EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

Energi-, Forsynings- og Klimaudvalget 2015-16
EFK Alm.del
Offentligt

Analyse af kommunal låntagning på forsyningsområdet

Indhold

2.1.

Indledning................................................................................................. 2

Fakta ........................................................................................................ 2

Overordnede regulering af kommunernes låneadgang ....................... 2

2.1.1 Låntagning og garantier...................................................................... 3

2.1.2 Låntagning til kommerciel virksomhed ............................................... 5

2.1.3 Vilkår for kommunal garantistillelse .................................................... 5

KommuneKredit ........................................................................................... 6

2.2.

Beskrivelse af regelgrundlaget for hver forsyningssektor.................... 8

El ................................................................................................. 10

Gas ............................................................................................. 11

Vand/spildevand ......................................................................... 11

Fjernvarme.................................................................................. 11

Affald........................................................................................... 12

2.2.1

2.2.2

2.2.3

2.2.4

2.2.5

Dato

27. september 2016

2.3. Procedurer for selskabers låntagning og kommuners udstedelse af

garanti ........................................................................................................... 12

2.3.1

2.3.2

Sagsgangen ............................................................................... 12

Tilsyn, styring og administration ................................................. 14

3. Analyse af om de nuværende adgange til garantistillelse og lån er i

overensstemmelse med principperne bag kommunernes låneadgang,

herunder om den kommunale garanti/låntagning indebærer

konkurrenceforvridning. ................................................................................. 14

3.1.

3.2.

3.3.

3.4.

3.5.

3.6.

3.7.

Investeringsvurdering ......................................................................... 14

Konkurrence ....................................................................................... 15

Indførelser af indtægtsrammeregulering............................................ 16

Konkurs .............................................................................................. 17

Garantistillelse og reglerne for garantiprovision ................................ 17

Ulige vilkår forsyningsselskaberne imellem ....................................... 18

Refinansiering af eksisterende lån ..................................................... 18

Sammenfatning og konklusioner ........................................................... 19

Energi-, Forsynings- og

Klimaministeriet

Stormgade 2-6

1470 København K

T: +45 3392 2800

E: [email protected]

Side 1/20

www.efkm.dk

EFK, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 383: Spm. om oversendelse af fire bagvedliggende analyser vedr. regeringens forsyningsstrategi, som blev fremlagt den 15/9-16, til energi-, forsynings- og klimaministeren

1. Indledning

Kommunerne har i dag i vidt omfang mulighed for at stille garanti for forsyningssel-

skabers lånoptagelse. Reglerne for kommunernes, herunder kommunalt ejede sel-

skabers, låntagning reguleres efter lånebekendtgørelsen, som er udstedt med

hjemmel i lov om kommunernes styrelse under Social- og Indenrigsministeriets

ressort. Der kan være hjemmel i den skrevne lovgivning – vand-, varme- og elfor-

syningsloven – til, at kommunerne kan stille garanti for forsyningsvirksomhed. End-

videre stiller EU’s statsstøtteregler krav om opkrævning af en garantiprovision på

markedsvilkår.

Det grundlæggende vilkår bag lånebekendtgørelsen er, at kommuner som ud-

gangspunkt ikke skal agere bank og/eller påtage sig risici, som kan begrænse

fremtidige kommunalbestyrelsers økonomiske dispositioner. Derfor indeholder lå-

nebekendtgørelsen en række begrænsninger for kommunal låntagning. De væsent-

ligste begrænsninger gælder imidlertid ikke for forsyningssektoren. Det skyldes

bl.a., at forsyning traditionelt har været betragtet som ikke-kommerciel og ikke-

konkurrenceudsat virksomhed med begrænsede risici som følge af hvile-i-sig-selv-

regulering og deraf følgende mulighed for at overvælte omkostninger på forbruger-

ne.

På denne baggrund er der behov for at foretage en analyse af forsyningsselska-

bernes adgang til og anvendelse af kommunal lånegaranti og garantistillelse.

2. Fakta

2.1. Overordnede regulering af kommunernes låneadgang

Reglerne om kommunernes låntagning findes i Social- og Indenrigsministeriets

bekendtgørelse nr. 1580 af 17. december 2013 om kommunernes låntagning og

meddelelse af garantier m.v. (Lånebekendtgørelsen).

Lånebekendtgørelsen er udstedt med hjemmel i §§ 41, 58, stk. 1, og 59, i den

kommunale styrelseslov, der bl.a. fastsætter, at social- og indenrigsministeren kan

fastsætte regler om kommunernes låntagning og lignende dispositioner.

Ved kommunernes finansiering af anlægsaktiver er det almindelige kommunaløko-

nomiske princip, at kommunerne som udgangspunkt skal finansiere anlægsaktiver-

ne uden lånoptagelse. Kommunerne kan således kun optage lån i det omfang, der i

medfør af lånebekendtgørelsen er adgang til lånoptagelse.

Lånebegrænsningerne og de tilknyttede deponeringsregler har baggrund i fire

overordnede samfundsøkonomiske formål og hensyn:

Side 2/20



Lånebegrænsningen:

Det almindelige økonomiske princip indebærer, at kom-

muner og regioner som udgangspunkt skal finansiere anlægsaktiver uden lånopta-

gelse. Hermed gives maksimal opmærksomhed og bevidsthed om udgifters og

forpligtigelsers behov og størrelse hos folkevalgte og borgere. Derved minimeres

risikoen for, at gældsætning og hæftelser resulterer i, at kommunen eller regionen

skal have ”hjælp udefra” i form af særtilskud og lignende.



Finanspolitisk styring:

Det overordnede samfundsmæssige hensyn, der tilsiger

en regulering af omfanget af kommuners og regioners opførelse af anlæg samt

deltagelse i aftaler, herunder leje og leasing af anlæg, der må sidestilles med og

opfattes som lån, når aftalerne erstatter en egenfinansieret anlægsudgift.



Omfordelingsbegrænsning:

Beskyttelse af fremtidig dispositionsfrihed, idet

lånebegrænsningen indebærer, at fremtidige kommunalbestyrelsers og regionsråds

råderum ikke i uhensigtsmæssigt omfang undergives finansielle bindinger og even-

tualforpligtigelser som følge af aftaler om lån, leje og leasing truffet af siddende

kommunalbestyrelser og regionsråd. Hermed undgås, at finansielle dispositioner

resulterer i en uhensigtsmæssig omfordeling mellem generationer.



