SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

Social- og Indenrigsudvalget 2015-16
SOU Alm.del Bilag 359
Offentligt

21/2015

Rigsrevisionens beretning om

indsatsen over for

anbragte børn

afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

147.281

114.6

22.480

August 2016

1976

237

1849

908

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

21 /

2015

Beretning om indsatsen

over for anbragte børn

Statsrevisorerne fremsender denne beretning

med deres bemærkninger til Folketinget og

vedkommende minister, jf. § 3 i lov om

statsrevisorerne og § 18, stk. 1, i lov om

revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2016

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres eventuelle bemærkninger Rigsrevisionens beretning til Folketinget og

vedkommende minister.

Social- og indenrigsministeren afgiver en redegørelse til beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beretningen,

hvilket forventes at ske i december 2016.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles i Stats-

revisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar måned – i dette

tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2015, som afgives i februar 2017.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Telefon: 33 37 59 87

Fax: 33 37 59 95

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls-Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

E-mail: [email protected]

Hjemmeside: www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN 978-87-7434-498-8

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

STATSREVISORERNES BEMÆRKNING

Statsrevisorernes bemærkning

BERETNING OM INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE

BØRN

Ca. 1 % af alle danske børn er anbragt uden for hjemmet enten i plejefamilier eller

på institution. Social- og Indenrigsministeriet har ansvaret for rammerne for kommu-

nernes indsats i forhold til anbringelse af børn, mens kommunerne yder den konkre-

te indsats. I 2014 anvendte kommunerne ca. 9,3 mia. kr. på ca. 11.000 anbragte børn.

Heraf finansierede staten ca. 600 mio. kr.

Folketinget gennemførte Anbringelsesreformen i 2006 for at forbedre indsatsen

over for anbragte børn, idet der havde været en række eksempler på kommuner, der

reagerede for sent eller utilstrækkeligt over for udsatte børn. Reformen havde til for-

mål at sikre, at anbragte børn fik samme muligheder som andre børn for at få en ud-

dannelse, et arbejde og et familieliv. Reformen skulle styrke kommunernes sagsbe-

handling og effekten af indsatsen ved bl.a. at stille krav om, at barnet skal inddra-

ges, at indsatsen skal tilpasses det enkelte barn, og at der skal følges mere systema-

tisk op på indsatsen. Folketinget har siden gennemført yderligere 3 reformer og ved-

taget en række justeringer af loven, bl.a. med henblik på at styrke kommunernes

sagsbehandling.

Statsrevisorerne finder det kritisabelt, at Social- og Indenrigsministeriet efter

10 års indsats ikke kan dokumentere, at kommunernes sagsbehandling i forhold

til anbringelse af børn er blevet bedre, eller at indsatsen har haft den tilsigtede

effekt.

Statsrevisorerne finder, at Social- og Indenrigsministeriet ikke i tilstrækkelig

grad har understøttet, at kommunerne indfrier Anbringelsesreformens formål.

Statsrevisorerne kritiserer, at kommunernes sagsbehandling i mange anbringel-

sessager ikke overholder lovens krav om børnesamtaler, handleplaner og børne-

faglige undersøgelser.

Statsrevisorerne bemærker i den forbindelse:



At Social- og Indenrigsministeriet kun har stillet få redskaber til rådighed for kom-

muner og sociale tilbud, der kan hjælpe med at måle og dokumentere effekten

af indsatsen over for anbragte børn. Dermed er der risiko for, at kvantitet og øko-

nomi -- og ikke kvalitet og effekt -- bliver bestemmende for, hvordan kommuner-

ne anbringer udsatte børn.

STATSREVISORERNE,

den 9. august 2016

Peder Larsen

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Lennart Damsbo-Andersen

Lars Barfoed

Søren Gade

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INDHOLDSFORTEGNELSE

1. Introduktion og konklusion

1.1.

Formål og konklusion

1.2.

Baggrund

1.3.

Revisionskriterier, metode og afgrænsning

2. Social- og Indenrigsministeriets understøttelse af kommunerne

2.1.

Social- og Indenrigsministeriets viden om kommunernes praksis

2.2.

Initiativer til at understøtte kommunernes indsats over for anbragte børn

3. Viden om effekt af indsatsen over for anbragte børn

3.1.

Tilvejebringelse af data om indsatsen over for anbragte børn

3.2.

Ledelsesinformation om effekten af indsatsen over for anbragte børn

Bilag 1. Metodisk tilgang

Bilag 2. Ankestyrelsens praksis- og velfærdsundersøgelser

Bilag 3. Ordliste

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

Rigsrevisionen har selv taget initiativ til denne undersøgelse og afgiver derfor beretningen til Stats-

revisorerne i henhold til § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af 19. januar 2012.

Beretningen vedrører finanslovens § 15. Social- og Indenrigsministeriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Eva Kjer Hansen: august 2004 - september 2007

Karen Jespersen: september 2007 - april 2009

Karen Ellemann: april 2009 - februar 2010

Benedikte Kiær: februar 2010 - oktober 2011

Karen Hækkerup: oktober 2011 - august 2013

Annette Vilhelmsen: august 2013 - februar 2014

Manu Sareen: februar 2014 - juni 2015

Karen Ellemann: juni 2015 -

Beretningen har i udkast været forelagt Social- og Indenrigsministeriet, hvis bemærkninger er afspejlet

i beretningen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

FORMÅL OG KONKLUSION

ANBRAGTE BØRN

Anbragte børn er i denne under-

søgelse en samlet betegnelse

for anbragte børn og unge i al-

deren 0-17 år.

1. Denne beretning handler om, hvorvidt Social- og Indenrigsministeriet understøtter kom-

munernes indsats over for anbragte børn. I 2014 var ca. 11.000 børn i alderen 0-17 år an-

bragt uden for hjemmet enten i plejefamilier eller på institutioner. Det svarer til, at ca. 1 %

af alle danske børn er anbragt uden for hjemmet. Kommunerne anvendte 9,3 mia. kr. på ud-

gifter til anbringelser i 2014. Af disse udgifter betalte staten en mindre del (ca. 600 mio. kr.).

2. Gennem de seneste 10 år har der været eksempler på, at kommuner ikke har haft det for-

nødne tilsyn med anbragte børn eller ikke har reageret i tide med en tilstrækkelig og rele-

vant indsats til børn, der har været udsat for omsorgssvigt eller misbrug.

3. Det kan have store personlige og samfundsøkonomiske konsekvenser, hvis et anbragt

barn ikke får den støtte og hjælp, som det har behov for. Det viser sig bl.a. ved, at anbrag-

te børn som voksne i lavere grad gennemfører en uddannelse og kommer i beskæftigelse

end børn, der ikke har været anbragt. Endvidere oplever de anbragte børn som voksne stør-

re helbredsproblemer, og flere begår kriminalitet. Der er derfor potentiale i at forbedre ef-

fekten af anbringelser.

4. Folketinget gennemførte Anbringelsesreformen i 2006 for at forbedre indsatsen på om-

rådet. Det betød, at reglerne for anbringelser af børn, der er beskrevet i lov om social ser-

vice (herefter serviceloven) blev grundlæggende ændret. Reformen skulle sikre, at anbrag-

te børn fik samme muligheder som andre børn for at få en uddannelse, et arbejde og et fa-

milieliv. For at opnå dette havde reformen til formål at styrke kvaliteten i kommunernes

sagsbehandling og derved imødekomme, at den samlede kvalitet af indsatsen var for dår-

lig. De alvorligste problemer blev beskrevet i lovforslagets bemærkninger som:



Indsatsen blev ikke i tilstrækkelig grad tilpasset det enkelte barn.

Der blev ikke fulgt tilstrækkeligt op på indsatsen.

Børnene blev ikke inddraget tilstrækkeligt i egne sager.

Der blev ikke dokumenteret og målt effekt af indsatsen over for de anbragte børn.

SOCIAL- OG INDEN-

RIGSMINISTERIET

Social- og Indenrigsministeriet

er en samlet betegnelse for

både departementet og de un-

derliggende styrelser, fx Anke-

styrelsen og Socialstyrelsen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

BØRNEFAGLIG UNDER-

SØGELSE

Den børnefaglige undersøgelse

er en undersøgelse af det en-

kelte barns resurser og proble-

mer. Den er beskrevet i service-

lovens § 50. Undersøgelsen

skal indeholde en helhedsbe-

tragtning af barnet. Det bety-

der, at sagsbehandleren skal

undersøge barnets:



udvikling og adfærd



familieforhold



skoleforhold



sundhedsforhold



fritidsforhold og venskaber



andre relevante forhold.

Med reformen ønskede Folketinget at sikre en bedre indsats for det enkelte barn ved at stil-

le krav om en mere systematisk og grundig indsats i kommunerne. Dette skulle reformen

løse ved bl.a. at indføre krav i loven om, at kommunerne skulle udarbejde børnefaglige un-

dersøgelser og handleplaner for det enkelte barn inden anbringelse. Med reformen skete

der også en præcisering af kommunernes pligt til at have samtaler med det barn, der skul-

le anbringes, og hvor ofte kommunen skulle følge op på indsatsen over for det enkelte an-

bragte barn. Endelig var det et formål at kunne dokumentere og måle effekten af indsatsen

over for anbragte børn.

5. Rigsrevisionen har i november 2015 selv taget initiativ til at undersøge, om Social- og

Indenrigsministeriet har understøttet kommunernes indsats over for anbragte børn. Bag-

grunden for det er, at der er gået 10 år, siden Anbringelsesreformen trådte i kraft, men prak-

sis- og velfærdsundersøgelser gennemført af Ankestyrelsen siden 2006 viser, at kommu-

nernes sagsbehandling i en lang række sager ikke lever op til de lovkrav, som blev indført

med reformen. Desuden mangler der fortsat mere viden om effekten af anbringelsesindsat-

ser. Bl.a. konstaterer Social- og Indenrigsminister Karen Ellemann i et svar til Folketingets

Social- og Indenrigsudvalg den 30. juli 2015, at vi i dag ikke ved nok om, hvilke metoder og

indsatser der har hvilken effekt for de udsatte børn og unge, når de er anbragt.

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Indenrigsministeriet har under-

støttet kommunernes indsats over for anbragte børn, så formålet med Anbringelsesrefor-

men er blevet realiseret. Vi besvarer følgende spørgsmål i beretningen:



Har Social- og Indenrigsministeriet understøttet, at kommunerne lever op til kravene

fra Anbringelsesreformen om at tilpasse indsatsen til det enkelte barn, foretage en sy-

stematisk opfølgning og inddrage barnet?

Har Social- og Indenrigsministeriet understøttet, at der bliver dokumenteret og målt

effekt af indsatsen over for anbragte børn?



SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

KONKLUSION

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at de problemer, som Anbringelsesreformen havde til

formål at forbedre, ikke er blevet mindre i perioden 2006-2014. Formålet var:

•

at tilpasse indsatsen til det enkelte barn ved at udarbejde børnefaglige undersøgelser

og handleplaner for det enkelte barn

at følge op på indsatsen over for det enkelte barn

at inddrage barnet gennem børnesamtaler

at dokumentere og måle effekten af indsatsen over for anbragte børn.

Rigsrevisionen vurderer, at Social- og Indenrigsministeriets understøttelse af kommuner-

ne ikke har været tilstrækkelig til at indfri Anbringelsesreformens formål. Ministeriet har i

undersøgelser gennemført i perioden 2006-2014 haft viden om, at den kommunale sagsbe-

handling i en betydelig andel af anbringelsessagerne ikke lever op til lovens krav. Det bety-

der, at der for en stor andel af de anbragte børn ikke har været udarbejdet børnefaglige un-

dersøgelser eller handleplaner eller har været afholdt børnesamtaler inden anbringelse. Mi-

nisteriet har siden 2006 udmøntet en række lovmæssige og konkrete initiativer, der skulle

styrke sagsbehandlingen i anbringelsessager og imødegå problemer med sagsbehandlin-

gen for derved at understøtte indsatsen. Fx blev der iværksat konkrete initiativer, der skulle

styrke sagsbehandlingen, bl.a. gennem støtte til efteruddannelse af sagsbehandlere. Mini-

steriets egne undersøgelser i løbet af de 10 år, der er gået, kan dog ikke dokumentere, at

der er sket forbedring af sagsbehandlingen, og ministeriet kan ikke dokumentere, at initia-

tiverne har haft den tilsigtede virkning.

Rigsrevisionen finder, at der fra 2006 har været et stort gab mellem lovens centrale krav

og den kommunale sagsbehandling. Der er derfor behov for en forstærket indsats for at sik-

re, at sagsbehandlingen lever op til kravene for at indfri Anbringelsesreformens formål.

Rigsrevisionen vurderer desuden, at Social- og Indenrigsministeriet ikke i tilstrækkelig grad

har understøttet, at der kan dokumenteres og måles effekt af indsatsen over for anbragte

børn. Rigsrevisionen baserer dette på, at ministeriet kun har taget få og spredte initiativer

til at udbrede redskaber, som kan hjælpe kommunerne og de sociale tilbud med at dokumen-

tere og måle effekten af indsatsen. Rigsrevisionen undersøgelse viser, at kommunerne end-

nu ikke er nået langt med at måle effekten af deres indsats over for anbragte børn hverken

på kort eller på langt sigt og derfor ikke systematisk inddrager viden om effekt af de for-

skellige indsatser i deres styring af området.

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at sagsbehandlerne i kommunerne skal indberette en

stor mængde oplysninger til Ankestyrelsens anbringelsesstatistik. Rigsrevisionen finder

det væsentligt, at ministeriet sikrer, at data bliver anvendt, og prioriterer, hvilke udvalgte,

centrale informationer, der er vigtige for at kunne følge effekten på nationalt plan. På na-

tionalt plan er der kun udviklet få indikatorer, som måler direkte på anbragte børn, og indika-

torerne kan ikke kobles til den type anbringelse, som barnet er i. Det betyder, at ministeriet

ikke kan følge effekten af anbringelsesforløbene.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.2.

ÅRSAGER TIL ANBRIN-

GELSER

Tal fra Ankestyrelsens anbrin-

gelsesstatistik viser, at den

hyppigste årsag til, at et barn

blev anbragt i 2014, var foræl-

drenes utilstrækkelige omsorg

for barnet. Den næsthyppigste

årsag var, at barnet udviste ud-

adreagerende adfærd.

Langt de fleste anbringelser,

ca. 85 %, sker frivilligt med sam-

tykke fra forældrene, mens ca.

15 % iværksættes med tvang.

BAGGRUND

6. At fjerne et barn fra dets mor og far er et meget stort indgreb i et barns liv, som skal bero

på tungtvejende faglige overvejelser om, at barnet vil få en bedre tilværelse ved at vokse

op et andet sted. Når man anbringer et barn, er det derfor væsentligt at have fokus på kva-

liteten af anbringelsen. En tilstrækkelig og relevant indsats, som er tilpasset det enkelte

barns behov, er central for de berørte børn og deres familier, men det er også centralt ud fra

et samfundsøkonomisk og retssikkerhedsmæssigt perspektiv. Indsatsen skal sikre, at bør-

nene på længere sigt får mulighed for at uddanne sig og få et job, så de ikke får et liv på of-

fentlig forsørgelse.

7. Rigsrevisionen ønsker med denne undersøgelse bl.a. at sætte fokus på sagsbehandlingen

i anbringelsessagerne, og hvordan ministeriet understøtter kommunernes sagsbehandling.

Det overordnede formål med kravene, der blev indført med Anbringelsesreformen, var at

få en bedre effekt af indsatsen. Vi baserer dermed undersøgelsen på, at kvaliteten i sags-

behandlingen har betydning for effekten af indsatsen.

Anbringelsesreformen

8. Anbringelsesreformen blev gennemført i 2006 for at sikre bedre kvalitet i anbringelserne.

Det var målsætningen med reformen, at de anbragte børn skulle have samme muligheder

som andre børn for at få en uddannelse, et arbejde og et familieliv. En anbringelse uden for

hjemmet skal derfor andet og mere end fjerne barnet fra en uacceptabel situation i hjem-

met. Anbringelsen skal også bidrage positivt til at hjælpe barnet videre. Det afgørende pej-

lemærke for reformen er således barnets bedste.

