REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 252: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Væbende konflikter i udlandet mv.) samt Straffelovrådets betænkning nr. 1559/2016 om væbnede konflikter i udlandet, fra justitsministeren

Retsudvalget 2015-16
REU Alm.del Bilag 252
Offentligt

Straffelovrådets betænkning

væbnede konflikter i udlandet

Betænkning nr. 1559

København 2016

REU, Alm.del - 2015-16 - Bilag 252: Udkast til forslag til lov om ændring af straffeloven (Væbende konflikter i udlandet mv.) samt Straffelovrådets betænkning nr. 1559/2016 om væbnede konflikter i udlandet, fra justitsministeren

Straffelovrådets betænkning om væbnede konflikter i udlandet

Betænkning nr. 1559

Publikationen kan bestilles

via Justitsministeriets hjemmeside (www.jm.dk)

eller hos

Rosendahls - Schultz Distribution

Herstedvang 10

2620 Albertslund

Telefon: 43 22 73 00

Fax: 43 63 19 69

[email protected]

http://jm.schultzboghandel.dk

ISBN: 978-87-92760-73-9

ISBN: 978-87-92760-77-7 (e-udgave)

Tryk: Rosendahls A/S

Pris: 100 kr. pr. bog inkl. moms

Indholdsfortegnelse

Kapitel 1. Indledning .....................................................................................

1. Straffelovrådets kommissorium...................................................................

2. Straffelovrådets sammensætning .................................................................

3. Resumé af Straffelovrådets overvejelser og forslag ....................................

Kapitel 2. Gældende ret og baggrunden herfor..........................................

1. Gældende regler ...........................................................................................

1.1. Deltagelse i væbnede konflikter ...........................................................

1.2. Hvervning til væbnede konflikter ........................................................

1.3. Straffelovens §§ 114-114 h ..................................................................

1.4. Udrejse til konfliktområder ..................................................................

1.5. Den militære straffelov ........................................................................

2. Bestemmelsernes tidligere indhold og tidligere ændringer af bestemmel-

serne ............................................................................................................

2.1. Straffelovens §§ 114-114 h ..................................................................

2.1.1. Lovændringen i 1952..................................................................

2.1.2. Lovændringen i 2000..................................................................

2.1.3. Lovændringen i 2002..................................................................

2.1.4. Lovændringen i 2004..................................................................

2.1.5. Lovændringen i 2006..................................................................

2.1.6. Lovændringen i 2008..................................................................

2.1.7. Lovændringen i 2009..................................................................

2.2. Straffelovens § 128 ..............................................................................

2.2.1. Straffeloven af 1866 ...................................................................

2.2.2. 1914-loven ..................................................................................

2.2.3. Borgerlig straffelov fra 1930 ......................................................

2.2.4. Lovændringen i 1952..................................................................

2.2.5. Lovændringen i 2000..................................................................

2.3. Udrejse til konfliktområder ..................................................................

3. Humanitær folkeret ......................................................................................

Kapitel 3. Fremmed ret ................................................................................. 71

1. Norsk ret ...................................................................................................... 71

1.1. Væbnet angreb mod norske og allierede styrker i udlandet ................. 71

1.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt .............................. 75

1.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed.................................. 77

1.4. Overvejelser om lovændringer ............................................................. 79

1.4.1. Høringsnotatet fra 2014 .............................................................. 79

1.4.2. Lovforslaget fra 2015 ................................................................. 80

2. Svensk ret .................................................................................................... 97

2.1. Væbnet angreb mod svenske og allierede styrker i udlandet ............... 97

2.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt .............................. 98

2.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed.................................. 98

3. Australsk ret ................................................................................................. 98

3.1. Indrejse- og opholdsforbud .................................................................. 98

3.2. Parlamentets review af udpegningen af al-Raqqa provinsen i Syrien . 104

3.3. Parlamentets review af udpegningen af Mosul distriktet i Irak ........... 109

Kapitel 4. Straffelovrådets overvejelser ......................................................

1. Indledning ....................................................................................................

2. Formålet med kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede

konflikter i udlandet ....................................................................................

3. Kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet....................

3.1. Fremmed deltagelse i væbnede konflikter historisk og aktuelt ...........

3.2. Statslige militære styrker over for ikke-statslige væbnede grupper.....

3.3. International væbnet konflikt over for ikke-international væbnet

konflikt .................................................................................................

3.4. Formen for deltagelse i væbnede konflikter ........................................

3.5. Personkredsen for et eventuelt forbud .................................................

3.6. Politisk-ideologisk vurdering af deltagelsen i en væbnet konflikt.......

3.7. Geografisk afgrænsning af et forbud ...................................................

3.8. Strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, der er eller indgår

i en terrororganisation ..........................................................................

117

119

122

125

128

133

142

144

148

4. Modeller for kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet 150

4.1. Oversigt og hovedhensyn ..................................................................... 150

4.2. Model 1 – bemyndigelse til regeringen til at forbyde deltagelse i

nærmere angivne væbnede konflikter i udlandet ................................. 155

4.3. Model 2 – generelt forbud mod deltagelse i væbnede konflikter for en

ikke-statslig væbnet styrke ................................................................... 161

4.4. Model 3 – forbud mod at deltage i væbnede konflikter for en ikke-

statslig væbnet styrke med bemyndigelse til regeringen til at undtage

visse konflikter eller parter fra forbuddet ............................................. 163

4.5. Model 4 – forbud mod deltagelse i visse væbnede konflikter for en

ikke-statslig væbnet styrke ................................................................... 165

4.6. Kort sammenfatning af modellerne ...................................................... 168

5. Modeller for forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde .............. 171

5.1. Oversigt og hovedhensyn ..................................................................... 171

5.2. Model A – bemyndigelse til regeringen til at forbyde rejser til og

ophold i bestemte områder med mulighed for individuel dispensation 176

5.3. Model B – bemyndigelse til regeringen til generelt at forbyde rejser til

og ophold i bestemte områder uden anerkendelsesværdigt formål ...... 182

5.4. Kort sammenfatning af modellerne ...................................................... 188

6. Hvervning til deltagelse i væbnede konflikter ............................................ 191

7. FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014)......................................... 194

7.1. Indholdet af pkt. 5 og 6 i resolutionen ................................................. 195

7.2. Gældende dansk ret .............................................................................. 198

7.3. Svensk ret ............................................................................................. 201

7.4. Straffelovrådets overvejelser ................................................................ 202

8. Tillægsprotokol til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme 204

8.1. Tillægsprotokollens indhold................................................................. 204

8.2. Straffelovrådets overvejelser ................................................................ 209

9. Tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation ........................... 211

10. Modtagelse af midler fra terrororganisationer........................................... 216

10.1. Gældende ret ...................................................................................... 218

10.2. Tidligere overvejelser......................................................................... 219

10.3. Modtagelse af donationer fra terrororganisationer............................. 220

10.4. Terrororganisationers betaling af normalt vederlag for sædvanlige

forbrugsvarer mv. ............................................................................... 229

10.5. Samhandel med en terrororganisation ................................................ 230

Kapitel 5. Lovudkast med bemærkninger ..................................................

1. Indledning ....................................................................................................

2. Lovudkast ....................................................................................................

3. Bemærkninger til lovudkastet......................................................................

235

237

240

Kapitel 1

Indledning

1. Straffelovrådets kommissorium

Straffelovrådet blev nedsat ved Justitsministeriets brev af 3. oktober 1960 og har

til opgave

efter Justitsministeriets anmodning at afgive indstilling om strafferetlige

lovgivningsspørgsmål og principielle spørgsmål vedrørende fastsættelsen af

administrative bestemmelser af strafferetlig karakter og den praktiske gen-

nemførelse af kriminalpolitiske foranstaltninger og

efter Justitsministeriets nærmere bestemmelse at medvirke i det internatio-

nale strafferetlige samarbejde, herunder navnlig det nordiske strafferetlige

lovsamarbejde.

Justitsministeriet anmodede ved brev af 8. oktober 2014 Straffelovrådet om at

behandle følgende kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede kon-

flikter i udlandet mv.:

”1.

Det er vigtigt løbende at være opmærksom på, om det danske samfund fortsat

har et effektivt værn mod terrorisme, herunder med tilstrækkelige muligheder for

at sætte ind over for radikalisering og ekstremisme, der kan lede til terrorhandlin-

ger her i landet.

En række sager om vold, brandattentater, terrorplanlægning og det bekymrende

antal unge, som tilslutter sig internationale ekstremistiske organisationer for at

deltage i væbnede konflikter i udlandet, viser, at radikalisering og ekstremisme

fortsat er en udfordring for vores fælles sikkerhed og vores demokratiske sam-

fundsform og værdier.

Regeringen har derfor i september 2014 fremlagt en handlingsplan om forebyg-

gelse af radikalisering og ekstremisme. Formålet med handlingsplanen er først og

fremmest at styrke forebyggelsesindsatsen over for de personer, som er i risiko for

at blive en del af ekstremistiske miljøer. Regeringen vil støtte dem, som allerede

er en del af disse miljøer, til at forlade dem igen, gøre det klart, at ekstremistiske

og fanatiske handlinger har konsekvenser, og minimere indflydelse fra de perso-

ner, som spreder ekstremistisk, ideologisk propaganda, og som udbreder had mod

vores demokratiske fællesskab og intolerance over for andres synspunkter, frihed

og rettigheder.

Det er vigtigt, at vi løbende er opmærksomme på nye tendenser og udvikler og

tilpasser forebyggelsesindsatsen, så vi kan håndtere de aktuelle udfordringer, som

vi står over for både i et dansk og internationalt perspektiv. Det gælder f.eks. i

forhold til udfordringerne med ekstremistiske miljøers anvendelse af internettet til

at sprede deres propaganda og rekruttere nye tilhængere og i forhold til de mange

unge, der vender ryggen til demokratiske værdier og tager til bl.a. Syrien og Irak

for at kæmpe side om side med voldelige ekstremister.

Har det forebyggende arbejde ikke den ønskede effekt, må der skrappere midler

til. Derfor vil regeringen tage initiativ til at stramme lovgivningen, så personer,

der agter at deltage i en udenlandsk væbnet konflikt, oplever, at der er en meget

klar og håndgribelig konsekvens. De skal ikke lovligt kunne rejse ud af Danmark,

og deres pas vil blive inddraget.

Der er i den forbindelse også anledning til mere generelt at overveje mulighederne

for at gribe strafferetligt ind over for deltagelse i eller hvervning til væbnede kon-

flikter i udlandet mv.

Deltagelse i eller hvervning til deltagelse i væbnede konflikter i udlandet er ik-

ke generelt kriminaliseret i dansk ret.

Deltagelse i væbnede konflikter kan imidlertid efter omstændighederne være en

overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelser i straffeloven.

Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis en person har begået eller forsøgt

at begå terrorisme (straffelovens § 114), har ydet eller forsøgt at yde støtte til en

terrororganisation (§ 114 b), har ladet sig træne eller forsøgt at lade sig træne til at

begå terrorhandlinger (§ 114 d, stk. 3) eller på anden måde har fremmet eller for-

søgt at fremme virksomheden for en terrororganisation (§ 114 e).

Tilsvarende kan hvervning til deltagelse i væbnede konflikter efter omstændighe-

derne være en overtrædelse eller forsøg på overtrædelse af bestemmelser i straffe-

loven.

Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis en person har hvervet eller forsøgt

at hverve en person til at begå eller fremme terrorhandlinger eller til at slutte sig

til en terrororganisation med henblik på at fremme, at organisationen begår terror-

handlinger (§ 114 c, stk. 1) eller har hvervet eller forsøgt at hverve en person til at

yde støtte til en terrororganisation eller til at slutte sig til en gruppe med henblik

på at fremme, at gruppen yder terrorstøtte (§ 114 c, stk. 2).

Endvidere forbyder straffelovens § 128 hvervning i den danske stat til fremmed

krigstjeneste.

Endvidere kriminaliserer straffelovens § 101 den, som med krig, besættelse eller

andre fjendtligheder for øje foretager nogen handling, hvorved bistand til fjenden

forberedes, og straffelovens § 102 kriminaliserer den, som under krig eller besæt-

telse yder fjenden bistand ved råd eller dåd eller til fremme af fjendtlig interesse

svækker den danske stats eller dens forbundsfælles kampdygtighed.

Hertil kommer, at f.eks. vold eller drab, der begås som led i kamphandlinger, efter

omstændighederne vil kunne straffes efter de almindelige bestemmelser herom i

straffeloven. Det forudsætter dog, at de pågældende voldshandlinger eller drab ik-

ke kan anses for lovlige kamphandlinger, og at handlingerne er omfattet af dansk

straffemyndighed.

I praksis vil det kunne være meget vanskeligt under en straffesag i Danmark at

bevise, at en person har begået strafbare forhold under deltagelse i væbnede kon-

flikter i udlandet. Hvis den væbnede konflikt stadig er i gang, vil det kunne være

vanskeligt eller umuligt at indsamle beviser på gerningsstedet, og selv efter den

væbnede konflikts ophør vil det kunne være vanskeligt for dansk politi og ankla-

gemyndighed at skaffe tilstrækkelige beviser til en tiltalerejsning og domfældelse.

Folkeretten indeholder både traktatfæstede og sædvaneretlige regler om væbne-

de konflikter. Reglerne er forskellige for internationale og ikke-internationale

væbnede konflikter, og reglerne er i et vist omfang også forskellige for statslige

styrker og oprørsstyrker mv.

Efter folkeretten har lovligt kæmpende i en international væbnet konflikt straffe-

retlig immunitet for lovlige kamphandlinger. Lovligt kæmpende kan altså f.eks.

ikke straffes for vold eller drab i anledning af, at de som led i lovlige kamphand-

linger dræber eller skader fjendtlige styrker.

Som lovligt kæmpende regnes væbnede styrker, der optræder på vegne af en stat,

og i nogle tilfælde endvidere visse væbnede styrker, der ikke optræder på vegne af

en stat, og civile, der spontant gør væbnet modstand mod en fjendtlig invasion.

Der er kun strafferetlig immunitet for lovlige kamphandlinger, herunder navnlig

kamphandlinger rettet mod militære mål. Eventuelle krigsforbrydelser vil således

kunne straffes efter de almindeligt gældende strafbestemmelser.

FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 24. september 2014 resolution nr. 2178 om

”Foreign Terrorist Fighters”. Resolutionen fastslår bl.a. en pligt for alle stater til at

kriminalisere personer, der rejser til et fremmed land for at begå terrorhandlinger

eller yde eller modtage terrortræning, samt økonomisk eller anden støtte hertil.

I Danmark er der grupper, som forsøger at fremme en antidemokratisk dagsor-

den og i visse tilfælde begrænse andre borgeres lige adgang til rettigheder, herun-

der eventuelt ved brug af vold og trusler. Grupperne varierer i størrelse og aktivi-

teter, og nogle benytter sig af voldelige metoder, mens andre bruger deres demo-

kratiske ret til at ytre sig og opfordre andre til at vende sig mod samfundet og tage

afstand fra demokratiske principper.

Flere personer har været i træningslejre i udlandet for at modtage militær træning,

og et større antal personer er rejst fra Danmark til bl.a. Syrien og Irak for at delta-

ge i væbnede konflikter. De hjemvendte kan udgøre en trussel for det danske sam-

fund, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militante ekstremistiske organi-

sationer i udlandet, og nogle har pådraget sig traumer under kamphandlingerne.

Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er

tilstrækkelige til at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet.

Som led i debatten om det danske samfunds værn mod radikalisering og terro-

risme har der endvidere været rejst spørgsmål om terrororganisationers finansie-

ring af virksomhed, der i sig selv er lovlig, eksempelvis hospitaler, moskeer, sko-

ler og daginstitutioner.

Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation til i sig selv lovlige for-

mål er ikke særskilt kriminaliseret i dansk ret.

Efter straffelovens § 290 om hæleri er det imidlertid bl.a. strafbart uberettiget at

modtage eller skaffe sig eller andre del i udbytte, der er opnået ved en strafbar

lovovertrædelse. Straf kan dog ikke pålægges den, som modtager udbytte til sæd-

vanligt underhold fra familiemedlemmer eller samlever, eller den, der modtager

udbytte som normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjene-

ster. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 1 år og 6 måneder, og straffen kan

stige til fængsel i 6 år, når hæleriet er af særlig grov beskaffenhed.

Modtagelse af donationer eller tilskud fra en terrororganisation vil derfor kunne

straffes, i det omfang midlerne er opnået ved en strafbar lovovertrædelse. Dette

gælder i forhold til alle strafbare lovovertrædelser, herunder f.eks. afpresning, rø-

veri, salg af euforiserende stoffer, menneskehandel, menneskesmugling og rufferi.

I praksis vil det efter omstændighederne kunne være vanskeligt under en straffe-

sag at bevise, at en person, der har modtaget en donation eller et tilskud til byggeri

eller drift af f.eks. et hospital, en moske, en skole eller en daginstitution, havde

forsæt med hensyn til, at midlerne var opnået ved en strafbar lovovertrædelse.

Dette gælder, selv om forsætskravet bl.a. vil være opfyldt, når blot den pågælden-

de anså det for overvejende sandsynligt, at midlerne hidrørte fra kriminalitet. Det

indgår således ikke i forsætskravet, at den pågældende har nogen viden eller for-

modning med hensyn til arten, tiden og stedet for den pågældende kriminalitet.

Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser er

tilstrækkelige til at modvirke, at en terrororganisation finansierer byggeri eller

drift af i sig selv lovlige institutioner og organisationer, eksempelvis af social eller

religiøs art eller inden for sundheds- eller undervisningsområdet.

Det bør i den forbindelse tages i betragtning, at terrorfinansiering er strafbar og ef-

ter omstændighederne vil kunne udgøre en relevant førforbrydelse i forhold til hæ-

leri.

Der er endvidere behov for at få nærmere belyst, om der eventuelt er behov for til-

lige at kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for

sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.

Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Straffelovrådet om at vurde-

re, om de gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til

at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, samt fo-

reslå eventuelle strafferetlige tiltag, som kan styrke indsatsen på området.

Straffelovrådet anmodes i den forbindelse om at overveje, om FN’s Sikkerheds-

råds resolution nr. 2178 om ”Foreign Terrorist Fighters” giver anledning til at fo-

reslå ændringer eller præciseringer af straffelovens bestemmelser om terrorisme

mv.

Straffelovrådet anmodes endvidere om at vurdere, om de gældende regler i straf-

feloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer mv., der

driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller delvis fi-

nansieres af bidrag fra terrororganisationer. Rådet anmodes i den forbindelse om

tillige at overveje, om der er behov for at kriminalisere modtagelse fra en terror-

organisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugsting eller tje-

nester.

I det omfang Straffelovrådet finder, at der er behov for lovændringer, anmodes rå-

det om at udarbejde et lovudkast.

Straffelovrådet vil kunne tilrettelægge sit arbejde således, at der afgives deludta-

lelser.

Straffelovrådet anmodes om at inddrage Udenrigsministeriet i arbejdet med dette

kommissorium.”

Ved brev af 7. september 2015 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om

tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af tillægsprotokollen til Europarådets

konvention om forebyggelse af terrorisme vil nødvendiggøre lovændringer. Bre-

vet er sålydende:

”Ved brev af 8. oktober 2014 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om at

behandle et kommissorium om deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet mv.

I kommissoriet anmodes Straffelovrådet bl.a. om at overveje, om FN’s Sikker-

hedsråds resolution nr. 2178 (2014) om ”Foreign Terrorist Fighters” giver anled-

ning til at foreslå ændringer eller præciseringer af straffelovens bestemmelser om

terrorisme mv.

Den 19. maj 2015 vedtog Europarådets ministerkomité en tillægsprotokol til Eu-

roparådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme. Minister-

komitéen vil senere beslutte, hvornår tillægsprotokollen åbnes for undertegnelse.

I præamblen til tillægsprotokollen henvises bl.a. til FN’s Sikkerhedsråds resoluti-

on nr. 2178 (2014), særligt pkt. 4-6, og det fremgår af den forklarende rapport pkt.

16, at henvisningen til resolution nr. 2178 skal forstås på den måde, at tillægspro-

tokollen særligt har til formål at bistå de kontraherende stater i gennemførelsen af

de strafferetlige forpligtelser, der følger af denne resolution.

Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Straffelovrådet om i forbindelse

med behandlingen af kommissoriet om deltagelse i og hvervning til væbnede kon-

flikter i udlandet mv. tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af tillægsproto-

kollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme vil nødvendig-

gøre lovændringer.”

Ved brev af 12. januar 2015 anmodede Justitsministeriet Straffelovrådet om at

afgive en deludtalelse om spørgsmålet om deltagelse i og hvervning til væbnede

konflikter i udlandet, som den danske stat er part i.

Straffelovrådet afgav herefter i maj 2015 en deludtalelse om visse spørgsmål

vedrørende deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den

danske stat er part i (betænkning nr. 1556/2015).

Straffelovrådet har herefter fortsat arbejdet med kommissoriet om deltagelse i og

hvervning til væbnede konflikter i udlandet mv. for så vidt angår de spørgsmål,

der ikke er behandlet i deludtalelsen, og afgiver hermed en betænkning om delta-

gelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet mv., som afslutter rådets

arbejde med dette kommissorium.

Straffelovrådet har siden afgivelsen af deludtalelsen i maj 2015 behandlet kom-

missoriet i 6 møder.

Udenrigsministeriet har været inddraget i Straffelovrådets arbejde med kommis-

soriet og herunder deltaget i rådets møder vedrørende kommissoriet.