Prioritering på udvalgte områder:

Adgangen til at låne på visse udvalgte områ-

der kan for det første give kommunerne mulighed for at udjævne den finansie-

ringsmæssige belastning af et anlæg på områder, hvor krav om straksfinansiering

vurderes at indebære uhensigtsmæssige spring i den årlige finansieringsbelast-

ning, eksempelvis inden for forsyningsområderne. For det andet er der mulighed for

at fremme investeringer på områder, hvor investeringer anses for særligt hensigts-

mæssige i en samfundsøkonomisk/-politisk sammenhæng, f.eks. til energibespa-

rende foranstaltninger eller visse anlægsopgaver på de borgernære områder.

Lånereglerne har således sit udspring i – og er primært begrundet i – hensynet til

samfundsøkonomien og reguleringen af den samlede anlægsaktivitet.

2.1.1 Låntagning og garantier

Kommunerne har mulighed for at foretage lån til visse udgifter på en række kon-

krete områder. Disse områder er oplistet i lånebekendtgørelsen og betegnes som

udgifter med ”automatisk” låneadgang. Den samlede tilladte låneadgang benæv-

nes som lånerammen og svarer til summen af de regnskabsførte udgifter, som er

afholdt til formål med automatisk låneadgang, og meddelt af ministeriet som låne-

dispensation.

Kommunernes automatiske låneadgang i lånebekendtgørelsen er målrettet inve-

steringsudgifter på forsyningsområdet (affaldsforbrænding, produktion og distribu-

tion af gas og varme, renovation og kollektive energiforsyningsanlæg, herunder

varmeforsyning), forsyningslignende områder (almene ældreboliger, jordforsyning,

færgedrift, havneanlæg og klimatilpasningsinvesteringer) og andre prioritere-

Side 3/20

de/investeringstunge skattefinansierede områder (energibesparende foranstalt-

ninger/energirenovering, el- og varmeproducerende anlæg i særlige ejendomme,

sanering, boligforbedring, byfornyelse, udlændinges integration m.v.), låneomlæg-

ning samt kassekredit. Lån og garantier i forhold til vand og spildevand henregnes

ikke til kommunens låntagning, jf. lånebekendtgørelsen og vandsektorloven.

Mange forsyningsselskaber har traditionelt været en del af kommunen, og har i

mange tilfælde haft en selvstændig forvaltning, eller indgået i en forvaltning med

andre forsyningsarter. Kommunen har derfor traditionelt kunnet optage lån for de

kommunale forsyninger til bl.a. anlægsinvesteringer.

Gennem de seneste årtier er flere forsyninger blevet udskilt fra kommunerne frivil-

ligt, eller fordi kommunerne er blevet pålagt at selskabsgøre forsyningerne. Kravet

om selskabsgørelse har imidlertid ikke afskåret selskaberne fra lån i KommuneKre-

dit. Kommunen er fortsat første stop ift. til lånoptag i KommuneKredit, idet kommu-

nen skal godkende et eventuelt låneoptag eller stille garanti for lånet.

Lovændringer med virkning for forsyningsselskaberne har bevirket, at låneadgan-

gen over årene er justeret – eksempelvis i tilfælde hvor dele af en forsyningssektor

er blevet konkurrenceudsat, hvorved der ikke længere kan optages lån i Kommu-

neKredit.

Varetagelse af forsyningsopgaverne har på flere områder traditionelt også drifts-

mæssigt været en del af kommunernes virke.

Den driftsmæssige del af forsyningsopgaverne er dog i dag som udgangspunkt

udskilt i selvstændige selskaber. Dette har imidlertid ikke afskåret de kommunalt

ejede forsyningsselskaber fra låntagning gennem kommunerne og KommuneKredit

og fra kommunal garantistillelse i det omfang kommunerne godkender dette.

Baggrunden for, at kommunerne som udgangspunkt har automatisk låneadgang til

investeringsudgifter vedrørende kommunale forsyningsvirksomheder er, at disse

som udgangspunkt er underlagt hvile-i-sig-selv-princippet, hvor udgifterne til inve-

steringerne dækkes over en periode af betaling fra brugerne. Låneadgangen er

således begrundet i, at forsyningsområdet er brugerfinansieret og derfor i princip-

pet er udgiftsneutralt for kommunerne.

En kommunes engagement i forsyningsvirksomhed på grundlag af kommunal-

fuldmagtsreglerne kan kun ske, hvis formålet er opfyldelse af det lokale behov for

forsyningsgoderne. Formålet må ikke være en økonomisk gevinst til kommune

kassen. Det er som nævnt en grundlæggende regel, at en kommune ikke må drive

virksomhed med fortjeneste for øje, med mindre der er særskilt hjemmel hertil.

Dertil kommer, at hvile-i-sig-selv princippet, som efter kommunalfuldmagtsreglerne

gælder på forsyningsområdet, ikke muliggør en sådan fortjeneste.

Side 4/20

Om hvile-i-sig-selv princippet efter kommunalfuldmagtsreglerne bemærkes, at det

indebærer, at forsyningsvirksomhedens indtægter og udgifter set over en årrække

skal balancere, samt at der skal være klar adskillelse mellem kommunens økonomi

og den pågældende forsyningsvirksomheds økonomi. Baggrunden for princippet er,

at en kommune ikke uden lovhjemmel må anvende sin forsyningsvirksomhed til at

forøge sine indtægter (et forbrugerbeskyttelseshensyn), ligesom en kommune ikke

må bruge sine skatteindtægter til at give tilskud til den eventuelt begrænsede kreds

af kommunens borgere, som får forsyning fra den kommunale forsyningsvirksom-

hed (hensynet til kommunens skatteydere).

2.1.2 Låntagning til kommerciel virksomhed

Lånedispositioner foretaget af et selskab eller lignende med kommunal deltagelse,

som alene vedrører kommerciel virksomhed, henregnes ikke til kommunens lån-

tagning. Efter praksis antages låntagning vedrørende kommercielle aktiviteter ikke

for at være omfattet af lånebekendtgørelsen og er således ikke reguleret heraf.