Formålet med Anbringelsesreformen er i hovedtræk at vælge den anbringelse, der passer

til det enkelte barns behov, at inddrage barnet systematisk, at give bedre mulighed for at

følge op på indsatsen af den enkelte anbringelse og skabe viden om effekten af indsatser

for de anbragte børn. Alt sammen for at sikre, at en anbringelse bidrager positivt til barnets

fremtid.

Konkret medførte reformen en præcisering af regler, bl.a. i relation til børnefaglige under-

søgelser, handleplaner, inddragelse af barnet og ændring af regler for tilsyn og opfølgning

på foranstaltninger.

9. Der har været andre reformer med betydning for området siden 2006, bl.a. Barnets Reform

fra 2011, Overgrebspakken fra 2013 og Tilsynsreformen fra 2014, ligesom der løbende gen-

nem årene er foretaget justeringer i lovgivningen. Disse reformer er beskrevet nærmere i

kapitel 2.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Anbringelsessager

10. Figur 1 viser sagsforløbet frem til en anbringelse og den efterfølgende opfølgning.

FIGUR 1

SAGSBEHANDLINGEN I EN ANBRINGELSESSAG

Underretning

Inden for 4 måneder

fra kommunen bliver

opmærksom på et

barn med behov

for særlig støtte.

Sundhedsforhold

Udvikling

og adfærd

Skoleforhold

Familieforhold

BØRNESAMTALE

Fritidsforhold

og venskaber

Andre relevante

forhold

BØRNEFAGLIG UNDERSØGELSE

MÅL

HANDLEPLAN

BØRNESAMTALE

Plejefamilie

VALG AF ANBRINGELSESSTED

Døgninstitution

Inden for 3 måneder

fra anbringelse.

Sidenhen minimum

hver 6. måned.

PERSONRETTET TILSYN

BØRNESAMTALE

MÅL

REVIDERET HANDLEPLAN

EFTER BEHOV

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af serviceloven.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

UNDERRETNING

En underretning er en henven-

delse, der indeholder en bekym-

ring for et barns trivsel, enten

fra en fagperson eller en borger.

Når en kommune modtager en

underretning, skal kommunen

registrere den centralt og inden

for 24 timer vurdere, om der er

behov for at iværksætte akutte

foranstaltninger over for barnet.

Det fremgår af figur 1, hvordan en typisk anbringelsessag bør forløbe efter serviceloven.

En anbringelsessag kan starte med en underretning, fx fra en nabo, skolen eller barnets

læge. Det kan også være barnets forældre eller barnet selv, der retter henvendelse til kom-

munen om problemer i hjemmet og behov for støtte.

Når kommunen anbringer et barn, skal der som udgangspunkt ligge en børnefaglig under-

søgelse til grund for anbringelsen. Gennem en børnefaglig undersøgelse skal sagsbehand-

leren udrede barnets og familiens resurser og problemer. Den børnefaglige undersøgelse

er dermed udgangspunkt for en vurdering af, hvilken indsats der matcher barnets behov.

Tidsfristen for denne proces er 4 måneder.

Sagsbehandleren skal udarbejde en handleplan, hvor formålet med anbringelsen skal frem-

gå, og hvor konkrete mål for barnets udvikling skal formuleres. Disse mål skal tage udgangs-

punkt i den børnefaglige undersøgelse.

I matchningsprocessen skal kommunen træffe afgørelse om, hvor barnet skal anbringes.

På baggrund af den børnefaglige undersøgelse og handleplanen skal sagsbehandleren væl-

ge den type af anbringelse, som bedst kan løse de afdækkede problemer og dække de be-

hov, som barnet har. Den institution eller plejefamilie, hvor barnet anbringes, skal modtage

relevante dele af handleplanen for at kunne arbejde aktivt med målene. Reglerne om, at

plejefamilien (og andre anbringelsessteder) skal have relevante dele af handleplanen, tråd-

te i kraft den 1. januar 2014.

Opfølgning på anbringelsen sker igennem det personrettede tilsyn, som indebærer, at sags-

behandleren følger op på barnets trivsel og udvikling. Første opfølgning skal ske senest

3 måneder efter anbringelsen og derefter som minimum hver 6. måned. Ved opfølgningen

skal sagsbehandleren tage stilling til, om barnets handleplan skal revideres, fx ved at sæt-

te nye mål for det anbragte barn.

Barnet skal inddrages i sin egen sag i alle faser af en anbringelsessag, hvor der træffes en

afgørelse. Sagsbehandleren skal afholde en børnesamtale med barnet både i forbindelse

med den børnefaglige undersøgelse, inden afgørelse om valg af det konkrete anbringelses-

sted og ved opfølgningen på handleplanen. Børnesamtalen har derved til hensigt at være

en integreret del af de enkelte, centrale procestrin i sagsbehandlingen. Samtalen i forbin-

delse med handleplanen kan dog undlades, hvis sagsbehandleren umiddelbart forinden har

gennemført en samtale med barnet ved den børnefaglige undersøgelse.

HANDLEPLAN

Handleplanen skal i forhold til

de behov, der er afdækket i den

børnefaglige undersøgelse, in-

deholde konkrete mål for bar-

nets trivsel og udvikling. Ifølge

vejledning 9007 af 7. januar

2014 til serviceloven skal må-

lene beskrives så præcist, at

det er muligt for barnet, fami-

lien, kommunen og personalet i

foranstaltningen at vurdere sa-

gen og tage stilling til, om og

hvornår målene er opnået.

ANBRINGELSESSTEDER

FOR BØRN

Typer af anbringelsessteder for

børn kan være:



plejefamilier



kommunale plejefamilier



netværksplejefamilier



egne værelser, kollegier eller

kollegielignende opholds-

steder



opholdssteder for børn og

unge



døgninstitutioner.

Ansvarsfordeling mellem Social- og Indenrigsministeriet og kommunerne

11. Det kommunale selvstyre er udgangspunkt for opgavedelingen mellem Social- og Inden-

rigsministeriet og kommunerne i forhold til anbringelser af børn. Kommunerne har ansva-

ret for at yde den fornødne hjælp og støtte til udsatte børn, herunder ansvaret for at over-

holde lovgivningen på området, ligesom kommunerne som udgangspunkt finansierer ind-

satsen på området. Social- og Indenrigsministeriet har ansvaret for rammerne for opgave-

varetagelsen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

12. Figur 2 viser ansvarsfordelingen mellem Social- og Indenrigsministeriet og kommunerne.

FIGUR 2

ANSVARSFORDELINGEN MELLEM SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIET OG

KOMMUNERNE

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIET

• Fremlægger forslag til ny lovgivning og fremlægger eventuelle

uhensigtsmæssigheder i nuværende lovgivning for Folketinget.

• Udmønter og understøtter implementering af loven.

• Følger indsatsen i kommunerne med henblik på at understøtte

opfyldelse af lovens intentioner.

KOMMUNERNE

• Administrerer sager om anbringelser af børn.

• Skal sikre, at børn får den rette støtte, og at

sagsbehandlingen lever op til lovens krav.

• Træffer afgørelse om at anbringe barnet i enten

plejefamilie, netværksplejefamilie, institution

eller anden anbringelse.

Kilde: Rigsrevisionen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Som det fremgår af figur 2, har Social- og Indenrigsministeriet det overordnede ressortan-

svar for området med anbringelser af børn. Som led i ministeriets ressorttilsyn skal ministe-

riet løbende følge med i, hvordan kommunerne administrerer de lovgivningsmæssige ram-

mer på området. Dette indebærer, at ministeriet skal følge, hvordan lovgivningen fungerer

i praksis, og om formålet med loven bliver indfriet. Den viden, som ministeriet tilvejebringer

som led i sit ressorttilsyn med kommunernes administration af området, anvendes til løben-

de at foreslå ændringer af reguleringen og understøttende initiativer til Folketinget. Mini-

steriet har ansvaret for at fremlægge uhensigtsmæssigheder i lovgivningen for Folketinget,

hvis der ikke er en hensigtsmæssig ramme på området.

Ministeriet udmønter endvidere den lovgivning, som Folketinget har vedtaget. Som en del

af dette arbejde har ministeriet ansvaret for at understøtte implementeringen af lovgivnin-

gen inden for de rammer, som Folketinget fastsætter. Ministeriet kan desuden forelægge

Folketinget at iværksætte relevante, understøttende initiativer, som kan være en hjælp for

kommunerne i deres opgavevaretagelse, og som kan bidrage til en administration af reg-

lerne i overensstemmelse med Folketingets intentioner.

13. Kommunerne har ansvaret for administrationen af området for anbringelser af børn, her-

under at reglerne overholdes.

Kommunerne kompenseres for de opgaver, de er pålagt, via bloktilskuddet, men har selv

ansvaret for at prioritere resurser inden for de rammer, som er fastsat af Folketinget.

Kommunerne foretager den konkrete sagsbehandling for de berørte børn og træffer afgø-

relse om, hvilken form for anbringelse der bedst vil passe til de børn, hvor kommunen vur-

derer, at der er grundlag for en anbringelse. Kommunen er forpligtet til at overholde loven

i den enkelte sag og har ansvaret for at sikre, at alle børn i kommunen får den rette støtte,

og at denne støtte har udgangspunkt i det enkelte barns behov.

Udvikling i anbringelser af børn

FOREBYGGENDE FOR-

ANSTALTNINGER

Forebyggende foranstaltninger

er tilbud til udsatte børn og de-

res familier, fx familiebehand-

ling, rådgivning eller konsulent-

bistand, som har til hensigt at

støtte den enkelte familie. Det

kan også være en kontaktper-

son, som er fast tilknyttet det

enkelte barn eller den enkelte

familie.

14. Generelt er antallet af anbringelser faldet siden Anbringelsesreformen trådte i kraft. I

alt var 12.655 børn anbragt i 2007 mod 11.127 børn i 2014, men antallet af anbragte børn

udgør stadig ca. 1 % af alle børn i alderen 0-17 år. Antallet af anbragte børn var højest i

2009, hvorefter det har været faldende siden 2010.

De seneste 10 års udvikling har været præget af ændrede anbringelsesmønstre, hvor kom-

munerne i højere grad anbringer børn i plejefamilier end på døgninstitutioner eller opholds-

steder, ligesom kommunerne i højere grad bestræber sig på at hjælpe familierne i hjemmet

frem for at anbringe børnene uden for hjemmet. Denne udvikling med større fokus på fore-

byggende foranstaltninger og anbringelser i plejefamilier er ifølge Social- og Indenrigsmi-

nisteriet i høj grad båret af faglige overvejelser. Figur 3 viser, hvilke anbringelsestyper de

anbragte børn er i, og hvilken alder de anbragte børn havde i 2014.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

FIGUR 3

ANBRINGELSESSTED OG ALDERSFORDELING FOR ANBRAGTE BØRN I 2014

Netværks-

plejefamilie

Andet

0-6 år

16 %

Institution

33 %

Plejefamilie

52 %

13-17 år

55 %

7-12 år

29 %

Note: ”Netværksplejefamilie” kan både være inden for og uden for slægt. ”Plejefamilie” kan både være kommunale og almindelige plejefamilier.

”Institution” kan enten være døgninstitution eller socialpædagogisk opholdssted. ”Andet” dækker over kategorierne: eget værelse, kolle-

gium, kollegielignende opholdssted, kost- og/eller efterskole, skibsprojekt og uoplyst. Opgørelsen tager udgangspunkt i alle børn, der er

anbragt ultimo 2014.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Ankestyrelsens anbringelsesstatistik.

Det fremgår af figur 3, at godt hvert 2. anbragte barn i 2014 er hos en plejefamilie. 33 % er

anbragt på en institution. Der er herudover 7 % af børnene, som er anbragt hos en netværks-

plejefamilie.

Det fremgår også af figuren, hvordan anbragte børn fordeler sig på alder. 16 % er 0-6 år,

29 % er 7-12 år, og størstedelen, 55 %, er 13-17 år. I bemærkningerne til Anbringelsesre-

formen fra 2006 blev det beskrevet som et problem, at mange børn først bliver anbragt i

en sen alder. Tal fra Ankestyrelsens anbringelsesstatistik viser dog, at der ikke har været

en entydig udvikling i, at anbringelserne sker tidligere.

Økonomiske rammer

15. Det er kommunerne, der afholder udgifterne til anbringelser af børn. Udgifterne til op-

holdssteder, døgninstitutioner, plejefamilier og sikre institutioner udgjorde 9,3 mia. kr.

(nettodriftsudgifter) i 2014. Staten refunderer en mindre del af kommunernes udgifter, hvis

de overstiger et fastsat beløb, jf. servicelovens § 176a om særligt dyre enkeltsager. Den

statslige refusion på dette område udgør en relativt lille andel af de samlede udgifter til

anbringelser. I 2014 udgjorde den statslige refusion ca. 600 mio. kr. Ud over de kommunale

og statslige udgifter til anbragte børn er området over årene blevet tilført en række sats-

puljemidler.

Udgiftsudviklingen bærer ifølge et notat fra KL om kommunernes regnskab for 2015 præg

af, at kommunerne fortsætter tendensen med at forebygge frem for at anbringe. I de se-

nere år har kommunerne over en bred kam omlagt tilbud fra dyre døgninstitutioner og op-

holdssteder til forebyggende foranstaltninger og plejefamilier, der er billigere.

SÆRLIGT DYRE

ENKELTSAGER

Staten refunderer en mindre del

af kommunernes udgifter til an-

bringelser af børn. I sager, hvor

udgiften var mellem 740.000 kr.

og 1.489.999 kr. årligt, refunde-

rede staten 25 % af udgifterne

i 2015. I sager, hvor udgiften

var over 1.500.000 kr. årligt, re-

funderede staten 50 % af ud-

gifterne i 2015.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

1.3.

REVISIONSKRITERIER, METODE OG AFGRÆNSNING

Revisionskriterier

16. Vi har valgt at dele Anbringelsesreformens formål op i 2 spor. I det ene spor, som vi be-

handler i kapitel 2, har vi samlet centrale krav fra reformen, der har til formål at forbedre den

kommunale sagsbehandling over for det enkelte barn, bl.a. ved en grundig undersøgelse af

barnets problemer, opstilling af mål for barnets udvikling, inddragelse af barnet og systema-

tisk opfølgning. I det andet spor, som vi behandler i kapitel 3, har vi fokus på Anbringelses-

reformens intention om at forbedre dokumentationen af indsatsen over for anbragte børn

og øge den viden, som beslutningstagere på kommunalt og nationalt plan har om effekten

af indsatsen over for anbragte børn.

17. I kapitel 2 har vi undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet i perioden 2006-2015 har

understøttet, at kommunerne lever op til kravene fra Anbringelsesreformen om:



at tilpasse indsatsen til det enkelte barn ved at udarbejde børnefaglige undersøgelser

og handleplaner for det enkelte barn

at følge op på anbringelsen af det enkelte barn og tage stilling til, om barnets handle-

plan skal revideres

at inddrage barnet gennem børnesamtaler.

Vi har undersøgt, hvilken viden ministeriet har tilvejebragt om kommunernes problemer med

at leve op til kravene fra Anbringelsesreformen og dermed, om ministeriet har fulgt praksis

på området. Desuden har vi undersøgt, hvordan ministeriet har reageret på den viden, de har

tilvejebragt om kommunernes problemer, for at understøtte kommunerne med at indfri re-

formens formål, herunder om ministeriet har fulgt op på, om de initiativer, der blev iværk-

sat, har haft den forventede virkning.

Revisionskriterierne er baseret på, at Social- og Indenrigsministeriet, som led i sit ressort-

tilsyn med kommunernes administration af området, har ansvaret for at følge praksis i kom-

munerne for at sikre en ensartet og lovmedholdelig sagsbehandling for alle borgere.

18. I kapitel 3 har vi undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet har understøttet, at der

bliver dokumenteret og målt effekt af indsatsen over for anbragte børn. Vi har undersøgt,

om ministeriet har tilvejebragt data om anbragte børn, der kan anvendes til at vurdere ef-

fekten af indsatsen på nationalt plan, og vi har undersøgt, om ministeriet har iværksat ini-

tiativer, der skal understøtte, at kommunerne i højere grad kan dokumentere og måle effek-

ten af indsatsen over for det enkelte barn. Desuden har vi undersøgt, om den ledelsesinfor-

mation, som kommunerne anvender, indeholder information om effekten af indsatsen.

