at fremme og sikre gensidig tolerance mellem alle grupper i

samfundet, og hvis der opstår spændinger mellem forskellige grupper, er

det ikke statens opgave at fjerne årsagen til disse spændinger ved at

undertrykke pluralisme, men derimod at sikre, at de pågældende grupper

tolererer hinanden, jf. f.eks. dom af 10. november 2005 i sagen

Leyla

Sahin mod Tyrkiet,

præmis 107.

Det følger endvidere af Domstolens praksis, at konventionens artikel 9

ikke beskytter enhver handling, der er motiveret eller inspireret af religion

eller overbevisning, jf. f.eks. præmis 105 i sagen

Leyla Sahin mod Tyrkiet.

I samme sag udtalte Domstolen, at artikel 9 ikke altid garanterer en ret til

at handle på den bestemte måde, som måtte følge af ens religiøse

overbevisning, og bestemmelsen giver således ikke personer, der følger sin

religiøse overbevisning, en ret til at se bort fra lovgivning, der forfølger

saglige hensyn, jf. præmis 121.

3.3.2.

Efter EMRK artikel 10, stk. 1, har enhver ret til ytringsfrihed.

Artikel 10 omfatter udtrykkeligt såvel ytringer i form af oplysninger om

faktiske forhold som tilkendegivelser af personlige meninger. Beskyttelsen

omfatter

dog

ifølge

praksis

fra

Den

Europæiske

Menneskerettighedsdomstol ikke ytringer, der truer med eller tilskynder til

vold, eller ytringer, der er udtryk for ekstremt had eller forhånelse af andre

persongrupper, jf. nærmere herom pkt. 3.3.3 nedenfor.

Ligesom efter grundlovens § 77 gælder retten til ytringsfrihed ”enhver”.

Artikel 10 beskytter udtrykkeligt både retten til at fremkomme med

ytringer (ytringsfrihed) og retten til at modtage ytringer

(informationsfrihed).

Bestemmelsen beskytter i modsætning til den overvejende opfattelse i den

statsretlige litteratur af grundlovens § 77 både den formelle og den

materielle ytringsfrihed. Bestemmelsen indeholder derimod ikke som

grundlovens § 77 et forbud mod censurforanstaltninger, idet

censurforanstaltninger ligesom indgreb i den materielle ytringsfrihed i

visse tilfælde kan være berettigede i henhold til bestemmelsen i artikel 10,

stk. 2.

Beskyttelse af ytrings- og informationsfriheden efter artikel 10 er således

ikke ubegrænset. Der kan foretages indgreb i ytrings- og

informationsfriheden, hvis indgrebet er foreskrevet ved lov og er

nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed,

territorial integritet eller offentlig tryghed, for at forebygge uorden eller

forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden, for at beskytte

andres gode navn og rygte eller rettigheder, for at forhindre udspredelse af

fortrolige oplysninger, eller for at sikre domsmagtens autoritet og

upartiskhed, jf. artikel 10, stk. 2.

Ved vurderingen af, om en given foranstaltning har været berettiget, må

det indledningsvis klarlægges, om der overhovedet er tale om et indgreb.

En foranstaltning, der retter sig mod ytringsfriheden, må besidde et vist

minimum af intensitet i relation til ytringen for at udgøre et indgreb. Det

anføres imidlertid i Peer Lorenzen mfl., Den Europæiske

Menneskerettighedskonvention med kommentarer, 3. udgave (2011), bind

II, side 809, at selv sanktioner med lav intensitet – som f.eks. krav om en

undskyldning eller en advarsel – kan udgøre indgreb efter artikel 10, stk. 1.

Er der tale om et indgreb, skal indgrebet være foreskrevet ved lov og være

nødvendigt i et demokratisk samfund i forhold til de lovlige hensyn, som

er opregnet i artikel 10, stk. 2. Det centrale spørgsmål vil typisk være, om

indgrebet kan anses for nødvendigt i et demokratisk samfund. Omfanget af

beskyttelsen afhænger af en konkret helhedsvurdering. Det vil navnlig

have betydning, om ytringen vedrører et emne af samfundsmæssig

interesse, og om indholdet af ytringen er sagligt. Endvidere kan det have

betydning, om indgrebet er af en sådan karakter, at det er egnet til at

afskrække andre fra at ytre sig.