Spørgsmålet om, hvorvidt kommunerne har adgang til at engagere sig i selskaber

m.v., der driver kommerciel virksomhed, falder også uden for lånereglerne. Kom-

muneKredit har ikke hjemmel til at låne til kommercielle aktiviteter, og forsynings-

selskaber vil til sådanne aktiviteter skulle finde finansieringen på det almindelige

lånemarked.

Efter kommunalfuldmagtsreglerne kan kommuner som udgangspunkt ikke uden

lovhjemmel drive handel, håndværk, industri eller finansiel virksomhed. Det er så-

ledes en grundlæggende regel, at en kommune ikke må drive virksomhed med

fortjeneste for øje. Som udgangspunkt er hjemmel i den skrevne lovgivning en for-

udsætning for, at en kommune kan yde garanti for private/virksomheder, som vare-

tager opgaver på markedsvilkår/kommercielle vilkår.

En sådan en hjemmel findes ikke på forsyningsområdet. Der findes dog hjemmel til,

at private selskaber i vand/ spildevands- og kraftvarme- og varmesektoren kan

optage lån i KommuneKredit eller opnå garanti fra kommunerne under visse om-

stændigheder, jf. nedenfor under de enkelte sektorer.

2.1.3 Vilkår for kommunal garantistillelse

Kommunen har adgang til uden belastning af lånerammen og uden deponering at

stille garanti for lån optaget af forsyningsselskaber til nærmere fastsatte formål,

som fremgår af lånebekendtgørelsen.

I forhold til meddelelse af garantier skal kommunen være opmærksom på reglerne

om statsstøtte.

Når en kommune stiller en garanti for låntagning i et forsyningsselskab, skal kom-

munen opkræve en provision, der afspejler den økonomiske risiko, kommunen

påtager sig ved garantistillelsen. Der foreligger ikke nationale retningslinjer for be-

Side 5/20

regningen af denne provision, og i praksis er der en relativ stor forskel i tilgangen til

provisioner på tværs af kommunerne.

En analyse af garantiprovisioner for forsyningsselskabers låntagning fra EY fra

februar 2016 viser, at der er forskelle i, hvordan kommunerne opkræver vederlaget

(provisionen) for at stille lånegarantier – dette spænder fra ingen provision til en

løbende provision (typisk en procentdel af restgælden) eller en procentdel af låne-

garantiens størrelse, eller en kombination af disse to.

EYs analyse indikerer, at der ikke er en fast praksis for kommunernes opkrævning

af garantiprovision indenfor rammerne af Kommissionens meddelelse om garantier.

Hvis et forsyningsselskab, der konkurrerer med andre aktører, kan udbyde sine

ydelser på markedet på basis af en finansiering, der på grund af fuld kommunega-

ranti ydes selskabet på submarkedsvilkår, kan der være tale om statsstøtte. Det

giver således selskabet gunstigere vilkår, end en privat investor ville kunne opnå til

at finansiere den samme aktivitet. For at sikre overensstemmelse med statsstøtte-

reglerne vil det være nødvendigt at modvirke fordelen af garantistillelsen ved at

opkræve et vederlag (garantiprovision) på markedsvilkår for garantien.

Hvis en kommune stiller en vederlagsfri garanti til et forsyningsselskab, der ikke

opererer på et konkurrenceudsat marked, vil dette være i strid med hvile-i-sig-selv-

princippet som reguleret i forsyningslovgivningen, da kommunen dermed påtager

sig en risiko, potentielt på skatteborgernes regning. Kommunen vil således også

her skulle opkræve en markedsmæssig garantiprovision.

KommuneKredit

Forsyningsselskaberne skaffer den nødvendige kapital til investeringer gennem

straks og forhåndsopkrævning fra forbrugere, men låner i varierende grad også

penge, typisk via KommuneKredit. KommuneKredit er en forening, hvis medlemmer

alle er kommuner og regioner i Danmark. KommuneKredit er etableret med det

formål at yde lån til kommuner og regioner samt øvrige kommunale og regionale

formål, herunder til kommunalt ejede forsyningsvirksomheder. Alle kommuner hæf-

ter i fællesskab for lånene. Dette betyder ofte, at kommunalt ejede forsyningsvirk-

somheder har adgang til bedre lånevilkår, herunder lavere renter, end andre forsy-

ningsvirksomheder, mens kommunernes risici øges.

KommuneKredit er reguleret af lov om kreditforeningen af kommuner og regioner i

Danmark (lov om kommunekredit). Forudsætningen for, at KommuneKredit kan yde

lån, er således, at lånet ydes til et formål, som en kommune eller region har hjem-

mel til at varetage. Hermed afgrænses KommuneKredits forretningsområde til op-

gaver, der henhører under den offentlige sektor

Side 6/20

KommuneKredit yder lån til de anlægsudgifter, der er beskrevet i Social- og Inden-

rigsministeriets lånebekendtgørelse eller i anden lovgivning. Det drejer sig primært

om forsyningsvirksomhed, kulturelle, sociale eller energibesparende formål. Der

ydes ikke lån til konkurrenceudsatte områder.

Lån og finansiel leasing ydes indenfor rammerne af de regler, som økonomi- og

indenrigsministeren fastsætter om kommunernes og regionernes låntagning, her-

under de tilknyttede finansielle ydelser som er nærmere bestemt i KommuneKredits

vedtægter.

Tabel 1

KommuneKredits bruttoudlån til forsyningssektoren

Vand og spildevand

% af Kommunekredits

mia. kr.

bruttoudlån

2012

2013

2014

2015

3,5

3,9

4,7

4,0

6,1

9,7

8,8

Affald, varme og energi

% af Kommunekredits

mia. kr.

bruttoudlån

Forsyningssektoren samlet

% af Kommunekredits

mia. kr.

bruttoudlån

9,7

13,6

13,5

15,5

11,5

Kilde: KommuneKredits årsrapporter for 2012-2015 (beløbene er afrundet)

EU’s statsstøtteregler antages endvidere at medføre, at KommuneKredit ikke kan

stille sine ydelser til rådighed inden for alle områder, selvom ovennævnte betingel-

ser er opfyldt.

KommuneKredit er undtaget fra EU direktivet om adgang til at optage og udøve

virksomhed som kreditinstitut (direktiv 2006/48/EF af 14. juni 2006). Undtagelsen

har baggrund i, at KommuneKredit anses som et særligt kreditinstitut, der giver

dets medlemmer, kommuner og regioner, mulighed for at opnå finansiering til lave-

re omkostninger end ved at foretage finansieringen på egen hånd.