Kriterierne er også baseret på, at det var en del af Anbringelsesreformens formål at skaffe

mere viden om effekten af foranstaltninger for udsatte børn. I lovbemærkningerne til An-

bringelsesreformen er det beskrevet, hvordan reformen skulle styrke muligheden for at do-

kumentere og følge op på resultaterne af de indsatser, man vælger for de udsatte børn.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

Kriterierne er desuden baseret på, at ministeriet har ansvaret for at understøtte, at kommu-

nerne i højere grad styrer området efter effekten af indsatsen. Det kan ministeriet gøre

ved at tilvejebringe data, som kommunerne kan få adgang til. Ministeriet kan også udvikle

og udbrede redskaber, som kan understøtte, at kommunerne i højere grad selv dokumente-

rer effekten af indsatsen over for anbragte børn.

Metode

19. Undersøgelsen er primært baseret på en gennemgang af dokumenter og materiale fra

Social- og Indenrigsministeriets departement, Ankestyrelsen og Socialstyrelsen, bl.a. prak-

sisundersøgelser, velfærdsundersøgelser og evalueringer. Materialet er uddybet i bilag 1.

Vi har desuden besøgt og indhentet materiale fra 8 forskellige kommuner. I de 8 kommuner

har vi gennemført interviews med ledere og sagsbehandlere, som arbejder med anbringel-

ser af børn. Herudover har vi gennemgået kommunernes skriftlige ledelsesinformation.

Kommunerne er udvalgt for at få den størst mulige spredning i kommunernes forudsætnin-

ger for deres indsats over for anbragte børn. Vi har derfor taget udgangspunkt i kommuner-

nes geografiske forhold, andelen af udsatte børn og anbringelsesudgifter pr. barn i de en-

kelte kommuner. Udvælgelsen fremgår ligeledes af bilag 1.

20. Revisionen er udført i overensstemmelse med god offentlig revisionsskik, der er base-

ret på de grundlæggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder

(ISSAI 100-999).

Afgrænsning

21. Undersøgelsen er rettet mod indsatsen over for anbragte børn i alderen 0-17 år, hvilket

er en afgrænsning fra at undersøge den generelle indsats over for udsatte børn. Dermed har

vi ikke undersøgt, om ministeriet understøtter kommunernes forebyggende indsats, fx støt-

teforanstaltninger i hjemmet, men kun de foranstaltninger, der kan karakteriseres som en

anbringelse. Undersøgelsen omfatter desuden ikke efterværn, som er tilbud til unge over

18 år, der har været anbragt.

22. Vi har i undersøgelsen taget udgangspunkt i Anbringelsesreformens formål, da vi vurde-

rer, at de stadig er centrale for servicelovens krav til den kommunale sagsbehandling og

indsats for alle anbragte børn i dag. Vi har ikke undersøgt øvrige formål, som de efterføl-

gende reformer har haft.

23. Undersøgelsen omfatter perioden fra 2006 (fra Anbringelsesreformen trådte i kraft) til

og med 2015, i det omfang det er muligt at få dokumentation og data. De seneste tal fra

Ankestyrelsens anbringelsesstatistik dækker 2014.

24. I kapitel 2 har vi fokus på nogle af de større initiativer på området, som har skullet un-

derstøtte sagsbehandlingen og de lovkrav, der kom med Anbringelsesreformen. Udvælgel-

sen af initiativer er sket i dialog med Social- og Indenrigsministeriet. I kapitel 3 har vi fokus

på, hvordan ministeriet har understøttet, at der udvikles viden om kommunernes indsats

over for anbragte børn og effekten af denne. Vi har dermed ikke fokus på eller har undersøgt

ministeriets arbejde med at identificere og udbrede evidensbaserede metoder fra udlandet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

INTRODUKTION OG KONKLUSION

25. De metodiske overvejelser er uddybet i bilag 1. Bilag 2 viser Ankestyrelsens undersø-

gelser, der har fokus på sagsbehandlingen ved anbringelser af børn. Bilag 3 indeholder en

ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

2. Social- og Indenrigsmini-

steriets understøttelse af

kommunerne

DELKONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Social- og Indenrigsministeriets understøttelse af kommunernes

indsats ikke har været tilstrækkelig til at indfri Anbringelsesreformens formål om at tilpas-

se indsatsen til det enkelte barn, foretage en systematisk opfølgning og inddrage barnet.

Rigsrevisionen finder, at gabet mellem lovens centrale krav og kommunernes praksis er stort.

Undersøgelsen tegner et billede af, at de problemer, som Anbringelsesreformen havde til

formål at forbedre, ikke er blevet mindre her 10 år senere.

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på, at Social- og Indenrigsministeriet siden 2006

har haft viden om, at en betydelig andel af anbringelsessagerne ikke lever op til lovens cen-

trale krav til sagsbehandlingen, ligesom der også er dele af sagsbehandlingen, som ministe-

riet ikke har haft tilstrækkelig viden om, bl.a. praksis i kommunernes tilsyn med de enkelte

anbragte børn. Ministeriets viden bygger bl.a. på Ankestyrelsens praksisundersøgelser, som

viser følgende:

•

Der bliver i mange sager ikke udarbejdet en børnefaglig undersøgelse. I perioden 2006-

2011 viste 4 praksisundersøgelser, at det ikke skete i 18-35 % af sagerne, inden der blev

truffet en afgørelse.

For mange børn bliver der ikke udarbejdet en handleplan, og mange af de handleplaner,

som bliver udarbejdet, lever ikke op til lovens krav. 5 af Ankestyrelsens undersøgelser

fra perioden 2006-2012 viste, at der ikke blev udarbejdet en handleplan i 8-27 % af sa-

gerne, skønt der burde.

Mange børn bliver ikke inddraget i egen sag, fordi kommunen ikke afholder en børnesam-

tale. 6 af Ankestyrelsens undersøgelser i perioden 2006-2014 viste, at der ikke blev af-

holdt børnesamtale i 19-39 % af sagerne.

•

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Rigsrevisionen finder det utilfredsstillende, at Ankestyrelsen ikke siden 2006 har gennem-

ført praksisundersøgelser, der vurderer, om kommunerne har gennemført personrettede til-

syn. Velfærdsundersøgelser fra 2012 og 2014 viser, at plejefamilierne oplever et betydeligt

fravær af personrettede tilsyn.

Social- og Indenrigsministeriet har for at understøtte implementeringen af Anbringelsesre-

formen og som reaktion på ministeriets viden om kommunernes problemer med at leve op

til lovens krav udmøntet en række lovgivningsmæssige og konkrete initiativer, som har

skullet understøtte kommunerne i at leve op til kravene til sagsbehandlingen og også styrke

sagsbehandlingen. Ministeriets egne undersøgelser viser, at der ikke er sket en samlet for-

bedring i andelen af sager, der overholder loven. Ministeriet har desuden ikke opstillet suc-

ceskriterier for halvdelen af de iværksatte initiativer. Det gør det svært at vurdere, om ini-

tiativerne giver den ønskede virkning. Rigsrevisionen kan konstatere, at initiativerne samlet

set ikke har været tilstrækkelige til at påvirke sagsbehandlingen, så den i højere grad lever

op til lovens krav.

26. Dette kapitel handler om, hvorvidt Social- og Indenrigsministeriet understøtter, at kom-

munernes indsats over for anbragte børn lever op til kravene fra Anbringelsesreformen om

at tilpasse indsatsen til det enkelte barn, foretage en systematisk opfølgning og inddrage

barnet.

Vi har derfor undersøgt, hvilken viden ministeriet har tilvejebragt om kommunernes proble-

mer med at leve op til kravene fra Anbringelsesreformen og dermed, om ministeriet har fulgt

praksis på området. Desuden har vi undersøgt, hvordan ministeriet har reageret på den vi-

den, de har tilvejebragt om kommunernes problemer, for at understøtte kommunerne med

at indfri reformens formål, herunder om ministeriet har fulgt op på, om de initiativer, der

blev iværksat, har haft den forventede virkning.

2.1. SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS VIDEN OM

KOMMUNERNES PRAKSIS

27. Vi har undersøgt, hvilken viden Social- og Indenrigsministeriet siden 2006 har skabt om

kommunernes praksis i forhold til at anbringe børn. Herunder har vi undersøgt, hvilken viden

ministeriet har om kommunernes problemer med at leve op til lovens krav om børnefaglige

undersøgelser, handleplaner, afholdelse af børnesamtaler og systematisk opfølgning med

revision af handleplaner.

28. Kommunerne har ansvaret for at sikre, at deres sagsbehandling lever op til lovens krav,

og Social- og Indenrigsministeriet har ansvaret for – som led i sit ressorttilsyn med kommu-

nernes administration af området – at følge praksis i kommunerne for at sikre en ensartet

og lovlig sagsbehandling. Ministeriet skaber denne viden gennem en række kilder:

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE



Ankestyrelsens praksisundersøgelser

er stikprøveundersøgelser af kommunale afgø-

relser og af konkret sagsbehandling inden for et bestemt emne. I disse undersøgelser

indkalder Ankestyrelsen et antal sager fra udvalgte kommuner og undersøger, om sa-

gerne overholder loven og gældende praksis. Undersøgelserne har ikke til hensigt at væ-

re repræsentative, men undersøger forskellige målgrupper og typer afgørelser. De kan

således ikke stå alene som grundlag for at følge udviklingen på et sagsområde.

Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser

undersøger den kommunale praksis på et ud-

valgt område. I disse undersøgelser benytter Ankestyrelsen ikke kun sagsgennemgang.

De benytter fx også spørgeskemaundersøgelser eller interviews.

Taskforcens analyseforløb

bliver af ministeriet tildelt til kommuner efter ansøgning.

Her bliver den kommunale praksis undersøgt gennem bl.a. dokument- og sagsgennem-

gang.

Løbende dialog

med kommunale ledere eller sagsbehandlere.



Praksis- og velfærdsundersøgelser

29. Ankestyrelsen har til Rigsrevisionen udarbejdet en oversigt over de undersøgelser og

evalueringer, som styrelsen har gennemført på området for udsatte børn. Bilag 2 viser de

undersøgelser, der har fokus på sagsbehandlingen ved anbringelser af børn, og som vi har

gennemgået og henviser til i det følgende.

30. Vi har på baggrund af en gennemgang af praksis- og velfærdsundersøgelser, der om-

handler sagsbehandlingen vedrørende anbragte børn, udarbejdet en oversigt over udvalg-

te resultater, som er vist i figur 4.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

FIGUR 4

RESULTATER AF PRAKSIS- OG VELFÆRDSUNDERSØGELSER OM

ANBRINGELSESSAGER

Anbringelse af

børn og unge

18 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en børne-

faglig undersøgelse, skønt

der burde.

Børnefaglig

undersøgelse

10 %

af de børnefaglige

undersøgelser levede slet

ikke eller i ringe grad op til

lovens krav.

Anbringelse af

børn og unge

28 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en børne-

faglig undersøgelse, skønt

der burde.

19 %

af de børnefaglige

undersøgelser levede i ringe

grad op til lovens krav.

Anbringelse af

børn og unge

35 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en børne-

faglig undersøgelse, skønt

der burde.

16 %

af de børnefaglige

undersøgelser levede slet

ikke eller i ringe grad op til

lovens krav.

Anbringelse af

børn og unge

8 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en handle-

plan, skønt der burde.

22 %

af de udarbejdede

handleplaner levede slet

ikke eller i ringe grad op til

lovens krav.

Anbringelse af

børn og unge

18 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en handle-

plan, skønt der burde.

36 %

af de udarbejdede

handleplaner levede slet

ikke eller i ringe grad op til

lovens krav.

Anbringelse af

børn og unge

27 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en handle-

plan, skønt der burde.

19 %

af de udarbejdede

handleplaner levede slet

ikke eller i ringe grad op til

lovens krav.

Handleplan

2006

2008

2009

Anbringelse af børn

34 %

af sagerne var der

ikke gennemført en børne-

samtale.

Ophør af anbringelse

ved det 18. år

26 %

af sagerne var der

ikke gennemført en børne-

samtale inden afgørelse

om efterværn.

Anbringelse af børn

19 %

af sagerne var der

ikke gennemført en børne-

samtale.

Børnesamtale

Ophør af anbringelse

ved det 18. år

34 %

af sagerne var

handleplanen slet ikke

revideret, ikke revideret

rettidigt eller ikke revide-

ret korrekt.

Revision af

handleplan

= Praksisundersøgelse

= Velfærdsundersøgelse

Denne undersøgelse inddrager ud over sager om anbringelser også sager om tildeling af kontaktperson og

aflastningsordning. I forhold til handleplan er undersøgelsen ikke opdelt på sager, der vedrører anbringelser.

Ankestyrelsen har i denne undersøgelse ikke vurderet, hvorvidt der burde have været afholdt en børnesamtale.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Inddragelse af børn og

forældre i sager om frivillige

foranstaltninger

27 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en børne-

faglig undersøgelse, skønt

der burde.

Børnefaglig

undersøgelse

Inddragelse af børn og

forældre i sager om frivillige

foranstaltninger

24 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en handle-

plan, skønt der burde.

Opfølgning på

Barnets Reform

18 %

af sagerne var der

ikke udarbejdet en handle-

plan, skønt der burde.

Kommunernes tilsyn med

anbringelsessteder

30 %

af plejefamilierne op-

levede slet ikke eller stort set

ikke at modtage oplysninger

fra barnets handleplan.

Plejefamiliernes vurdering

af samarbejdet med

kommunerne

29 %

af plejefamilierne

oplevede slet ikke eller

stort set ikke at modtage

oplysninger fra barnets

handleplan, og yderligere

17 %

var ikke bekendt med,

at der var udarbejdet en

handleplan.

Handleplan

2011

2012

2014

Inddragelse af børn og

forældre i sager om frivillige

foranstaltninger

39 %

af sagerne var der

ikke gennemført en børne-

samtale inden afgørelsen.

Flytning og hjemgivelse

af anbragte børn

65 %

af sagerne var der

ikke gennemført en børne-

samtale inden afgørelsen

om hjemgivelse eller flytning.

Opfølgning på

Barnets Reform

39 %

af sagerne var der

ikke afholdt børnesamtale

inden afgørelsen, skønt der

burde.

Anbragte børn, der flytter

fra en plejefamilie til et nyt

anbringelsessted

26 %

af sagerne var der

ikke gennemført en børne-

samtale inden afgørelsen,

skønt der burde.

Børnesamtale

Flytning og hjemgivelse

af anbragte børn

51 %

af sagerne var handle-

planen slet ikke revideret,

ikke revideret rettidigt eller

ikke revideret korrekt.

Kommunernes tilsyn

med anbringelsessteder

og anbragte børn

54 %

af plejefamilierne op-

lyste, at deres plejebarn

fik mindre end 2 besøg

i 2011.

Plejefamiliernes vurdering

af samarbejdet med

kommunerne

39 %

af plejefamilierne op-

lyste, at deres plejebarn

fik mindre end 2 besøg

i 2013.

Anbragte børn, der

flytter fra en plejefamilie

til et nyt anbringelsessted

13 %

af sagerne var handle-

planen ikke blevet revideret,

skønt den burde.

Revision af

handleplan

= Praksisundersøgelse

= Velfærdsundersøgelse

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Social- og Indenrigsministeriets praksis- og velfærdsundersøgelser fra

perioden 2006-2015. Se eventuelt bilag 2 for overblik over undersøgelserne.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Tilpasning af indsatsen til det enkelte barn

31. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet har fulgt kommunernes praksis med

hensyn til at tilpasse indsatsen til det enkelte barn.

32. Med Anbringelsesreformen kom der 2 tiltag, som skulle sikre, at indsatsen blev tilpasset

det enkelte barn. For det første skal kommunen udarbejde en børnefaglig undersøgelse, hvor

kommunen grundigt undersøger, hvilke udfordringer barnet har. For det andet skal kommu-

nen udarbejde en handleplan, hvor den beskriver, hvordan en anbringelse kan hjælpe på dis-

se udfordringer. I handleplanen skal kommunen opstille konkrete mål for barnets udvikling.