2. Straffelovrådets sammensætning

Straffelovrådet havde ved afgivelsen af denne udtalelse følgende sammensæt-

ning:

Landsretspræsident Bent Carlsen (formand)

Politidirektør Elsemette Cassøe

Rigsadvokat Ole Hasselgaard

Højesteretsdommer Poul Dahl Jensen

Fg. afdelingschef Johan Kristian Legarth

Professor, lic.jur. Gorm Toftegaard Nielsen

Advokat Jakob Lund Poulsen

Direktør Johan Reimann

Som sekretær for Straffelovrådet under arbejdet med denne betænkning har fun-

geret konsulent Ketilbjørn Hertz.

3. Resumé af Straffelovrådets overvejelser og forslag

3.1.

Straffelovrådets kommissorium angår for det første deltagelse i og hvervning

til væbnede konflikter i udlandet og i tilknytning hertil overvejelser vedrørende

FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og tillægsprotokollen til Europa-

rådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme (2015). I for-

længelse af overvejelserne om kriminalisering af tilslutning til en væbnet styrke

har Straffelovrådet desuden overvejet spørgsmålet om tilslutning til eller med-

lemskab af en terrororganisation.

Straffelovrådets overvejelser og forslag vedrørende denne del af kommissoriet,

som er klart den mest omfattende, behandles i pkt. 3.2-3.21 nedenfor.

Kommissoriet angår for det andet terrororganisationers finansiering af foreninger

og organisationer mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginsti-

tutioner.

Straffelovrådets overvejelser og forslag vedrørende denne del af kommissoriet er

omtalt i pkt. 3.22 og 3.23 nedenfor.

Pkt. 3.24 indeholder en sammenfatning af Straffelovrådets overvejelser og for-

slag.

3.2.

Straffelovrådet er anmodet om at vurdere, om de gældende regler i straffelo-

ven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og hverv-

ning til væbnede konflikter i udlandet. Uroligheder, f.eks. i form af bandevirk-

somhed eller optøjer, der ligger under tærsklen for ”væbnet konflikt”, falder så-

ledes uden for rådets overvejelser. Endvidere angår overvejelserne alene væbne-

de konflikter uden for dansk territorium.

Straffelovrådet har allerede afgivet en deludtalelse om kriminalisering af danske-

res og herboende udlændinges tilslutning til en væbnet styrke, som deltager i en

væbnet konflikt mod den danske stat (betænkning nr. 1556/2015), hvor krimina-

liseringen i hovedsagen er begrundet i, at personer med tilknytning til Danmark

har en særlig loyalitetsforpligtelse over for Danmark. Overvejelserne i nærvæ-

rende afsluttende betænkning angår således spørgsmålet om at forbyde en per-

sons deltagelse i væbnet kamp ud fra hensyn, som gør sig gældende, hvad enten

den danske stat er part i konflikten eller ej.

3.3.

Behovet for kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede konflik-

ter i udlandet afhænger af, hvilke hensyn det skal tjene, at man gennem straffelo-

ven dels tager afstand herfra, dels søger at begrænse, at det finder sted.

Der henvises i kommissoriet til den trussel for det danske samfund, hjemvendte

fremmedkrigere kan udgøre, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militan-

te ekstremistiske organisationer i udlandet, ligesom nogle har pådraget sig trau-

mer under kamphandlingerne. Straffelovrådet bemærker, at kamperfaring vil væ-

re en følge af enhver deltagelse i væbnet kamp, hvorimod kontakt til militante

ekstremistiske organisationer og risiko for traumatisering vil forekomme i nogle

situationer, men ikke i andre.

Straffelovrådet nævner endvidere hensynet til at begrænse omfanget af væbnede

konflikter, hensynet til at bekæmpe overgreb i forbindelse med væbnede konflik-

ter og hensynet til at modvirke angreb mod Danmark begrundet i danskeres del-

tagelse i en væbnet konflikt. Udenrigspolitisk kan det på den ene side være uhel-

digt, hvis Danmark opfattes som et fristed for personer, der deltager i væbnet

kamp mod andre stater, men det kan på den anden side også blive kritiseret, hvis

Danmark kriminaliserer personer, der deltager i en væbnet konflikt til støtte for

en stat, der er blevet angrebet.

3.4.

Straffelovrådet omtaler kort internationale væbnede konflikter (dvs. væbnede

konflikter mellem to eller flere stater), hvor Danmark måtte have erklæret sig

neutral. Her gælder særlige folkeretlige regler om neutrale staters pligter, og der

findes allerede en lov fra 1914, som bemyndiger regeringen til i tilfælde af en så-

dan konflikt at forbyde nogen fra dansk territorium at tage tjeneste i de krigsfø-

rende magters hær eller flåde. Danmark har i mange år ikke afgivet sådanne er-

klæringer om neutralitet, og hvis det skulle forekomme, vil 1914-loven om nød-

vendigt kunne tages i anvendelse.

3.5.

Straffelovrådet henviser til straffelovens terrorbestemmelser og anfører, at

der ikke er behov for nykriminalisering af deltagelse i en væbnet konflikt i ud-

landet, hvis deltagelsen indebærer overtrædelse af terrorbestemmelserne. Beho-

vet for nykriminalisering bør derfor overvejes for så vidt angår deltagelse i en

væbnet konflikt uden at overtræde terrorbestemmelser.

Straffelovrådet har lagt vægt på at overveje spørgsmålet generelt, idet der bør ta-

ges højde for, at eventuelle nye bestemmelser også skal gælde for andre konflikt-

situationer og trusselsbilleder end den aktuelle konflikt i Syrien og Irak. Dagens

trusselsbillede peger på fremmedkrigere med baggrund i ekstreme islamistiske

miljøer som den største trussel, men dette kan i fremtiden ændres til andre grup-

peringer, som rejser ud for at deltage i andre typer af væbnede konflikter. Dette

bør der tages hensyn til ved udformning af en strafbestemmelse.

3.6.

Ved siden af spørgsmålet om nykriminalisering har Straffelovrådet overvejet

strafferammen for tilslutning til en væbnet styrke, som er eller indgår i en terror-

organisation.

Det er Straffelovrådets opfattelse, at udviklingen siden revisionen i 2006 af straf-

felovens terrorbestemmelser har vist, at terrororganisationer, der med væbnede

styrker deltager i en væbnet konflikt, generelt er farligere end andre terrororgani-

sationer. Når en terrororganisation organiserer sig som en væbnet styrke, har den

en kapacitet til at begå terrorhandlinger, som går ud over, hvad der ellers kendes.

En terrororganisation kan med en væbnet styrke tiltvinge sig kontrol over et om-

råde i en periode og kan i den forbindelse terrorisere befolkningen i området

vedvarende i kortere eller længere tid. Rekrutterings- og træningsmulighederne er

også større i sådanne tilfælde.

Straffelovrådet finder, at det på denne baggrund kan overvejes at fastsætte en hø-

jere strafferamme for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at fremme

virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig en væbnet

styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.

En sådan forhøjet strafferamme ville kunne fastsættes i tilknytning til en eventuel

generel kriminalisering af at være tilsluttet en ikke-statslig væbnet styrke (model

2 i pkt. 3.12 nedenfor) eller til en eventuel kriminalisering af tilslutning til visse

væbnede styrker (model 1, 3 og 4 i pkt. 3.12 nedenfor). I sidstnævnte tilfælde vil

strafforhøjelsen kun gælde i forhold til de pågældende væbnede styrker, og der

vil dermed kunne være terrororganisationer, der er organiseret som en væbnet

styrke, der falder udenfor.

Alternativt ville en sådan forhøjet strafferamme kunne fastsættes i tilknytning til

de gældende bestemmelser om terrorisme, herunder navnlig straffelovens

§ 114 c, stk. 3, om at lade sig hverve til at begå terrorhandlinger og § 114 e om i

øvrigt at fremme virksomheden for en terrororganisation mv.

3.7.

Straffelovrådet omtaler kort fremmedkrigere i et historisk og nutidigt per-

spektiv. Ifølge flere forskere både i Danmark og andre nordiske lande har frem-

medkrigere både i fortid og nutid bl.a. været motiveret af nationalfølelse og følel-

se af nordisk samhørighed, men også karriereforventninger, arbejdsløshed og

eventyrlyst har spillet ind. Fællesnævneren i mange eksempler er, at de frivillige

føler et stærkt ideologisk tilhørsforhold til en part i konflikten i udlandet, og at de

således oplever at være en del af et transnationalt ideologisk fællesskab, hvis sik-

kerhed de har solidarisk ansvar for.

3.8.

Straffelovrådet understreger, at det første og mest grundlæggende spørgsmål,

der bør tages stilling til i forbindelse med en eventuel nykriminalisering, er, om

og i givet fald i hvilket omfang danske statsborgere og herboende udlændinge

bør kunne straffes for at deltage i væbnede konflikter i udlandet. Dette vil navn-

lig bero på en politisk vurdering.

Straffelovrådet beskriver to modsatte synspunkter, nemlig dels at deltagelse i

væbnede konflikter i udlandet ikke bør være særskilt reguleret, men alene af

straffelovens almindelige regler, dels at der bør ske et principskifte, så deltagelse

i væbnede konflikter i udlandet generelt forbydes i hvert fald for så vidt angår ik-

ke-statslige væbnede styrker.

Det første synspunkt henviser til, at det historiske udgangspunkt er, at danske

statsborgere og herboende udlændinge kan deltage i væbnede konflikter i udlan-

det, når den pågældende ikke ved sin deltagelse fremmer virksomheden for en

terrororganisation eller i forbindelse med sin deltagelse i øvrigt begår strafbare

forhold, eksempelvis medvirker til krigsforbrydelser. Så vidt ses er det eneste ek-

sempel på en undtagelse fra dette udgangspunkt om borgernes frihed til også ved

deltagelse i væbnede konflikter i udlandet at støtte grupper af eksempelvis ideo-

logiske eller religiøse grunde den spanske borgerkrig, hvor lovgivningsmagten

som led i en fælleseuropæisk beslutning forbød udrejse fra dansk territorium for

at deltage i den spanske borgerkrig.

Ingen eller en begrænset nykriminalisering vil dermed videreføre den historiske

adgang for danskere og herboende udlændinge til at rejse ud og kæmpe også med

våben for en sag, som de af f.eks. ideologiske eller religiøse grunde støtter. En

sådan retstilstand kan bl.a. give mulighed for uden at ifalde straf efter dansk ret at

deltage i også væbnet frihedskamp og modstandsbevægelser mod undertrykken-

de regimer rundt omkring i verden. Efter dette synspunkt vil det være et tilbage-

skridt for mulighederne for frihedskamp at give staterne monopol på lovlig magt-

anvendelse i væbnede konflikter. Der er således adskillige eksempler på, at de-

mokratiske fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op mod

myndighederne.

Det andet synspunkt henviser til, at på det stade, som den internationale retsorden

har nået i dag, bør det principielt være forbeholdt stater at anvende våbenmagt.

Ligesom det længe har været anerkendt på nationalt plan, at et retssamfund bl.a.

kræver, at staten har monopol på magtanvendelse, bør staterne have monopol på

magtanvendelse på det internationale niveau. Som folkeretten ser ud i dag, inde-

bærer dette, at den enkelte stat som udgangspunkt har monopol på magtanven-

delse på sit territorium, og at andre staters magtanvendelse således som udgangs-

punkt kræver samtykke fra den pågældende stats regering. Kun i undtagelsestil-

fælde såsom individuelt eller kollektivt selvforsvar eller en trussel mod internati-

onal fred og sikkerhed vil en stat lovligt kunne anvende magt på en anden stats

territorium uden denne stats samtykke. Hvis begrundelsen er en trussel mod in-

ternational fred og sikkerhed, uden at der er tale om individuelt eller kollektivt

selvforsvar eller en humanitær nødsituation, kræver en sådan magtanvendelse

desuden en beslutning i FN’s Sikkerhedsråd.

På det individuelle plan indebærer synspunktet, at enkeltpersoner ikke lovligt bør

kunne deltage i kamphandlinger for ikke-statslige styrker, uanset om disse kan

betegnes som oprørsbevægelser, modstandsbevægelser, frihedsbevægelser eller

andet, og uanset om de kæmper mod et udemokratisk, undertrykkende regime.

Det anerkendes, at der er adskillige historiske eksempler på, at demokratiske

fremskridt er sket ved, at ikke-statslige grupper har sat sig op mod myndigheder-

ne, men der bør lægges større vægt på, at der i nutiden er mange eksempler på, at

ikke-statslige gruppers oprør hverken på kort eller mellemlangt sigt har forbedret

borgernes situation med hensyn til fred, frihed og sikkerhed.

Straffelovrådet anfører, at en vægtning udelukkende af det første synspunkt fører

til, at det alene bør overvejes, om der er grundlag for yderligere kriminalisering

med henblik på at modvirke tilslutning til terrororganisationer mv., idet enhver

deltagelse i øvrigt i væbnede konflikter i udlandet under overholdelse af den hu-

manitære folkeret fortsat bør være reguleret af straffelovens almindelige regler.

En vægtning udelukkende af det andet synspunkt fører til, at der bør indføres et

generelt forbud mod at deltage i væbnede konflikter i udlandet i hvert fald for så

vidt angår ikke-statslige styrker.

En afvejning af de to synspunkter over for hinanden vil kunne føre til en nykri-

minalisering, der ligger et sted på den glidende skala mellem disse to yderpunk-

ter.

Rådet har i lyset heraf ikke fundet grundlag for at anbefale én bestemt udform-

ning af en mulig nykriminalisering. Rådet har derimod opstillet en række model-

ler for en mulig nykriminalisering og beskrevet deres fordele og ulemper i for-

hold til, hvilke handlinger der er ønske om at kriminalisere.

Straffelovrådet bemærker, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes, at en

kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter i ud-

landet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være perso-

ner, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil blive

afskrækket af risikoen for selv en langvarig fængselsstraf, men også, at der uan-

set kriminaliseringens nærmere udformning vil være tilfælde, hvor en overtræ-

delse ikke kan bevises.

3.9.

Straffelovrådet omtaler den afgørende sondring mellem statslige militære

styrker og ikke-statslige væbnede grupper. Det er et grundlæggende træk ved så

godt som alle stater, at de har en væbnet styrke, der er underlagt landets myndig-

heder med henblik på at forsvare og opretholde statens territoriale integritet og

politiske frihed. Statslige væbnede styrker er således et grundlæggende element

af staters suverænitet og er lovlige og beskyttede under folkeretten. Modsat er ik-

ke-statslige styrker så godt som altid undergravende for den stat, hvori de opere-

rer, og deres virksomhed er ikke anerkendt som lovlig i folkeretten. Tværtimod

kan hver stat som udgangspunkt kriminalisere sådanne væbnede styrker, der age-

rer på deres territorium eller i øvrigt væsentligt indvirker på statens interesser.

Det er Straffelovrådets opfattelse, at flere af de hensyn, der i givet fald vil be-

grunde en yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlan-

det, også kan gøre sig gældende i forhold til statslige væbnede styrker, om end

der ikke aktuelt ses at være fokus på eller tilfælde af radikalisering mv. i relation

til statslige styrker. En generel undtagelse af statslige styrker fra en nykriminali-

sering vil i givet fald navnlig være begrundet i udenrigspolitiske hensyn og de

væsensforskellige grundlag, som etableringen af henholdsvis statslige og ikke-

statslige styrker baserer sig på.

En afvejning af de forskellige hensyn over for hinanden vil bero på en samlet po-

litisk vurdering, og Straffelovrådet har på den baggrund ikke fundet grundlag for

helt at udelukke, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor det findes hensigts-

mæssigt at lade et forbud mod deltagelse i væbnede konflikter omfatte også stats-

lige væbnede styrker. Rådet har derfor blandt modellerne for, hvordan en yderli-

gere kriminalisering kunne udformes, medtaget en model, som giver mulighed

for administrativt at fastsætte, at (også) statslige væbnede styrker skal være om-

fattet af et forbud. I de øvrige modeller for, hvordan en yderligere kriminalisering

kunne udformes, har rådet derimod ikke medtaget statslige væbnede styrker.

Straffelovrådet finder ikke grundlag for som sådan at gøre forskel på internatio-

nale væbnede konflikter (mellem stater) og ikke-internationale væbnede konflik-

ter (mellem en eller flere stater eller en eller flere ikke-statslige aktører på den

ene side og en eller flere ikke-statslige aktører på den anden side). Internationale

væbnede konflikter vil dog kun blive berørt af en nykriminalisering, såfremt og i

givet fald i det begrænsede omfang deltagelse i også statslige væbnede styrker

kriminaliseres.

3.10.

Straffelovrådet overvejer, hvad der i givet fald skal kriminaliseres som

”deltagelse” i en væbnet konflikt, og hvem et forbud i givet fald skal omfatte.

Straffelovrådet lægger op til, at når det i givet fald ved lov eller ved bekendtgø-

relse efter bemyndigelse i loven er fastsat, hvilke væbnede konflikter og væbnede

styrker et nyt forbud skal gælde for, skal det være forbudt at være tilsluttet en så-

dan væbnet styrke med henblik på at deltage i en sådan væbnet konflikt, undta-

gen hvor tilslutningen er med henblik på medicinsk eller religiøs tjeneste.

Til forskel fra forslaget i Straffelovrådets deludtalelse om tilslutning til en fjendt-

lig væbnet styrke (betænkning nr. 1556/2015), som angår tilslutning til en fjende

af Danmark og dermed landsforræderi, finder rådet således, at der i nærværende

sammenhæng ikke er grundlag for, at tilslutning med henblik på at udføre medi-

cinsk eller religiøs tjeneste som defineret i den humanitære folkeret kriminalise-

res. Rådet understreger, at denne afgrænsning tager sigte på en eventuel nykrimi-

nalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet og ikke berører mulighe-

derne for efter omstændighederne at bringe straffelovens § 114 e om at fremme

virksomheden for en terrororganisation i anvendelse på en person, der tilslutter

sig en terrororganisation med henblik på at udføre medicinsk eller religiøs tjene-

ste for organisationen.

Med hensyn til personkredsen er det Straffelovrådets opfattelse, at et eventuelt

nyt forbud mod deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet bør omfatte danske

statsborgere og personer med bopæl her i landet, dog således at tilslutning til en

statslig væbnet styrke er undtaget fra forbuddet, når den pågældende er statsbor-

ger i den pågældende stat.

3.11.

Straffelovrådet understreger, at i det omfang en politisk-ideologisk vurde-

ring af deltagelsen i en given væbnet konflikt findes at burde tillægges betydning

for strafværdigheden, bør denne vurdering ske i lovgivningen, dvs. ved lov eller

ved bekendtgørelse efter bemyndigelse i lov. Det bør ikke være overladt til de

retshåndhævende myndigheder – anklagemyndigheden ved beslutningen om til-

tale og domstolene ved afgørelsen i de tilfælde, hvor tiltale er rejst – at vurdere,

om en persons deltagelse i en given væbnet konflikt ud fra en politisk eller ideo-

logisk vurdering er legitim og dermed ikke strafværdig.

Straffelovrådet nævner på denne baggrund tre hovedmuligheder for, hvordan en

kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter kan udformes:

- En relativt bred kriminalisering, der også rammer deltagelse i væbnede konflik-

ter, som nyder mere eller mindre bred sympati i den danske befolkning.

- En bemyndigelseslovgivning, hvor regeringen mere kasuistisk udpeger, hvilke

væbnede styrker og hvilke væbnede konflikter det skal være forbudt at deltage i.

- Et forbud mod at deltage i en eller flere bestemte væbnede konflikter eller væb-

nede styrker fastsat direkte ved lov.

Straffelovrådet tilføjer, at en geografisk afgrænsning af kriminaliseringen vil

skulle ske ved henvisning til navngivne geografiske områder, idet en afgrænsning

gennem en abstrakt henvisning eksempelvis til områder, i hvilke der pågår en

væbnet konflikt, bl.a. på grund af manglende folkeretlig klarhed om ikke-

internationale væbnede konflikters geografiske udstrækning ikke vil være hen-

sigtsmæssig i en strafferetlig sammenhæng.

Den geografiske afgrænsning vil i princippet kunne ske ved lov eller ved be-

kendtgørelse. Hvis der ikke er tale om enkeltstående, klart afgrænsede forbud, vil

det imidlertid være uhensigtsmæssigt at opliste navngivne geografiske områder

ved lov.

3.12.

Som nævnt ovenfor har Straffelovrådet ikke for så vidt angår spørgsmålet

om yderligere kriminalisering af danske statsborgeres og herboende udlændinges

deltagelse i væbnede konflikter i udlandet fundet grundlag for at fremkomme

med en anbefaling. Såvel spørgsmålet om, hvorvidt der er grundlag for en yderli-

gere kriminalisering i en eller anden form, som spørgsmålet om, hvordan en så-

dan kriminalisering i givet fald bør udformes, beror således efter rådets opfattelse

i væsentligt omfang på en politisk vurdering af en række hensyn, som rådet nær-

mere har redegjort for.

Straffelovrådet har på denne baggrund i sit lovudkast medtaget fire forskellige

modeller for, hvordan der i givet fald kan gennemføres en yderligere kriminalise-

ring af danske statsborgeres og herboende udlændinges deltagelse i væbnede

konflikter i udlandet (model 1-4).

Model 1

er en rammelov, hvor afgrænsningen til væbnede styrker og væbnede

konflikter sker administrativt. Modellen er kun egnet, hvis der alene er ønske om

at gennemføre en nykriminalisering i forhold til et begrænset antal væbnede kon-

flikter. Modellen giver som den eneste model mulighed for, at statslige væbnede

styrker kan blive omfattet af et forbud.

Model 2

er et generelt forbud uden undtagelser for så vidt angår ikke-statslige

væbnede styrker.