KommuneKredit kan derfor ikke stille sine ydelser til rådighed inden for kommerciel-

le og konkurrenceudsatte områder. Dette har baggrund i KommuneKredits status

som et særligt kreditinstitut. Det antages som følge af EU's statsstøtteregler, at den

finansiering, som stilles til rådighed af sådanne særlige kreditinstitutter, herunder

KommuneKredit, alene kan anvendes til offentlige formål, hvilket vil sige inden for

den offentlige ikke-kommercielle, ikke-konkurrenceudsatte sektor.

Side 7/20

2.2. Beskrivelse af regelgrundlaget for hver forsyningssektor

Forsyningsselskaberne har ikke adgang til at låne i KommuneKredit, hvis ikke der

er den fornødne hjemmel. Det betyder, at det er via kommunens godkendelse, at

forsyningsselskaberne kan optage lån i KommuneKredit.

Forsyningsselskabernes adgang til at optage lån i KommuneKredit er over tid ble-

vet ændret. Dette er sket som følge af lovændringer, der har bevirket, at lånead-

gangen for den enkelte forsyningssektor er blevet udvidet, lukket eller tilpasset.

Ved låneoptag i KommuneKredit skal der skelnes mellem kommunale forsynings-

virksomheder og kommunalt ejede forsyningsselskaber.

For de kommunalt ejede forsyningsselskaber er der to begrænsninger til lånead-

gangen. Den første begrænsning indebærer, at låneadgangen er begrænset til

investeringsudgiften med fradrag af opkrævede drifts- og anlægsindtægter, for

hvilke der endnu ikke er afholdt udgifter. Et overskud på driften skal således først

anvendes til finansiering af investeringen, og kun i det omfang investeringsudgiften

overstiger dette overskud, har kommunen mulighed for at låne til investeringen.

Den anden begrænsning indebærer, at låneadgangen maksimalt kan svare til

kommunens udlæg på det enkelte forsyningsområde ultimo det pågældende regn-

skabsår.

Lånebegrænsningen finder dog ikke anvendelse på lån optaget af

forsyningssel-

skaber, som er udskilt fra kommunen

og f.eks. organiseret i selvstændige aktiesel-

skaber eller i kommunale fællesskaber efter lov om kommunernes styrelses § 60.

Dette indebærer, at selskaberne kan lånefinansiere samtlige investeringsudgifter

uden belastning af kommunens låneramme og uden kommunal deponering.

Med virkning fra den 1. august 1984 blev der givet automatisk låneadgang til pro-

duktion og distribution af gas for regionale naturgasselskaber på grundlag af en af

energiministeren godkendt lånebehovsopgørelse.

I 1987 blev der under visse forudsætninger åbnet for automatisk låneadgang til

driftsunderskuddet inklusiv renter og afdrag ved distribution af naturgas.

Fra 1988 blev der givet automatisk låneadgang til investeringsudgiften ved indvin-

ding og distribution af brugsvand.

Med bekendtgørelsen i 1989 inddrages investeringsudgiften til renovation (beløbs-

mæssigt afgrænset pr. indbygger) under den automatiske låneadgang, og der blev

givet automatisk låneadgang ved elbesparende foranstaltninger.

Side 8/20

I 1991 blev der bl.a. indført automatisk låneadgang til solvarmeanlæg, og lånead-

gangen til regionale naturgasselskaber og køb af jord til kommunal jordforsyning

blev ændret.

I 1992 blev der givet automatisk låneadgang til investeringsudgiften til renovering af

det eksisterende kloaknet, og låneadgangen til investeringsudgiften til renovation

blev lempet.

Ved bekendtgørelserne i 1994 blev der givet automatisk låneadgang til genbelå-

ningsadgang for lån til dækning af tilslutningsudgift, hvor der var tilslutningspligt til

kollektive forsyningsanlæg.

I 2000 blev den automatiske låneadgang på elområdet som følge af reformen af

elsektoren, som bl.a. indebar kommercialisering af produktion og handel med el,

begrænset til investeringsudgifter ved netvirksomhed og produktion af elektricitet

ved afbrænding af affald.

Med virkning fra den 1. januar 2010 blev den automatiske låneadgang for så vidt

angår investeringsudgiften til indvinding og distribution af brugsvand samt investe-

ringsudgiften ved kloakering og rensningsanlæg ophævet som følge af ændringer-

ne på området efter vedtagelsen af lov om vandsektorens organisering og økono-

miske forhold m.v.

Med virkning fra 1. januar 2012 blev den automatiske låneadgang til energibespa-

rende foranstaltninger udvidet til også at omfatte foranstaltninger, som følger af

bygningsreglementets energikrav til det eksisterende byggeri i henhold til bekendt-

gørelse om offentliggørelse af bygningsreglementet.

Senest er den automatiske låneadgang med virkning fra 1. februar 2013 udvidet

med den del af udgiften til håndtering af tag- og overfladevand, som et vandselskab

yder bidrag til i forbindelse med medfinansiering af kommunale anlæg efter lov om

betalingsregler for spildevandsforsyningsvirksomheder m.v.

Låneadgangen på gas-, varme- og renovationsområdet er dog begrænset til inve-

steringsudgiften med fradrag af opkrævede drifts- og anlægsindtægter, for hvilke

der ikke er afholdt udgifter, dog maksimalt kommunens udlæg på det enkelte forsy-

ningsområde ultimo det pågældende år.

Side 9/20

Tabel 1

Oversigt over mulighed for kommunal låntagning

Affald

Fjernvar-

Håndtering,

behandling og

produktion

Net

Handel

N/A

Nej

Ja *

Nej

N/A

Ja *

Vand

Spilde-

vand

Nej **

N/A

Ja (etablering)

Gas

Biogas

Anm.:

N/A angiver, at dette ikke er relevant for den givne forsyningsart.

* låneadgangen er begrænset til investeringsudgiften med fradrag af opkrævede drifts- og anlægsindtæg-

ter, for hvilke der endnu ikke er afholdt udgifter.