33. Ankestyrelsen har gennemført 4 praksisundersøgelser efter 2006, der vedrører børne-

faglige undersøgelser. Undersøgelserne, som blev offentliggjort i perioden 2006-2011, viste,

at kommunerne i 18-35 % af sagerne ikke havde udarbejdet en børnefaglig undersøgelse,

inden der blev truffet afgørelse. Derudover levede 10-19 % af de børnefaglige undersøgel-

ser, der blev udarbejdet, slet ikke eller i ringe grad op til lovens krav.

34. Ankestyrelsen fandt i 5 praksis- og velfærdsundersøgelser i perioden 2006-2012 frem

til, at kommunerne slet ikke havde udarbejdet handleplaner i 8-27 % af de gennemgåede

sager. Bl.a. viste opfølgningen på Barnets Reform fra 2012, at der i knap 18 % af sagerne

ikke var udarbejdet en handleplan, skønt der burde.

En række af handleplanerne blev derudover udarbejdet for sent i forhold til lovens regler.

Endelig viste undersøgelserne, at en stor del af handleplanerne ikke havde en tilfredsstil-

lende kvalitet. 19-36 % af handleplanerne levede slet ikke eller i ringe grad op til lovens

krav.

35. Velfærdsundersøgelser fra henholdsvis 2012 og 2014 viste desuden, at 29-30 % af ple-

jefamilierne havde oplevet slet ikke eller stort set ikke at have modtaget oplysninger fra

handleplanen. Derved kunne plejefamilierne ikke tilrettelægge deres arbejde med udgangs-

punkt i de mål, kommunen havde sat for barnet. Plejefamiliers (og andre anbringelsesste-

ders) krav på at få dele af handleplanen udleveret blev først indføjet i serviceloven i 2013

og trådte i kraft den 1. januar 2014.

Inddragelse af barnet gennem børnesamtaler

36. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet har fulgt kommunernes praksis

med hensyn til at inddrage barnet gennem børnesamtaler. Børnesamtaler skal medvirke

til at øge barnets retssikkerhed og sikre, at barnet kan formulere egne ønsker for, hvordan

fremtiden skal se ud, og hvordan barnet gerne vil udvikle sig.

37. Ankestyrelsen har samlet set gennemført 7 undersøgelser siden 2006, hvor styrelsen

gennemgik, hvor ofte kommunerne havde afholdt børnesamtaler i forskellige situationer.

De 6 af undersøgelserne viste, at kommunerne på forskellige tidspunkter af et sagsforløb

ikke havde afholdt en børnesamtale, inden de traf afgørelse i 19-39 % af sagerne, hvor An-

kestyrelsen efterfølgende vurderede, at kommunen burde have afholdt en samtale. Social-

og Indenrigsministeriet har oplyst, at det først var med undersøgelserne fra 2012, at Anke-

styrelsen begyndte at vurdere, hvorvidt børnesamtaler ikke kan eller ikke skal afholdes i

alle sager.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Endelig viste en undersøgelse fra 2011, at der var endnu større udfordringer, når kommuner-

ne skulle flytte eller hjemgive et anbragt barn. Her undlod kommunerne at afholde børne-

samtaler med 65 % af børnene, inden de traf afgørelsen. Tallet omfatter sager, hvor regler-

ne om børnesamtale ikke er overholdt, herunder at det ikke er dokumenteret, at den lovplig-

tige børnesamtale er afholdt.

Systematisk opfølgning på anbragte børn

38. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet har fulgt kommunernes praksis

med hensyn til systematisk at følge op på indsatsen over for det enkelte anbragte barn.

Opfølgningen skal sikre, at indsatsen løbende bliver tilpasset barnet, hvis barnets behov

ændrer sig. Det er derfor vigtigt, at kommunen løbende besøger barnet i det personrette-

de tilsyn og overvejer, om målene i handleplanen skal ændres, og om den valgte anbringel-

se stadig er den rette for barnet.

39. Ankestyrelsen har ikke siden 2006 gennemført praksisundersøgelser, der vurderer, om

kommunerne lever op til kravene om tilsyn med det enkelte barn. Frem til 2011 var der krav

om minimum ét besøg årligt. Fra 2011 blev dette ændret til minimum 2 besøg årligt. Det be-

tyder, at Social- og Indenrigsministeriet i perioden frem til og med 2012 ikke har fulgt prak-

sis i forhold til, om anbragte børn fik personrettede tilsynsbesøg, og at ministeriet dermed

heller ikke har haft viden om, hvorvidt handleplanerne i den forbindelse blev gennemgået

og opdateret på baggrund af børnenes udvikling.

I Ankestyrelsens velfærdsundersøgelser, som blev offentliggjort i 2012 og 2014, levede

kommunerne ikke op til kravet om at besøge hvert anbragt barn 2 gange om året for at tage

stilling til, om handleplanen skulle revideres. I undersøgelsen fra 2012, som er baseret på

spørgeskemaer til 446 plejefamilier, oplyste over halvdelen (54 %) af de plejefamilier, der

havde besvaret skemaet, at deres plejebarn ikke havde fået besøg af kommunen 2 gange i

2011. I 2013 fik over en tredjedel (39 %) af plejebørnene – ifølge de plejefamilier, der havde

besvaret spørgeskemaet – ikke de 2 lovbestemte besøg.

Velfærdsundersøgelserne kan ikke sammenlignes med den juridiske sagsgennemgang, som

Ankestyrelsen foretager i praksisundersøgelser, og de giver derfor ikke ministeriet den sam-

me viden. Men de problemer, som plejefamilierne oplevede med manglende tilsyn, burde

have givet Ankestyrelsen anledning til at gennemgå dette mere indgående i en praksisun-

dersøgelse.

40. Ankestyrelsen har undersøgt forskellige situationer i en anbringelse, fx flytning af bar-

net til en ny anbringelse eller ophør af anbringelsen, for at undersøge, om kommunen tager

stilling til, om handleplanen skal revideres. Undersøgelser fra perioden 2009-2014 viste, at

der var stor forskel på, om kommunerne tog stilling til revision af handleplanen i disse si-

tuationer. Undersøgelsen fra 2014 viste, at i situationer, hvor børn i plejefamilie blev flyt-

tet til et nyt anbringelsessted, reviderede kommunen ikke handleplanen for 13 % af børne-

ne. Ved henholdsvis ophør af anbringelsen ved barnets 18. år, ved flytning eller hjemgivel-

se viste undersøgelser fra 2009 og 2011, at der var store problemer med revisionen af hand-

leplanen. I de 2 situationer skete der for henholdsvis 34 % og 51 % af børnene ikke en ret-

tidig eller korrekt revision.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Viden fra taskforceforløb

TASKFORCE FOR UD-

SATTE BØRN OG UNGE

Taskforcen tilbyder bl.a. længe-

revarende analyse- og udvik-

lingsforløb i kommunerne efter

ansøgning. Taskforcen har gen-

nemført længerevarende forløb

i 5 kommuner og har pr. juli

2016 igangværende forløb i

yderligere 12 kommuner. Task-

forcen består af medarbejdere

fra Ankestyrelsen og Socialsty-

relsen.

41. Folketinget besluttede fra 2012 at nedsætte en taskforce på området. Kommuner, der

mener, at de har brug for hjælp til at styrke deres arbejde på børneområdet, kan ansøge om

at få konsulentbistand gennem et taskforceforløb. Taskforcen giver også viden til Social-

og Indenrigsministeriet om kommunernes udfordringer.

Taskforcen samlede i januar 2014 op på de længerevarende forløb, som de frem til januar

2014 havde gennemført i 4 kommuner. I de 4 kommuner havde Ankestyrelsen samlet gen-

nemgået 160 sager for taskforcen. Ankestyrelsen konstaterede i gennemgangen, at lovgiv-

ningen i de besøgte kommuner ikke blev overholdt i 77-95 % af de sager, som styrelsen har

undersøgt. Styrelsen har fremhævet følgende generelle problemstillinger i sagsbehandlin-

gen:



Manglende eller mangelfulde børnefaglige undersøgelser.

Fravær af børnesamtaler og generel inddragelse af barnet.

Manglende eller mangelfulde handleplaner.

Tidsfristerne overholdes ikke.

Utilstrækkelig reaktion på alvorlige underretninger.

Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at taskforcens længevarende forløb ydes til kom-

muner, som har erkendt, at de har væsentlige problemer med sagsbehandlingen på området

og derfor har bedt om hjælp. Fejlprocenterne skal dermed ses i det lys.

42. Rigsrevisionen skal samtidig bemærke, at taskforceforløb er frivillige, og at kommuner-

ne selv skal opsøge et forløb, fordi de har et ønske om at løfte sig på området.

43. I et notat fra Social- og Indenrigsministeriet om udfordringer med kommunernes sags-

behandling på børneområdet fra august 2014, hvor der bliver vurderet på effekten af task-

forcen som redskab til at styrke sagsbehandlingen, bliver det konstateret, at der fortsat er

udfordringer på området. Af notatet fremgår det, at ministeriet har kendskab til en række

bagvedliggende udfordringer med sagsbehandlingen på området. Det drejer sig bl.a. om

sagsbehandlernes kompetenceniveau, høj personaleomsætning, begrænset faglig ledelse

blandt kommunale ledere og utilstrækkelig systematik i sagsbehandlingen.

På baggrund af notatet satte ministeriet et arbejde i gang for at finde løsninger på de om-

talte problemstillinger. Arbejdet er endnu ikke afsluttet.

44. Rigsrevisionen kan således konstatere, at Social- og Indenrigsministeriet også frem til

august 2014 har haft viden om, at der har været betydelige problemer med sagsbehandlin-

gen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

RESULTATER

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Social- og Indenrigsministeriet siden 2006 gennem

praksisundersøgelser, velfærdsundersøgelser og analyser fra ministeriets taskforce har

fulgt kommunernes praksis i anbringelsessager og herigennem fået viden om, at den kom-

munale sagsbehandling i en række sager ikke lever op til lovens krav:



I 4 praksisundersøgelser i perioden 2006-2011 konstaterede Ankestyrelsen, at kommu-

nerne ikke har udarbejdet børnefaglige undersøgelser i 18-35 % af sagerne, skønt der

burde.

I 5 undersøgelser fra perioden 2006-2012 blev der ikke blev udarbejdet en handleplan i

8-27 % af sagerne.

I 6 undersøgelser offentliggjort i perioden 2006-2014 afholdt kommunerne ikke børne-

samtaler i 19-39 % af sagerne, hvor loven stiller krav om det. Først fra 2012 begyndte

Ankestyrelsen at vurdere, hvorvidt børnesamtaler ikke kunne eller ikke skulle afholdes

i alle sager.

Ankestyrelsen har ikke siden 2006 gennemført praksisundersøgelser, der vurderer, om

kommunerne har gennemført personrettede tilsyn med det enkelte barn. En velfærds-

undersøgelse fra 2014 viser dog, at 39 % af børnene ifølge plejefamilierne ikke fik de 2

personrettede tilsynsbesøg årligt i 2013.



Ankestyrelsens praksisundersøgelser er stikprøver, der undersøger sagsbehandlingen i et

begrænset antal sager i et mindre antal kommuner, og Ankestyrelsen lægger ikke altid de

samme kriterier til grund for vurderingen. Undersøgelserne er dermed svære at sammenlig-

ne over tid. Men Ankestyrelsens undersøgelser siden 2006 tegner et billede af, at der over

hele perioden fra 2006 til 2014 eksisterer et gab mellem lovens centrale krav og kommuner-

nes praksis – et gab, der ikke er blevet mindre siden 2006.

Social- og Indenrigsministeriet får også viden om kommunernes praksis gennem taskforce-

forløbene. Det er dog kun kommuner, der oplever udfordringer på området og derfor selv an-

søger om et forløb, som får besøg af taskforcen. Taskforcens undersøgelser i disse kommu-

ner tegner samme billede som praksis- og velfærdsundersøgelserne, hvor kommunerne i

en stor andel af sagerne ikke lever op til de centrale krav i loven, når de arbejder med an-

bragte børn.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

2.2. INITIATIVER TIL AT UNDERSTØTTE KOMMUNER-

NES INDSATS OVER FOR ANBRAGTE BØRN

45. Vi har undersøgt, hvordan Social- og Indenrigsministeriet har reageret på viden om pro-

blemer med den kommunale sagsbehandling i anbringelsessager. Desuden har vi undersøgt,

om ministeriet har vurderet, om de initiativer, der løbende er besluttet af Folketinget siden

2006 med det formål at styrke sagsbehandlingen i anbringelsessager, har haft den ønske-

de virkning, herunder om ministeriet har opstillet relevante og målbare succeskriterier for

de konkrete initiativer. Dette er centralt for, at ministeriet kan tage stilling til, om det er

de rette initiativer, som er iværksat, og om de er tilstrækkelige.

Social- og Indenrigsministeriets reaktioner på viden om problemer med sagsbehand-

lingen

46. Rigsrevisionen har bedt Social- og Indenrigsministeriet svare på, hvordan ministeriet

handler konkret på problemerne med sagsbehandlingens lovmedholdelighed, der viser sig

ved praksisundersøgelser.

ORIENTERINGS-

SKRIVELSE

Ministeriet kan sende en orien-

teringsskrivelse til landets borg-

mestre for at indskærpe forhold,

der berører ministeriets ressort.

47. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at området løbende bliver drøftet med KL,

ligesom ministeriet udsender orienteringsskrivelser (såkaldte hyrdebreve) til kommunerne

med opfordring til at forbedre indsatsen.

Siden april 2010 har ministeriet sendt 3 orienteringsskrivelser til kommunerne, der vedrø-

rer sagsbehandlingen i anbringelser. Senest sendte ministeriet i maj 2014 en orienterings-

skrivelse, hvori ministeren opfordrede til, at reglerne på området overholdes, og at det en-

kelte barn får den sagsbehandling og dermed den støtte, som barnet har brug for. Ud over

de 3 orienteringsskrivelser siden 2010 sendte ministeriet i marts 2012 en orienteringsskri-

velse til kommunerne, der dog primært omfattede kommunernes driftstilsyn med anbringel-

serne. Det driftsmæssige tilsyn overgik den 1. januar 2014 til 5 kommunale socialtilsyn, der

dækker alle landets anbringelsessteder.

48. Social- og Indenrigsministeriet orienterer Folketinget om Ankestyrelsens praksis- og

velfærdsundersøgelser, ligesom Folketinget løbende orienteres om relevante evalueringer

og undersøgelser på området.

Ministeriet har desuden oplyst, at deres viden om kommunernes problemer løbende indgår

i overvejelserne om eventuelt at forelægge nye initiativer til politisk beslutning, hvad en-

ten det er lovgivning, implementeringsunderstøttende tiltag eller andet. Fx indgik

Anke-

styrelsens kulegravning af sager om overgreb mod børn og unge

fra marts 2012 i beslut-

ningsgrundlaget for politiske forhandlinger om Overgrebspakken.

Lovgivningsmæssige initiativer

49. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet løbende, siden Anbringelses-

reformen fra 2006 trådte i kraft, bl.a. har reageret på uhensigtsmæssigheder i lovgivningen

ved at forelægge forslag til justeringer af lovgivningen for Folketinget med henblik på at

styrke kvaliteten af sagsbehandlingen og indsatsen over for anbragte børn.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Ud over løbende tilpasning har Folketinget desuden gennemført 3 reformer siden Anbrin-

gelsesreformen, som har betydning for kommunernes sagsbehandling ved anbringelser, jf.

boks 1.

BOKS 1

CENTRALE REFORMER PÅ OMRÅDET FOR UDSATTE BØRN

Barnets Reform

, som trådte i kraft den 1. januar 2011, bygger videre på Anbringelsesreformen og skulle understøtte, at indsat-

sen bliver tilpasset det enkelte barns behov ved at sætte barnet i centrum i alle led af sagsbehandlingen. Der blev med refor-

men indført ret og pligt til efteruddannelse og supervision for plejefamilier, ligesom der i lovgivningen blev indført kommunale

plejefamilier, som kan oparbejde tungere faglige kompetencer. Barnets Reform skulle desuden understøtte systematisk opfølg-

ning ved at forenkle kravene til handleplanerne og øge antallet af besøg (det personrettede tilsyn) til 2 gange årligt.