Hvis ytringen angår et emne af samfundsmæssig interesse og dermed

bidrager til den offentlige debat, nyder ytringen en vidtgående beskyttelse,

hvorimod ytringer om rent private forhold ikke nyder en stærk beskyttelse,

jf. Peer Lorenzen mfl., a.st., side 860 ff.

I forbindelse med udformning af lovgivning om kriminalisering af

ytringer, vil der – udover EMRK artikel 10 – også skulle tages højde for

EMRK artikel 7, stk. 1 om forbud mod straf med tilvirkende kraft. Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol har i sin praksis fastslået, at

bestemmelsen i EMRK artikel 7, stk. 1, generelt stiller visse kvalitative

krav til straffelovsbestemmelser, jf. bl.a. dom af 15. november 1996 i

sagen

Cantoni mod Frankrig.

Overordnet skal et strafbart forhold således

være tilstrækkeligt klart og præcist defineret i lov, således at borgeren med

rimelig sikkerhed skal kunne forudse lovens konsekvenser (kravet om

forudsigelighed). Om dette er tilfældet, vil bero på en konkret vurdering af

strafbestemmelsens ordlyd, formål, forarbejder og anvendelse i praksis.

3.3.3.

Som anført under pkt. 2.4 ovenfor har EMRK artikel 17 betydning

for EMRKs beskyttelse af foreningsfriheden, religionsfriheden og

ytringsfriheden i forhold til radikaliserede og ekstremistiske miljøer mv.

Bestemmelsen forhindrer således personer, foreninger mv. i at misbruge

deres konventionssikrede rettigheder til at undertrykke andres rettigheder

eller de principper om demokrati og respekt for menneskerettigheder, som

EMRK bygger på.

I praksis er artikel 17 bl.a. blevet anvendt i tilfælde af misbrug af

ytringsfriheden til f.eks. at fremkomme med grove racistiske udtalelser

eller benægtelser af forbrydelser mod menneskeligheden (holocaust)

begået af det nationalsocialistiske regime i Tyskland under Anden

Verdenskrig.

3.4.

På den ovenfor anførte baggrund er der – som nævnt – ganske vide

rammer for inden for grundlovens §§ 67 og 77 og EMRK artikel 9 og 10 at

kriminalisere ytringer, som ikke i dag er strafbare.

Grundloven er ikke til hinder for, at ytringer, som strider mod imod

sædeligheden eller den offentlige orden, kriminaliseres, ligesom EMRK

ikke er til hinder for at kriminalisere ytringer, hvis det er nødvendigt i et

demokratisk samfund af hensyn til bl.a. at beskytte den offentlige orden og

sædeligheden. Det bemærkes i den forbindelse, at hvor der i Danmark har

været en langvarig tradition for en ganske vidtgående ytringsfrihed i

forhold til bl.a. at agitere for f.eks. udemokratiske samfundsmodeller mv.,

er der i visse andre europæiske lande væsentligt flere begrænsninger, som

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i øvrigt har fundet forenelige

med EMRK, jf. bl.a. den ovenfor beskrevne praksis fra Domstolen.

Den nærmere udformning af en ny regulering vil imidlertid skulle

overvejes nøje. Dette gælder bl.a. i forhold til lighedsgrundsætningen i

grundlovens § 70, som indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a.

trosbekendelse som kriterium, jf. nærmere herom pkt. 4 nedenfor.

4. De overordnede retlige rammer for andre forslag til initiativer

4.1.

De rammer, som grundlovens §§ 67, 77 og 78 og EMRK artikel 9, 10

og 11 sætter, og som omtales under pkt. 2 og 3 ovenfor, vil også gælde, i

det omfang andre initiativer gør indgreb i religionsfriheden,

ytringsfriheden og foreningsfriheden.

Herudover sætter bl.a. grundlovens § 70, EMRK artikel 14 og artikel 26 i

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder også rammer for

sådanne andre initiativer og den nærmere udformning af disse.

4.2.