** ja for så vidt angår produktion af elektricitet ved afbrænding af affald.

Tabel 3

Oversigt over mulighed for kommunal garantistillelse (enten direkte hjemmel i sektorlovgivningen

eller via kommunalfuldmagten)

Affald

Håndtering,

behandling og

produktion

Net

Handel

N/A

Nej

Ja *

Nej

N/A

Ja *

Fjernvarme

Ja *

Vand

Spildevand

Nej **

Gas

N/A

Biogas

Ja (etablering)

Anm.:

N/A angiver, at dette ikke er relevant for den givne forsyningsart.

* låneadgangen er begrænset til investeringsudgiften med fradrag af opkrævede drifts- og anlægsindtæg-

ter, for hvilke der endnu ikke er afholdt udgifter.

** ja for så vidt angår produktion af elektricitet ved afbrænding af affald.

2.2.1 El

Der er uvist i, hvor høj grad elselskaberne anvender låneadgangen i Kommune-

Kredit, og til hvilke aktiviteter de anvender midlerne. For de dele af elsektoren, som

er konkurrenceudsat, vil en kommunal låntagning på favorable vilkår være at be-

tragte som statsstøtte.

Side 10/20

2.2.2 Gas

Gasdistributionsselskaberne anvender kun i begrænset omfang KommuneKredit,

når de skal lånefinansiere, idet selskaberne typisk kan opnå bedre vilkår på det

almindelige lånemarked.

2.2.3 Vand/spildevand

Vandselskaber anvender i høj grad lånefaciliteterne i KommuneKredit, når vandsel-

skabet har behov for at optage lån. Stikprøver af årsrapporterne for 2014 og 2015

hos de større vandselskaber viser, at belåningen primært foretages via Kommune-

Kredit. Der findes dog en række vandselskaber, som ingen lån har.

De forbrugerejede vandselskaber har i vandsektorloven fået adgang til at optage

lån i KommuneKredit, således at disse selskaber ligestilles med de kommunalt

ejede vandselskaber.

Kommuner har automatisk adgang til at lånefinansiere udgiften til håndtering af tag-

og overfladevand, som et vandselskab yder bidrag til i forbindelse med medfinan-

siering af kommunale anlæg efter regler fastsat i lov om betalingsregler for spilde-

vandsforsyningsselskaber m.v.

Låneadgangen omfatter således alene udgiften til håndteringen af tag- og overfla-

devand, som et vandselskab kan yde bidrag til efter de nye regler, ligesom lånead-

gangen alene er rettet mod anlægsprojekter på kommunale arealer og anlæg.

Med ændring af vandsektorloven i 2016 blev det præciseret, at kommunerne i for-

bindelse med garantistillelse skal opkræve et vederlag for at meddele lånegaranti til

vandselskaber, og at den kommunale garantistillelse giver adgang til at optage lån

hos og indgå leasingaftaler med KommuneKredit.

2.2.4 Fjernvarme

Ved en lovændring i 2015 er reglerne om kommuners garantistillelse på varmefor-

syningsområdet blevet beskrevet nærmere i varmeforsyningsloven.

Kommuner kan stille garanti for lånoptagelse til finansiering af anlægsinvesteringer

eller driftsaktiviteter i både kommunale og private virksomheder. Det er en betingel-

se, at kommunen på lovlig vis ville kunne varetage den pågældende form for virk-

somhed efter varmeforsyningsloven. En kommune kan dog ikke stille garanti for

fjernkølingsanlæg.

Der kan også efter varmeforsyningsloven stilles garanti for en virksomhed, som

driver et kraftvarmeanlæg. Det vil sige et anlæg, der både producerer elektricitet og

varme. Det er en betingelse, at samproduktionen er omfattet af varmeforsyningslo-

vens prisprisregulering og at et eventuelt overskud på produktion og levering af

elektricitet tillægges egenkapitalen eller indregnes i varmeprisen. Kommunen vil

Side 11/20

uanset denne betingelse kunne stille garanti for den del af virksomhedens lånopta-

gelse, der kan henføres til produktion af varme (opvarmet vand eller damp).

Kraftvarmeanlæg med en eleffekt over 25 MW er omfattet af elforsyningsloven. De

kan dog også få garanti for lånoptagelse til finansiering af anlægsinvesteringer eller

driftsaktiviteter efter varmeforsyningsloven. Det kan ske på betingelse af, at garan-

tistillelsen vedrører den del af virksomhedens lånoptagelse, der kan henføres til

produktion af varme (opvarmet vand eller damp), som er omfattet af varmeforsy-

ningslovens prisregulering. Det er endvidere en betingelse, at der er regnskabs-

mæssig adskillelse mellem produktion af elektricitet og varme. Der skal således

føres konsoliderede regnskaber for produktion af elektricitet og produktion af var-

me, som det ville ske, hvis de pågældende aktiviteter blev udført af særskilte sel-

skaber.

Under visse betingelser kan der endvidere stilles garanti til virksomheder, som dri-

ver anlæg, der producerer varme til både rum- og procesformål, kommunale blok-

varmecentraler undtaget fra lovens prisregulering og til lånoptagelse til finansiering

af erhvervelse af aktier.

2.2.5 Affald

Der er ikke særlige hjemler for låneoptagning på affaldsområdet. Således følges

kommunalfuldmagtens principper og de almindelige principper om statsstøtte m.v.

For så vidt angår affaldsforbrændingsanlæggene følges de principper, der følger af

el- og varmeforsyningsreglerne, jf. ovenfor. Det er vurderingen at alle kommunale

aktiviteter på området finansieres via KommuneKredit og at der sjældent stilles krav

om garantiprovision.

2.3. Procedurer for selskabers låntagning og kommuners udste-

delse af garanti

2.3.1 Sagsgangen

Et forsyningsselskab, som er udskilt fra kommunen, træffer selv beslutning om,

hvor og hvorledes selskabet ønsker at optage lån.

Forsyningsselskabet er i dag ikke bundet til at optage lån via KommuneKredit, men

har adgang hertil, og kan derfor frit vælge, hvor lånet skal optages. Traditionelt har

lån i KommuneKredit været billigere end lån på det almindelige lånemarked.

Beslutter et forsyningsselskab sig for at lånefinansiere, og medfører lånet, at der

sker ændringer i kommunens garantistillelse eller den kommunale låntagning, skal

den af selskabet trufne beslutning forelægges kommunalbestyrelsen til dennes

godkendelse.