Overgrebspakken

, som trådte i kraft i oktober 2013, havde til formål at forebygge og stoppe overgreb mod børn. Overgrebspak-

ken indeholder en række initiativer, der er samlet under 4 hovedtemaer:

•

Børn skal altid høres og beskyttes, når der er mistanke om overgreb.

Underretninger skal vurderes inden for 24 timer, og opfølgningen på underretninger skal styrkes.

Mistrivsel og overgreb skal opdages og håndteres tidligt.

Der skal fokuseres på den forebyggende og tværfaglige indsats.

Tilsynsreformen

, som trådte i kraft den 1. januar 2014, havde til formål at styrke kvaliteten i de enkelte tilbud, bl.a. ved indfø-

relse af en kvalitetsmodel, og styrke tilsynet med tilbuddene gennem oprettelse af Socialtilsynet. Tilsynsreformen forpligter

Socialtilsynet til at lægge resultaterne af deres tilsyn på Tilbudsportalen, så kommunerne kan få opdaterede og tilgængelige

oplysninger om potentielle anbringelsessteder. Med Tilsynsreformen blev der også indført en såkaldt whistleblowerfunktion,

hvor det enkelte barn kan henvende sig anonymt til Socialtilsynet, hvis de har oplysninger om bekymrende forhold på et anbringel-

sessted.

50. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at Barnets Reform bl.a. blev udarbejdet og fo-

relagt Folketinget til politisk beslutning på baggrund af, at målsætningerne med Anbringel-

sesreformen ikke var nået. Det gælder fx målsætninger om at styrke kravene til den børne-

faglige undersøgelse og en mere detaljeret målopstilling i handleplanerne.

51. Rigsrevisionen kan konstatere, at der ved flere lejligheder siden Anbringelsesreformen

trådte i kraft er sket justeringer af loven med henblik på at styrke sagsbehandlingen. Social-

og Indenrigsministeriet har ved forskellige praksis- og velfærdsundersøgelser fulgt op på

implementeringen af reformerne. Ministeriet kan ikke ud fra disse undersøgelser dokumen-

tere, at der er sket en forbedring i sagsbehandlingen, og det er vanskeligt at sige noget en-

tydigt om udviklingen i sagsbehandlingen. Det skyldes, at ministeriet ikke har valgt at gen-

nemføre repræsentative undersøgelser, ligesom ministeriet ikke har valgt at undersøge ens-

lydende spørgsmål med henblik på at kunne følge udviklingen over tid. Det billede, der dog

tegner sig fra praksis- og velfærdsundersøgelserne, er, at der, siden de lovgivningsmæssi-

ge initiativer blev iværksat, ikke er sket en forbedring i andelen af sager, hvor den kommu-

nale sagsbehandling lever op til lovens krav.

Konkrete, understøttende initiativer

52. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet siden 2006 har iværksat andre kon-

krete initiativer for at understøtte kommunernes indsats over for anbragte børn.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

53. Figur 5 viser 6 initiativer, som skal understøtte kommunernes indsats over for anbragte

børn, bl.a. ved at styrke rammerne for sagsbehandlingen.

FIGUR 5

STØRRE INITIATIVER PÅ OMRÅDET FOR UDSATTE BØRN

ICS

siden 2004

Formål:

ICS (Integrated Children’s System) er en socialfaglig metode, som skal forbedre

kvaliteten i de forskellige faser i sagsbehandlingen, både ved henvendelse og ved under-

retning, ved børnefaglige undersøgelser, og når en eventuel indsats skal planlægges og

iværksættes. ICS danner igen grundlaget, når der på et senere tidspunkt skal følges op

på en konkret indsats.

Ansvarlig:

Socialstyrelsen er ansvarlig for at udbrede ICS.

DUBU

siden 2004

Formål:

DUBU er en fællesoffentlig it-løsning til sagsbehandling på børneområdet, som

bygger på systematikken i ICS. Formålet med DUBU er bl.a. en mere systematisk sagsbe-

handling, lettelse af den administrative byrde for sagsbehandlerne samt bedre ledelses-

information til planlægning og styring af indsatsen.

Ansvarlig:

Staten har været med til at finansiere den indledende udvikling af DUBU, men

DUBU er i dag et rent kommunalt ejet it-system.

EFTERUDDANNELSE

siden 2007

Formål:

Støtte til efteruddannelse har til hensigt at styrke kvaliteten af sagsbehandlin-

gen og indsatsen på børneområdet og dermed skabe bedre effekt for børnene og deres

familier. Desuden skal indsatsen bidrage til at sikre, at loven overholdes på området.

Ansvarlig:

Social- og Indenrigsministeriet yder tilskud til, at kommunerne kan efterud-

danne ledere og medarbejdere på området, enten på et korterevarende kursus eller på

en længerevarende diplom- eller masteruddannelse.

TILBUDSPORTALEN

siden 2007

Formål:

Tilbudsportalen er en digital løsning, hvor der bl.a. bliver samlet informationer

om alle godkendte plejefamilier og om institutioner, som børn kan blive anbragt på. Det

er formålet, at portalen kan anvendes til at skabe overblik over relevante anbringelses-

steder, der matcher den indsats, som sagsbehandleren har vurderet, at barnet har be-

hov for.

Ansvarlig:

Socialstyrelsen står for den løbende drift.

LEDERNETVÆRK

siden 2010

Formål:

Netværket for kommunale ledere skal styrke kvaliteten af kommunernes sags-

behandling og indsats på børneområdet, så flere børn og familier får den støtte og hjælp,

de har behov for.

Ansvarlig:

Socialstyrelsen har det overordnede ansvar for initiativet. De finansierer ini-

tiativet, mens KL er vært for de 2 årlige regionale netværksmøder i hvert af de 5 regio-

nale netværk.

TASKFORCE

siden 2012

Formål:

Taskforcen har til hensigt at understøtte kommunerne i at styrke kvaliteten

af deres sagsbehandling. Taskforcen gennemfører kortere kursusforløb eller længere-

varende analyse- og udviklingsforløb for ledere og sagsbehandlere i udvalgte kommu-

ner, som selv ansøger om et taskforceforløb.

Ansvarlig:

Taskforcen på området for udsatte børn og unge er et samarbejde mellem

Ankestyrelsen og Socialstyrelsen, som begge bidrager med medarbejdere til initiativet.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Social- og Indenrigsministeriet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Der er i figur 5 tale om et udvalg af centrale initiativer, som vi har valgt at se nærmere på

baseret på materiale fra Social- og Indenrigsministeriet og ud fra, hvilke initiativer ministe-

riet finder centrale, dvs. at der ikke er tale om en udtømmende oversigt.

54. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at hovedparten af de understøttende initia-

tiver på området finansieres gennem satspuljen og derfor forhandles årligt gennem sats-

puljen. Dette indebærer bred politisk opbakning bag de iværksatte initiativer og opfølgnin-

gen på disse. Det indebærer også, at de valgte løsninger har været genstand for politisk

forhandling. Ministeriet har endvidere oplyst, at udviklingen på området og de konkrete ini-

tiativer, som ministeriet iværksætter, sker på baggrund af ministeriets løbende indsam-

ling af viden om udfordringer på området, om virkningsfulde metoder og erfaringer fra prak-

sis. Det er ministeriets opfattelse, at initiativerne afspejler og løbende bliver tilpasset dels

aktuelt bedste viden på området, herunder kommunernes udfordringer, dels de politiske

rammer, som bliver sat af den siddende regering og/eller aftalepartierne på området.

Vurdering af initiativernes virkning

55. Vi har gennemgået materiale fra Social- og Indenrigsministeriet, bl.a. notater, analyse-

og evalueringsrapporter og udbudsmateriale, der viser, om ministeriet har fulgt op på virk-

ningen af de ovennævnte initiativer, og om ministeriet for de enkelte initiativer har opstil-

let målbare succeskriterier. Vi har også undersøgt, om ministeriet har fulgt op på, om de op-

stillede succeskriterier er nået, eller om ministeriet på anden vis har undersøgt virkningen

af initiativerne i forhold til at styrke sagsbehandlingen og imødekomme problemerne med

den kommunale sagsbehandling i anbringelsessager.

56. Vores gennemgang lægger til grund, at opstillingen af målbare succeskriterier er central

for at foretage en systematisk vurdering af de enkelte initiativers virkning, og om de er til-

strækkelige for at opnå den ønskede virkning på sagsbehandlingen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

57. Tabel 1 viser en oversigt over Social- og Indenrigsministeriets opfølgning på de enkelte

initiativer.

TABEL 1

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS OPFØLGNING PÅ INITIATIVER

Initiativer

ICS

Succeskriterier

Nej

Vurdering af virkning

Evaluering i 2014 følger op på initiativets

overordnede formål uden at forholde sig til

succeskriterier.

DUBU

Nej

Ingen vurdering.

Efteruddannelse

Nej

Løbende evaluering og tilretning. Der er ikke fulgt

op på, om virkningen lever op til formålet i fravæ-

ret af målbare succeskriterier.

Tilbudsportal

Løbende evaluering og tilretning.

Ledernetværk

Ja, men ikke

umiddelbart målbare

Løbende evaluering og tilretning.

Taskforce

Løbende evaluering og tilretning.

Kilde: Rigsrevisionen.

Af tabel 1 fremgår det, at Social- og Indenrigsministeriet ikke har opstillet succeskriterier

for halvdelen af de initiativer, som de har iværksat.

For initiativerne ICS, DUBU og efteruddannelse har ministeriet ikke opstillet målbare suc-

ceskriterier ud over det overordnede formål med initiativerne.

For initiativerne Tilbudsportal og taskforce har ministeriet opstillet målbare succeskriterier.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

For ledernetværket har ministeriet opstillet succeskriterier. De overordnede succeskriterier

er:



Færre fejl i sagsbehandlingen.

Bedre faglig kvalitet i sagsbehandlingen.

Bedre match mellem barn, familie og indsats og dermed større effekt af indsatsen.

Flere børn og familier kan klare sig på egen hånd.

Et eksempel på et succeskriterie, som ikke umiddelbart er målbart, er kriteriet om bedre fag-

lig kvalitet i sagsbehandlingen. Det kræver, at ministeriet i tilknytning til målet definerer,

hvordan ministeriet forstår bedre faglig kvalitet, og hvilke målbare indikatorer ministeriet

vil benytte til at måle kvaliteten med. Når Social- og Indenrigsministeriet ikke opstiller mål-

bare succeskriterier for de enkelte initiativer bliver det svært at følge op på, om initiativet

har den ønskede virkning.

Af tabel 1 fremgår det desuden, at Social- og Indenrigsministeriet for hovedparten af initi-

ativerne løbende har evalueret og foretaget tilretninger af de enkelte initiativer.

58. Social- og Indenrigsministeriet gennemførte i 2014 en evaluering af ICS. I forbindelse

med evalueringen blev der udledt målbare kriterier fra det overordnede formål. Det gjorde

det muligt at evaluere på initiativets virkning på trods af den manglende indledende opstil-

ling af succeskriterier. Evalueringen viste, at kommunerne er tilfredse med ICS, og at de

vurderer, at ICS bidrager til at løfte kvaliteten, bl.a. ved at styrke fokus på barnet og bidra-

ge til at målrette indsatsen mere til barnets behov. Evalueringen pegede dog også på, at

implementeringen af metoden i varierende grad er lykkedes i kommunerne.

59. Virkningen af it-systemet DUBU har ikke været systematisk evalueret, og da det er et

kommunalt ejet system, har Social- og Indenrigsministeriet heller ikke planer om at evalu-

ere det.

60. Social- og Indenrigsministeriet har løbende evalueret og foretaget tilretninger af leder-

netværket og efteruddannelsesinitiativet. En kortlægning af efteruddannelsesområdet

fra 2013 viste bl.a., at det var vanskeligt for de studerende at omsætte den tillærte viden

til praksis. På baggrund af kortlægningen indstillede ministeriet til Folketinget, at initiati-

vet skulle omlægges, så det bedre kunne imødekomme sagsbehandlernes og kommunernes

behov. Folketinget godkendte indstillingen, som resulterede i udmøntningen af 7 konkrete

justeringer, fx oprettelse af en særlig funktion i Socialstyrelsen, der skal stå for den løben-

de administration, kvalitetssikring og koordinering af uddannelsestilbuddene.

Tilbagemeldingerne fra deltagerne i ledernetværket er overordnet positive, og de oplever,

at ledernetværket kan bidrage med inspiration. Temaer på ledernetværket er fx

Udvikling

af kvalitet i indsatsen

Opfølgning på effekten af indsatsen.

Men ministeriet har svært

ved at undersøge virkningen af kvaliteten i sagsbehandlingen i den enkelte kommune, når

der ikke er opstillet mere konkrete succeskriterier.

61. For Tilbudsportalen og taskforcen har de opstillede succeskriterier indgået i den løben-

de evaluering og tilretning. Brugerundersøgelser har vist, at kommunerne brugte Tilbuds-

portalen meget lidt, når de søgte efter et tilbud, bl.a. fordi kommunerne har været utilfred-

se med søgefunktionen. Fra 2016 har Socialstyrelsen tilrettet Tilbudsportalen for bl.a. at

rette op på søgefunktionen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

SOCIAL- OG INDENRIGSMINISTERIETS UNDERSTØTTELSE AF KOMMUNERNE

Vores gennemgang af Social- og Indenrigsministeriets opfølgning på taskforcens længere-

varende analyse- og udviklingsforløb viser, at taskforcen bidrager til at højne kvaliteten af

sagsbehandlingen. Men idet taskforcen kun når ud i relativt få kommuner, kan den samlede

virkning af initiativet være begrænset.

62. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet ikke finder det meningsfuldt, at

Rigsrevisionen fokuserer så meget på brugen af succeskriterier i forhold til at følge op på

initiativernes virkning, og at de initiativer, som har været fulgt tæt, har været evalueret un-

dervejs og herefter er tilpasset på baggrund af evalueringerne. Ministeriet påpeger, at de

understøttende initiativer, som de iværksætter, kun kan influere på en begrænset del af

kommunernes samlede styring på området, og at det kan være vanskeligt at isolere effek-

ten af de enkelte initiativer. Kommunernes egen økonomiske styring af området er afgøren-

de i forhold til det antal resurser, der er til området i den enkelte kommune, ligesom kom-

munerne selv styrer organiseringen af området.

63. Rigsrevisionen kan konstatere, at Social- og Indenrigsministeriet har haft viden om, at

initiativerne samlet set ikke har haft den ønskede effekt. Rigsrevisionen anerkender, at det

kan være vanskeligt at måle virkningen af de enkelte initiativer, men finder det stadig rele-

vant at anvende målbare succeskriterier som udgangspunkt for evaluering af initiativerne,

fordi det ellers er svært at følge op på, om et initiativ har den ønskede virkning. Ministeriet

kan ikke påvise, at de enkelte iværksatte initiativer har haft den ønskede virkning i forhold

til sagsbehandlingen.

RESULTATER

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Social- og Indenrigsministeriet siden 2006 løbende

har reageret på kommunernes problemer ved at forelægge en række justerende lovgivnings-

mæssige initiativer, der skulle styrke sagsbehandlingen på området og indsatsen over for

anbragte børn.

Desuden har Social- og Indenrigsministeriet udmøntet en række konkrete, understøttende

initiativer, der skulle styrke sagsbehandlingen i anbringelsessager. Fx indførte ministeriet

en socialfaglig metode, som skal understøtte systematikken i sagsbehandlingen, og der bli-

ver givet økonomisk støtte til efteruddannelse af sagsbehandlere – begge initiativer med

det formål at styrke sagsbehandlingen.

Social- og Indenrigsministeriets egne undersøgelser kan dog ikke dokumentere, at der har

været en samlet forbedring i andelen af børn, som får en indsats, der følger lovens krav til

god sagsbehandling. Initiativerne har således samlet set ikke været tilstrækkelige til at

mindske gabet mellem praksis i sagsbehandlingen og de krav til sagsbehandlingen, som

findes i loven.