Model 3

er et generelt forbud for så vidt angår ikke-statslige væbnede styrker

med mulighed for administrativt at undtage visse væbnede styrker eller væbnede

konflikter. Så længe muligheden for administrativt at fastsætte undtagelser ikke

er udnyttet, er modellens virkninger identiske med model 2. Modellen er kun eg-

net, hvis der er ønske om, at udgangspunktet klart skal være et forbud mod at væ-

re tilsluttet ikke-statslige væbnede styrker med henblik på at deltage i en væbnet

konflikt, og at der således højst i begrænset omfang vil blive gjort brug af mulig-

heden for administrativt at fastsætte undtagelser. I praksis vil model 3 næppe ad-

skille sig nævneværdigt fra model 2. En bekendtgørelse om, at danskere og her-

boende udlændinge kan deltage i en bestemt væbnet konflikt for en eller flere ik-

ke-statslige styrker, vil være en så markant udenrigspolitisk stillingtagen, at ad-

gangen hertil næppe realistisk vil kunne tænkes anvendt i praksis, undtagen må-

ske under helt ekstraordinære omstændigheder.

Model 4

er alene en lovskitse, som skal udfyldes med den afgrænsning af et for-

bud, som ønskes. Modellen kan navnlig bruges som en ”lovbestemt model 1”,

altså som et forbud i forhold til et begrænset antal væbnede konflikter, hvor for-

buddets afgrænsning fastsættes direkte ved lov.

3.13.

Straffelovrådet har i tilknytning til overvejelserne om kriminalisering af

deltagelse i en væbnet konflikt i form af tilslutning til en væbnet styrke overvejet

en supplerende regulering, hvorefter den blotte indrejse eller ophold i et område,

hvor der pågår en væbnet konflikt, kriminaliseres i et vist omfang.

Et indrejse- og opholdsforbud vil kun være relevant at overveje, i det omfang

danskeres og herboende udlændinges deltagelse i en væbnet konflikt i det pågæl-

dende område helt eller delvis er kriminaliseret. Hvis danskere og herboende ud-

lændinge efter dansk ret straffrit kan deltage i en væbnet konflikt i udlandet, bør

indrejse og ophold i det pågældende konfliktområde ikke kriminaliseres.

Straffelovrådet finder, at en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse- og op-

holdsforbud i givet fald bør omfatte områder, hvor der er en væbnet konflikt, i

hvilken en terrororganisation er part, idet ikke mindst terrororganisationers delta-

gelse i en væbnet konflikt frembyder helt særlige farer. En eventuel hjemmel til

at fastsætte et indrejse- og opholdsforbud bør i givet fald endvidere omfatte om-

råder, som måtte blive omfattet af en nykriminalisering af deltagelse i væbnede

konflikter. Derimod bør en eventuel hjemmel til at fastsætte et indrejse- og op-

holdsforbud ikke omfatte områder, der alene er karakteriseret ved, at den danske

stat er part i en væbnet konflikt, uden at der enten tillige er en terrororganisation,

der er part i en væbnet konflikt i området, eller området er omfattet af et nyt for-

bud mod deltagelse i en væbnet konflikt.

Straffelovrådet lægger til grund, at et absolut indrejse- og opholdsforbud ikke

kommer på tale. Rådets overvejelser bygger således på, at der nødvendigvis må

gælde undtagelser til et indrejse- og opholdsforbud. Ved siden af overvejelser

om, hvorvidt der overhovedet bør indføres et indrejse- og opholdsforbud, og om

den geografiske rækkevidde heraf er overvejelser om, hvilke undtagelser der skal

gælde til et indrejse- og opholdsforbud, et hovedspørgsmål.

Et indrejse- og opholdsforbud vil være et vidtgående skridt, uanset hvilken ud-

formning forbuddet – og navnlig undtagelserne hertil – gives. Helt grundlæggen-

de er et indrejse- og opholdsforbud udtryk for, at borgerne kan straffes for en

handling (indrejse eller ophold i et konfliktområde), der ikke beviseligt har ska-

devirkninger, fordi formålet med handlingen eventuelt, men uden at dette kan

bevises, kan være at deltage i en væbnet konflikt med de deraf følgende potenti-

elle skadevirkninger.

Det er desuden et indbygget dilemma ved et indrejse- og opholdsforbud, at det

enten begrænser borgernes rejser og ophold med lovlige formål, idet der fastsæt-

tes snævre anerkendelsesværdige formål, eller ikke giver nogen væsentlig mer-

værdi i forhold til allerede fastsatte forbud mod selve deltagelsen i en væbnet

konflikt, idet der fastsættes brede anerkendelsesværdige formål. Med andre ord

og lidt forenklet: Et bredt indrejse- og opholdsforbud (med smalle undtagelser)

indebærer bl.a., at en borger, der er rejst til eller har opholdt sig i et konfliktom-

råde med et i sig selv utvivlsomt lovligt formål, kan straffes, hvis dette formål

ikke i reglerne om indrejse- og opholdsforbud er kategoriseret som et anerken-

delsesværdigt formål. Omvendt kan det forventes, at overtrædelse af et smalt ind-

rejse- og opholdsforbud (hvor alle eller tilnærmelsesvis alle lovlige formål anses

som anerkendelsesværdige) i praksis kun vil kunne bevises i tilfælde, hvor der

foreligger bevis for

enten

en ulovlig hensigt med indrejsen eller opholdet

eller

faktiske ulovlige handlinger efter indrejsen eller under opholdet. Hvis et sådant

bevis kan føres, kan den pågældende imidlertid straffes for selve de ulovlige

handlinger eller forsøg herpå, og indrejse- og opholdsforbuddet er derfor i sådan-

ne tilfælde overflødigt.

Rådet har i lyset heraf ikke fundet grundlag for at anbefale én bestemt udform-

ning af en mulig kriminalisering af indrejse og ophold i et konfliktområde. Rådet

har derimod opstillet nogle modeller for en mulig kriminalisering og beskrevet

deres fordele og ulemper i forhold til, hvilke ønsker der er til et indrejse- og op-

holdsforbud.

Straffelovrådet bemærker, at det efter rådets opfattelse ikke kan forventes, at en

kriminalisering fuldt ud vil kunne modvirke deltagelse i væbnede konflikter i ud-

landet i det omfang, som ønskes. Dette skyldes ikke alene, at der vil være perso-

ner, der føler så stærkt for den sag, de ønsker at kæmpe for, at de ikke vil blive

afskrækket af risikoen for straf, men også, at der uanset kriminaliseringens nær-

mere udformning vil være tilfælde, hvor en overtrædelse ikke kan bevises. Det

må således bl.a. antages, at selv om en tilladelsesordning i givet fald giver mu-

lighed for en form for screening af personer, der ønsker at rejse til eller opholde

sig i et konfliktområde, vil det

ikke

i alle tilfælde være muligt at opfange perso-

ner, der har til hensigt ulovligt at deltage i den væbnede konflikt, idet de pågæl-

dende bl.a. vil kunne give urigtige oplysninger til myndighederne om formålet

med rejsen eller opholdet. Det vil i givet fald være strafbart at give urigtige op-

lysninger til myndighederne herom, men det kan heller ikke forventes i alle til-

fælde at kunne bevises, at en person har givet urigtige oplysninger, så i praksis

vil ikke alle blive straffet herfor.

3.14.

Straffelovrådet har i sit lovudkast medtaget to forskellige modeller for,

hvordan der i givet fald kan gennemføres en supplerende kriminalisering i form

af et indrejse- og opholdsforbud for danske statsborgere og herboende udlændin-

ge i visse konfliktområder (model A og B). Rådet har endvidere i sit lovudkast

medtaget en fælles variant til de to modeller, som går ud på, at området for et

indrejse- og opholdsforbud fastsættes direkte ved lov i stedet for administrativt.

Fælles for de to modeller er, at indrejse og ophold uden anerkendelsesværdigt

formål er forbudt i de områder, som justitsministeren har fastsat efter forhandling

med udenrigsministeren og forsvarsministeren, eller – for så vidt angår varianten

af modellerne – som er fastsat direkte i loven.

Model A

er en tilladelsesmodel, hvor danske statsborgere og personer med bopæl

i Danmark skal have tilladelse fra de danske myndigheder, før de indrejser i eller

opholder sig i et område, forbuddet gælder for. Tilladelse kræves dog ikke til ind-

rejse og ophold som led i udøvelse af offentlig tjeneste eller hverv, herunder tje-

neste som soldat i en statslig væbnet styrke, eller til indrejse og ophold i en stat,

hvor den pågældende er statsborger. De danske myndigheder skal efter ansøg-

ning tillade indrejse og ophold, hvis formålet hermed er anerkendelsesværdigt.

Model B

er en lovbestemt model, hvor danske statsborgere og personer med bo-

pæl i Danmark ikke uden anerkendelsesværdigt formål må indrejse eller opholde

sig i et område, som forbuddet gælder for. Kravet om anerkendelsesværdigt for-

mål gælder dog ikke for indrejse og ophold som led i udøvelse af offentlig tjene-

ste eller hverv, herunder tjeneste som soldat i en statslig væbnet styrke, eller for

indrejse og ophold i en stat, hvor den pågældende er statsborger.

Med hensyn til strafniveauet for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud bør

straffen stå i forhold til lovovertrædelsens alvor. Sammenlignet med den primære

forbrydelse – ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke – er overtrædelse af et ind-

rejse- eller opholdsforbud væsentligt mindre alvorlig.

Hvor ulovlig tilslutning til en væbnet styrke i tilfælde, hvor den pågældende er

nået frem til konfliktområdet og har opholdt sig der en vis tid, som udgangspunkt

bør straffes med en lang ubetinget fængselsstraf, bør overtrædelse af et indrejse-

eller opholdsforbud af hensyn til at opretholde et rimeligt forhold mellem straffen

for forbrydelser af forskellig grovhed i almindelighed straffes med bøde i milde

tilfælde og en kort betinget eller ubetinget fængselsstraf i grove tilfælde. Under

særligt skærpende omstændigheder, eksempelvis hvis en person dømmes for at

have medvirket til, at et større antal personer har overtrådt et indrejse- eller op-

holdsforbud, vil straffen kunne udmåles højere end dette.

3.15.

Straffelovrådet er kun bekendt med ét land, der har indført indrejse- og op-

holdsforbud af den her omhandlede karakter, nemlig Australien. Den australske

model er på den ene side restriktiv på den måde, at kun områder, i hvilke i forve-

jen oplistede terrororganisationer (p.t. 20 organisationer) foretager ”fjendtlige

handlinger”, kan omfattes af et indrejse- og opholdsforbud, og et indrejse- og op-

holdsforbud kan ikke omfatte et helt land. Der er aktuelt udstedt indrejse- og op-

holdsforbud for to områder, én provins i Syrien (al-Raqqa) og ét distrikt i Irak

(Mosul). Den australske model er på den anden side forholdsvis vidtgående, fordi

listen over anerkendelsesværdige formål er forholdsvis begrænset. De australske

regler om indrejse- og opholdsforbud trådte i kraft den 1. december 2014 og er

forsynet med en såkaldt solnedgangsklausul, så de ophører med at gælde den 8.

september 2018, hvis parlamentet ikke ændrer herpå ved en ny lovændring. Den

australske model er en lovbestemt model.

I betragtning af antallet af danskere og herboende udlændinge, der kan antages at

have til hensigt at rejse til eller opholde sig i udlandet for ulovligt at deltage i en

væbnet konflikt – og dermed omfanget af den potentielle præventive virkning af

et indrejse- og opholdsforbud – er det et spørgsmål, om fordelene ved et indrejse-

og opholdsforbud står i rimeligt forhold til ulemperne i form af begrænsninger i

borgernes bevægelsesfrihed og forøgelse af myndighedernes administrative byr-

der. Navnlig i forhold til en tilladelsesmodel (model A), hvor borgerne skal ind-

give ansøgninger og myndighederne derefter skal behandle disse, er spørgsmålet,

om omkostningerne i tid og penge for borgere og myndigheder står i rimeligt

forhold til, hvor mange personer der i givet fald vil få afslag på tilladelse.

Der er således efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og op-

holdsforbud ikke vil ramme de relevante personer. Der er risiko for, at personer

med lovligt ærinde i området i større eller mindre omfang vil blive ramt, og der

er risiko for, at personer, som agter ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke, en-

ten ikke opfanges af et indrejse- og opholdsforbud eller ikke afskrækkes heraf,

fordi straffen for at overtræde et indrejse- og opholdsforbud – af proportionali-

tetshensyn – nødvendigvis må være væsentligt lavere end straffen for ulovligt at

tilslutte sig en væbnet styrke.

Endvidere er der efter Straffelovrådets opfattelse risiko for, at et indrejse- og op-

holdsforbud efter en tilladelsesmodel (model A) vil medføre et betydeligt offent-

ligt personaleforbrug til behandling af ansøgninger med tvivlsom nytteværdi. Der

er således risiko for betydelige permanente offentlige merudgifter, som ikke står

mål med, hvad der med en sådan ordning realistisk kan opnås med hensyn til at

modvirke ulovlig tilslutning til en væbnet styrke.

3.16.

Straffelovrådets kommissorium nævner ved siden af deltagelse i væbnede

konflikter i udlandet hvervning til væbnede konflikter i udlandet. I tilknytning til

overvejelserne om hvervning til væbnede konflikter i udlandet har Straffelovrå-

det endvidere overvejet spørgsmålet om offentlige opfordringer til at deltage i

væbnede konflikter i udlandet.

Straffelovrådet forstår hvervning som rekruttering, dvs. som det forhold, at nogen

på vegne af en væbnet styrke aftaler med en person, at denne skal indgå i den

væbnede styrke.

I det omfang deltagelse i væbnede konflikter er kriminaliseret, vil hvervning til

en væbnet styrke med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt også være straf-

bar, i det mindste som forsøg.

På tilsvarende måde vil den, der opfordrer en bestemt person til at melde sig til

en væbnet styrke med henblik på at deltage i en bestemt væbnet konflikt i udlan-

det, i praksis kunne straffes for medvirken eller forsøg på medvirken til deltagel-

se i den væbnede konflikt.

Opfordringer af mere generel karakter om at deltage i en væbnet konflikt i udlan-

det vil derimod ofte ikke kunne anses for tilstrækkeligt konkrete i forhold til den

fuldbyrdede handling til, at sådanne opfordringer i givet fald kan straffes som

forsøg på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. I det omfang deltagelse i

væbnede konflikter i udlandet er kriminaliseret som en forbrydelse, vil offentlig

tilskyndelse til sådan deltagelse imidlertid være strafbar, jf. straffelovens § 136,

stk. 1, om offentlig tilskyndelse til forbrydelse.

3.17.

For så vidt angår tilfælde, hvor tjenstgøring i fremmede væbnede styrker

ikke er kriminaliseret (hvad enten det skyldes, at der ikke gælder et forbud mod

at deltage i den pågældende væbnede konflikt, eller at tjenstgøringen ikke (bevi-

seligt) tager sigte på deltagelse i nogen bestemt væbnet konflikt), gælder i dag, at

hvervning i den danske stat til fremmed krigstjeneste er kriminaliseret i straffelo-

vens § 128.

Hvervning i den danske stat må antages at omfatte både tilfælde, hvor den, der

foretager hvervningen, og tilfælde, hvor den, der hverves, befinder sig i Danmark

på tidspunktet for hvervningen. Det er altså nok, at én af parterne befinder sig i

Danmark på tidspunktet for hvervningen. Derimod er parternes statsborgerskabs-

eller bopælsforhold uden betydning.

Straffelovrådet har ikke bemærkninger til, at der således allerede i dag gælder et

helt generelt og absolut forbud mod på dansk territorium at hverve til fremmed

krigstjeneste. Dette bør imidlertid i givet fald også gælde hvervning til fremmede

ikke-statslige væbnede styrker.

Da forståelsen af udtrykket ”fremmed krigstjeneste” i den gældende § 128 kan

give anledning til en vis tvivl navnlig i relation til ikke-statslige væbnede styrker,

foreslår Straffelovrådet, at § 128 omformuleres, så det sikres, at bestemmelsen

også omfatter hvervning til fremmede ikke-statslige væbnede styrker.

3.18.

Hvad angår tilfælde, hvor deltagelse i en væbnet konflikt

kriminaliseret,

er der for så vidt ikke behov for en særskilt kriminalisering af hvervning til

fremmede væbnede styrker. Hvervning vil nemlig i praksis altid kunne straffes

som medvirken eller forsøg på medvirken, og offentlige opfordringer til at delta-

ge i en væbnet konflikt i udlandet, der ikke er tilstrækkeligt konkretiserede til at

kunne straffes som medvirken, vil kunne straffes efter straffelovens § 136, stk. 1,

om offentlig tilskyndelse til forbrydelse.

Straffelovrådet har imidlertid overvejet, om hvervning til en væbnet styrke med

henblik på ulovlig deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet får tilstrækkelig op-

mærksomhed ved at blive betragtet som medvirken f.eks. til tilslutning til en

væbnet styrke med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet. Netop

tilskyndelse til at blive fremmedkriger må anses som en så vigtig medvirkende

faktor i radikaliseringsprocessen for navnlig unge, at der kan være særlig grund

til at fremhæve hvervningen ved at medtage den i lovteksten, navnlig hvis man

samtidig medtager offentlige opfordringer hertil.

Medtagelse af offentlig tilskyndelse til at tilslutte sig en væbnet styrke med hen-

blik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet vil understrege den betydning i

radikaliseringsprocessen, som sådanne offentlige tilskyndelser må tillægges. En

særskilt bestemmelse herom – fremfor at henholde sig til den generelle bestem-

melse om offentlig tilskyndelse til forbrydelse i straffelovens § 136, stk. 1 – vil

samtidig give mulighed for at fastsætte et højere strafmaksimum end efter § 136,

stk. 1.

Straffelovrådet foreslår på denne baggrund, at det i tilknytning til en eventuel

kriminalisering af at være tilknyttet en fremmed væbnet styrke med henblik på

deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet særskilt kriminaliseres at hverve dan-

ske statsborgere eller herboende udlændinge til en sådan væbnet styrke eller of-

fentligt at tilskynde sådanne personer til at tilslutte sig en sådan væbnet styrke

med henblik på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet.

3.19.

FN’s Sikkerhedsråd vedtog den 24. september 2014 resolution nr. 2178 om

”Foreign Terrorist Fighters”. Resolutionen blev vedtaget med hjemmel i FN-

pagtens afsnit VII og er dermed folkeretligt bindende for FN’s medlemsstater,

herunder Danmark. Resolutionen fastslår bl.a. en pligt for alle stater til at krimi-

nalisere personer, der rejser til et fremmed land for at begå terrorhandlinger eller

yde eller modtage terrortræning, samt økonomisk eller anden støtte hertil.

Efter kommissoriet skal Straffelovrådet i forbindelse med sin vurdering af, om de

gældende regler i straffeloven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at mod-

virke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, overveje, om

denne resolution giver anledning til at foreslå ændringer eller præciseringer af

straffelovens bestemmelser om terrorisme mv.

I forhold til tidligere internationale instrumenter går resolution nr. 2178 navnlig

videre ved at fremrykke kriminaliseringen til at

rejse

til et fremmed land med de

nævnte formål. Resolutionen går også videre ved at kræve kriminalisering af

(rejse med henblik på)

modtagelse

af terrortræning.

En sådan fremrykket kriminalisering er imidlertid i Danmark dækket af de (i in-

ternational sammenhæng) vide danske forsøgsbestemmelser (straffelovens § 21),

og Danmark kriminaliserede allerede i 2006 også den, der lader sig træne til at

begå terrorhandlinger (straffelovens § 114 d, stk. 3).

Efter Straffelovrådets opfattelse giver resolution nr. 2178 ikke anledning til gene-

relle ændringer i den måde, terrorbestemmelserne i den danske straffelov er op-

bygget på. Straffelovrådet lægger bl.a. vægt på, at resolutionens kriminalise-

ringskrav bl.a. henviser til begreberne ”terrorhandlinger” og ”terrortræning”.

Disse udtryk forklares ikke nærmere i resolutionen, men må anses for dækket af

bestemmelserne i straffelovens §§ 114 og 114 d. Endvidere er resolutionens be-

stemmelse om finansiering af rejser med henblik på at begå terrorhandlinger

dækket af straffelovens § 114 b.

Efter Straffelovrådets opfattelse er der endvidere ikke anledning til at indføre et

nyt delikt om at rejse til et fremmed land for at begå terrorhandlinger mv. Efter

Straffelovrådets opfattelse vil det således ikke være hensigtsmæssigt særskilt at

kriminalisere forberedelseshandlinger netop i form af at rejse til et fremmed land.

At FN’s Sikkerhedsråd har udstedt en resolution særligt om dette emne, er såle-

des efter Straffelovrådets opfattelse ikke tilstrækkelig grund til, at bestemte for-

beredelseshandlinger til terrorhandlinger mv. skal behandles på en anden måde

end andre forberedelseshandlinger. Det er derfor både tilstrækkeligt og mest hen-

sigtsmæssigt, at sådanne handlinger fortsat kriminaliseres ved de almindelige

forsøgsbestemmelser.

Sammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at dansk ret lever op til de

krav til kriminalisering af rejser, som resolution nr. 2178 stiller, og at resolutio-

nen ikke giver anledning til at foreslå ændringer i straffelovens bestemmelser om

terrorisme mv.

3.20.

Den 22. oktober 2015 blev der åbnet for undertegnelse af en tillægsprotokol

til Europarådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme.

Justitsministeriet har ved brev af 7. september 2015 anmodet Straffelovrådet om i

forbindelse med behandlingen af kommissoriet om deltagelse i og hvervning til

væbnede konflikter i udlandet mv. tillige at overveje, om en dansk tiltrædelse af

tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme vil

nødvendiggøre lovændringer.

Det fremgår af den forklarende rapport til tillægsprotokollen, at den særligt har til

formål at bistå de kontraherende stater i gennemførelsen af de strafferetlige for-

pligtelser, der følger af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014).