Side 12/20

Kommunalbestyrelsens beslutning vedrørende lån i KommuneKredit kan omfatte et

eller flere nye projekter, der skal lånefinansieres, en låneomlægning af eksisteren-

de lån i KommuneKredit, eller ændringer til allerede godkendte tilsagn til låneop-

tagning.

Figur 1

Procedure for en kommunes beslutning om lånoptagning i KommuneKredit

Ansøgning til

kommunen om

kommunal

låntagning

Udvalgs-

behandling

Indstilling til

kommunal-

bestyrelsen

Kommunalbe-

styrelsens

beslutning

Forsyningsselskabets beslutning medfører, at selskabet skal sende en ansøgning

til kommunen om et låneoptag i KommuneKredit. Til brug for kommunens behand-

ling af ansøgningen skal selskabet indsende oplysning om baggrund, beskrivelse,

eventuelt projekt og medfinansiering.

Forsyningsselskabet kan ansøge om et lån hos KommuneKredit, inden kommunal-

bestyrelsen har truffet endelig beslutning. Lån kan blot ikke gives, førend kommu-

nalbestyrelsens beslutning foreligger.

På baggrund af ansøgningen vurderes sagen først af kommunens økonomiudvalg

som herefter oversender sagen med udvalgets indstilling til kommunalbestyrelsen,

som endeligt tager stilling til ansøgningen.

Kommunalbestyrelsen træffer endelig afgørelse om, hvorvidt låntagningen godken-

des eller afslås og giver herefter forsyningsselskabet meddelelse herom.

Hvis kommunalbestyrelsen godkender låntagningen tager forsyningsselskabet kon-

takt til KommuneKredit.

Ansøgningen til KommuneKredit kan ske enten pr. mail eller telefon, endvidere er

der også mulighed for at udarbejde et låneforslag til KommuneKredit, heri ligger, at

KommuneKredit foreslår, hvorledes lånet kan optages (swap, fastforrentet o. lign.).

En forudsætning for lånoptagelsen er, at KommuneKredit er i besiddelse af:

Side 13/20



Kopi af låntagers eller selskabets beslutning om låneoptagelsen, som er vedta-

get på et bestyrelsesmøde eller på en generalforsamling m.v., jf. selskabets

vedtægter.

Kopi af kommunalbestyrelsens beslutning om garantistillelse. Alternativt et brev

fra den eller de garanterende kommune(r) om den tiltrådte garantistillelse.

Kort beskrivelse af låneformålet og de anlægsinvesteringer som skal finansie-

res, evt. med henvisning til lovhjemmel i "Bekendtgørelse om kommuners lån-

tagning og meddelelse af garantier m.v.".

Kopi af de senest godkendte og underskrevne vedtægter for det selskab som

kommunen garanterer for, og som skal optage lånet.

Udskrift fra CVR registeret som dokumentation for selskabets CVR nummer,

navn og adresse.

Dokumentation for udpegelsen af de underskriftsberettigede for låntager, f.eks.

underskriftscirkulære, fuldmagt eller kopi af bekræftelse på konstituering af be-

styrelse m.v.

KommuneKredit rådgiver om, hvilket lån der bedst kan opfylde låntagers aktuelle

finansieringsbehov.

Hvis forsyningsselskabet har anmodet om en garantistillelse, skal KommuneKredit

være i besiddelse af CVR nummer, nyeste vedtægter og have oplyst låneformålet,

så det sikres, at der er hjemmel til lånoptagelsen.

2.3.2

Tilsyn, styring og administration

Beskrivelse af tilsyn

Kommunen er ansvarlig for opgørelse af sin låneramme over for kommunens revi-

sion. Statsforvaltningen er tilsynsmyndighed i forhold til, at opgørelsen sker korrekt.

3. Analyse af om de nuværende adgange til garantistil-

lelse og lån er i overensstemmelse med principper-

ne bag kommunernes låneadgang, herunder om den

kommunale garanti/låntagning indebærer konkur-

renceforvridning.

3.1. Investeringsvurdering

Der skal løbende investeres i alle dele af forsyningssektorerne både i vedligehol-

delse, levetidsforlængelser, om- og tilbygninger og i helt ny infrastruktur. Investe-

ringerne i forhold til de kommunale selskaber vurderes dels af selskabet selv og

dels af ejerne, dvs. kommunerne. Som en del af denne vurdering skal der ofte ud-

arbejdes selskabs- og samfundsøkonomiske beregninger, men disse valideres ikke

Side 14/20

eksternt. Der vil ofte være mulighed for at hensætte midler til kommende investe-

ringer eller straksopkræve dem fra kunderne.

Hvis der skal lånes midler til den pågældende investering, kan kommunen eller

selskabet vælge at optage lånet på det private marked eller via KommuneKredit.

Lovgivningen fastsætter på nogle områder rammer for, om lånet må optages via

KommuneKredit, ligesom KommuneKredit som nævnt ikke må låne penge ud til

konkurrenceudsatte aktiviteter.

KommuneKredit foretager ikke en egentlig

business case

vurdering, da kommuner-

ne i fællesskab garanterer for lånet. Vurderingen vil næppe være meget anderledes

på det private lånemarked, da de konkrete ejerkommuner også her indestår for

lånet. Det er således op til kommunen at foretage en låne- og investeringsvurdering

for det pågældende lån.

Ændringer i forsyningsselskabernes økonomiske rammebetingelser har naturligvis

betydning for- og indflydelse på selskabernes valg af investering og finansieringen

heraf, idet jo strammere den økonomiske ramme er, i desto højere grad skal sel-

skabet prioritere, hvilke investeringer der skal foretages. Dette gælder især, hvis

forsyningsselskabet ikke har ret til eller mulighed for, at indregne omkostningerne til

investeringerne helt eller delvist i taksterne.

Investeringsvurderingen kan påvirkes af muligheden for at låne via kommunegaran-

terede lån i KommuneKredit, da långivning ikke er en kommunal kerneopgave og

da der således hæftes med skatteborgernes penge.

Det vurderes, at muligheden for at overvælte omkostningerne på de kunder, som er

forpligtet til at være kunder i anlægget, også har betydning for vurderingen af inve-

steringen. Vurderingen af investeringer vil kunne ændres gennem udstedelse af et

kodeks for ledelse af kommunale forsyningsvirksomheder.