Social- og Indenrigsministeriet har ikke arbejdet systematisk med at opstille målbare suc-

ceskriterier for virkningen af de 6 forskellige initiativer, som Rigsrevisionen har gennemgå-

et. Dette gør det svært at vurdere, om de enkelte initiativer har virket efter hensigten i for-

hold til at forbedre sagsbehandlingen i anbringelsessager. Rigsrevisionen kan dog konstate-

re, at initiativerne samlet set ikke har været tilstrækkelige til at skabe en positiv udvikling.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

3. Viden om effekt af ind-

satsen over for anbragte børn

DELKONKLUSION

Rigsrevisionen vurderer, at Social- og Indenrigsministeriet ikke i tilstrækkelig grad har un-

derstøttet, at der kan måles og dokumenteres effekt af indsatsen over for anbragte børn.

Rigsrevisionen baserer denne konklusion på, at Social- og Indenrigsministeriet kun har ta-

get få og spredte initiativer, siden Anbringelsesreformen trådte i kraft i 2006, til at udbre-

de redskaber, som kan hjælpe kommunerne og de sociale tilbud med at dokumentere og må-

le effekten af indsatsen over for anbragte børn. Dette kan være medvirkende til, at mange

kommuner ikke måler effekten af indsatsen over for anbragte børn og ikke anvender denne

viden i deres styring af området. Kun én af de 8 kommuner, som Rigsrevisionen besøgte i

forbindelse med undersøgelsen, har udviklet og implementeret en metode til at følge effek-

ten af sin indsats.

Det er Rigsrevisionens opfattelse, at Social- og Indenrigsministeriet bør understøtte kom-

munerne med værktøjer, der giver dem mulighed for i højere grad at styre området på bag-

grund af viden om effekten af deres indsats.

En forudsætning for at blive bedre til at måle effekten af indsatsen på nationalt plan er at

have retvisende data på området, og at indberetninger af data bliver prioriteret. Undersø-

gelsen har vist, at sagsbehandlerne i kommunerne skal indberette mange data til Ankesty-

relsens anbringelsesstatistik. Ifølge ministeriets kortlægning af udfordringer med at tilve-

jebringe data af høj kvalitet på området er et af problemerne, at kommunerne mangler for-

ståelse for at prioritere indberetningen, og at kommunerne ikke oplever en høj værdi af ind-

beretningen. Social- og Indenrigsministeriet har ikke siden anbringelsesstatistikkens start i

2006 gennemført en evaluering af, om udbyttet af registreringen står mål med indsatsen,

og hvilke centrale informationer der er vigtige for at kunne følge effekten på nationalt plan.

Ministeriet har dog oplyst, at ministeriet i perioden 2013-2015 årligt har gennemgået, om

der var data, der kunne slettes.

Rigsrevisionen finder det væsentligt, at Social- og Indenrigsministeriet sikrer, at data bliver

anvendt, og prioriterer, hvilke udvalgte, centrale informationer der er vigtige for at kunne

følge effekten på nationalt plan. På nationalt plan er der kun udviklet få indikatorer, som

måler direkte på anbragte børn, og indikatorerne kan ikke kobles til den type anbringelse,

som barnet er i. Det betyder, at ministeriet ikke kan følge effekten af anbringelsesforløbene.

Endvidere finder Rigsrevisionen, at Social- og Indenrigsministeriet skal tage ansvar for at

sikre en høj datakvalitet på området ved at tage initiativer, der understøtter dette.

EFFEKT

Effekt skal i denne sammen-

hæng forstås bredt, som de virk-

ninger anbringelsen har for det

anbragte barn.

Viden om effekt skal ligeledes

forstås bredt som noget, der kan

erhverves gennem mange for-

skellige metoder og ikke blot

gennem randomiserede, kon-

trollerede forsøg, som ikke i

alle tilfælde er mulige at gen-

nemføre på socialområdet.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

64. Dette kapitel handler om, hvorvidt Social- og Indenrigsministeriet har understøttet, at

der bliver dokumenteret og målt effekt af indsatsen over for anbragte børn. Vi har under-

søgt, om ministeriet har tilvejebragt data om anbragte børn, der kan anvendes til at vurde-

re effekten af forskellige typer indsatser på nationalt plan. Vi har også undersøgt, om mini-

steriet har iværksat initiativer, der skal understøtte, at kommunerne i højere grad kan doku-

mentere og måle effekten af indsatsen i den enkelte kommune for det enkelte barn. Ende-

lig har vi undersøgt om udvalgte kommuner har indarbejdet viden om effekten af deres ind-

sats i deres ledelsesinformation.

3.1. TILVEJEBRINGELSE AF DATA OM INDSATSEN OVER

FOR ANBRAGTE BØRN

65. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet tilvejebringer data om kommuner-

nes indsats over for anbragte børn og anvender disse data til at vurdere effekten af kommu-

nernes indsats på kort og på langt sigt på nationalt plan. Endvidere har vi undersøgt, om mi-

nisteriet har opstillet nationale indikatorer, som kan anvendes til at vurdere effekt på kort

og på langt sigt.

Løbende indsamling af data om kommunernes indsats over for anbragte børn

66. Social- og Indenrigsministeriet modtager løbende data fra alle kommuner, da kommu-

nerne har pligt til at indberette oplysninger om afgørelser i anbringelsessager til Ankesty-

relsen. På baggrund af oplysningerne udarbejder Ankestyrelsen årligt en anbringelsessta-

tistik og en underretningsstatistik. De 2 statistikker giver et overblik over udviklingen i en

række forhold forbundet med underretninger og anbringelser på landsplan. Statistikkerne

bruges bl.a. til at give Folketinget et grundlag for fremtidige politiske beslutninger på om-

rådet. Ankestyrelsen gør data fra statistikkerne tilgængelige på deres hjemmeside. Det er

fx data, som giver et overblik over, hvor mange børn der anbringes i forskellige typer af for-

anstaltninger fordelt på alder, køn og kommune.

Kommunerne har siden den 1. januar 2006 indberettet oplysninger til Ankestyrelsens anbrin-

gelsesstatistik i sager, hvor kommunen har truffet afgørelse om at anbringe et barn. Kom-

munerne skal indberette oplysninger både i forbindelse med selve afgørelsen om en anbrin-

gelse og løbende, når der sker hændelser i sagsforløbet, fx ved ændring af anbringelsessted

eller ved ophør af en anbringelse. Boks 2 viser et eksempel på et udsnit af den indberetning,

som sagsbehandleren skal foretage, hvis kommunen har truffet afgørelse om at flytte det

anbragte barn til et andet anbringelsessted.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

BOKS 2

EKSEMPEL PÅ INDBERETNING TIL ANKESTYRELSENS ANBRINGELSES-

STATISTIK VED OPFØLGNING

Iværksættelse af ændret anbringelsessted

(sagsbehandleren kan eventuelt markere flere

felter):

På hvis foranledning blev anbringelsesstedet ændret?



Forældremyndighedsindehaver



Barnet



Anbringelsesstedet



Kommunen



Politi/anklagemyndighed



Domstol



Ankemyndighed



Andre.

Hvad var hovedårsagen/-erne til ændring af anbringelsesstedet?



Ændringen følger et planlagt udviklingsforløb.



Forbedring af forholdene for barnet.



Forværring af forholdene for barnet.



Barnet forlader anbringelsesstedet (vil ikke være der).



Anbringelsen er brudt sammen (anbringelsesstedet har opgivet).



Hidtidigt anbringelsessted lukker.



Andre årsager.

Kilde: Ankestyrelsens E-Survey.

67. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at kommunerne skal udføre en omfattende registre-

ring i forbindelse med konkrete afgørelser eller hændelser i sagsforløbet. Dele af disse data

indgår i anbringelsesstatistikken og underretningsstatistikken.

68. De data, som Ankestyrelsen indsamler, kan ikke direkte anvendes til at måle effekt af

indsatsen, men kan give værdifuld dokumentation om udviklingen i anbringelserne på lands-

plan. Social- og Indenrigsministeriet og Danmarks Statistik kan anvende de data, der ligger

bag statistikkerne, ved at koble til andre registre på fx sundhedsområdet eller beskæftigel-

sesområdet. Der kan således udarbejdes analyser på anbragte børn, fx i forhold til resulta-

ter i folkeskolens afgangsprøve og frafald på ungdomsuddannelse. Ministeriet offentlig-

gjorde i februar 2016 en analyse af udsatte børns videre vej i uddannelse. Ministeriet har

kun udnyttet denne mulighed i begrænset omfang.

Ikke siden oprettelsen af anbringelsesstatistikken har ministeriet haft en egentlig evalue-

ring af, hvilke af de data der indrapporteres fra kommunerne, der anvendes eller er efter-

spørgsel på. Ministeriet har heller ikke evalueret, i hvilket omfang kommunerne anvender

data fra statistikken, men oplyser, at der har været en uformel opfølgning på kvartalsvise

møder mellem Ankestyrelsen og departementet i perioden 2013-2015, hvor der følges op

på, om statistikken er dækkende i forhold til behovet.

69. Ingen af de 8 kommuner i Rigsrevisionens undersøgelse anvender dog data fra anbrin-

gelsesstatistikken til egen ledelsesinformation. I stedet bruger kommunerne data fra de-

res sagsbehandlingssystem eller økonomisystem.

UNDERSØGELSEN OM

UDSATTE BØRN OG UN-

GES VIDERE VEJ I UD-

DANNELSE

Af undersøgelsen fremgår det,

at væsentligt færre af de ud-

satte børn er i gang med eller

har gennemført en ungdoms-

uddannelse end andre børn.

Knap 50 % af de udsatte børn

og unge er i gang med eller har

gennemført en ungdomsuddan-

nelse i 17-19-årsalderen. For

ikke-udsatte børn gør det sam-

me sig gældende for op mod

85 %.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

Problemer med datakvalitet

70. Social- og Indenrigsministeriet har udarbejdet en kortlægning af dataudfordringer på

socialområdet i januar 2015. Af kortlægningen fremgår det, at ministeriet har kendskab

til, at en række af de større kommuner offentliggør egne opgørelser over antallet af anbrag-

te børn. Når disse opgørelser sammenlignes med tallene, som Ankestyrelsen er i besiddel-

se af, viser det sig, at der er indberettet for få børn. Ankestyrelsen har, siden problemet

blev opdaget, udvidet sin valideringsproces.

71. Ankestyrelsen gennemgår en række procedurer til at validere og kvalitetssikre data i

forbindelse med både udarbejdelse af anbringelsesstatistikken og underretningsstatistik-

ken. På trods af at der kvartalsvist bliver sendt fejllister og tjeklister til kommunerne forud

for offentliggørelse af data, har Social- og Indenrigsministeriet konstateret problemer med

kvaliteten af data. Ifølge et notat fra november 2015 fra ministeriet er der bl.a. følgende

problemer:



Ankestyrelsen og Danmarks Statistik modtager ikke oplysninger fra systemet, hvis kom-

munen sletter sager (fx på grund af fejloprettelser). Der kan derfor figurere ”falske” ind-

beretninger i statistikkerne.

Mange af kommunerne er i tvivl om, hvordan de indberetter, så data modtages korrekt

i Ankestyrelsen og i Danmarks Statistik.

Der er en manglende bevidsthed om konsekvenserne af indberetningsfejl blandt sagsbe-

handlerne. Det er ministeriets vurdering, at dette kan føre til, at indberetningsopgaven

ikke altid bliver prioriteret højt i kommunerne i en travl hverdag.

Kommunerne oplever, at loven er blevet ”overimplementeret” i DUBU. Det betyder fx, at

sagsbehandlerne skal udfylde 18 punkter for at registrere en børnefaglig undersøgelse

frem for de 6 punkter, som loven stiller krav om. Dette er et eksempel på dokumentation,

som sagsbehandlerne udarbejder, uden at materialet bliver indsamlet eller anvendt af

ministeriet.



72. På baggrund af de generelle dataproblemer på socialområdet iværksatte Social- og In-

denrigsministeriet i 2015

Projekt Bedre Data.

I forlængelse af dette arbejde udarbejdede

ministeriet i slutningen af 2015 et udkast til en datastrategi for social- og ældreområdet,

herunder også på området for udsatte børn. Strategien blev godkendt i maj 2016 i Finans-

ministeriet, Social- og Indenrigsministeriet samt Sundheds- og Ældreministeriet og indehol-

der 7 initiativer til at forbedre datakvaliteten på området for udsatte børn. Det drejer sig om:



styrket dialog med kommunerne om kvaliteten af indberetningerne

styrket dialog mellem ministeriet og KL om udviklingen af DUBU

gennemgang af systemsammenhænge i DUBU for at kunne forenkle det

udarbejdelse af forståelige og overskuelige vejledninger til brugen af DUBU

styrket samarbejde mellem ministeriet og SFI – Det Nationale Forskningscenter for Vel-

færd om at målrette trivselsmålingerne

sanering af statistikkerne

styrkelse af rammerne for indberetning til ministeriets statistikker.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

73. Rigsrevisionen kan konstatere, at Ankestyrelsen oplever væsentlige problemer ved at

tilvejebringe retvisende data om indsatsen over for anbragte børn. Det hænger ifølge So-

cial- og Indenrigsministeriet dels sammen med, at kommunerne ikke prioriterer dokumen-

tationen af og indberetningen om deres indsats tilstrækkeligt højt, dels tekniske udfordrin-

ger med den underliggende it-understøttelse. Det er dog for tidligt endnu at vide, om de

strategiske initiativer kan få den ønskede virkning.

Opstilling af effektindikatorer

74. Vi har undersøgt, om Social- og Indenrigsministeriet har udviklet nationale indikatorer

for måling af effekten af indsatsen over for anbragte børn.

75. Social- og Indenrigsministeriet har været med til at udvikle en række effektindikatorer

i samarbejde med KL og Danmarks Statistik som led i det såkaldte dokumentationsprojekt

på området for udsatte børn, som blev igangsat i 2006, samtidig med at Anbringelsesrefor-

men trådte i kraft. Indikatorerne er baseret på samkørsel af registre og måler bl.a. barnets

gennemførelse af skolegang og uddannelse. Indikatorerne måler dog – med undtagelse af

en enkelt indikator for sammenbrud i anbringelser, som ikke er baseret på en registersam-

kørsel – på effekten for udsatte børn generelt og ikke direkte på effekten for anbragte børn.

Det betyder, at man ikke kan skille effekten af den indsats, som anbragte børn modtager,

fra den indsats, som andre udsatte børn modtager. Antallet af udsatte børn var i 2014 ca.

57.000. De anbragte børn udgør en relativt stor delmængde af disse.

Indikatorerne kan heller ikke kobles til den type anbringelse, som barnet er i, idet der end-

nu ikke er udviklet indikatorer, der kobler oplysninger om det enkelte anbragte barn med

oplysninger om det tilbud, barnet befinder sig i.

76. Rigsrevisionen konstaterer, at indikatorerne derfor ikke på nuværende tidspunkt er vel-

egnede til at få viden om effekten af anbringelsesforløb, idet indikatorerne ikke kan ned-

brydes til at gælde for de anbragte børn.

77. Social- og Indenrigsministeriet har sammen med SFI – Det Nationale Forskningscenter

for Velfærd medvirket til udvikling af 5 andre indikatorer, der direkte måler på effekt af ind-

satsen over for anbragte børn ved fx at måle på anbragte børns trivsel.

SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd undersøger hvert 2. år disse indikatorer

gennem en spørgeskemaundersøgelse. Undersøgelsen vurderer bl.a. forskelle mellem børn

anbragt i plejefamilier og børn anbragt på døgninstitutioner eller opholdssteder. I alt 1.404

børn i alderen 11-17 år deltog i 2014 i den første af disse trivselsundersøgelser. Disse indi-

katorer er således baseret på en stikprøve blandt de anbragte børn.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

RESULTATER

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Social- og Indenrigsministeriet tilvejebringer data

om kommunernes indsats over for anbragte børn, bl.a. ved at indsamle data om afgørelser

og hændelser i anbringelsessager fra kommunerne i Ankestyrelsens anbringelsesstatistik,

som kan give værdifuld dokumentation om udviklingen i anbringelserne på landsplan. Det

er dog ikke data, der i sig selv kan anvendes til at måle effekt. Ved at koble data med andre

registre kan det være muligt at udarbejde analyser af effekten på fx anbragte børns resul-

tater ved folkeskolens afgangsprøve og frafald på ungdomsuddannelser. På nuværende tids-

punkt anvender ministeriet dog ikke den mulighed til at måle effekten af indsatsen.