Grundlovens § 70 har følgende ordlyd:

”Ingen kan på grund af sin trosbekendelse eller afstamning

berøves adgang til den fulde nydelse af borgerlige og politiske

rettigheder eller unddrage sig opfyldelsen af nogen almindelig

borgerpligt”

Bestemmelsen indebærer et forbud mod diskrimination med bl.a.

trosbekendelse som kriterium, for så vidt angår adgangen til nydelse af

borgerlige eller politiske rettigheder. Udtrykket ”rettigheder” skal ikke

forstås snævert, men må betegne enhver fordelagtig retsposition.

Bestemmelsen finder ikke kun anvendelse, hvor der udtrykkeligt

diskrimineres på grund af trosbekendelse (direkte diskrimination), men

antages også at gælde, selvom der formelt set ikke diskrimineres på grund

af trosbekendelsen, men dog på grund af forhold, der er så nøje forbundet

hermed, at resultatet faktisk bliver meget nær det samme (indirekte

diskrimination).

4.3.

Efter EMRK artikel 14 skal nydelsen af de i konventionen anerkendte

rettigheder og friheder sikres uden forskel på grund af køn, race, farve,

sprog, religion, politisk eller anden overbevisning, national eller social

oprindelse, tilhørighed til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel

eller andet forhold.

Anvendelsesområdet for EMRK artikel 14 er begrænset derved, at

bestemmelsen er accessorisk til konventionens øvrige bestemmelser. Det

betyder, at bestemmelsen kun kan anvendes sammen med én eller flere af

disse bestemmelser. Heri ligger ikke et krav om, at en sådan rettighed skal

være krænket, men derimod alene et krav om, at den foreliggende situation

skal ligge inden for rettighedens anvendelsesområde (”ambit”).

Hvis den foreliggende situation ligger inden for en anden bestemmelses

anvendelsesområde (f.eks. artikel 9, 10 og 11, der omtales nærmere pkt.

2.4 og 3.3 ovenfor, og som beskytter henholdsvis religionsfriheden,

ytringsfriheden og foreningsfrihed) indeholder artikel 14 et forbud mod

usaglig forskelsbehandling.

Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis indebærer

dette, at personer i sammenlignelige situationer som udgangspunkt skal

behandles ens, og at forskelsbehandling kun er berettiget, hvis den har et

legitimt formål og samtidig står i et rimeligt forhold til dette formål.

Artikel 14 beskytter både mod direkte og indirekte forskelsbehandling.

4.4.

Efter artikel 26 i FN’s konvention om borgerlige og politiske

rettigheder gælder desuden et diskriminationsforbud, der har følgende

ordlyd:

”Alle mennesker er lige for loven og er berettigede til lovens

ligelige beskyttelse uden nogen forskelsbehandling. I denne

henseende skal loven forbyde enhver forskelsbehandling og

sikre alle ligelig og effektiv beskyttelse imod

forskelsbehandling af nogen grund, herunder race, hudfarve,

køn, sprog, religion, politisk eller anden anskuelse, national

eller social herkomst, formueforhold, fødsel eller anden

stilling.”

Bestemmelsen indeholder et generelt diskriminationsforbud, som – i

modsætning til EMRK artikel 14 – kan anvendes uafhængigt af

konventionens øvrige rettigheder. Enhver forskelsbehandling i

lovgivningen er således omfattet af bestemmelsen.

Det følger af praksis fra FN’s Menneskerettighedskomité, at der ikke vil

være tale om diskrimination i strid med artikel 26, hvis kriterierne for

forskelsbehandlingen er objektive og rimelige, og hvis formålet med

forskelsbehandlingen er berettiget i henhold til konventionen, jf. f.eks.

komitéens udtalelse af 27. juli 2009 i sagen

Rosalind Williams Lecraft mod

Spanien.

FN’s konvention om borgerlige og politiske rettigheder er ligesom EMRK

folkeretligt bindende for Danmark. FN’s Menneskerettighedskomités

udtalelser om konventionen, er – i modsætning til Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstols afgørelser om EMRK – derimod ikke

folkeretligt bindende Danmark.

4.5.

Andre forslag til initiativer end opløsning af foreninger eller

kriminalisering af ytringer vil kunne tænkes som led i de igangværende

forhandlinger. Det falder uden for rammen af dette notat udtømmende at

beskrive, hvilke retlige overvejelser sådanne konkrete forslag i øvrigt kan

give anledning til.