3.2. Konkurrence

De nordiske konkurrencemyndigheder udgav i februar 2016 en rapport om konkur-

rence i affaldssektoren. Principperne i rapporten bygger på en OECD-rapport fra

2012 om konkurrenceneutralitet. I rapporten fremhæves behovet for finansierings-

mæssig neutralitet, når der er tale om konkurrence mellem offentlige og private

selskaber og/eller mellem forskellige ydelser.

Der er både direkte og indirekte konkurrence mellem flere forskellige ydelser inden-

for forsyningssektorerne. Eksempler herpå omfatter, at der kan være mange leve-

randører af varme, som konkurrerer om at levere varme til nettet, at fjernvarme

konkurrerer med individuel opvarmning, at både offentlige og private affaldsfor-

brændingsanlæg konkurrerer med hinanden om affaldet, og affaldsforbrænding

Side 15/20

konkurrerer med biogasanlæg og med andre genanvendelsesanlæg, som ofte er

private og dermed finansieret på det private lånemarked.

På trods af at KommuneKredit efter statsstøttereglerne antages ikke at måtte låne

til konkurrenceudsatte aktiviteter, lånes der alligevel ud til en række af ovenstående

aktiviteter.

På denne baggrund kan det være hensigtsmæssigt, at der foretages en mere ek-

splicit afgrænsning af konkurrenceudsatte og kommercielle aktiviteter, således at

der fremadrettet ikke stilles kommunegarantier for sådanne aktiviteter, og således

at der opkræves garantiprovision på et ensartet grundlag i de tilfælde, hvor der

fortsat skal være adgang til garantistillelse eller direkte låneadgang via Kommune-

Kredit. En eventuel ensretning af principperne for garantistillelse og beregning af

garantiprovision skal ske indenfor rammerne af statsstøttereglerne og Kommissio-

nens meddelelse om anvendelsen af EF-traktatens artikel 87 og 88 om statsstøtte i

form af garantier. Afgrænsningen kan f.eks. ske via ændring af regulering eller ud-

stedelse af vejledning.

3.3. Indførelser af indtægtsrammeregulering

For flere af forsyningssektorerne har der tidligere været fri adgang til at opkræve

omkostningerne forbundet med forsyningsaktiviteterne over taksterne. Det er der

imidlertid ændret på for stort set alle sektorerne. El og gassektoren er blevet delvis

liberaliseret, og regeringen ønsker at konkurrenceudsætte affaldsforbrændingen.

De resterende dele af forsyningssektoren, der er naturlige monopoler, er i stort

omfang underlagt økonomiske rammer og effektiviseringskrav, som begrænser

selskabernes muligheder for at overvælte alle omkostninger på forbrugerne. Disse

ændringer medfører risici for konkurs, og dermed risici for kommunerne som långi-

vere/garantistillere.

Den økonomiske regulering, krav om effektivisering og benchmarking, er indført for

at skabe et incitament til at drive en effektiv forsyning til gavn for forbrugerne og

virksomhederne, herunder for at sikre lavere priser (end hvis der ikke havde været

et effektiviseringskrav).

Effektiviseringen betyder, at forsyningsselskaberne skal optimere og trimme driften.

I det omfang hvor der ikke er midler til at foretage investeringer, skal disse lånefi-

nansieres. Dette stiller store krav til forsyningsselskaberne i deres prioriteringer af

investeringer.

Indtægtsrammereguleringen betyder også, at forsyningsselskaberne ikke længere

blot kan hæve taksterne med henblik på at foretage investeringer i ledningsnettet.

Det kræver derfor mere af forsyningsselskaberne i deres valg af investeringer og

prioriteringer af deres anvendelse af de økonomiske ressourcer.

Side 16/20

3.4. Konkurs

Kommunale forsyningsselskaber har principielt altid haft mulighed for at blive taget

under rekonstruktion eller erklæret konkurs. Dette har ikke været en realitet, idet

forsyningsselskaberne har eller har haft mulighed for at hæve taksterne, såfremt

forsyningsselskabet manglede økonomiske midler til driften eller investeringerne.

I de senere år er der i flere forsyningssektorer indført indtægtsrammeregulering,

hvorved at der stilles krav til forsyningsselskaberne om at effektivisere. Det betyder,

at forsyningsselskaberne får fastsat en indtægtsramme, som de skal agere inden

for, og hvor drift og investering skal tilpasses.

Effektiviseringskravene gør, at ineffektive forsyningsselskaber ikke nødvendigvis

har tilstrækkelige midler til at dække både drift og investeringer. Såfremt selskaber-

ne ikke kan holde selskabets økonomi indenfor rammen, vil der ophobes en stadigt

større gæld i selskabet. På længere sigt kan der derfor opstå risiko for, at ineffekti-

ve forsyningsselskaber går konkurs eller tages under rekonstruktion, såfremt de

ikke formår at tilpasse sig.

Den regulatoriske benchmarking og indtægtsrammeregulering udgør et brud med

hvile-i-sig-selv-princippet i kraft af, at der er et loft for, hvor mange af omkostnin-

gerne der kan overvæltes på kunderne. Samtidig må kommunerne bag selskaber-

ne ikke dække en eventuel difference.

Dette medfører, at kommunerne ikke i ligeså høj grad kan overvælte risikoen på

forbrugerne ved udstedelse af lånegarantier til forsyningsselskaber. Kommunerne

kan derfor selv komme til at bære omkostningerne ved en evt. misligholdelse af

lånet. KommuneKredit løber muligvis en større risiko, da kun op til 80 % af gælden i

visse tilfælde kan omfattes af garantien, og det derfor umiddelbart vil være op til

kommunen, om den dækker et yderligere tab. Ultimativt indestår alle landets kom-

muner for KommuneKredit som institution.

Der vurderes behov for en nærmere analyse af rammerne for, og på hvilke vilkår

KommuneKredit fortsat bør yde lån indenfor de nye reguleringsrammer.

3.5. Garantistillelse og reglerne for garantiprovision

Der er forskelle i den måde, kommunerne forvalter reglerne om garantistillelse,

herunder betaling for garantistillelsen.