Tillægsprotokollens kernebestemmelser er artikel 2-6, som forpligter de kontra-

herende stater til at kriminalisere nærmere beskrevne handlinger, idet artikel 2

angår at blive rekrutteret til terrorisme, artikel 3 at modtage terrortræning, artikel

4 at rejse til udlandet med terrorformål, artikel 5 at finansiere rejser til udlandet

med terrorformål og artikel 6 i øvrigt at fremme rejser til udlandet med terror-

formål.

Da Danmark i 2006 gennemførte bl.a. artikel 6 og 7 om kriminalisering af rekrut-

tering og træning til terrorisme i Europarådets konvention om forebyggelse af

terrorisme, valgte man – i overensstemmelse med Straffelovrådets forslag i be-

tænkning nr. 1474/2006 om det strafferetlige værn mod terrorisme – samtidig at

kriminalisere også den, som lader sig hverve eller træne til at begå terrorhandlin-

ger, jf. straffelovens § 114 c, stk. 3, og § 114 d, stk. 3.

Det er Straffelovrådets vurdering, at Danmark med disse bestemmelser i straffe-

lovens § 114 c, stk. 3, og § 114 d, stk. 3, allerede opfylder kriminaliseringskrave-

ne i tillægsprotokollens artikel 2 og 3.

Tillægsprotokollens artikel 4-6 har til formål at gennemføre pkt. 6 i FN’s Sikker-

hedsråds resolution nr. 2178 (2014).

Straffelovrådet har som anført i pkt. 3.18 ovenfor overvejet, om resolution nr.

2178 giver anledning til at ændringer i de danske strafbestemmelser om terroris-

me mv. Rådets konklusion er, at dansk ret lever op til de krav til kriminalisering

af rejser, som resolution nr. 2178 stiller, og at resolutionen ikke giver anledning

til at foreslå ændringer i straffelovens bestemmelser om terrorisme mv. Denne

konklusion gælder også i forhold til artikel 4-6 i tillægsprotokollen til Europarå-

dets konvention om forebyggelse af terrorisme.

Sammenfattende er det Straffelovrådets opfattelse, at dansk ret lever op til de

krav til kriminalisering, som tillægsprotokollen stiller, og at tillægsprotokollen

ikke giver anledning til at foreslå ændringer i straffelovens bestemmelser om ter-

rorisme mv.

3.21.

I forlængelse af overvejelserne om kriminalisering af tilslutning til en væb-

net styrke har Straffelovrådet overvejet spørgsmålet om tilslutning til eller med-

lemskab af en terrororganisation. Formålet hermed er navnlig at undersøge, om

der er et ”hul” i kriminaliseringen af terrorisme for så vidt angår tilslutning til el-

ler medlemskab af en terrororganisation.

Straffelovrådet foreslog i deludtalelsen om visse spørgsmål vedrørende deltagel-

se i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er part i

(betænkning nr. 1556/2015) en særskilt kriminalisering af at tilslutte sig en

fjendtlig væbnet styrke. I nærværende betænkning foreslår Straffelovrådet, at en

eventuel yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet i

givet fald sker ved at kriminalisere tilslutning til en væbnet styrke med henblik

på deltagelse i en væbnet konflikt i udlandet.

I disse situationer foreslås ”tilslutning” (til en væbnet styrke) altså kriminaliseret,

hvorimod det ikke er særskilt kriminaliseret at tilslutte sig eller være medlem af

en terrororganisation.

Straffelovrådets analyse viser imidlertid, at der kun er tale om en tilsyneladende

modsætning, som grunder i, at ordet ”tilslutning” bruges i forskellige betydnin-

ger.

Forslagene til kriminalisering af ”tilslutning” til en væbnet styrke kræver nemlig

et videregående forsæt til faktisk at gøre tjeneste i den væbnede styrke – ellers er

der ikke tale om ”tilslutning” i disse forslags forstand. Overført på ”tilslutning”

til en terrororganisation vil parallellen være, at en person tilslutter sig organisati-

onen med forsæt til at deltage i organisationens aktiviteter. En tilslutning til eller

medlemskab af en terrororganisation med dette forsæt vil imidlertid kunne straf-

fes i det mindste som i øvrigt at fremme en terrororganisations virksomhed, jf.

straffelovens § 114 e, eller forsøg herpå.

Straffelovrådet finder heller ikke i øvrigt grundlag for at foreslå en nykriminali-

sering af tilslutning til eller medlemskab af en terrororganisation i tilfælde, hvor

tilslutningen eller medlemskabet alene udtrykker moralsk støtte eller sympati for

terrororganisationen og dermed med sprogbrugen i forarbejderne til § 114 e ud-

gør en (straffri) ”ren sympatitilkendegivelse”.

Straffelovrådet understreger, at det er strafbart offentligt at give udtryk for til-

fredshed med en begået terrorhandling, jf. straffelovens § 136, stk. 2. Det er også

strafbart at yde økonomisk støtte til en terrororganisation, jf. straffelovens

§ 114 b, herunder i form af ”kontingentbetaling”. Endvidere vil f.eks. udbredelse

af terrororganisationens budskaber, herunder videreformidling af propagandama-

teriale, efter omstændighederne kunne straffes som fremme af terrororganisatio-

nens virksomhed, jf. straffelovens § 114 e og som eksempel UfR 2014.1540 H

(ROJ TV).

Et ”passivt medlem” af en terrororganisation vil således eksempelvis ikke straf-

frit offentligt kunne give udtryk for tilfredshed med terrorhandlinger, som orga-

nisationen har begået, vil ikke kunne betale kontingent til terrororganisationen,

vil ikke kunne opfordre andre til at tilslutte sig terrororganisationen og vil ikke –

med forbehold for afbalanceret nyhedsformidling – kunne udbrede terrororgani-

sationens budskaber til andre. Det, der ikke i sig selv er strafbart, er således alene

forhold som at erklære sig som medlem af en terrororganisation og at erklære sin

sympati med terrororganisationen og dens mål.

Straffelovrådet samlede konklusion er på den baggrund, at der reelt ikke er noget

rum for en mulig yderligere kriminalisering mellem på den ene side de rene sym-

patitilkendegivelser (der fortsat bør være straffri) og på den anden side i øvrigt at

fremme en terrororganisations virksomhed (hvilket allerede er kriminaliseret).

3.22.

Straffelovrådet skal efter kommissoriet vurdere, om de gældende regler i

straffeloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer

mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller

delvis finansieres af bidrag fra terrororganisationer.

Det må antages, at i det omfang en terrororganisation donerer midler til civilsam-

fundet, eksempelvis i form af støtte til undervisnings- eller sundhedsformål, vil

det generelt være for at opnå sympati for sit virke og herunder om muligt også

søge at legitimere, at organisationen begår eller har til hensigt at begå terrorhand-

linger. Endvidere vil sådanne donationer kunne tjene til at udbrede organisatio-

nens ideologi, herunder med hensyn til at bruge terror som middel til at arbejde

for organisationens mål. Terrororganisationer, som henviser til religion som en

del af begrundelsen for deres virke, vil også kunne udbrede deres (militante) reli-

giøse opfattelse gennem donationer til religiøse formål, herunder støtte til bygge-

ri og drift af eksempelvis moskeer.

Det er Straffelovrådets vurdering, at den, der medvirker til, at terrororganisatio-

nen

giver

sådanne donationer, i relevant omfang vil kunne straffes for at fremme

virksomheden for en gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt

at begå terrorhandlinger, jf. straffelovens § 114 e.

Det er samtidig Straffelovrådets vurdering, at den, der

modtager

sådanne donati-

oner fra en terrororganisation, efter gældende ret derimod ikke vil kunne straffes

for selve modtagelsen af donationen, medmindre der beviseligt er tale om midler,

der stammer fra kriminalitet, jf. straffelovens § 290 om hæleri, eller modtageren

foretager sig noget, der fremmer terrororganisationens virksomhed, jf. straffelo-

vens § 114 e. Som eksempel kan nævnes propagandavirksomhed, jf. herved UfR

2014.1540 H om ROJ TV.

Efter Straffelovrådets opfattelse taler hensynet til at modvirke, at terrororganisa-

tioner gennem donationer til civilsamfundet kan opnå sympati, legitimitet og ind-

flydelse eller påvirkningsmulighed, for, at også den blotte modtagelse af donati-

oner fra terrororganisationer kriminaliseres. Dette gælder, selv om der efter det

oplyste ikke er indikationer på, at det aktuelt forekommer i større omfang i Dan-

mark.

Efter en samlet vurdering foreslår Straffelovrådet på denne baggrund et forbud

mod at modtage donationer fra en terrororganisation til brug her i landet. For at

undgå omgåelse bør det afgørende ikke være, om donationen som sådan gives el-

ler modtages her i landet. Det afgørende bør derimod være, om donationen gives

til brug her i landet.

Straffelovrådet har overvejet, hvilke støtteformål kriminaliseringen bør ramme. I

lyset af det, der er anført i kommissoriet, og ud fra hensynet til at modvirke, at en

terrororganisation gennem donationen opnår sympati, legitimitet og indflydelse

eller påvirkningsmulighed, finder Straffelovrådet, at en kriminalisering bør om-

fatte donationer til brug for oprettelse eller drift af institutioner eller virksomhe-

der eller til lignende formål her i landet. Et forbud mod at modtage donationer fra

en terrororganisation bør omfatte alle samfundsmæssige sektorer, dvs. både pri-

vate og offentlige, erhvervsmæssige og ikke-erhvervsmæssige, herunder eksem-

pelvis institutioner og virksomheder af social, kulturel eller religiøs karakter eller

inden for sundhedsområdet, undervisningsområdet eller fritidslivet.

Straffelovrådet finder samtidig, at en kriminalisering derimod ikke bør udstræk-

kes til donationer til brug for enkeltpersoners almindelige underhold, eksempel-

vis i form af ”løn”, ”pension” eller ”understøttelse” til nuværende eller tidligere

medlemmer af terrororganisationen eller til disses pårørende. Ved sådanne dona-

tioner er påvirkningsmuligheden mindre, og de hensyn til at modvirke sympati,

legitimitet, indflydelse eller påvirkningsmulighed, som ligger bag den foreslåede

kriminalisering, gør sig ikke gældende på samme måde.

3.23.

Straffelovrådet skal ifølge kommissoriet overveje, om der er behov for at

kriminalisere modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sæd-

vanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.

Straffelovrådet finder, at der ikke er grundlag for at foreslå en yderligere krimi-

nalisering af modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sæd-

vanlige forbrugsvarer, brugsting eller tjenester.

Straffelovrådet lægger navnlig vægt på, at salg af genstande og tjenester til ter-

rororganisationer i de tilfælde, hvor salget mærkbart understøtter terrororganisa-

tionens terroristiske formål, allerede er kriminaliseret som medvirken til eller

fremme af terrorisme. Rådet lægger endvidere vægt på, at en terrororganisation,

der betaler den normale pris for genstande og tjenester, ikke på samme måde som

ved (større) donationer vil have mulighed for at påvirke modtagerens holdninger

og handlinger. Rådet lægger også vægt på, at et absolut forbud mod at modtage

betaling for sædvanlige forbrugsvarer mv. fra en terrororganisation efter om-

stændighederne ville kunne komme i strid med grundlæggende humanitære prin-

cipper, og at i hvert fald levering af basale fødevarer, nødvendig lægehjælp, hus-

ly og tøj derfor i givet fald måtte undtages fra et eventuelt forbud.

3.24.

I kort og forenklet form kan Straffelovrådets overvejelser og forslag sam-

menfattes således:

Deltagelse i væbnede konflikter i udlandet

- Det kan overvejes at fastsætte en højere strafferamme end den gældende straffe-

ramme på fængsel indtil 6 år for at lade sig hverve til terrorisme eller i øvrigt at

fremme virksomheden for en terrororganisation, når det sker ved at tilslutte sig

en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt.

- Det beror på en samlet politisk vurdering, om danskeres og herboende udlæn-

dinges deltagelse i væbnede konflikter i udlandet bør kriminaliseres i videre om-

fang, end det er tilfældet efter de gældende bestemmelser om terrorisme mv. og

om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke.

- En yderligere kriminalisering bør i givet fald ske ved at kriminalisere tilslutning

til en væbnet styrke med henblik på at deltage i en væbnet konflikt i udlandet.

Der vil i givet fald skulle tages stilling til, hvilke væbnede styrker og væbnede

konflikter der skal være omfattet af kriminaliseringen.

Hvervning til væbnede konflikter i udlandet

- En yderligere kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet bør i

givet fald ledsages af en særskilt kriminalisering af hvervning af og offentlig til-

skyndelse til danske statsborgere og herboende udlændinge til deltagelse i væb-

nede konflikter i udlandet.

- Det gældende generelle forbud mod hvervning her i landet til fremmed krigs-

tjeneste bør omfatte hvervning til alle fremmede væbnede styrker, både statslige

og ikke-statslige.

Forbud mod indrejse og ophold i konfliktområder

- Et forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde bør kun kunne indføres

for områder, hvor der er en væbnet konflikt, som det helt eller delvis er strafbart

for danske statsborgere og herboende udlændinge at deltage i.

- Indrejse og ophold i et konfliktområde med et anerkendelsesværdigt formål bør

i givet fald være tilladt.

- Et forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde vil kunne udformes som

en lovbestemt model (hvor indrejse og ophold med et anerkendelsesværdigt for-

mål er tilladt efter loven) eller som en kombineret tilladelsesmodel/lovbestemt

model (hvor indrejse og ophold som led i udøvelse af offentlig tjeneste eller

hverv eller til/i et land, hvor den pågældende er statsborger, er tilladt efter loven,

og hvor indrejse og ophold i øvrigt med et anerkendelsesværdigt formål kan ske

efter forudgående tilladelse).

- Et forbud mod indrejse og ophold i et konfliktområde vil i større eller mindre

omfang kunne ramme personer med lovligt ærinde i området, og der er risiko for,

at personer, som agter ulovligt at tilslutte sig en væbnet styrke, enten ikke opfan-

ges af et indrejse- og opholdsforbud eller ikke afskrækkes heraf, fordi straffen for

at overtræde et indrejse- og opholdsforbud – af proportionalitetshensyn – nød-

vendigvis må være væsentligt lavere end straffen for ulovligt at tilslutte sig en

væbnet styrke.

- Der er risiko for, at et indrejse- og opholdsforbud efter en kombineret tilladel-

sesmodel/lovbestemt model vil medføre et betydeligt offentligt personaleforbrug

til behandling af ansøgninger med tvivlsom nytteværdi. Der er således risiko for

betydelige permanente offentlige merudgifter, som ikke står mål med, hvad der

med en sådan ordning realistisk kan opnås med hensyn til at modvirke ulovlig til-

slutning til en væbnet styrke.

Sikkerhedsrådsresolution nr. 2178 (2014) om terrorismerejser

- Dansk ret lever op til de krav til kriminalisering af rejser, som resolution nr.

2178 stiller, og resolutionen giver ikke anledning til at foreslå ændringer i straffe-

lovens bestemmelser om terrorisme mv.

Tillægsprotokol af 22. oktober 2015 til Europarådets konvention om forebyg-

gelse af terrorisme

- Dansk ret lever op til de krav til kriminalisering, som tillægsprotokollen stiller,

og tillægsprotokollen giver ikke anledning til at foreslå ændringer i straffelovens

bestemmelser om terrorisme mv.

Tilslutning til og medlemskab af terrororganisationer

- Der er ikke noget rum for en mulig yderligere kriminalisering mellem på den

ene side rene sympatitilkendegivelser (der fortsat bør være straffri) og på den an-

den side i øvrigt at fremme en terrororganisations virksomhed (hvilket allerede er

kriminaliseret).

Modtagelse af økonomisk støtte fra en terrororganisation

- Der bør indføres en ny strafbestemmelse, som kriminaliserer modtagelse af

økonomisk støtte fra en terrororganisation til brug for oprettelse eller drift af en

institution eller virksomhed eller til lignende formål her i landet.

Modtagelse fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige for-

brugsvarer, brugsting eller tjenester

- Der er ikke grundlag for at foreslå en yderligere kriminalisering af modtagelse

fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugs-

ting eller tjenester.

København, den 7. januar 2016

Bent Carlsen (formand)

Elsemette Cassøe

Ole Hasselgaard

Poul Dahl Jensen

Johan Kristian Legarth

Gorm Toftegaard Nielsen

Jakob Lund Poulsen

Johan Reimann

_________________

Ketilbjørn Hertz

Kapitel 2

Gældende ret og baggrunden herfor

1. Gældende regler

1.1. Deltagelse i væbnede konflikter

Med hensyn til deltagelse i væbnede konflikter er navnlig terrorbestemmelserne

relevante. Det gælder, hvis den pågældende begår terrorisme (§ 114). Det gælder

endvidere (hvis den pågældende ikke begår (eller medvirker til) konkrete terror-

handlinger), hvis den pågældende lader sig træne, instruere eller på anden måde

oplære til at begå terrorhandlinger (eller terrorlignende handlinger, jf. § 114 a)

(§ 114 d, stk. 3). Endvidere er det strafbart at lade sig hverve til at begå terror-

handlinger (eller terrorlignende handlinger) (§ 114 c, stk. 3) (selv om der ikke er

tale om forsøg på at begå konkrete terrorhandlinger).

Strafferammen for overtrædelse af § 114 er fængsel indtil på livstid. Strafferam-

men for overtrædelse af § 114 d, stk. 3, eller § 114 c, stk. 3, er fængsel indtil 6 år.

For så vidt angår væbnede konflikter, i hvilke den danske stat er part, kriminali-

serer straffelovens § 101 a, stk. 1, at være tilsluttet en væbnet styrke for en part,

som kæmper mod den danske stat. Bestemmelsen omfatter danske statsborgere

og personer med bopæl i den danske stat.

Strafferammen for overtrædelse af § 101 a, stk. 1, er fængsel indtil 10 år eller

under særligt skærpende omstændigheder fængsel indtil på livstid. Som særligt

skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor den pågældende har del-

taget i kamphandlinger.

Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk

territorium at understøtte krigsførende magter. Denne lov forbyder en række

handlinger, som i tilfælde af krig, i hvilken den danske stat er neutral, begås in-

den for dansk territorium. Hvis højere straf ikke er forskyldt efter andre bestem-

melser, straffes overtrædelse af loven med ”fængsel”, hvilket nu vil sige fængsel

indtil 6 måneder, jf. § 7 i ikrafttrædelsesloven til straffeloven (hæfte eller fængsel

indtil 6 måneder træder i stedet for fængsel uden nærmere betegnelse) og § 32 i

lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændringer bl.a. som følge af afskaffelse af hæfte-

straffen (hæfte kan ikke længere idømmes), eller under særlig formildende om-

stændigheder med bøde.

1914-lovens § 1, nr. 2, forbyder at tage tjeneste i de krigsførende magters hær el-

ler om bord i deres regeringsskibe, men kun ”i det Omfang, hvori Regeringen har

udstedt særligt Forbud mod saadanne Handlinger”.

Et sådant forbud vil i givet fald kun gælde på dansk territorium og vil altså ikke

gælde i tilfælde, hvor en person rejser fra Danmark til udlandet for at slutte sig til

en krigsførende magts væbnede styrker, men først efter at have forladt dansk ter-

ritorium indgår aftale om at tage tjeneste heri. Bestemmelsens formulering bærer

præg af sin tid (luftvåbenet er ikke nævnt, medmindre det regnes under udtrykket

”hær”), og det kan give anledning til en vis tvivl, om der er tilstrækkelig klar

hjemmel til at straffe tjenstgøring i enhver del af en krigsførende magts væbnede

styrker.

Straffelovens § 101 a og 1914-loven gør ikke udtømmende op med alle krige.

1914-loven må ud fra sin baggrund antages at bygge på det folkeretlige neutrali-

tetsbegreb, hvorefter en stat er neutral, f.eks. hvis den har afgivet en udtrykkelig

erklæring herom. Der vil imidlertid kunne forekomme krige, hvor Danmark ikke

deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men heller ikke er neutral i fol-

keretlig forstand. En sådan krig vil ikke være omfattet af hverken § 101 a eller

1914-loven. Eftersom det folkeretlige neutralitetsbegreb alene angår internationa-

le væbnede konflikter, må det endvidere antages, at 1914-loven ikke er relevant i

ikke-internationale væbnede konflikter.

1.2. Hvervning til væbnede konflikter

Hvervning af en person til at begå eller fremme terrorhandlinger (§ 114) eller ter-

rorlignende handlinger (§ 114 a) eller til at slutte sig til en gruppe eller sammen-

slutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af

denne karakter, er omfattet af straffelovens § 114 c, stk. 1. Strafferammen er

fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende omstændigheder fængsel indtil

16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er

tale om overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.

For så vidt angår væbnede konflikter, i hvilke den danske stat er part, kriminali-

serer straffelovens § 101 a, stk. 2, at hverve eller offentligt tilskynde en person

med dansk indfødsret eller bopæl i den danske stat til at tilslutte sig en væbnet

styrke for en part, som kæmper mod den danske stat. Strafferammen for overtræ-

delse af § 101 a, stk. 2, er fængsel indtil 10 år eller under særligt skærpende om-

stændigheder fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses

navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af systematisk eller organise-

ret karakter.