En forudsætning for at blive bedre til at måle effekten af indsatsen på nationalt plan er at

have retvisende data, og at indberetningerne bliver prioriteret. Imidlertid er der en række

problemer med kvaliteten af data i Ankestyrelsens anbringelsesstatistik og underretnings-

statistik. Det skyldes dels tekniske udfordringer i forhold til at overføre data fra kommuner-

nes sagsbehandlingssystemer (fx DUBU), dels udfordringer med at få kommunerne til at prio-

ritere indberetningerne i tilstrækkelig grad. Derved risikerer Social- og Indenrigsministeriet,

at data ikke er retvisende for den indsats, der gøres for de anbragte børn i kommunerne.

Ankestyrelsen og Social- og Indenrigsministeriet har kun i begrænset omfang udnyttet po-

tentialet eller vurderet, om eller hvordan registreringen kan anvendes. Rigsrevisionen fin-

der det væsentligt, at omfanget af registreringen står mål med udbyttet. Der er således en

reel risiko for, at kommunerne bruger resurser på at vurdere og indrapportere en række da-

ta, som ikke efterfølgende anvendes. Ministeriet har ikke siden anbringelsesstatistikkens

start haft en egentlig evaluering af anvendelsen af statistikken, og om udbyttet af registre-

ringen står mål med indsatsen.

Social- og Indenrigsministeriet har medvirket til at udvikle nationale indikatorer for effekten

af kommunernes indsats. Det er dog kun få af indikatorerne, der måler direkte på anbragte

børn, og indikatorerne kan ikke kobles til den type anbringelse, som barnet er i. Det betyder,

at ministeriet ikke kan følge effekten af anbringelsesforløbene.

3.2. LEDELSESINFORMATION OM EFFEKTEN AF IND-

SATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

78. Vi har undersøgt Social- og Indenrigsministeriets initiativer til at understøtte, at kom-

munerne kan dokumentere og måle effekten af deres indsats over for anbragte børn. Som

en del af dette har vi undersøgt, om de 8 kommuner, som vi har besøgt i forbindelse med

denne undersøgelse, anvender ledelsesinformation om effekten af indsatsen. Dermed har

vi kunnet danne os et billede af, hvor langt de 8 kommuner er kommet med at dokumente-

re og måle effekten af indsatsen.

Det er kommunens ansvar at opbygge en praksis for ledelsesinformation, der sikrer, at den

administrative og politiske ledelse har relevant og tilstrækkelig information, når de skal sty-

re og prioritere indsatsen over for anbragte børn. Det kan fx indebære en ledelsesinforma-

tion, der rummer informationer om effekten af indsatsen. Der er dog ikke i lovgivningen krav

til, at der skal indgå effektvurderinger i kommunernes ledelsesinformation.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

Initiativer for at understøtte kommunernes dokumentation af effekt

79. Social- og Indenrigsministeriet har oplyst, at en forudsætning for, at der kan opnås en

mere vidensbaseret indsats med styring mod resultater, er, at kommunerne fastsætter mål i

handleplaner og følger op herpå. Ministeriet har desuden oplyst, at lovgivningen tilbage fra

Anbringelsesreformen understøtter dette. Reformen indebærer krav om, at grundige udred-

ninger i den børnefaglige undersøgelse skal danne grundlag for, at sagsbehandleren opstil-

ler målbare mål for det enkelte barns udvikling under anbringelsen. Det gør det muligt for

kommunen at indarbejde opfyldelsen af disse mål og dermed anvende indikatorer for effek-

ten af indsatsen over for det enkelte barn på kort sigt i ledelsesinformationen.

80. Social- og Indenrigsministeriet har understøttet arbejdet med handleplaner og opfølg-

ning gennem de initiativer, som er beskrevet i kapitel 2 (bl.a. støtte til at indføre ICS-meto-

den og støtte til efteruddannelse). Ministeriet har også udarbejdet en håndbog i forbindel-

se med Anbringelsesreformen og Barnets Reform som et værktøj til sagsbehandlerne, hvor

de bl.a. kan læse om børnefaglige undersøgelser og handleplaner og finde værktøjer, inspi-

ration og viden om disse emner. Desuden har ministeriet haft en række tiltag, der særligt

skulle understøtte øget viden om effekten af kommunernes indsats over for anbragte børn.

Disse initiativer er beskrevet i boks 3.

EFFEKT PÅ KORT SIGT

Effekt på kort sigt er et udtryk

for den umiddelbare virkning af

anbringelsen. Det kan fx handle

om:



mindre fravær i skolen

mindre selvskadende adfærd

deltagelse i fritidsaktiviteter.

BOKS 3

INITIATIVER TIL AT UNDERSTØTTE RELEVANT LEDELSESINFORMATION

Resultatdokumentation i DUBU

: Dette redskab skal hjælpe kommunerne med at skabe viden

om effekten af deres indsats for det enkelte barn. I 2012 igangsatte Socialstyrelsen udviklin-

gen af en model for resultatdokumentation og en kravspecifikation for it-understøttelsen i

DUBU. Kommunerne, der er systemejere, har endnu ikke truffet beslutning om at implementere

redskabet i DUBU.

Håndbog i resultatdokumentation

: Socialstyrelsen har udarbejdet en håndbog i resultatdoku-

mentation og evaluering gældende for sociale tilbud. Håndbogen er offentliggjort i maj 2016.

Faglig ledelse og styring

: Denne redskabskasse, som i januar 2016 blev lanceret på Socialsty-

relsens hjemmeside, skal understøtte ledelsen i den enkelte kommune med at sikre god kvali-

tet i sagsbehandlingen og politisk styring baseret på løbende og gennemsigtig ledelsesinfor-

mation. Bl.a. er der en opfordring til, at kommunernes ledelsesinformation indeholder informa-

tioner om resultater af indsatsen, fx opnåelse af mål for indsatsen, skolefravær, trivsel, krimi-

nalitet, ungdomsuddannelse og selvforsørgelsesgrad.

81. Rigsrevisionens undersøgelse viser, at Social- og Indenrigsministeriet har igangsat for-

skellige initiativer, der skal understøtte, at kommunerne opstiller mål for det enkelte an-

bragte barn.

82. Af håndbogen i resultatdokumentation fremgår det, at der er et behov for at understøt-

te de sociale tilbud i at følge resultaterne. Med Tilsynsreformen fra 2014 kom et krav om,

at alle tilbud skal kunne redegøre for de anvendte metoder og sandsynliggøre, at disse me-

toder har en positiv effekt for borgerne. Initiativerne i boks 3 er dog så nye, at virkningen

af initiativerne endnu ikke er evalueret, og det er derfor ikke muligt for ministeriet at sige

noget om virkningen, og om det er tilstrækkeligt til at få kommunerne til at arbejde med

dokumentation af resultaterne af indsatsen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

Boks 4 viser et eksempel på, hvordan et af de opholdssteder, som Rigsrevisionen besøgte

i forbindelse med undersøgelsen, måler effekten af sin behandlingsindsats over for de børn,

som de har haft boende.

BOKS 4

EKSEMPEL PÅ MÅLING AF EFFEKT PÅ LANGT SIGT

EFFEKT PÅ LANGT SIGT

Effekt på langt sigt er et udtryk

for, hvordan det går barnet på

langt sigt. Det kan fx komme til

udtryk ved, at det anbragte barn

som voksen:

• er kommet i beskæftigelse

• har gennemført en uddan-

nelse

• ikke har misbrugsproblemer.

Et opholdssted har i samarbejde med et konsulentfirma udarbejdet en kvalitativ effektvurde-

ring, der bl.a. vurderer, hvordan det er gået opholdsstedets børn på længere sigt. Formålet med

undersøgelsen var indadtil at give et grundlag for faglig refleksion for at kunne skærpe den

pædagogiske praksis og dermed skabe endnu bedre resultater. Også udadtil var der et formål

– nemlig at kunne synliggøre institutionens resultater og kvaliteter.

Undersøgelsen inddrager tidligere anbragte børn 25 år tilbage i tiden og baserer sig primært

på interviews. Undersøgelsen vurderer bl.a. tidligere anbragte børns uddannelse og erhvervs-

arbejde, familie- og leveforhold, etablering af eget netværk og konfliktløsning.

Resultaterne har været brugt til udvikling af opholdsstedets egen praksis.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra et privat opholdssted.

Eksemplet viser, at det er muligt at gennemføre effektmålinger også på langt sigt, der kan

give viden om indsatsen.

83. Rigsrevisionens interviews i kommunerne peger imidlertid på, at de tilbud, som børnene

bliver anbragt i, generelt ikke vurderer, hvordan det går børnene på længere sigt, ligesom

kommunerne heller ikke selv vurderer det.

Frem til 2014 har der ikke været krav om, at de sociale tilbud skal kunne dokumentere resul-

tater af den metode, de anvender. Det betyder også, at hverken Social- og Indenrigsministe-

riet eller kommunerne har stillet krav til de sociale tilbud om at kunne dokumentere effekt

af indsatsen over for anbragte børn.

84. Rigsrevisionen kan konstatere, at Social- og Indenrigsministeriet siden 2006 kun har

igangsat relativt få initiativer, der skal understøtte, at kommunerne i højere grad kan doku-

mentere effekt af indsatsen over for det enkelte anbragte barn. Initiativerne omkring doku-

mentation af resultater er desuden kommet sent set i forhold til, at det allerede i 2006 var

en del af Anbringelsesreformens formål.

Ministeriet har til dette bemærket, at det er vanskeligt og komplekst at dokumentere resul-

tater på det sociale område, og at andre lande har lignende udfordringer med at dokumen-

tere effekt af indsatser generelt.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

Ledelsesinformation om effekt af den enkelte kommunes indsats

85. Kommunerne har selv ansvaret for at opbygge en god ledelsesinformation, der kan un-

derstøtte kommunens beslutningsproces. Relevant ledelsesinformation på området for ud-

satte børn kan ifølge Socialstyrelsens redskabskasse til faglig ledelse og styring indehol-

de oplysninger om fx overholdelse af tidsfrister i sagsbehandlingen, antal sager, økonomi

og resultater.

86. I de 8 kommuner, som indgår i undersøgelsen, har vi undersøgt, om kommunernes ledel-

sesinformation indeholder information om økonomi og resultater, og med resultater mener

vi også effekten af indsatsen over for anbragte børn. Herunder har vi undersøgt, om kom-

munerne selv har taget initiativ til at vurdere effekten af kommunens indsats over for an-

bragte børn.

Figur 6 viser, hvor mange af de 8 kommuner, der har indarbejdet økonomioplysninger i de-

res ledelsesinformation, og hvor mange der også har indarbejdet viden om effekten af ind-

satsen over for de anbragte børn på kort sigt.

LEDELSESINFORMA-

TION PÅ OMRÅDET

FOR UDSATTE BØRN

Relevant ledelsesinformation

kan være:



administration, fx overhol-

delse af tidsfrister



indsatser, fx fordeling på

foranstaltningstyper



målgrupper, fx alder



resultater, fx opnåelse af

mål for indsatsen



økonomi, fx gennemsnits-

pris pr. sag.

FIGUR 6

LEDELSESINFORMATION OM EFFEKTEN AF INDSATSEN I 8 BESØGTE

KOMMUNER

Ledelse

Ledelses-

information

Ledelses-

information

Styring på

økonomi

Styring på

økonomi + effekt

7 ud af 8 kommuner

1 ud af 8 kommuner

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra de 8 kommuner, der indgår i undersøgelsen.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

Det fremgår af figur 6, at alle 8 kommuner har ledelsesinformation om økonomi. Kommunen

danner sig et overblik over, hvor mange børn der modtager forskellige typer af foranstalt-

ninger, og hvordan kommunens udgifter fordeler sig på forskellige anbringelsestyper. Nog-

le kommuner har også udviklet værktøjer til at udarbejde økonomiske prognoser for deres

samlede indsats eller for enkelte initiativer. I disse tilfælde anvender kommunen typisk et

såkaldt disponeringsark, som er en oversigt baseret på data fra kommunens økonomisystem

med oplysninger om bevillinger for hvert enkelt barn.

En enkelt af de 8 kommuner i Rigsrevisionens undersøgelse, nemlig Aarhus kommune, har

både ledelsesinformation om økonomi og vurderinger af effekten af indsatsen for det enkel-

te barn. Effektvurderingen giver ledelsen i kommunen mulighed for systematisk at følge ud-

viklingen for de anbragte børn. Samtidig udgør effektvurderingen et væsentligt fagligt ele-

ment i indsatsen for barnet. Udgangspunktet er den handleplan, som kommunen udarbej-

der for det enkelte barn. I denne plan opstiller sagsbehandleren i samarbejde med anbrin-

gelsesstedet og barnet konkrete og målbare mål i forhold til barnets personlige udvikling,

netværk og medborgerskab samt læring og selvforsørgelse. Ved opfølgningen giver dette

sagsbehandleren mulighed for at følge op på, om barnet har opnået de opstillede mål, og

at formulere nye mål frem til næste opfølgning. Værktøjet bruges dermed også til at skabe

dialog med barnet om dets udvikling.

Tabel 2 viser et eksempel på Aarhus Kommunes overordnede målopfølgning på effektvurde-

ring for udsatte børn, herunder anbragte børn.

TABEL 2

EFFEKTVURDERING I AARHUS KOMMUNE

Mål

Udsatte børn bliver bedre til at mestre eget liv



70 % skal nå deres mål/have fremgang i forhold til

personlig udvikling.



65 % skal nå deres mål/have fremgang i forhold til

netværk og medborgerskab.



67 % skal nå deres mål/have fremgang i forhold til

læring og selvforsørgelse.

Udsatte unge bliver bedre til at mestre eget liv



60 % skal nå deres mål/have fremgang i forhold til

personlig udvikling



60 % skal nå deres mål/have fremgang i forhold til

netværk og medborgerskab



60 % skal nå deres mål/have fremgang i forhold til

læring og selvforsørgelse

Resultat

Delmålet er opfyldt



72 % når deres mål/har fremgang i forhold til

personlig udvikling.



71 % når deres mål/har fremgang i forhold til

netværk og medborgerskab.



67 % når deres mål/har fremgang i forhold til

læring og selvforsørgelse.

Delmålet er delvist opfyldt



64 % når deres mål/har fremgang i forhold til

personlig udvikling.



74 % når deres mål/har fremgang i forhold til

netværk og medborgerskab.



57 % når deres mål/har fremgang i forhold til

læring og selvforsørgelse.

Note: Kommunen bruger bl.a. effektvurderinger til at opstille måltal for indsatsen, som de bruger i det politiske arbejde. De forskellige smileyer

angiver, om indsatsen lever op til de fastsatte mål.

Kilde: Aarhus Kommune, 2015.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

87. Der er blandt de øvrige besøgte kommuner, som indgår i undersøgelsen, et udtalt ønske

om at indarbejde effektmålinger i deres ledelsestilsyn. Flere af kommunerne giver udtryk

for, at de ønsker, at Social- og Indenrigsministeriet spiller en større rolle i forhold til at ud-

vikle et effektmålingssystem, som let kan implementeres i kommunerne. Kommunerne gi-

ver udtryk for, at de selv er for små og ikke har de nødvendige resurser til at udvikle disse

systemer. En leder fra en af de mindre kommuner siger:

”Vi vil gerne have en mere central styring vedrørende målinger og data, da vi er en lille

gummistøvle-kommune, som simpelthen ikke har resurser til selv at starte egentlige effekt-

målinger op”.

88. Socialstyrelsen har udarbejdet en kortlægning af kommunernes faglige ledelse og le-

delsesinformation i 2015 på området for børn og unge med særlige behov. Kortlægningen

bekræfter det billede, som Rigsrevisionen har fra de 8 kommuner. Af kortlægningen frem-

går det, at der i kommunerne kun ses ”få eksempler på redskaber, der understøtter opfølg-

ning på effekter”.