Om denne uensartede behandling medfører, at enkelte forsyningsselskaber i de

respektive kommuner favoriseres, kan ikke umiddelbart konkluderes. Kommunerne

Side 17/20

er for enkelte forsyningssektorer forpligtet til at opkræve betaling for en garantistil-

lelse.

I takt med indførelsen af indtægtsrammeregulering, og at forsyningsselskaberne

ikke længere har ubegrænset adgang til at finansiere investeringer via takstforhø-

jelser, bør en kommune i højere grad overveje den risiko, der ligger i, at kommunen

skal stille sikkerhed for et forsyningsselskabs låneoptag eller godkende selskabets

låneoptag i KommuneKredit. Denne risiko bør også afspejle sig i den garantiprovi-

sion, som forsyningsselskaberne skal betale til kommunerne.

Det skal yderligere bemærkes, at kommunen i forbindelse med en eventuel garan-

tistillelse bør sikre, at låneoptaget ligger inden for rammerne af kommunens finan-

sielle politik i forhold til den langfristede gæld.

Det kan derfor være hensigtsmæssigt, at der opstilles ensartede principper for fast-

sættelse af garantiprovisioner indenfor rammerne af Kommissionens meddelelse

om garantier. Principperne kan f.eks. udformes i lyset af en national analyse af

risikoprofilen for forskellige typer af danske forsyningsselskaber, således at det

sikres at statsstøttereglerne finder ens anvendelse på tværs af landet.

3.6. Ulige vilkår forsyningsselskaberne imellem

Så længe der ikke er konkurrence mellem de forskellige forsyningsselskaber, har

ulige vilkår mellem disse begrænset betydning.

Det er dog vigtigt, at de regulatoriske systemer tager højde for eventuelle forskelle

på finansieringssiden.

3.7. Refinansiering af eksisterende lån

Refinansiering af eksisterende lån udgør en særlig problemstilling, idet forsynings-

selskaberne har en palet af muligheder i deres valg af låneinstrumenter.

Finansieringen kan skal ske som en midlertidig byggekredit med variabel rente,

som senere konverteres til et lån med variabel eller fast rente. Lånene kan variere i

forhold til løbetid, afdragsprofil og renteterminer i henhold til lånebekendtgørelsens

rammer.

Lån kan endvidere ske i fremmed valuta, dog skal sluteksponeringen ske i DKK

eller EUR.

Lånene kan kombineres med forskellige rente- og valutasikringsinstrumenter. Disse

instrumenter kan også anvendes til omlægning af lån fra f.eks. variabel til fast ren-

te.

Side 18/20

Lånebekendtgørelsen giver mulighed for at anvende terminsforretninger, rente- og

valutaoptioner samt, swaps med henblik på kurs- og rentesikring for betaling af

ydelser på kommunens lån. Der må dog ikke anvendes optioner. En række af disse

muligheder kan gøre det særdeles dyrt at opsige lånet i utide.

Endvidere kan der til lånet været tilknyttet særlige klausuler, som også gør det

svært for forsyningsselskaberne at opsige lånene, uden at dette kan blive økono-

misk byrdefuldt.

Med det nuværende renteniveau vil en refinansiering ikke betyde særlig meget for

den samlede forsyningssektor, og for så vidt heller ikke for det enkelte forsynings-

selskab, idet eksempelvis en renteændring på 0,5 pct. for et nyt eller refinansieret

lån næppe ville kunne ses på taksten.

4. Sammenfatning og konklusioner

Investeringsvurdering

Der skal løbende investeres i alle dele af forsyningssektorerne både i vedligehol-

delse, levetidsforlængelser, om- og tilbygninger og i helt ny infrastruktur. Investe-

ringerne i forhold til de kommunale selskaber vurderes dels af selskabet selv og

dels af ejerne, dvs. kommunerne. Der foretages ikke en ekstern kreditvurdering af

investeringen i banker og KommuneKredit.

Det vurderes, at både muligheden for at optage lån via KommuneKredit samt for at

overvælte omkostningerne på de kunder, som er forpligtet til at være kunder i an-

lægget, har betydning for vurderingen af investeringen. Vurderingen af investerin-

ger vil kunne ændres gennem udstedelse af et kodeks for ledelse af kommunale

forsyningsvirksomheder.

Økonomisk regulering

For flere af forsyningssektorerne har der tidligere været fri adgang til at opkræve

omkostningerne forbundet med forsyningsaktiviteterne over taksterne. Det er der

imidlertid ændret på for stort set alle sektorerne, herunder er forsyningssektorerne i

stort omfang underlagt økonomiske rammer og effektiviseringskrav, som begræn-

ser selskabernes muligheder for at overvælte alle omkostninger på forbrugerne.

Disse ændringer medfører risici for konkurs, og dermed risici for kommunerne som

långivere/garantistillere.

Det kan på den baggrund være hensigtsmæssigt at undersøge betydningen af

indførslen af økonomiske rammer og regulatorisk benchmark i forhold til finansie-

ringsbehovet, herunder om der fortsat skal være adgang til kommunal garantistillel-

se eller lånemulighed via KommuneKredit.

Side 19/20

Kommercielle aktiviteter

På trods af at KommuneKredit efter statsstøttereglerne antages ikke at måtte låne

til konkurrenceudsatte aktiviteter, lånes der alligevel ud til en række aktiviteter.

På den baggrund kan det være hensigtsmæssigt, at der foretages en mere eksplicit

afgrænsning af konkurrenceudsatte og kommercielle aktiviteter, således at der

fremadrettet ikke stilles kommunegarantier eller gives kommunal låneadgang for

sådanne aktiviteter, og således at der opkræves garantiprovision på et ensartet

grundlag i de tilfælde, der fortsat skal være adgang til garantistillelse eller direkte

låneadgang via KommuneKredit.

Garantiprovision

Der er forskelle i den måde, kommunerne forvalter reglerne om garantistillelse,

herunder betaling for garantistillelsen.

Det kan derfor være hensigtsmæssigt, at der opstilles ensartede principper for fast-

sættelse af garantiprovisioner indenfor rammerne af Kommissionens meddelelse

om garantier. Principperne kan f.eks. udformes i lyset af en national analyse af

risikoprofilen for forskellige typer af danske forsyningsselskaber, således at det

sikres at statsstøttereglerne findes ens anvendelse på tværs af landet.

Side 20/20