I tilfælde, der ikke er omfattet af § 114 c, stk. 1, eller af § 101 a, stk. 2, forbyder

straffelovens § 128 generelt hvervning i den danske stat til fremmed krigstjene-

ste. Strafferammen er bøde eller fængsel indtil 2 år. Hvervning i udlandet er altså

ikke omfattet, men hvervning i Danmark er forbudt, også når der f.eks. er tale om

hvervning af egne statsborgere til krigstjeneste i en stat, som er allieret med

Danmark. Det er antaget, at ”fremmed krigstjeneste” må forstås som tjeneste i

fremmede militære styrker, og at udtrykket også omfatter tjeneste i et ”oprørspar-

tis” militære styrker, jf. Vagn Greve m.fl., Kommenteret straffelov, Speciel del

(10. udgave 2012) side 98 (tilsvarende fremgår af 1. udgave 1975 side 58), der

dog ikke angiver nogen kilde til denne antagelse. Hvervning er forbudt, uanset

om de pågældende fremmede militære styrker aktuelt er involveret i en væbnet

konflikt eller ej.

Bestemmelsen retter sig mod den, som foretager hvervningen, ikke den, der lader

sig hverve.

De nævnte forbud mod hvervning gælder, uanset på hvilken måde hvervningen

foregår. Hvervning via sociale medier vil således også kunne være omfattet.

Endvidere findes lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk

territorium at understøtte krigsførende magter. Denne lov forbyder som nævnt i

afsnit 1.1 ovenfor en række handlinger, som i tilfælde af krig, i hvilken den dan-

ske stat er neutral, begås inden for dansk territorium. Hvis højere straf ikke er

forskyldt efter andre bestemmelser, straffes overtrædelse af loven med fængsel

indtil 6 måneder eller under særlig formildende omstændigheder med bøde.

1914-lovens § 1, nr. 1, forbyder bl.a. offentlig opfordring til at indtræde i de

krigsførende magters krigsmagt til lands eller til vands.

Som nævnt i afsnit 1.1 ovenfor gør straffelovens § 101 a og 1914-loven ikke ud-

tømmende op med alle krige, idet der vil kunne forekomme krige, hvor Danmark

ikke deltager i den væbnede indsats på en af siderne, men heller ikke er neutral i

folkeretlig forstand. Desuden er 1914-loven ikke relevant i ikke-internationale

væbnede konflikter.

1.3. Straffelovens §§ 114-114 h

Efter straffelovens

§ 114,

stk. 1, straffes med fængsel indtil på livstid for terro-

risme den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad eller

uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheder eller en

international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling el-

ler at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations

grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssi-

ge strukturer begår en eller flere af de i nr. 1-8 nævnte handlinger, når handlingen

i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land

eller en international organisation alvorlig skade.

Bestemmelsen opregner i nr. 1-8 en række handlinger, der er kriminaliseret i an-

dre strafbestemmelser, og som straffes som terrorisme, når det særlige terrorfor-

sæt foreligger og handlingen er egnet til at forvolde alvorlig skade. Disse hand-

linger er manddrab efter § 237 (nr. 1), grov vold efter § 245 eller § 246 (nr. 2),

frihedsberøvelse efter § 261 (nr. 3), forstyrrelse af trafiksikkerheden efter § 184

mv. (nr. 4), kapring af transportmidler efter § 183 a (nr. 5), grove våbenlovsover-

trædelser efter § 192 a (nr. 6), brandstiftelse efter § 180 mv. (nr. 7) og besiddelse

eller anvendelse mv. af radioaktive stoffer efter § 192 b (nr. 8).

§ 114 er hovedbestemmelsen om terrorisme og indeholder intet krav om, at den

pågældende handling skal have haft et videregående politisk formål. Bestemmel-

sen vil således også finde anvendelse på andre handlinger end dem med særlige

politiske motiver, så længe formålet er at skabe almindelig uro, økonomisk kaos

mv.

§ 114, stk. 2, angiver, at den, som med det i stk. 1 nævnte terrorforsæt transporte-

rer våben eller eksplosivstoffer, straffes på samme måde, dvs. med fængsel indtil

på livstid. Endvidere straffes på samme måde den, som med det i stk. 1 nævnte

terrorforsæt truer med at begå en af de i stk. 1 og 2 nævnte handlinger, jf. § 114,

stk. 3.

Straffelovens

§ 114 a

opregner en række handlinger, der er kriminaliseret i andre

strafbestemmelser, og som er omfattet af nærmere angivne internationale kon-

ventioner, der er nævnt i bilaget til Europarådets konvention om forebyggelse af

terrorisme. Det drejer sig bl.a. om konvention af 16. december 1970 om bekæm-

pelse af ulovlig bemægtigelse af luftfartøjer, konvention af 17. december 1979

imod gidseltagning, konvention af 15. december 1997 til bekæmpelse af terror-

bombninger og konvention af 13. april 2005 til bekæmpelse af nuklear terroris-

me.

Bestemmelsen i § 114 a er subsidiær i forhold til § 114 og finder derfor anven-

delse dels i tilfælde, hvor der ikke foreligger terrorforsæt, dels i tilfælde, hvor

handlingerne ikke er omfattet af § 114. I modsætning til § 114 nævner § 114 a så-

ledes straffelovens § 181, stk. 1, § 244, § 250, § 252, stk. 1, § 260, § 266, § 276,

§ 278, § 279, § 279 a, § 281, § 288, og § 291, stk. 1.

Efter straffelovens § 114 a kan straffen overstige den højeste for lovovertrædel-

sen foreskrevne straf med indtil det halve. Hvis den højeste straf, der er foreskre-

vet for den pågældende handling, er mindre end 4 års fængsel, kan straffen dog

stige til fængsel indtil 6 år.

Bestemmelsen indeholder således en sidestrafferamme, som giver mulighed for

strafforhøjelse, når overtrædelse af nærmere angivne bestemmelser i straffeloven

er begået under omstændigheder omfattet af en række nærmere opregnede inter-

nationale konventioner.

Både § 114 og § 114 a angår strafferammen og udvider ikke i sig selv det strafba-

res område.

De efterfølgende bestemmelser i §§ 114 b-114 e henviser imidlertid til §§ 114 og

114 a, og disse bestemmelser er udtryk for en vis udvidelse af kriminaliseringen i

forhold til de bestemmelser andre steder i straffeloven, som §§ 114 og 114 a hen-

viser til.

Efter straffelovens

§ 114 b

straffes med fængsel indtil 10 år den, som direkte el-

ler indirekte yder økonomisk støtte til (nr. 1), direkte eller indirekte tilvejebringer

eller indsamler midler til (nr. 2) eller direkte eller indirekte stiller penge, andre

formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for (nr. 3)

en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at

begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a.

Nr. 1 retter sig mod den enkelte bidragsyder, som af egne midler giver økono-

misk støtte til en terrororganisation. Nr. 2 retter sig mod den mellemmand eller

formidlingsorganisation, som f.eks. tilvejebringer pengene fra de enkelte bi-

dragsydere ved indsamlinger eller lignende eller skaffer lån fra pengeinstitutter

mv. Nr. 3 retter sig mod pengeinstitutter eller andre, som i erhvervsmæssig sam-

menhæng eller på anden måde med henblik på at opnå fortjeneste yder lån eller

leverer en finansiel tjenesteydelse eller formidler disse ydelser.

§ 114 b finder anvendelse på økonomisk støtte mv. til en gruppe, der bl.a. begår

terrorhandlinger (§ 114) eller terrorlignende handlinger (§ 114 a). Det er uden be-

tydning, om den konkrete indsamling har et humanitært formål, hvis gruppen

bl.a. begår terrorhandlinger. For at straffe kræves, at bidragyderen mv. har forsæt

med hensyn hertil.

Det er således ikke alene strafbart at stille midler til rådighed for en terrorgruppes

ulovlige aktiviteter, men også at stille midler til rådighed for en terrorgruppes

lovlige aktiviteter.

Bestemmelsen er subsidiær i forhold til den almindelige medvirkensregel i straf-

felovens § 23, jf. § 114. Har en medvirkende således et konkretiseret forsæt til

gennem sin deltagelse i eller finansiering af terrorgruppen at medvirke til en af de

i § 114 nævnte handlinger, skal der straffes efter denne bestemmelse. Foreligger

der ikke et konkretiseret forsæt til en bestemt terrorhandling, kan § 114 b anven-

des.

Efter straffelovens

§ 114 c,

stk. 1, straffes med fængsel indtil 10 år den, som

hverver en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 eller

§ 114 a eller til at slutte sig til en gruppe eller sammenslutning for at fremme, at

gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af denne karakter. Under sær-

ligt skærpende omstændigheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som

særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om

overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.

Det fremgår af § 114 c, stk. 2, at den, som hverver en person til at begå eller

fremme handlinger omfattet af § 114 b eller til at slutte sig til en gruppe eller

sammenslutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår hand-

linger af denne karakter, straffes med fængsel indtil 6 år.

Endelig fremgår det af § 114 c, stk. 3, at den, som lader sig hverve til at begå

handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil 6 år.

Det fremgår af forarbejderne til § 114 c, at der med udtrykket ”hvervning” sigtes

til handlinger, hvorved en anden person engageres, rekrutteres eller hyres til et

bestemt formål. Hvervning kræver ikke nødvendigvis et kontraktforhold mellem

den, der hverves, og den organisation, der hverves til. Hvervning er en form for

mellemmandsvirksomhed. Hvervning kan ske på forskellige måder, for eksempel

ved personlig henvendelse. Forbindelsen kan også etableres ved hverveannoncer,

hvervekampagner eller lignende udsendt f.eks. via internettet, hvorved den hver-

vede opnår kontakt til en gruppe eller sammenslutning, der hverves til. Udsendel-

se af en generel opfordring til at begå terrorhandlinger er ikke omfattet af

§ 114 c, men er kriminaliseret i straffelovens § 136, stk. 1, om den, som offentlig

tilskynder til forbrydelse.

Efter straffelovens

§ 114 d,

stk. 1, straffes med fængsel indtil 10 år den, som træ-

ner, instruerer eller på anden måde oplærer en person til at begå eller fremme

handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a med viden om, at personen har til hen-

sigt at anvende færdighederne til dette formål. Under særligt skærpende omstæn-

digheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som særligt skærpende om-

stændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af syste-

matisk eller organiseret karakter.

Det fremgår af § 114 d, stk. 2, at den, som træner, instruerer eller på anden måde

oplærer en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 b med vi-

den om, at personen har til hensigt at anvende de tillærte færdigheder til dette

formål, straffes med fængsel indtil 6 år.

Endelig fremgår det af § 114 d, stk. 3, at den, som lader sig træne, instruere eller

på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a, straf-

fes med fængsel indtil 6 år.

§ 114 d omfatter ifølge forarbejderne såvel teoretisk undervisning og vidensfor-

midling som mere praktisk betonet instruktion og vejledning, som kan bibringe

eleven færdigheder, der kan anvendes i forbindelse med begåelse af handlinger af

den beskaffenhed, der omhandles i §§ 114, 114 a eller 114 b. Bestemmelsen kan

omfatte oplæring i færdigheder, der i sig selv er lovlige og kan have lovlige an-

vendelsesformål, men det må dog kræves, at de færdigheder, der oplæres i, kan

være egnede til at begå de handlinger, der er nævnt i bestemmelsen, og at der er

tale om oplæring i konkrete færdigheder som for eksempel våbenbrug.

Som det fremgår, omfatter de særlige bestemmelser om hvervning og træning (§§

114 c og 114 d) også den, der hverver eller træner en anden til terrorfinansiering

(§ 114 b), hvorimod det ikke er særskilt kriminaliseret at lade sig hverve eller

træne til terrorfinansiering. Efter omstændighederne vil en person, der lader sig

hverve eller træne til terrorfinansiering, imidlertid kunne straffes for forsøg på

terrorfinansiering.

Efter straffelovens

§ 114 e

straffes med fængsel indtil 6 år den, som i øvrigt

fremmer virksomheden for en person, en gruppe eller en sammenslutning, der

begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114 b,

114 c eller 114 d.

§ 114 e er en særlig medvirkensregel, som er subsidiær i forhold til den alminde-

lige medvirkensregel i straffelovens § 23. Hvis en medvirkende har et konkretise-

ret forsæt til medvirken til en af de i §§ 114-114 d nævnte handlinger, skal der

straffes efter denne bestemmelse, jf. § 23. § 114 e kan efter omstændighederne

omfatte støtte til sammenslutninger mv., der har både humanitære formål og ter-

rorformål. Det samme gælder tilfælde, hvor for eksempel en professionel rådgi-

ver yder generel rådgivningsbistand til en terrororganisation, uden at denne råd-

givning kan henføres til en bestemt terrorhandling.

Efter straffelovens

§ 114 f

straffes med fængsel indtil 6 år den, som uden at for-

holdet omfattes af §§ 114-114 e, deltager i eller yder væsentlig økonomisk eller

anden væsentlig støtte til korps, gruppe eller sammenslutning, der har til hensigt

ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde

forstyrrelse af samfundsordenen.

Efter straffelovens

§ 114 g

straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år den, som,

uden at forholdet omfattes af §§ 114-114 f, deltager i ulovlig militær organisation

eller gruppe.

§§ 114 f og 114 g viderefører de oprindelige bestemmelser i straffeloven om ter-

rorisme, der blev indsat som § 114, stk. 1 og 2, ved lov nr. 225 af 7. juni 1952 om

ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffelov af 15. april 1930. Bestemmelser-

ne er opretholdt efter indførelsen af §§ 114-114 e (men gjort subsidiære i forhold

til disse), idet det ifølge forarbejderne ”ikke helt kan udelukkes, at der kan være

forhold af mindre graverende [sic], som ikke kan betegnes som terrorvirksomhed

i gængs forstand, men som i dag er omfattet af formuleringen om den, der har til

hensigt ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller

fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen” (jf. Folketingstidende 2001-2002,

tillæg A, side 875).

Det fremgår af forarbejderne til §§ 114 f og 114 g, at bestemmelserne er begræn-

set til at værne danske offentlige anliggender og den danske samfundsorden (jf.

Folketingstidende 2001-2002, tillæg A, side 826 og 875-876).

Efter straffelovens

§ 114 h

straffes med fængsel indtil 6 år den, der under skær-

pende omstændigheder i strid med lovgivningen om ikke spredning af masseøde-

læggelsesvåben mv. udfører produkter med dobbelt anvendelse uden tilladelse

(nr. 1), til brug for myndighedernes afgørelse om produkter med dobbelt anven-

delse afgiver urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier oplysninger af be-

tydning for sagens afgørelse (nr. 2) eller handler i strid med vilkår, der er fastsat i

myndighedernes afgørelse om produkter med dobbelt anvendelse (nr. 3).

Bestemmelsen er en overbygning på lovgivningen om ikke spredning af masse-

ødelæggelsesvåben, dvs. danske eller EU-retlige regler mod spredning af viden

(knowhow) og produkter, der kan anvendes til fremstilling af atomvåben, biolo-

giske og kemiske våben samt missiler, der kan fremføre sådanne våben.

Ifølge forarbejderne indebærer kravet om, at overtrædelsen skal være begået un-

der skærpende omstændigheder, at der skal være tale om særlig grove overtræ-

delser af eksportrestriktionerne. Herved forstås navnlig overtrædelser, som går

væsentligt ud over, hvad der kan henregnes til en normal og sædvanlig drift af en

i øvrigt lovlig (eksport)virksomhed. I vurderingen kan det bl.a. indgå, om der er

tale om en mere systematisk eller vedvarende adfærd, der er udtryk for en bevidst

tilsidesættelse af de sikkerhedshensyn, der ligger bag reglerne. Der kan endvidere

lægges vægt på, om der ved den kriminelle handling eller undladelse er opnået

eller tilsigtet en betydelig økonomisk fordel. Det pågældende produkts farlighed

kan tillige indgå i vurderingen. Det samme gælder oplysninger om køberen eller

slutbrugeren af produktet.

1.4. Udrejse til konfliktområder

Pasloven har siden den 1. marts 2015 indeholdt hjemmel til at nægte udstedelse

af pas til en dansk statsborger eller inddrage et allerede udstedt pas, når der er

grund til at antage, at den pågældende har til hensigt i udlandet at deltage i aktivi-

teter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre

staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden (§ 2, stk. 1,

nr. 4).

Politiet skal efter § 2, stk. 2, fastsætte en frist, der ikke kan overstige 1 år, for af-

gørelser om at nægte udstedelse af pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter

stk. 1, nr. 4. Fristen kan dog forlænges med indtil 1 år ad gangen.

Politiet kan efter § 2, stk. 3, under særlige omstændigheder udstede provisorisk

pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse efter stk. 1, nr. 4.

Politiet kan efter § 2 b, stk. 1, meddele en person, hvem pas er nægtet, eller hvis

pas er inddraget, jf. § 2, stk. 1, nr. 4, forbud mod at udrejse i det tidsrum, der er

fastsat efter § 2, stk. 2.

Efter § 2 b, stk. 2, kan politiet under særlige omstændigheder skriftligt give tilla-

delse til, at en person, der er meddelt forbud efter stk. 1, kan foretage en specifik

rejse.

Efter § 5 straffes overtrædelse af et udrejseforbud meddelt efter § 2 b, stk. 1, med

bøde eller fængsel indtil 2 år.

Om baggrunden og rækkevidden af denne ordning fremgår bl.a. følgende af for-

arbejderne (bemærkningerne til § 1, nr. 4, 5, 7 og 8, i lovforslag nr. L 99 fremsat

den 17. december 2014):

”Formålet med bestemmelsen er bl.a. at forhindre, at danske statsborgere udrejser

til konfliktområder i udlandet med henblik på at deltage i aktiviteter, hvorigennem

deres evne og/eller vilje til at begå alvorlige strafbare forhold, når de vender tilba-

ge, risikerer at blive øget.

Bestemmelsen tager bl.a. sigte på gruppen af personer, der rejser til et konflikt-

område, som det man f.eks. for tiden oplever i Syrien og Irak, for at tilslutte sig en

militant oprørsgruppe eller for på anden lignende måde at tage del i væbnede

kamphandlinger, idet denne gruppe udgør en reel og betydelig trussel mod det

danske samfund.

Bestemmelsen vil kunne anvendes, uanset om den person, der træffes afgørelse

over for, befinder sig i Danmark eller udlandet. Politiet vil således også kunne

inddrage et allerede udstedt pas fra en person, der opholder sig i udlandet (…)

Det vil bero på et konkret skøn, der foretages af politiet, om der i den enkelte

sag foreligger tilstrækkelige oplysninger til at opfylde mistankekravet. Politiets

skøn vil kunne efterprøves af domstolene under en eventuel domstolsprøvelse (…)

Som eksempel på oplysninger, der i almindelig vil være tilstrækkelige til at op-

fylde mistankegrundlaget (»grund til at antage«), kan nævnes oplysninger om, at

en person, der færdes i et radikaliseret miljø, har udtrykt ønske om at rejse til Sy-

rien for at deltage i kampene eller på anden måde yde bistand i kampene. Det

samme vil i almindelighed gælde i relation til oplysninger om personer, der har

udtrykt sympati for militant islamistisk ideologi, og som derudover har udtrykt

ønske om at rejse til Syrien eller et andet tilsvarende konfliktområde, hvor der ud-

spiller sig en væbnet konflikt.

Som et andet eksempel på oplysninger, der i almindelighed vil være tilstrække-

lige til at opfylde mistankegrundlaget, kan nævnes oplysninger om, at en person

opholder sig i et konfliktområde uden et anerkendelsesværdigt formål. Også op-

lysninger om, at en person har opholdt sig i et konfliktområde uden et anerkendel-

sesværdigt formål, vil efter omstændighederne kunne være tilstrækkelige til at op-

fylde mistankegrundlaget. Det gælder navnlig, hvis den pågældende person har

opholdt sig i området ad flere omgange.

Det bemærkes i den forbindelse, at på samme måde som en anonym kilderap-

port efter omstændighederne vil kunne begrunde, at der bl.a. foretages ransagning

hos en mistænkt efter retsplejelovens regler herom, vil også en anonym kilderap-

port efter omstændighederne kunne begrunde, at der træffes afgørelse om at nægte

at udstede pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter den foreslåede bestem-

melse.

Vurderingen af, om en persons formodede deltagelse i aktiviteter i udlandet

kan indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed el-

ler en væsentlig trussel mod den offentlige orden, vil ligeledes bero på et konkret

skøn, der foretages af politiet.

Det vil i den forbindelse være afgørende, hvorvidt formålet med og karakteren

af de aktiviteter, som en person forventes at deltage i i udlandet, i almindelighed

må antages at påvirke den pågældende i sådan grad, at det vil kunne indebære el-

ler forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig

trussel mod den offentlige orden. Det er således ikke et krav, at der er en konkret

mistanke om, at den pågældende har til hensigt at begå et strafbart forhold i f.eks.

Danmark eller at påvirke andre hertil.

Udtrykket »statens sikkerhed« omfatter især de interesser, der værnes af straf-

felovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) og

kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder,

terrorisme mv.).

Udtrykket »andre staters sikkerhed« omfatter alvorlige forbrydelser, som vil

kunne bringe andre staters sikkerhed i fare. Det gælder bl.a. terrorisme, forbrydel-

ser mod statens selvstændighed og sikkerhed og forbrydelser mod statsforfatnin-

gen og de øverste statsmyndigheder. Hensynet til at forebygge sådanne alvorlige

forbrydelser i andre lande vil således også efter omstændighederne kunne begrun-

de en afgørelse om at nægte pasudstedelse, inddrage et allerede udstedt pas og

meddele et udrejseforbud.

Med udtrykket »væsentlig trussel mod den offentlig orden« sigtes til andre al-

vorlige forbrydelser end dem, der er omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13,

som vil kunne true den offentlige orden væsentligt, uden at der herved dog er fare

for statens sikkerhed. Dette kan bl.a. være drab (straffelovens § 237), frihedsberø-

velse (straffelovens § 261), grov vold (straffeloven § 245), ildspåsættelse (straffe-

lovens §§ 180-181) eller anvendelse af kemiske, biologiske eller nukleare våben

eller kampstoffer (straffelovens § 183).