89. Ud fra gængse principper om god styring er opfølgning på effekt af indsatsen helt cen-

tral, og det har da også været en del af flere af økonomiaftalerne mellem skiftende regerin-

ger og KL siden 2006. Senest i økonomiaftalen for 2016 konstaterer parterne, at et mangel-

fuldt datagrundlag på socialområdet er en væsentlig barriere for at opnå bedre dokumen-

tation, som kan understøtte en resultatbaseret styring.

RESULTATER

Rigsrevisionens undersøgelse viser, at kommunerne selv har ansvaret for at generere viden

om kvaliteten i deres sagsbehandling og effekten af indsatsen på kort sigt gennem deres

ledelsesinformation. Social- og Indenrigsministeriets kortlægning af kommunernes ledel-

sesinformation og Rigsrevisionens undersøgelse i 8 kommuner viser, at kommunerne ikke

er nået ret langt med at dokumentere og måle effekten af indsatsen over for anbragte børn.

Kun én af de 8 besøgte kommuner har udviklet og implementeret en metode til at følge ef-

fekten af sin indsats.

Rigsrevisionen har ikke direkte undersøgt, hvilke årsager der kan være til, at kommunerne

ikke i højere grad måler på resultaterne af indsatsen, men interviews med kommunerne pe-

ger på, at der ikke har været en central understøttelse heraf.

Kommunerne har et ønske om i højere grad at indarbejde viden om effekt i deres ledelses-

information, men oplever ikke at have resurserne til at udvikle systemet selv. Social- og

Indenrigsministeriet har været med til at udvikle et redskab til resultatdokumentation, som

skal implementeres i DUBU, men kommunerne, som ejer systemet, har endnu ikke truffet

beslutning om at implementere redskabet i DUBU.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

VIDEN OM EFFEKT AF INDSATSEN OVER FOR ANBRAGTE BØRN

Der har siden 2006 manglet redskaber for kommunerne til at dokumentere og følge effek-

ten af deres indsats over for anbragte børn. Ministeriet har iværksat relevante, understøt-

tende initiativer, bl.a. en redskabskasse for, hvordan kommunerne kan styrke deres faglige

styring og ledelsesinformation. Men da initiativet først kom i 2016, er det endnu for tidligt

at vurdere, om redskabet kan få den ønskede virkning i kommunerne.

Rigsrevisionen, den 2. august 2016

Lone Strøm

/Michala Krakauer

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

METODISK TILGANG

BILAG 1. METODISK TILGANG

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Social- og Indenrigsministeriet har understøt-

tet kommunernes indsats over for anbragte børn, så formålet med Anbringelsesreformen

er blevet indfriet. Derfor har vi undersøgt følgende:



Har Social- og Indenrigsministeriet understøttet, at kommunerne lever op til kravene

fra Anbringelsesreformen om at tilpasse indsatsen til det enkelte barn, foretage en sy-

stematisk opfølgning og inddrage barnet?

Har Social- og Indenrigsministeriet understøttet, at der bliver dokumenteret og målt

effekt af indsatsen over for anbragte børn?



Væsentlige dokumenter

Undersøgelsen bygger på en gennemgang af dokumenter og materiale fra Social- og Inden-

rigsministeriets departement, Ankestyrelsen og Socialstyrelsen.

I kapitel 2 har vi gennemgået Ankestyrelsens praksis- og velfærdsundersøgelser, der ved-

rører anbringelser af børn i perioden 2006-2015. Yderligere har vi gennemgået lovgivning

og vejledninger vedrørende anbragte børn, bl.a. serviceloven og lovbemærkninger til lovfor-

slag samt materiale, der vedrører forarbejdet i forbindelse med ændringer af serviceloven

ved henholdsvis Barnets Reform og Overgrebspakken.

Endelig har vi vurderet, om ministeriet har fulgt op på virkningen af de initiativer, der siden

2006 er iværksat for at styrke sagsbehandlingen ved anbringelser af børn. I den forbindel-

se har vi bl.a. gennemgået:



udbudsmateriale og evalueringsrapporter vedrørende efter- og videreuddannelse for

sagsbehandlere, der arbejder med udsatte børn

notater og evalueringsrapporter vedrørende ICS-metoden og DUBU

analyse- og statusrapporter fra Social- og Indenrigsministeriets taskforce for udsatte

børn og unge

materiale vedrørende ledernetværk

notat og evalueringsmateriale vedrørende Tilbudsportalen.

I kapitel 3 har vi gennemgået dokumenter og materiale, der omhandler ministeriets under-

støttelse af kommunerne i forhold til at kunne dokumentere og måle effekten af indsatsen,

herunder notater, der vedrører ministeriets tilvejebringelse af data, bl.a.:



data fra og notater om Ankestyrelsens anbringelsesstatistik

forskningsrapporter og undersøgelser fra SFI – Det Nationale Forskningscenter for Vel-

færd vedrørende anbragte børn

notater vedrørende ministeriets datastrategi.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

METODISK TILGANG

Interviews og møder

Vi har afholdt møder med centrale aktører på området. Ud over møder med Social- og Inden-

rigsministeriets departement, Ankestyrelsen og Socialstyrelsen har vi haft en række møder

med forskellige interessenter for at opnå viden om udfordringer på området. Vi har haft mø-

der med forskere fra SFI – Det Nationale Forskningscenter for Velfærd og fra Professions-

højskolen Metropol. Endvidere har vi haft møder med KL, Børns vilkår, LOS (De private Sociale

tilbud), Plejefamiliernes Landsforening og De Anbragtes Vilkår og har besøgt 2 private op-

holdssteder.

Vi har desuden indhentet materiale fra og besøgt 8 kommuner. I de 8 kommuner har vi gen-

nemført gruppeinterviews med henholdsvis ledere og sagsbehandlere, som arbejder med

anbringelser af børn – dvs. 2 interviews i hver kommune. Interviewene har bidraget til vores

forståelse for praksis, og hvilke overvejelser og processer forvaltningen gennemgår, når et

barn skal anbringes. På møder med repræsentanter fra ledelsen spurgte vi bl.a. til styring

og organisering af indsatsen, it-understøttelse, ledelsesinformation og opfølgning på ind-

satsen. Desuden spurgte vi til deres oplevelser af centrale initiativer som støtte til efterud-

dannelse, ledernetværk, DUBU/ICS, Tilbudsportal, taskforce mv. På møder med repræsen-

tanter fra sagsbehandlerne spurgte vi til deres overvejelser i forbindelse med den enkelte

anbringelse, og hvordan de sikrer, at indsatsen er tilpasset det enkelte barns behov, at bar-

net bliver inddraget, og at der sker en systematisk opfølgning. Dermed fik vi forståelse for

praksis i at udarbejde børnefaglige undersøgelser og handleplaner. Desuden spurgte vi til

deres oplevelser af it-understøttelsen.

Herudover har vi gennemgået og analyseret de besøgte kommuners skriftlige ledelsesin-

formation. Vi har taget udgangspunkt i kommunens geografiske forhold, andelen af udsat-

te børn og anbringelsesudgifter pr. barn i kommunen. Udvælgelsen er vist i nedenstående

tabel.

UDVÆLGELSE AF KOMMUNER, SOM HAR DELTAGET I UNDERSØGELSEN

Bykommune

Høje anbringelsesudgifter

Høj sårbarhed

Lav sårbarhed

Lave anbringelsesudgifter

Høj sårbarhed

Lav sårbarhed

Holbæk

Fredensborg

Aarhus

Middelfart

Landkommune

Guldborgsund

Hjørring

Nordfyn

Ikast-Brande

Vi har udvalgt 8 kommuner, som er så forskellige som muligt i forhold til 3 udvalgte para-

metre:

1. Anbringelsesudgifter pr. 0-17 årig i kommunen opgøres løbende i Social- og Indenrigs-

ministeriets kommunale nøgletal. En kommune er kategoriseret som havende henholds-

vis høje eller lave anbringelsesudgifter, afhængigt af om de ligger over eller under gen-

nemsnittet for alle kommuner.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

METODISK TILGANG

2. By- og landdistinktionen tager også udgangspunkt i Social- og Indenrigsministeriets

kommunale nøgletal. De kommuner, ministeriet har kategoriseret som henholdsvis by-

og mellemkommuner, har vi rubriceret som bykommuner, mens vi har rubriceret land-

og yderkommuner som landkommuner.

3. Sårbarhed stammer fra en metode, som KORA – Det Nationale Institut for Kommuners

og Regioners Analyse og Forskning har udviklet til at finde frem til de 10 % af alle dan-

ske børn, som i kraft af deres sociale og sundhedsmæssige baggrund har størst risiko

for at modtage en foranstaltning, fx at blive anbragt uden for hjemmet. De kommuner,

hvor mere end 10 % af kommunens børn er sårbare, har en høj sårbarhed, mens kommu-

ner med under 10 % har en lav sårbarhed.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

ANKESTYRELSENS PRAKSIS- OG VELFÆRDSUNDERSØGELSER

BILAG 2. ANKESTYRELSENS PRAKSIS- OG VELFÆRDS-

UNDERSØGELSER

Antal

sager

Praksisundersøgelser:

Antal

kommuner

Perioden for afgørelser

Praksisundersøgelse om anbringelse af børn og unge

Inddragelse af børn og forældre i sager om frivillige

foranstaltninger

Praksisundersøgelse om flytning og hjemgivelse af

anbragte unge

Praksisundersøgelse om anbragte børn og unge, der

flytter fra en plejefamilie til et andet anbringelsessted

Velfærdsundersøgelser:

2006

2008

2009

2011

2014

101

143

125

121

De seneste afgørelser

før 20. april 2006

1. januar 2006 til og med

1. juli 2007

De seneste afgørelser

inden 1. januar 2009

De seneste afgørelser

inden 1. februar 2010

1. januar 2010

- 1. marts 2011

1. januar 2011

- 1. november 2013

Kommuners og regioners tilsyn på anbringelsesområdet

Undersøgelse om udfordringer i sagsbehandlingen på

børneområdet – opfølgning på praksisundersøgelse

fra 2009

Ankestyrelsens bidrag til opfølgning på Barnets Reform

Kommunernes tilsyn med anbringelsessteder og

anbragte børn og unge

Undersøgelse om samarbejde mellem plejefamilier og

kommuner

2009

2010

2012

2014

120

1. januar 2011

- 1. april 2012

I denne undersøgelse indgår ikke kun afgørelser om anbringelser, men også afgørelser om fast kontaktperson og aflastningsordning.

Ankestyrelsen har kategoriseret denne som en velfærdsundersøgelse. Undersøgelsen følger op på implementeringen af Barnets Reform og

indeholder også en gennemgang af den juridiske sagsbehandling som i praksisundersøgelser.

Kilde: Rigsrevisionen på baggrund af Ankestyrelsens praksis- og velfærdsundersøgelser. I oversigten indgår kun Ankestyrelsens undersøgelser

med fokus på sagsbehandlingen ved anbringelser af børn.

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

ORDLISTE

BILAG 3. ORDLISTE

Børnefaglig

undersøgelse

En undersøgelse af det enkelte barns resurser og problemer. Den er beskrevet i servicelovens § 50.

Undersøgelsen skal indeholde en helhedsbetragtning af barnet. Det betyder, at sagsbehandleren

skal undersøge barnets:



udvikling og adfærd

familieforhold

skoleforhold

sundhedsforhold

fritidsforhold og venskaber

andre relevante forhold.

Børnesamtale

Sagsbehandleren skal afholde en børnesamtale med barnet både i forbindelse med den børnefag-

lige undersøgelse, inden afgørelse om valg af det konkrete anbringelsessted og ved opfølgningen

på handleplanen. Børnesamtalen skal medvirke til at øge barnets retssikkerhed og sikre, at barnet

kan formulere egne ønsker for, hvordan fremtiden skal se ud, og hvordan barnet gerne vil udvikle sig.

En fællesoffentlig it-løsning på området for udsatte børn. Pr. 1. januar 2016 var 75 kommuner til-

sluttet DUBU.

Er i denne beretning Ankestyrelsens internetløsning, hvor kommunerne kan indberette data til bl.a.

Ankestyrelsens anbringelsesstatistik.

Skal forstås bredt, som de virkninger anbringelsen har for det anbragte barn. Viden om effekt skal

ligeledes forstås bredt som noget, der kan erhverves gennem mange forskellige metoder og ikke

blot gennem randomiserede, kontrollerede forsøg, som ikke i alle tilfælde er mulige at gennemføre

på socialområdet.

Effekt på kort sigt

er et udtryk for den umiddelbare virkning af anbringelsen. Det kan fx handle om:



mindre fravær i skolen



mindre selvskadende adfærd



deltagelse i fritidsaktiviteter.

Effekt på langt sigt

er et udtryk for, hvordan det går barnet på langt sigt. Det kan fx komme til ud-

tryk ved, at det anbragte barn som voksen:



er kommet i beskæftigelse



har gennemført en uddannelse



ikke har misbrugsproblemer.

DUBU

E-Survey

Effekt

Forebyggende

foranstaltninger

Tilbud til udsatte børn og deres familier, fx familiebehandling, rådgivning eller konsulentbistand,

som har til hensigt at støtte den enkelte familie. Det kan også være en kontaktperson, som er fast

tilknyttet det enkelte barn eller den enkelte familie.

En socialfaglig metode, som anvendes i sager om udsatte børn. Pr. 1. januar 2016 anvender 92 % af

kommunerne ICS. ICS-metoden har fokus på samspillet mellem familie og omgivelser, på barnets

udviklingsbehov og på forældrenes muligheder for at varetage familierollen.

Opfølgning på anbringelsen sker igennem det personrettede tilsyn, som indebærer, at sagsbehand-

leren følger op på barnets trivsel og udvikling. Første opfølgning skal ske senest 3 måneder efter

anbringelsen og derefter som minimum hver 6. måned. Ved opfølgningen skal sagsbehandleren tage

stilling til, om barnets handleplan skal revideres, fx ved at sætte nye mål for det anbragte barn.

ICS

(Integrated Children’s

System)

Personrettet tilsyn

SOU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 359: Rigsrevisionens beretning 21/2015 om indsatsen over for anbragte børn afgivet til Folketinget med Statsrevisorernes bemærkninger

ORDLISTE

Praksisundersøgelser

Ankestyrelsens stikprøveundersøgelser af kommunale afgørelser og konkret sagsbehandling inden

for et bestemt emne. I disse undersøgelser indkalder Ankestyrelsen et antal sager fra udvalgte kom-

muner og undersøger, om sagerne overholder loven og gældende praksis.

Et botilbud til børn og unge, der er privat drevet.

Socialpædagogisk

opholdssted

Særligt dyre enkeltsager

Staten refunderer en mindre del af kommunernes udgifter til anbringelser af børn, hvis de oversti-

ger et fastsat beløb, jf. servicelovens § 176a om særligt dyre enkeltsager. I sager, hvor udgiften var

mellem 740.000 kr. og 1.489.999 kr. årligt, refunderede staten 25 % af udgifterne i 2015. I sager,

hvor udgiften var over 1.500.000 kr. årligt, refunderede staten 50 % af udgifterne i 2015.

Taskforce for udsatte

børn og unge

Taskforcen tilbyder bl.a. længerevarende analyse- og udviklingsforløb i kommuner efter ansøgning.

Taskforcen har gennemført længerevarende forløb i 5 kommuner og har pr. juli 2016 igangværende

forløb i 12 kommuner. Taskforcen består af medarbejdere fra Ankestyrelsen og Socialstyrelsen.

En digital løsning, hvor der bl.a. bliver samlet informationer om alle godkendte plejefamilier og in-

stitutioner, som børn kan blive anbragt på. Det er formålet, at portalen kan anvendes til at skabe

overblik over relevante anbringelsessteder, der matcher den indsats, som sagsbehandleren har vur-

deret, at barnet har behov for.

En henvendelse, der indeholder en bekymring for et barns trivsel, enten fra en fagperson eller en

borger. Når en kommune modtager en underretning, skal kommunen registrere den centralt og in-

den for 24 timer vurdere, om der er behov for at iværksætte akutte foranstaltninger over for barnet.

Ankestyrelsens undersøgelser af kommunernes praksis på udvalgte områder. I disse undersøgelser

benytter Ankestyrelsen ikke kun sagsgennemgang, men fx også spørgeskemaundersøgelser eller

interviews.

Tilbudsportal

Underretning

Velfærdsundersøgelser