Der skal efter lovforslaget som anført være tale om, at de aktiviteter den på-

gældende vurderes at have til hensigt at deltage i, kan påvirke den pågældende i

en sådan grad, at det indebærer eller forøger en væsentlig trussel mod den offent-

lige orden. Heri ligger, at en mere bagatelagtig trussel mod den offentlige orden

ikke er tilstrækkelig.

Som et eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne inde-

bære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væ-

sentlig trussel mod den offentlige orden, kan nævnes ophold i et konfliktområde i

udlandet. Det gælder navnlig i relation til personer, der tager aktivt del i kamp-

handlingerne. Også personer, der opholder sig i et konfliktområde uden at tage ak-

tivt del i kamphandlingerne, kan imidlertid blive udsat for en sådan påvirkning og

forråelse, der kan øge deres evne eller vilje til at begå strafbare forhold. Det kan

eksempelvis være tilfældet for personer, som opholder sig i en konfliktzone for at

passe på familierne eller engagere sig i aktiviteter, der støtter de kæmpende. Som

et eksempel på sidstnævnte kan nævnes logistisk bistand.

Begrebet »konfliktområde« skal i denne henseende forstås som det geografiske

område, hvor kampene foregår.

Der vil således i almindelighed kunne træffes afgørelse efter de foreslåede be-

stemmelser, hvis der er grund til at antage, at en person vil tage ophold i et sådant

konfliktområde uden at have et anerkendelsesværdigt formål med opholdet. Dette

gælder også, selv om der ikke er oplysninger, som peger på, at den pågældende vil

deltage aktivt i kamphandlingerne. På samme måde vil der kunne træffes afgørel-

se over for en person, som opholder sig eller har opholdt sig i et konfliktområde.

Derimod vil der ikke i almindelighed kunne træffes afgørelse over for en per-

son, som har haft et anerkendelsesværdigt formål med opholdet. I sådanne tilfælde

kan vedkommende som følge af opholdet som udgangspunkt ikke antages at inde-

bære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væ-

sentlig trussel mod den offentlige orden.

Som eksempel på ophold i et konfliktområde, der har et anerkendelsesværdigt

formål – og dermed falder uden for bestemmelsens anvendelsesområde – kan

nævnes deltagelse i væbnede konflikter som led i udsendelse for Forsvaret. Det

bemærkes i den forbindelse, at udsendte for Forsvaret ikke kan antages at blive

påvirket i en sådan grad, at deres evne eller vilje til at begå alvorlige forbrydelser,

når de vender tilbage, forøges. Udsendte modtager således intensiv træning, her-

under af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom soldater, der vender hjem fra

hårdt belastede missioner, deltager i et møde med en psykolog med henblik på at

afklare et eventuelt støttebehov. Tilsvarende vil personer, der deltager i væbnede

konflikter for et med Danmark allieret lands styrker, i almindelighed falde uden

for bestemmelsens anvendelsesområde. Et ophold i et konfliktområde som led i

arbejdet for en anerkendt nødhjælpsorganisation har ligeledes et sådant anerken-

delsesværdigt formål, at det ikke vil være omfattet af bestemmelsen. Nødhjælps-

arbejdere må i øvrigt ikke i almindelighed antages at blive udsat for en sådan på-

virkningsrisiko, at de vil indebære en fare for statens sikkerhed, andre staters sik-

kerhed eller en væsentlig trussel mod den offentlige orden. Også ophold i et kon-

fliktområde som led i udførelsen af en persons (civile) arbejde vil som udgangs-

punkt falde uden for bestemmelsens anvendelsesområde.

Som et andet eksempel på aktiviteter, der i almindelighed må antages at kunne

indebære eller forøge en fare for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en

væsentlig trussel mod den offentlige orden, kan nævnes ophold i træningslejre hos

yderligtgående politiske organisationer eller grupperinger, hvor deltagerne bl.a.

trænes i militære færdigheder. Hvis der er konkrete omstændigheder, som peger

på, at en person agter at rejse til udlandet for at lade sig træne til at begå terroris-

me, vil der efter omstændighederne kunne ske anholdelse og varetægtsfængsling

forud for udrejse for (forsøg på) overtrædelse af straffelovens § 114 d, stk. 3.

Også ophold hos en gruppe eller organisation, der driver organiseret kriminali-

tet, vil efter omstændighederne kunne indebære eller forøge risikoen for, at de på-

gældende vil begå alvorlige strafbare forhold, herunder eksempelvis drab, friheds-

berøvelse eller ildspåsættelse, i Danmark med den konsekvens, at politiet vil kun-

ne træffe afgørelse om f.eks. pasinddragelse og udrejseforbud (…)

Ovenstående eksempler er ikke udtryk for en udtømmende opremsning af til-

fælde, hvor politiet vil kunne træffe afgørelse efter de foreslåede bestemmelser.

Der vil ikke kunne træffes afgørelse om at nægte at udstede pas, at inddrage et

allerede udstedt pas eller at udstede et udrejseforbud (…), hvis en sådan afgørelse

vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser. Noget sådant vil efter

omstændighederne kunne være tilfældet i situationer, hvor en afgørelse om at

nægte at udstede pas, at inddrage et allerede udstedt pas eller at udstede et udrejse-

forbud (…), ville forhindre en person i at varetage sit arbejde. (…)

Det forudsættes (…), at fristen i første omgang som udgangspunkt vil blive

fastsat til 1 år, henset til at det må anses for tvivlsomt, om den pågældendes ønske

om og vilje til i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller for-

øge en fare for statens sikkerhed mv., vil kunne ændres inden for en kortere tids-

periode. Ved en eventuel forlængelse af fristen kan der derimod være grund til at

overveje at fastsætte en kortere frist. Dette vil afhænge af de konkrete omstændig-

heder i sagerne.

Fristen for politiets afgørelser om at nægte at udstede pas eller inddrage et alle-

rede udstedt pas regnes fra den dag, hvor afgørelsen er truffet.

Det forudsættes, at politiet af egen drift eller efter anmodning fra den, hvem

pas er nægtet, eller hvis pas er inddraget, genoptager en sag efter de almindelige

forvaltningsretlige regler, hvis faktiske forhold af betydning for sagen ændrer sig

væsentligt under virkningsperioden. (…)

[Der foreslås] adgang til under særlige omstændigheder at udstede et proviso-

risk pas til en person, over for hvem der er truffet afgørelse om at nægte at udstede

pas eller inddrage et allerede udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse i § 2,

stk. 1, nr. 4 (…)

Med »særlige omstændigheder« forstås bl.a. tilfælde, hvor hensynet til den på-

gældendes ret til familieliv, uddannelse eller arbejde med afgørende vægt taler for

at give tilladelse til at foretage en specifik rejse ud af landet.

Det vil eksempelvis kunne være tilfældet, hvis der opstår dødsfald eller alvorlig

sygdom hos et nærtstående familiemedlem.

Der vil efter omstændighederne også kunne udstedes provisorisk pas til en per-

son, der skal foretage en specifik rejse som led i sit arbejde, hvis det vil medføre

betydelig ulempe eller økonomisk tab for den pågældende eller dennes arbejdsgi-

ver, såfremt rejsen ikke kan gennemføres.

Det forudsættes, at en person, hvem pas er nægtet udstedt, eller hvis pas er ind-

draget, selv skal søge tilladelse til at få udstedt et provisorisk pas, og at den på-

gældende i den forbindelse skal dokumentere, at betingelserne herfor er opfyldt.

Som eksempel på sådan dokumentation kan nævnes en erklæring fra en læge om

alvorlig sygdom hos et nært familiemedlem eller en erklæring fra den pågælden-

des arbejdsgiver om en forestående forretningsrejse. Sådan dokumentation vil i

givet fald kunne føre til, at politiet tillader den pågældende at udrejse, hvis der ik-

ke foreligger omstændigheder, som taler afgørende imod dette. (…)

Den foreslåede bestemmelse [om udrejseforbud] supplerer den foreslåede be-

stemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4, om nægtelse af at udstede pas eller inddragelse af et

allerede udstedt pas, når der er grund til at antage, at den pågældende har til hen-

sigt i udlandet at deltage i aktiviteter, hvor dette kan indebære eller forøge en fare

for statens sikkerhed, andre staters sikkerhed eller en væsentlig trussel mod den

offentlige orden.

Der vil således alene kunne træffes afgørelse om udrejseforbud, hvis der senest

samtidig træffes afgørelse om at nægte at udstede pas eller inddrage et allerede

udstedt pas efter den foreslåede bestemmelse i § 2, stk. 1, nr. 4.

Det forudsættes, at politiet som udgangspunkt også vil træffe afgørelse om ud-

rejseforbud, hvis der træffes afgørelse om at nægte at udstede pas eller at inddrage

et allerede udstedt pas. Dog vil der ikke kunne træffes afgørelse om udrejsefor-

bud, hvis det må antages, at f.eks. inddragelse af den pågældendes pas i sig selv

vil være tilstrækkeligt til at forhindre udrejse.

Varigheden af politiets afgørelser om udrejseforbud knytter sig til varigheden

af afgørelsen om at nægte at udstede eller inddrage et allerede udstedt pas. (…)

Det forudsættes, at politiet af egen drift eller efter anmodning fra den, hvem

udrejseforbuddet er meddelt, genoptager en sag efter de almindelige forvaltnings-

retlige regler, hvis faktiske forhold af betydning for sagen ændrer sig væsentligt

under virkningsperioden. (…)

Betingelserne for at give tilladelse til en specifik rejse efter § 2 b, stk. 2, er (…)

sammenfaldende med betingelserne for at udstede et provisorisk pas efter § 2, stk.

3. Det betyder, at hvis betingelserne for at udstede et provisorisk pas er til stede,

vil betingelserne for at give tilladelse til en specifik rejse også være det. (…)

Politiet vil ikke have mulighed for at udstede et udrejseforbud til en person, der

opholder sig i udlandet. (…)

Det forudsættes, at overtrædelse af et udrejseforbud i førstegangstilfælde som

udgangspunkt straffes med ubetinget fængsel i 6 måneder, uanset hvortil der ud-

rejses. Det vil i den forbindelse skulle indgå som et skærpende moment i straffast-

sættelsen, hvis den pågældende er udrejst til f.eks. det konfliktområde, som be-

grundede afgørelsen om udrejseforbud.

Fastsættelse af straffen vil i øvrigt fortsat bero på domstolenes konkrete vurde-

ring af omstændighederne i den enkelte sag, og den angivne strafposition vil kun-

ne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der i den konkrete sag foreligger

skærpende eller formildende omstændigheder, jf. herved de almindelige regler om

straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10.”

Lov nr. 176 af 24. februar 2015, hvormed de beskrevne regler om nægtelse af ud-

stedelse af pas og om udrejseforbud blev indført, indeholder en såkaldt solned-

gangsklausul. Det fremgår heraf, at de beskrevne regler ophæves den 1. marts

2020. Reglerne ophører således automatisk at gælde, hvis der ikke inden denne

dato gennemføres en lovændring om at forlænge reglernes gyldighedsperiode.

1.5. Den militære straffelov

Den militære straffelov gælder som udgangspunkt for militært personel mv., jf.

lovens § 1.

Under væbnet konflikt gælder lovens §§ 28-34 og 36-38 imidlertid for enhver, jf.

§ 2, nr. 3.

§§ 28-34 angår forbrydelser mod forsvarsmagtens kampdygtighed og vil typisk

ikke være relevante i forhold til personer, som er indtrådt i fremmede væbnede

styrker, medmindre den pågældende gør sig skyldig i spionage, jf. § 29.

§ 36, stk. 1, § 37 og § 38 angår specifikt misbrug af kendtegn forbeholdt medi-

cinsk personel mv. (herunder Røde Kors/Røde Halvmåne), plyndring og ligrøve-

ri, mens § 36, stk. 2, er en generel kriminalisering af at bruge krigsmiddel eller

fremgangsmåde, hvis anvendelse er i strid med en traktat, som Danmark har til-

trådt, eller med folkeretlig sædvaneret. Bestemmelserne er ikke relevante i for-

hold til personer, der overholder krigens love og sædvaner.

2. Bestemmelsernes tidligere indhold og tidligere ændringer af be-

stemmelserne

2.1. Straffelovens §§ 114-114 h

2.1.1. Lovændringen i 1952

Ved lov nr. 225 af 7. juni 1952 om ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffe-

lov af 15. april 1930 blev § 114 – svarende til de gældende § 114 f og § 114 g –

indsat med følgende ordlyd.

”§

114.

Den, som deltager i eller yder væsentlig økonomisk eller anden væsentlig

støtte til korps, gruppe eller sammenslutning, der har til hensigt ved magtanven-

delse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af

samfundsordenen, straffes med fængsel indtil 6 år.

Stk. 2.

Den, som deltager i ulovlig militær organisation eller gruppe, straffes

med bøde eller hæfte eller under skærpende omstændigheder med fængsel indtil 2

år.”

Denne lovændring byggede på en betænkning afgivet den 31. marts 1949 af det

af Justitsministeriet nedsatte udvalg til overvejelse af forslag til ændringer i bor-

gerlig straffelov, navnlig kapitlerne 12 og 13, hvoraf bl.a. fremgår følgende om

den foreslåede § 114 (side 45-46):

”Lov nr. 123 af 28. april 1934 indeholder i § 1 et forbud mod sammenslutninger

eller korps, der har til hensigt ved ulovlig magtanvendelse at øve indflydelse på

politiske eller offentlige anliggender (…).

Udvalget har fundet det hensigtsmæssigt, at straffebestemmelsen nu optages i

borgerlig straffelov, hvor den under hensyn til de interesser, den tilsigter at værne,

naturligt hører hjemme i kapitel 13. (…)

I den nævnte (…) lov om forbud mod visse sammenslutninger m.m. anses den i

§ 1 nævnte hensigt til at øve indflydelse på politiske eller offentlige anliggender

særlig tilkendegivet ved, at sammenslutningen eller korpset ved udrustning med

våben eller redskaber, der kan anvendes til indøvning i brug af våben, ved militær-

lignende organisation og afholdelse af militæriske øvelser i særdeleshed gøres eg-

net til benyttelse ved magtanvendelse. I den foreslåede bestemmelse er en sådan

formodningsregel ikke optaget, da den må anses for overflødig.

Foruden magtanvendelse nævner udkastet i stk. 1 sabotage og andre ulovlige

midler. Herom henvises til (…) bemærkningerne ad § 111.

Foruden den ved disse tilføjelser skete udvidelse af det strafbares område føl-

ger en yderligere udvidelse af, at forsættet efter udkastet ikke behøver at være ret-

tet på at øve indflydelse på offentlige anliggender, men også kan være rettet på at

fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen. Herefter vil bestemmelsen omfatte en

sammenslutning, hvis mål er ved plyndring, frihedsberøvelse, sabotage eller ulov-

lige strejker at skabe almindelig uro og økonomisk kaos, selvom det ikke kan

godtgøres, at der hermed forfølges et videregående politisk formål.

Ikke blot den, som deltager i en af bestemmelsen omfattet sammenslutning,

men naturligvis i særlig grad den, der stifter den eller opfordrer til deltagelse deri,

rammes af bestemmelsen, hvilket følger af den almindelige regel i (…) § 23 (…).

Under ”anden støtte” falder bl.a. det forhold at stille plads eller lokale til rådighed

for sådan sammenslutning og opbevaring eller fordeling af våben, ammunition el-

ler lignende udrustningsgenstande.

Det følger af straffelovens almindelige forsætskrav, at kun den deltager, der er

klar over, at sammenslutningen eventuelt vil blive benyttet i de nævnte øjemed,

vil kunne straffes efter bestemmelsen. Det må herved være tilstrækkeligt, at han

anser det for overvejende sandsynligt, at sammenslutningen under visse omstæn-

digheder, hvis ledelsen skønner det nødvendigt, vil blive anvendt dertil. (…)

Den i udkastets § 114, stk. 2 (…) foreslåede bestemmelse om straf for deltagel-

se i ulovlig militær organisation eller gruppe er af rent præventiv karakter; det

kræves ikke som efter stk. 1, at sammenslutningen er organiseret med ulovligt

formål for øje, men derimod, at den er af militær karakter, hvilket ikke er en be-

tingelse efter stk. 1. Om en organisation eller gruppe er militær, må afgøres af

domstolene, der formentlig herved vil lægge vægt på, om medlemmerne er be-

væbnede og øves i våbenbrug.”

Af de bemærkninger til § 111, som der henvises til, fremgår bl.a. følgende (side

44):

”Erfaringer fra andre lande har (…) vist, at også andre tvangsmidler end anven-

delse af våbenmagt eller andre voldsomme midler kan bringes til anvendelse ved

forsøg på at forandre statsforfatningen eller sætte den ud af kraft.”

Under behandlingen i rigsdagen udgik ordene ”sabotage eller andre ulovlige mid-

ler” af bestemmelsens stk. 1, således at den vedtagne bestemmelse alene omfatter

”magtanvendelse”. Dette blev begrundet på følgende måde (Rigsdagstidende

1951-52, tillæg B, spalte 260-261):

”Når (…) ordene ”sabotage eller andre ulovlige midler” foreslås slettet, skyldes

det ønsket om at undgå en afgrænsning af det strafbares område, hvis rækkevidde

ikke kan overskues; under hensyn til den vide forståelse af ordet ”magtanvendel-

se”, som hidtil har været antaget, findes det ubetænkeligt (…) at gøre strafbarhe-

den afhængig af, at der tilsigtes magtanvendelse”

2.1.2. Lovændringen i 2000

Ved lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændring af forskellige lovbestemmelser i

forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Ændrin-

ger som følge af straffuldbyrdelsesloven, afskaffelse af hæftestraffen og prøve-

løsladelse af livstidsdømte mv.) blev straffelovens § 114, stk. 2 (gældende

§ 114 g), ændret, idet hæfte udgik af bestemmelsen og blev erstattet af fængsel

indtil 4 måneder.

Strafferammen blev således ændret fra ”bøde eller hæfte eller under skærpende

omstændigheder (…) fængsel indtil 2 år” til ”bøde eller fængsel indtil 4 måneder

eller under skærpende omstændigheder (…) fængsel indtil 2 år”.

2.1.3. Lovændringen i 2002

Ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov

om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleverings-

loven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og

Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af

terrorisme, gennemførelse af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001)

samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme mv.) blev § 114 nyaffattet til

en hovedbestemmelse om terrorisme, som er enslydende med den gældende

§ 114 bortset fra, at stk. 1, nr. 8, blev tilføjet ved en lovændring i 2006 (jf. afsnit

2.1.5 nedenfor), og at stk. 1, nr. 6, blev ændret ved en lovændring i 2009 (jf. af-

snit 2.1.7 nedenfor).

Samtidig blev § 114 a indsat som en bestemmelse om økonomisk støtte mv. til

terrorisme. Denne bestemmelse blev ved lovændringen i 2006 ændret og flyttet

til § 114 b.

Endvidere blev der som § 114 b indsat en bestemmelse om at fremme terrorisme

mv. Denne bestemmelse blev ved lovændringen i 2006 erstattet af de gældende

§§ 114 c-114 e.

Den tidligere gældende § 114 blev gjort subsidiær i forhold til de nye §§ 114-

114 b og blev placeret som § 114 c (tidligere § 114, stk. 1) og § 114 d (tidligere

§ 114, stk. 2). §§ 114 c og 114 d blev ved lovændringen i 2006 flyttet til §§ 114 f

og § 114 g (og endvidere gjort subsidiære i forhold til de nye §§ 114 c-114 e).

Endelig blev der som § 114 e indsat en bestemmelse om visse handlinger i strid

med lovgivningen mod spredning af masseødelæggelsesvåben. Denne bestem-

melse blev ved lovændringen i 2006 flyttet til § 114 h.

Den beskrevne udvikling i bestemmelserne kan sammenfattes på følgende måde:

1952

2002

§ 114

§ 114 a

§ 114 b

§ 114, stk. 1

§ 114, stk. 2

§ 114 c

§ 114 d

§ 114 e

2006

§ 114

§ 114 a

§ 114 b

§ 114 c

§ 114 d

§ 114 e

§ 114 f

§ 114 g

§ 114 h

Formålet med lovændringen i 2002 var i første række at gennemføre tre interna-

tionale instrumenter i dansk ret: FN-konventionen af 9. december 1999 til be-

kæmpelse af finansiering af terrorisme (FN’s terrorfinansieringskonvention),

FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) af 28. september 2001 om be-

kæmpelse af terrorisme samt EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme

(2002/475), som der blev opnået enighed om i EU i december 2001, og som blev

endeligt vedtaget i juni 2002.

Herudover indeholdt lovforslaget en række yderligere initiativer, der skulle styr-

ke det strafferetlige værn mod terrorisme og forbedre politiets efterforskningsmu-

ligheder.

2.1.4. Lovændringen i 2004

Ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven

(Ændring af strammerammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.) blev

strafferammen i § 114 d (gældende § 114 g) ændret fra ”bøde eller fængsel indtil

4 måneder eller under skærpende omstændigheder (…) fængsel indtil 2 år” til

”bøde eller fængsel indtil 2 år”.

Ændringen indebar, at den tidligere gældende sidestrafferamme blev ophævet, og

at det pågældende strafmaksimum blev medtaget i normalstrafferammen. Det

fremgår af forarbejderne, at ændringen ikke tilsigtede at ændre udmålingsniveau-

et (Folketingstidende 2003-04, tillæg A, side 3291).

2.1.5. Lovændringen i 2006

Ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og for-

skellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme mv.) blev

antiterrorbestemmelserne ændret. I § 114, stk. 1, blev nr. 8 om besiddelse og an-

vendelse mv. af radioaktive stoffer efter straffelovens § 192 b tilføjet, og den

gældende § 114 a blev indsat. Den dagældende § 114 a blev videreført som den

gældende § 114 b med tilføjelse af en henvisning til den nye § 114 a, mens den

dagældende § 114 b blev ophævet og erstattet af de gældende §§ 114 c-114 e,

hvilket bevirkede, at de dagældende §§ 114 c-114 e blev flyttet til de gældende

§§ 114 f-114 h. En skematisk oversigt over udviklingen i bestemmelserne er

medtaget i afsnit 2.1.3 ovenfor.

Formålet med lovændringen var først og fremmest at gennemføre de ændringer,

som var nødvendige, for at Danmark kunne ratificere og gennemføre Europarå-

dets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme og FN’s konven-

tion af 13. april 2005 om nuklear terrorisme.

Lovændringen byggede på Straffelovrådets betænkning nr. 1474/2006 om det

strafferetlige værn mod terrorisme, hvor rådet overvejede, hvilke lovgivnings-

mæssige ændringer en dansk ratifikation og gennemførelse af de to konventioner

ville nødvendiggøre på det strafferetlige område.

Med lovændringen blev de gældende bestemmelser i §§ 114 c og 114 d indsat

med henblik på at opfylde kriminaliseringspligten i artikel 6 (rekruttering til ter-

rorisme) og 7 (oplæring til terrorisme) i Europarådets konvention om forebyggel-

se af terrorisme. I den forbindelse blev i begge bestemmelser medtaget et tredje

stykke, der vedrører den, som lader sig rekruttere henholdsvis oplære mv. Euro-

parådets konvention om forebyggelse af terrorisme indeholdt ikke en pligt til at

kriminalisere dette forhold. §§ 114 c og 114 d var således på dette punkt videre-

gående, idet det fandtes naturligt at medtage en bestemmelse herom som mod-

stykke til kriminaliseringen af hvervning og oplæring mv. til terrorhandlinger.

Herudover blev der indsat en ny bestemmelse som § 114 a, der omfatter handlin-

ger, der efter Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme skal anses

som terrorhandlinger, og som ikke allerede er omfattet af terrorismebestemmel-

sen i § 114. § 114 a er i sig selv en strafforhøjelsesregel, der ikke udvider det

strafbares område. Den ændrede § 114 b om økonomisk støtte mv. og de nye §§

114 c og 114 d om hvervning og træning henviser imidlertid også til § 114 a.

Endelig blev den gældende § 114 e indsat. Bestemmelsen bygger på den indtil

lovændringen i 2006 gældende § 114 b, idet begge bestemmelser bl.a. er opsam-

lingsbestemmelser. Den gældende § 114 e adskiller sig imidlertid bl.a. fra den

tidligere gældende § 114 b ved, at § 114 e også omfatter fremme af enkeltperso-

ners virksomhed.

2.1.6. Lovændringen i 2008

Ved lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, vå-

benloven og lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Styrkelse af indsatsen mod ulovli-

ge skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder) blev straffelovens

§ 114 a, nr. 1, og nr. 4-6 ændret, idet henvisningen til § 192 a blev ændret til en

henvisning til § 192 a, stk. 2. Ved en lovændring i 2009 (jf. afsnit 2.1.7 nedenfor)

blev henvisningen ændret tilbage til en henvisning til § 192 a.

2.1.7. Lovændringen i 2009

Ved lov nr. 501 af 16. juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, vå-

benloven, lov om politiets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf mv. og for-

valtningsloven (Styrket indsats mod bandekriminalitet mv.) blev straffelovens

§ 114, stk. 1, nr. 6, og § 114 a, nr. 1 og 4-6, ændret. I § 114, stk. 1, nr. 6, udgik

henvisningen til våbenlovens § 10, stk. 2, og i § 114 a, nr. 1 og 4-6, blev henvis-

ningen til § 192 a, stk. 2, ændret til en henvisning til § 192 a.

Der var tale om konsekvensændringer som følge af, at den dagældende bestem-

melse i våbenlovens § 10, stk. 2, blev ophævet, og at den dagældende bestem-

melse i straffelovens § 192 a, stk. 2, blev delt op på de gældende bestemmelser i

§ 192 a, stk. 1 og 2.

2.2. Straffelovens § 128

2.2.1. Straffeloven af 1866

Straffelovens § 76, stk. 1, kriminaliserede den, som, uden at tilfældet går ind un-

der § 74 (om bl.a. den, der under en udbrudt krig hverver mandskab til fjenden),

uden kongens tilladelse foretager hvervning til fremmed krigstjeneste.

2.2.2. 1914-loven

Lov nr. 149 af 2. august 1914, hvorved det forbydes fra dansk territorium at un-

derstøtte krigsførende magter, blev gennemført i forbindelse med første verdens-

krigs udbrud.

Lovforslaget blev fremsat den 1. august 1914 og blev allerede samme dag ende-

ligt vedtaget efter tre behandlinger i såvel Folketinget som Landstinget. Lovfor-

slaget blev stadfæstet den følgende dag, og loven trådte i kraft straks. Lovforsla-

gets bemærkninger er sålydende (Rigsdagstidende, 1914, overordentlig samling,

tillæg A, spalte 125-126):

”Under de i Øjeblikket herskende urolige, politiske Forhold maa Regeringen anse

det for i høj Grad ønskeligt, at Danmark sættes i Stand til at gennemføre den

strengt neutrale Holdning, som Staten i det foreliggende som i alle lignende Til-

fælde ubrødelig vil iagttage. I denne Henseende er det, som det fra tidligere For-

handlinger vil erindres, Hovedsagen at udfylde den Lakune i den bestaaende Lov-

givning, at der kun er delvis og usikker Hjemmel for at straffe Handlinger, der gør

Brud paa de Pligter, som paahviler en neutral Stats Undersaatter, og for hvis Til-

sidesættelse Staten efter folkeretlig Brug vilde kunne blive gjort ansvarlig.

Nærværende Lovforslag har en almindelig Ordning af de herhen hørende For-

hold for Øje, idet det maa anses for ønskeligt, at der tilvejebringes en almindelig

Lovhjemmel for Regeringen til at træffe de til Sikring af Statens Neutralitet for-

nødne Forholdsregler.

Forslaget opfylder formentlig fuldt ud de Fordringer, der stilles til en neutral

Magt i Krigstilfælde ifølge Konvention af 18. Oktober 1907 angaaende neutrale

Magters og Personers Rettigheder og Pligter i Tilfælde af Krig til Lands, jfr. Be-

kendtgørelse Nr. 38 af 20. Januar 1910, og ifølge Konvention af 18. Oktober 1907

om neutrale Magters Rettigheder og Pligter under Søkrig, jfr. Bekendtgørelse Nr.

45 af 20. Januar 1910, supplerede med den i øvrigt gældende Folkeret.”

Af den nævnte konvention om neutrale magters og personers rettigheder og plig-

ter i tilfælde af krig til lands fremgår bl.a. følgende:

”Artikel

Neutrale Magters Territorium er ukrænkeligt.

Artikel 2.

Det er forbudt de Krigsførende at lade deres Tropper eller Transporter

af Ammunition eller Levnedsmidler passere over en neutral Magts Territorium.

Artikel 3.

Det er ligeledes forbudt de Krigsførende:

a. paa neutral Magts Territorium at oprette Station for Radiotelegrafi eller anbrin-

ge nogetsomhelst Apparat bestemt til at tjene til Middel for Meddelelser med

krigsførende Stridskræfter til Lands eller til Søs;

b. at benytte noget af dem før Krigen paa den neutrale Magts Territorium oprettet

Anlæg af denne Art, som er indrettet i udelukkende militært Øjemed, og som ikke

har været aabent for offentligt Brug.

Artikel 4.

Afdelinger af Kombattanter maa ikke dannes, ej heller Indrullerings-

Kontorer aabnes til Fordel for de Krigsførende paa neutral Magts Territorium.

Artikel 5.

En neutral Magt maa ikke finde sig i, at nogen af de i Artiklerne 2-4

ommeldte Handlinger finde Sted paa dens Territorium.

Stk. 2.

Den er kun pligtig at straffe neutralitetskrænkende Handlinger, hvis disse

ere begaaede paa dens eget Territorium.

Artikel 6.

En neutral Magt er ikke ansvarlig for, at Personer enkeltvis passere

Grænsen for at give sig i Tjeneste hos en af de Krigsførende.

Artikel 7.

En neutral Magt er ikke forpligtet til at hindre Udførsel eller Gennem-

førsel af Vaaben, Ammunition eller i det hele af alt, der kan være til Nytte for en

Hær eller en Flaade, som maatte ske for den ene eller den anden af de Krigsføren-

des Regning.

Artikel 8.

En neutral Magt er ikke pligtig at forbyde eller indskrænke for de

Krigsførende benyttelsen af Telegraf- eller Telefonkabler ligesom ej heller af Ind-

retninger for traadløs Telegrafering, som ere enten dens egen eller Selskabers eller

private Personers Ejendom.

Artikel 9.

Alle Forholdsregler, som tages af en neutral Magt, gaaende ud paa at

indskrænke eller forbyde noget paa de i Artiklerne 7 og 8 ommeldte Omraader,

skulle af denne bringes til Anvendelse paa ens Maade overfor de krigsførende.

Stk. 2.

Den neutrale Magt skal paase, at Selskaber og private Personer, der eje Te-

legraf- og Telefonkabler eller Indretninger for traadløs Telegrafering, overholde

samme Forpligtelse.

Artikel 10.

Det Faktum, at en neutral Magt endog ved Magt tilbageviser Kræn-

kelser af dens Neutralitet, kan ikke betragtes som en fjendtlig Handling.”

2.2.3. Borgerlig straffelov fra 1930

I borgerlig straffelov fra 1930, der trådte i kraft i 1933, havde § 128 følgende

ordlyd:

”§

128.

Den, som i den danske Stat foretager Hvervning til fremmed Krigstjene-

ste, straffes med Bøde eller Hæfte indtil 3 Maaneder eller under skærpende Om-

stændigheder med Fængsel i samme Tid.”

I U I, U II og U III var bestemmelsen en anelse anderledes udformet. Det var så-

ledes alene den, som foretog hvervning til fremmed krigstjeneste uden regerin-

gens tilladelse, som kunne straffes ifølge bestemmelsen. Af U I fremgår i den

forbindelse (side 147):

”Den Hvervning, der omhandles i § 110 [gældende § 128], har Staten kun Grund

til at træde hindrende i Vejen for, fordi den mulig kan berede diplomatiske Van-

skeligheder med fremmede Stater. Om dette er Tilfældet, er Regeringen den ene-

ste, der kan skønne over.”

Og af U III fremgår i den forbindelse (side 397):

”Hvervning til fremmed Krigstjeneste vil kunne medføre Fare for internationale

Forviklinger for Staten og bør derfor kun finde Sted, naar Regeringen giver Tilla-

delse dertil. Foretages Hvervningen uden saadan Tilladelse, bør Handlingen straf-

fes som en Forseelse uden Hensyn til, om den i det enkelte Tilfælde har medført

Ulemper for Regeringen eller ej (…) Da Regeringens Beføjelse til at give eller

nægte Tilladelse paa dette Omraade efter Sagens Natur maa begrænses til den

danske Stat, er Handlingens Strafbarhed gjort betinget af, at Hvervningen foreta-

ges indenfor den danske Stats Omraade. Bestemmelsen kommer kun til Anven-

delse i Fredstid. I Tilfælde af Krig, i hvilken den danske Stat er neutral, vil de sær-

lige Bestemmelser i Lov Nr. 149, 2den August 1914 § 1 Nr. 1, der opretholdes,

komme til Anvendelse.”

Denne udformning med regeringens tilladelse blev opretholdt indtil Folketingets

Udvalg angaaende Forslag til Borgerlig Straffelov den 22. marts 1929 afgav sin

beretning. Heraf fremgik det, at udvalgets mindretal foreslog, at disse ord skulle

udgå. Forslaget begrundes helt kort med, at hvervning til fremmed krigstjeneste

bør være ubetinget forbudt (RT 1928-29, tillæg B, spalte 2179-80). Dette æn-

dringsforslag blev indarbejdet i det efterfølgende lovforslag, som blev vedtaget

som borgerlig straffelov fra 1930.

2.2.4. Lovændringen i 1952

Ved lov nr. 225 af 7. juni 1952 om ændringer i og tilføjelser til borgerlig straffe-

lov af 15. april 1930 blev strafferammen i § 128 ændret til bøde, hæfte eller

fængsel indtil 2 år. Forarbejderne indeholder ikke en specifik begrundelse for

ændringen af strafferammen i § 128, men indeholder følgende generelle be-

mærkninger om strafferammerne (jf. betænkning af 31. marts 1949 til overvejel-

se af forslag til ændringer i borgerlig straffelov, navnlig kapitlerne 12 og 13, side

13):

”Det kræver ingen indgående begrundelse, at man i en del tilfælde har fundet an-

ledning til at forhøje de foreskrevne maksima. Det må være tilstrækkeligt at hen-

vise til de i de senere år indvundne erfaringer, der viser, at adskillige af de i be-

tragtning kommende forbrydelser kan antage en karakter, der efter alles opfattelse

nødvendiggør strengere straffe end forudsat i straffeloven af 1930.”

2.2.5. Lovændringen i 2000

Ved lov nr. 433 af 31. maj 2000 om ændring af forskellige lovbestemmelser i

forbindelse med gennemførelsen af en lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Ændrin-

ger som følge af straffuldbyrdelsesloven, afskaffelse af hæftestraffen og prøve-

løsladelse af livstidsdømte mv.) blev straffelovens § 128 ændret, idet hæfte udgik

af bestemmelsen.

2.3. Udrejse til konfliktområder

Lov nr. 32 af 26. februar 1937 om foranstaltninger mod deltagelse i borgerkrigen

i Spanien indeholdt et forbud mod at udrejse af eller rejse igennem Danmark for

at deltage i borgerkrigen i Spanien (§ 1). Forbuddet omfattede både danske stats-

borgere og udlændinge.

Loven forbød endvidere udrejse fra Danmark til Spanien uden tilladelse fra ju-

stitsministeren eller den, ministeren bemyndiger hertil (§ 2, stk. 1). Dette forbud

omfattede danske statsborgere og her i landet bosatte udlændinge, og tilladelse

kunne kun meddeles, for så vidt det godtgjordes, at den pågældendes rejseformål

ikke var deltagelse i borgerkrigen.

Loven forbød endvidere udlændinge, der ikke var bosat i Danmark, at udrejse fra

Danmark til Spanien uden tilladelse hertil fra deres hjemlands myndigheder (§ 2,

stk. 2).

Loven forbød endvidere rejsebureauer og lignende virksomheder at sælge billet-

ter til rejse til Spanien til personer, der ikke var i besiddelse af den krævede tilla-

delse (§ 3).

Loven forbød endelig føreren af dansk skib at transportere passagerer til eller

landsætte passagerer i Spanien, såfremt passagererne ikke var i besiddelse af den

krævede tilladelse (§ 4).

Overtrædelse af lovens forbud kunne straffes med hæfte eller med fængsel indtil

3 måneder, under formildende omstændigheder med bøde (§ 5).

Loven byggede på en aftale indgået med den internationale komité for gennemfø-

relse af aftalen mellem de europæiske stater om ikke-indblanding i Spaniens in-

dre anliggender under den i dette land herskende borgerkrig.

3. Humanitær folkeret

Den humanitære folkeret regulerer internationale og ikke-internationale væbnede

konflikter. Den folkeretlige regulering er mere omfattende og detaljeret med hen-

syn til internationale væbnede konflikter end med hensyn til ikke-internationale

væbnede konflikter.

3.1.

international væbnet konflikt

eksisterer, hvor en stat bruger væbnet magt

mod eller erklærer krig mod en anden stat. Det er generelt antaget, at selv enkelt-

stående tilfælde af magtanvendelse mellem stater kan etablere eksistensen af en

international væbnet konflikt mellem disse stater, omend eksempelvis en ubety-

delig grænsehændelse mellem to staters væbnede styrker formentlig må anses at

falde under tærsklen for væbnet konflikt. Den beskyttelse mod retsforfølgning for

lovlige krigshandlinger, som den humanitære folkeret giver, det såkaldte kombat-

tantprivilegium, finder kun anvendelse i internationale væbnede konflikter.

Kombattantprivilegiet indebærer generelt et forbud mod, at en part i en væbnet

konflikt strafforfølger modpartens kombattanter for lovlige krigshandlinger,

hvorved generelt forstås almindelige kamphandlinger, der gennemføres i over-

ensstemmelse med den humanitære folkerets regler. Dette forbud må antages at

gælde, uanset hvilken nationalitet eller bopæl kombattanten har, herunder om

vedkommende er statsborger i den stat, kombattanten har kæmpet imod, og som

tilbageholder kombattanten.

Kombattanter har efter omstændighederne ret til krigsfangestatus i henhold til

Genève-konvention af 12. august 1949 om behandling af krigsfanger (tredje Ge-

nève-konvention), og den humanitære folkeret indeholder en række regler for be-

handlingen af krigsfanger, herunder processuelle mindstestandarder for strafpro-

cesser mod krigsfanger, der vil skulle iagttages.

Tilsvarende fastlægger den humanitære folkeret, særligt Genève-konvention af

12. august 1949 om beskyttelsen af civile personer i krigstid (fjerde Genève-

konvention), visse rammer for behandlingen af beskyttede personer (”civile”),

der i tilfælde af en strid eller besættelse befinder sig i hænderne på en stridende

part eller besættelsesmagt, i hvilken de ikke er statsborger. Beskyttede personer

er nærmere defineret i konventionens artikel 4, der også indeholder visse ind-

skrænkninger baseret på nationalitet. Også dette regelsæt gælder alene i interna-

tionale væbnede konflikter, og kategorien omfatter som udgangspunkt ikke egne

statsborgere.

Den fjerde Genève-konvention indeholder regler, der under visse omstændighe-

der tillader parterne at sikkerhedsinternere civile, der er i deres varetægt. Men

denne adgang udelukker ikke, at der kan tages strafferetlige skridt mod disse.

Den humanitære folkeret indeholder imidlertid også i relation til strafforfølgning

af civile visse processuelle krav til gennemførelsen af sådanne straffesager.

I relation til fjerde Genève-konvention skal også dennes artikel 35 nævnes. Be-

stemmelsen fastslår, at de stridende parter skal tillade beskyttede personer at for-

lade territoriet ved begyndelsen af eller under en strid, medmindre afrejsen strider

mod statens interesser. Denne bestemmelse gælder således pligt til at tillade ud-

rejse fra de stridende parters territorium. Bestemmelsen fordrer derimod ikke en

adgang for beskyttede personer til indrejse til – og deltagelse i konflikt på – deres

egen eller fremmed stats territorium.

3.2.

Betegnelsen

ikke-international væbnet konflikt

anvendes om en væbnet kon-

flikt, der finder sted på en stats territorium mellem på den ene side en eller flere

stater og på den anden side en eller flere ikke-statslige aktører som eksempelvis

en oprørsgruppe, eller mellem to eller flere ikke-statslige aktører. Definitionen

tager udgangspunkt i fælles artikel 3 i Genève-konventionerne som anvendt i fol-

keretlig praksis.

Den humanitære folkeret regulerer kun i meget begrænset omfang nationale straf-

feretlige tiltag mod personer, der tilslutter sig en ikke-statslig aktør for at kæmpe

mod en stat.

3.3.

Der skal for god ordens skyld henvises til Tillægsprotokol af 18. juni 1977 til

Genève-konventionerne af 12. august 1949 vedrørende beskyttelsen af ofre i ik-

ke-internationale væbnede konflikter (Tillægsprotokol II) artikel 6, stk. 5, der an-

giver, at myndigheden, der har magten, ved fjendtlighedernes ophør i videst mu-

ligt omfang skal søge at give amnestier bl.a. til personer, der har deltaget i den

væbnede konflikt. Der er alene tale om en hensigtserklæring, der herudover må

antages i hovedsagen at være rettet mod den territoriale statsmagt, hvor den ikke-

internationale konflikt måtte finde sted, snarere end stater, der måtte have bistået

denne stat i nedkæmpelsen af eksempelvis et oprør.

3.4.

Endelig skal gøres en mere generel bemærkning om sanitetspersonel, hvor

der på traktatretligt og formentlig også sædvaneretligt grundlag, såvel i internati-

onale som ikke-internationale konflikter, gælder et forbud mod at straffe personer

for det at have plejet syge eller sårede. Denne regel gælder såvel sanitetspersonel

tilknyttet en stats væbnede styrker som civile, der udfører sådanne opgaver.

I denne sammenhæng skal endvidere fremhæves, at hjælpeorganisationer såsom

Røde Kors/Røde Halvmåne-selskaber nyder en særlig adgang til at tilbyde deres

bistand med henblik på udførelsen af deres traditionelle opgaver over for ofrene i

den væbnede konflikt, jf. således eksempelvis Tillægsprotokol II artikel 18.

Kapitel 3

Fremmed ret

1. Norsk ret

Oplysningerne om norsk ret er taget fra det lovforslag om militær virksomhed i

væbnet konflikt mv., som den norske regering fremsatte den 18. december 2015

(prop. 44 L (2015-2016)).

1.1. Væbnet angreb mod norske og allierede styrker i udlandet

I en krigssituasjon rammer den alminnelige landssvikbestemmelsen i straffeloven

§ 119 blant annet ulike former for deltakelse i militære operasjoner mot Norge.

Grovt landssvik er også kriminalisert, jf. straffeloven § 120.

Som landssvik regnes også blant annet deltakelse i militære operasjoner mot en

stat som Norge er alliert eller i kampfellesskap med. Å bære våpen mot, eller på

annen måte delta i militære operasjoner mot, norske eller allierte styrker som del-

tar i en internasjonal operasjon – som ikke handler om å forsvare Norges

selvstendighet og sikkerhet – faller utenfor disse bestemmelsene. Det samme

gjelder deltakelse i en fredsopprettende eller fredsbevarende operasjon.

I forbindelse med utarbeidelsen av straffeloven ble spørsmålet om landssvik-

bestemmelsens virkeområde drøftet. Departementet la da til grunn at selv om fle-

re handlinger nok kan betegnes som et svik mot Norge, burde straffebestemmel-

sen begrenses (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.8.4.1 side 129-130):

«Det er likevel ingen tvil om at både i alminnelig språkbruk og mer spesifikke ju-

ridiske sammenhenger er bistand eller støtte til en fiende under krig gjerne beteg-

net som landssvik. Etter departementets oppfatning er det også blant befolkningen

en slik alminnelig forståelse av hva som ligger i begrepet ‘landssvik’ at bruk av

det i overskriften formidler et tilstrekkelig klart budskap om hva straffebudet re-

gulerer.

Hvilken betegnelse som skal brukes på bistandshandlinger til fordel for fien-

den, henger sammen med hvilke konfliktsituasjoner bestemmelsen kommer til an-

vendelse på. Skal bestemmelsen også brukes på bistandshandlinger til fienden når

norske styrker deltar i fredsbevarende eller fredsopprettende internasjonale opp-

drag, passer betegnelsen ‘landssvik’ dårlig, jf. punkt 7.8.4.2. Med den be-

grensningen i bestemmelsens anvendelsesområde som nå foreslås, har departe-

mentet beholdt den innarbeidede betegnelsen ‘landssvik’ framfor det mer nøytrale

‘bistand til fienden’.»

Landssvikbestemmelsens virkeområde ble blant annet omtalt slik (Ot.prp. nr. 8

(2007-2008) punkt 7.8.4.2 side 130):

«Slik departementet ser det, bør det ikke være den samme atferd som rammes av

landssvikbestemmelsen når Norge sammen med andre land deltar i en fredsop-

prettende militære operasjon i land fjernt fra norsk territorium, som når Norge un-

der en krig er besatt av en fremmed makt. Selv om man også i den første situasjon

står overfor en fiende, er det neppe naturlig at den som i Norge med glød agiterer

for denne fiendens sak skal straffes for landssvik, mens man neppe vil være i tvil

om rettmessigheten av en slik strafforfølgning hvis det samme skjer når fienden

har besatt Norge. På den annen side vil direkte sabotasje mot norsk militært mate-

riell eller formidling av militære hemmeligheter som setter norske styrkers liv i fa-

re, av mange bli ansett som handlinger som bør straffes som landssvik selv om de

finner sted under en væpnet konflikt i fjerne himmelstrøk.»

Selv om en antok at handlinger som direkte sabotasje og formidling av hemme-

ligheter av mange ville anses som svik også i en væpnet konflikt i utlandet, fant

departementet at slike handlinger burde bedømmes som i fredstid (Ot.prp. nr. 8

(2007-2008) punkt 7.8.4.2 side 131-132):

«En ny landssvikbestemmelse bør bare få anvendelse på handlinger som gjør at en

slik karakteristikk av atferden er naturlig. Bestemmelsens atferdsstyrende virkning

og et ønske om ikke å stigmatisere lovovertrederne unødvendig, tilsier at lands-

svikbegrepet ikke vannes ut. Det er først og fremst i de tilfeller hvor Norge er i

krig (uansett hvor), er okkupert eller hvor Norge på eget territorium eller i umid-

delbar nærhet av dette er involvert i en internasjonal væpnet konflikt, at det er na-

turlig å la landssvikbestemmelsen komme til anvendelse. Det samme behovet gjør

seg ikke like sterkt gjeldende når Norge stiller militære styrker til rådighet for

fredsopprettende eller -bevarende oppdrag andre steder i verden, selv om dette in-

nebærer at Norge folkerettslig sett deltar i en internasjonal væpnet konflikt. I slike

situasjoner bør handlinger som rammer norske interesser bedømmes som i ‘freds-

tid’, dvs. som spionasje og sabotasje mv., men slik at det tillegges vekt i straffut-

målingen at handlingen har rammet norske interesser i en særlig sårbar situasjon.»

Handlinger som nevnt i straffeloven 1902 § 86 nr. 2 (skaffe fienden opplysnin-

ger), nr. 3 (ødelegge mv. visse anlegg eller gjenstander) og nr. 6 (angiveri som

leder til frihetsberøvelse), kan i fredstid være straffbart som etterretningsvirk-

somhet, skadeverk og medvirkning til frihetsberøvelse. Det samme vil gjelde i en

væpnet konflikt i utlandet. Men når handlingene er begått i utlandet er det ikke

like naturlig å betegne dem som landssvik (Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt

7.8.4.2 side 132):

«For landssvik som er nevnt i § 86 nr. 4, 5 og 7-9 er det i samsvar med skadeføl-

geprinsippet, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 84-93, og hensett til de grunnleg-

gende demokratiske rettigheter som ytringsfriheten, organisasjonsfriheten og ret-

ten til arbeidskamp, ikke naturlig å gjøre handlingene straffbare alene fordi norske

styrker deltar i en væpnet konflikt utenfor Norge.»

Etter dette ble landssvikbestemmelsen i straffeloven 1902 § 86 innholdsmessig i

det alt vesentligste videreført i straffeloven § 119 om militær bistand til fienden

m.m.:

«§ 119 Landssvik

Med fengsel inntil 10 år straffes den som i krig, under okkupasjon eller en inter-

nasjonal væpnet konflikt på norsk territorium, eller ved overhengende fare for det-

te, yter fienden eller okkupasjonsmakten bistand mot Norge eller skader den nor-

ske forsvarsevnen.

På samme måte straffes den som skader forsvarsevnen til en stat som Norge er

alliert eller i kampfellesskap med.»

For grovt landssvik er strafferammen fengsel inntil 21 år, jf. straffeloven § 120.

Ved avgjørelsen av om landssviket er grovt, skal det særlig legges vekt på om

handlingen har hatt særlig alvorlige virkninger for Norge, om gjerningspersonen

tilhører de høyeste statsorganene eller om handlingen har medført tap eller fare

for tap av menneskeliv, jf. straffeloven § 112 bokstav a, c og d.

Forbund om landssvik er straffbart etter straffeloven § 127.

En konsekvens av denne avgrensningen var at deltakelse som sådan i militære

operasjoner mot norske styrker i væpnet konflikt i utlandet, ikke var straffbart

(Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 7.8.4.2 side 131):

«Nr. 1: For disse handlingene – å gå i fiendens krigstjeneste mot Norge – finnes

det ingen alternative bestemmelser. Er situasjonen først anerkjent som krig eller

væpnet konflikt, vil handlinger utført som ledd i krigføringen heller ikke kunne

straffes som legemskrenkelser. Å rekruttere mannskaper til fremmed krigstjeneste

er imidlertid straffbart etter straffeloven 1902 § 133, som foreslås videreført i

§ 128.»

Enkelthandlinger begått som ledd i deltakelsen kan likevel etter omstendighetene

rammes av andre straffebud. For handlinger som begås av stridende uten privile-

gier vil straffelovens alminnelige straffebestemmelser få anvendelse i den

utstrekning de gjelder for handlinger begått i utlandet av norske borgere, for ek-

sempel straffebud mot drap, skadeverk, vold mv. Dette gjelder uavhengig av om

det dreier seg om en internasjonal eller ikke-internasjonal væpnet konflikt eller

opptøyer og kriminalitet. (…)

For stridende med privilegier er hovedregelen at handlinger som er begått under

en internasjonal væpnet konflikt, i tråd med humanitærretten, omfattes av

straffrihetsregelen for stridshandlinger. Dette gjelder også norske borgere som

deltar i militære operasjoner mot norske styrker, typisk for en fremmed stats hær.

I tilfeller hvor straffansvar er aktuelt vil det antakelig bli ansett som en straff-

skjerpende omstendighet dersom en norsk borger angriper norske eller allierte

militære styrker på oppdrag i utlandet.

Straffeloven § 155 annet ledd verner medlemmer av norske militære styrker som

tjenestegjør som vakt. Bestemmelsen antas å ha begrenset betydning for adgan-

gen til å straffe noen for angrep på norske styrker i utlandet. For det første er an-

takelig kun de som tjenestegjør som vakt beskyttet av bestemmelsen. For det an-

dre må det påvises at volden er påført for å påvirke vedkommende til å gjøre noe

eller unnlate å gjøre noe. Mer generelle angrep mot norske styrker i utlandet, for

eksempel som en protest mot Norges tilstedeværelse eller for å provosere frem en

norsk eller alliert tilbaketrekning, er neppe normalt tilstrekkelig.

Personell mv. som er involvert i fredsbevarende operasjoner i samsvar med FN-

pakten, kan være beskyttet mot angrep etter straffeloven § 105 om krigsforbrytel-

se mot humanitære innsatser eller kjennetegn. En fredsbevarende operasjon er

besluttet av FN i samsvar med FN-pakten og utføres under FNs kontroll, jf.

Ot.prp. nr. 8 (2007-2008) punkt 12.2.1.3 side 290. Fredsopprettende operasjoner

faller utenfor. Denne forskjellen beskrives nærmere slik (proposisjonen punkt

12.2.1.3 side 291):

«Beskyttelsen mot slike angrep består etter lovforslaget så lenge personellet eller

eiendelene har krav på den beskyttelse som gis sivile personer eller eiendom etter

folkeretten, dvs. folkerettens alminnelige regler om væpnede konflikter, eller etter

en overenskomst som er bindende for Norge, dvs. som Norge har ratifisert eller

tiltrådt. Personer som deltar i humanitært hjelpearbeid eller fredsbevarende ope-

rasjoner, og eiendom som brukes i de samme, er beskyttet så lenge de ikke deltar

eller anvendes direkte i fiendtligheter eller gir et effektivt bidrag til militære

aksjoner på noen side i konflikten, jf. tilleggsprotokoll I artikkel 13, 51, og 52

samt Genèvekonvensjon I artikkel 21, Genèvekonvensjon II artikkel 34 og Genè-

vekonvensjon IV artikkel 19.»

1.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt

Det er ingen konkrete straffebud som rammer det å delta, eller å la seg rekruttere

til å delta, i væpnet konflikt eller annen militær virksomhet, verken i en annen

stats væpnede styrker eller en ikke-statlig styrke. Dette gjelder uavhengig av

styrkens folkerettslige status. Det er heller ikke forbudt å inngå forbund med

noen om å delta i væpnet konflikt.

En nå opphevet fullmaktslov fra 1937 ga myndighetene formelt sett adgang til å

forby noen her i riket å la seg verve til «fremmed krigstjeneste» for et land han

ikke er statsborger i, eller å reise fra Norge til et sådant land for å delta i «krig»

(lov 19. mars 1937 nr. 1 angående forholdsregler for å hindre deltakelse i krig i

fremmed land). Loven ble opprinnelig gitt i anledning den spanske borgerkrigen,

og omfatter dermed antakelig også ikke-internationale væpnede konflikter. Lo-

ven var en følge av et internasjonalt samarbeid med sikte på å «avverge den fare

for en almindelig europeisk konflikt som var opstått herved», jf. Ot.prp. nr. 10

(1937) side 1.

Fullmaktssoven ble vedtatt opphevet av Stortinget ved lov 19. juni 2009 nr. 74

som ledd i vedtakelsen av sluttføringen av straffeloven. I Ot.prp. nr. 22 (2008-

2009) punkt 16.13 side 483 uttalte departementet at loven har sin bakgrunn i mer

enn 60 år gamle historiske begivenheter og at loven på denne bakgrunn bør opp-

heves. Det ble videre uttalt at det uansett vil være nødvendig å konsultere Stor-

tinget hvis det skulle bli behov for en slik lov på ny, ettersom slike saker trenger

politisk avklaring. Fullmaktsloven ble opphevet ved lov 19. juni 2015 nr. 65 om

ikraftsetting av straffeloven § 2 nr. 4.

Straffeloven § 128 første punktum rammer deltakelse i og støtte til private orga-

nisasjoner av militær karakter. Kravet til organisasjon innebærer at mer spontane

sammenslutninger faller utenfor. Det er imidlertid på den annen siden ikke et

krav at organisasjonen besitter våpen eller annet militært utstyr, eller at de driver

militær trening. Bestemmelsen omfatter kun organisasjoner her i riket.

Den som danner, deltar i, rekrutterer medlemmer eller yter økonomisk eller an-

nen materiell støtte til en terrororganisasjon som har tatt skritt for å realisere for-

målet med ulovlige midler, vil kunne straffes etter straffeloven § 136 a. I to

dommer fra Oslo tingrett, henholdsvis 8. mai 2015 og 11. juli 2015, ble straffelo-

ven 1902 § 147 d (videreført som straffeloven § 136 a) anvendt på deltakelse i

den væpnede konflikten i Syria for organisasjonen ISIL. Dommene er ikke

rettskraftige.

Der vedkommende lar seg overtale til å delta i straffbare handlinger, herunder

stridshandlinger som skal utføres av stridende uten privilegier, vil dette etter om-

stendighetene også kunne rammes som inngåelse av forbund om ulike straffbare

handlinger (jf. herom afsnit 1.3 nedenfor).

Videre vil mottakelse av opplæring i metoder eller teknikker som er særlig egnet

til å utføre terrorhandlinger, kunne rammes av straffeloven § 136 bokstav d.

Stridende uten privilegier vil (…) ikke kunne påberope seg straffrihetsgrunnen

for lovlige stridshandlinger etter norsk rett. Det innebærer at dersom en slik per-

son begår stridshandlinger vil handlingene kunne rammes av de alminnelige

straffebestemmelsene i straffeloven, selv om handlingene i seg selv skulle være i

tråd med humanitærretten. Dersom handlingen også er å anse som et alvorlig

brudd på humanitærretten, vil den kunne straffes som krigsforbrytelse – tilsva-

rende som overfor stridende med privilegier. For eksempel kan stridshandlinger

som begås mens man gir inntrykk av å være sivil, være straffbare som svik etter

reglene om krigsforbrytelser, jf. første tilleggsprotokoll artikkel 37. Regelen er

gjennomført i norsk rett i straffeloven § 106 bokstav g. Bestemmelsen lyder slik:

«For krigsforbrytelse straffes den som i forbindelse med en væpnet konflikt […]

g) ved å forlede noen til å tro at de har rett til beskyttelse eller plikt til å gi beskyt-

telse i henhold til folkeretten og med den hensikt å svikte denne tilliten, dreper el-

ler sårer noen som tilhører motpartens borgere eller væpnede styrker»

Det vil likevel ofte være knyttet betydelig bevisproblematikk til handlinger be-

gått i uoversiktlige situasjoner i utlandet. (…)

Terrorbestemmelsene har en noe begrenset anvendelse i væpnet konflikt. I ikke-

internationale væpnede konflikter gjelder ikke terrorbestemmelsene for handlin-

ger foretatt av personer som handler på vegne av opprørsgrupper som er part i en

slik konflikt i henhold til annen tilleggsprotokoll artikkel 1, dersom ikke handlin-

gen samtidig er i strid med humanitærretten, som for eksempel ved drap av be-

skyttede personer. Dersom handlingen derimot er foretatt på vegne av en opp-

rørsgruppe i en ikke-internasjonal væpnet konflikt som definert i felles artikkel 3

(…), får terrorbestemmelsene likevel anvendelse selv om handlingen ikke er i

strid med humanitærretten (…).

Øvrige straffebestemmelser får derimot anvendelse både i situasjoner hvor op-

prørsgruppen som handlingen utføres på vegne av, er part i en konflikt etter Ge-

nèvekonvensjonerne felles artikkel 3, og der opprørsgruppen er part i en konflikt

etter annen tilleggsprotokoll artikkel 1.

1.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed

Det er straffbart å rekruttere noen til «militær virksomhet for en fremmed stat»,

jf. straffeloven § 128 annet punktum, som står i straffeloven kapittel 17 om vern

av Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Bestem-

melsen rammer rekruttering her i riket til fremmed stats væpnede styrker, også

vennligsinnede og allierte. Rekruttering til militær virksomhet som retter seg mot

nasjonale interesser som Norges selvstendighet, virksomheten til viktige sam-

funnsinstitusjoner og landssvik, rammes av andre lovbestemmelser.

Straffeloven § 128 annet punktum viderefører og utvider straffansvaret etter

straffeloven 1902 § 133. Sistnevnte bestemmelse hang saklig sammen med full-

maktsloven fra 1937, som hjemlet adgang for Kongen til å utferdige forbud mot

at noen her i riket lot seg verve til fremmed krigstjeneste (…). Fullmaktsloven

ble opphevet ved lov 19. juni 2015 nr. 65 om ikraftsetting av straffeloven § 2 nr.

Rekruttering til militær virksomhet mot Norge kan omfattes av medvirkningsan-

svaret etter ulike bestemmelser i straffeloven kapittel 17, for eksempel §§ 111,

115 og 119. Rekruttering av medlemmer til en privat, militær organisasjon i Nor-

ge rammes av straffeloven § 128 første punktum. (…)

Straffeloven § 128 annet punktum gjelder rekruttering til «militær virksomhet».

Slik virksomhet kan bestå av så vel regulær kamptjeneste som hjelpefunksjoner,

for eksempel militær sanitetstjeneste, jf. Matningsdal og Bratholm, Straffeloven

kommentarutgave: Anden del. Forbrydelser (1995) side 174-175 om begrepet

«fremmed Krigstjeneste» i straffeloven 1902 § 133. Vilkåret om at sanitetstjene-

sten må være militær, innebærer at sivil humanitær virksomhet faller utenfor. Det

er derimot ikke et krav at det foregår kamphandlinger når vervingen skjer, og hel-

ler ikke at faktisk deltakelse i kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.

Vilkåret om at virksomheten må være «for en fremmed stat», innebærer en av-

grensning mot styrker, organisasjoner eller grupper som ikke opptrer på en stats

vegne, for eksempel ved opprør mot en sittende regjering. Straffeloven § 128 an-

net punktum rammer også medvirkning, jf. straffeloven § 15. Strafferammen er

bot eller fengsel inntil 3 år.

I den grad terrorbestemmelsene kommer til anvendelse i en aktuell konfliktsi-

tuasjon, vil rekruttering til tjeneste for en væpnet styrke kunne rammes av straffe-

loven § 136 a, dersom styrken regnes som en terrororganisasjon. Rekruttering til

å begå en terrorhandling kan rammes av straffeloven § 136 bokstav b, eventuelt

av terrorforbundsbestemmelsen i straffeloven § 133.

Hvor terrorbestemmelsene ikke er aktuelle oppstiller ikke straffeloven et generelt

forbud mot rekruttering til deltakelse i væpnet konflikt for en ikke-statlig væpnet

styrke.

En annen sak er at de fleste stridshandlinger som foretas av personer som ikke

nyter immunitet mot straffeforfølgelse (stridende uten privilegier), vil være

straffbare etter norsk rett. Rekruttering kan derfor etter omstendighetene rammes

som medvirkning til overtredelse av visse straffebud, eventuelt som inngåelse av

forbund om å begå visse straffbare handlinger, for eksempel drap, jf. straffeloven

§ 179. Rekrutteringen kan muligens også rammes som forbund om å begå alvor-

lige straffbare handlinger dersom styrken anses som en organisert kriminell

gruppe, jf. straffeloven § 198, men et slikt tilfelle ligger ikke i kjernen av be-

stemmelsens anvendelsesområde. Endelig kan rekruttering etter omstendighetene

også rammes av oppviglerbestemmelsen i straffeloven § 183, som oppfordring til

å begå straffbare handlinger.

1.4. Overvejelser om lovændringer

1.4.1. Høringsnotatet fra 2014

Det norske justitsministerium sendte den 4. juli 2014 et høringsnotat om forslag

om kriminalisering av visse handlinger knyttet til væpnet konflikt (fremmedkri-

gere) i høring hos relevante myndigheder og organisationer mv. Høringsfristen

udløb den 3. oktober 2014. Høringssvarene blev løbende offentliggjort på inter-

nettet. Om resultatet af denne høring fremgår følgende af statusrapport af 22. sep-

tember 2015 for opfølgning på handlingsplan mod radikalisering og voldelig eks-

tremisme af juni 2014:

”Høringsnotat om kriminalisering av visse handlinger knyttet til væpnet konflikt

(fremmedkrigere) ble sendt på høring 4. juli 2014. Høringsfristen gikk ut 3. okto-

ber samme år. Formål med lovforslaget er å forhindre terrorisme mot Norge begått

av returnerte fremmedkrigere samt støtte opp under humanitærretten (tidligere og-

så betegnet som krigens folkerett). Forslag i høringsnotatet er: 1) Kriminalisering

av ulovlig deltakelse i væpnet konflikt, 2) Rekruttering til ulovlig deltakelse i

væpnet konflikt og 3) Angrep på norske og allierte styrker i internasjonale opp-

drag.

Generelt om høringen kan det sies at lovforslag nr. 2 og særlig nr. 3 har fått

bred støtte. Departementet fikk i alt 18 høringssvar med realitetsmerknader, og det

er delte meninger om forslagene, særlig forslag nr. 1. I grove trekk fikk forslagene

støtte fra politi og påtalemyndighet som bl.a. vektlegger muligheten for å hindre

fremmedkrigervirksomhet. Røde Kors er på prinsipielt grunnlag negative til lov-

forslagene. Etter deres syn innebærer reglene at bare deltakelse av stridende uten

privilegier kriminaliseres, og at lovforslaget derved favoriserer en eller noen

grupperinger i en væpnet konflikt. Forsvarsdepartementet frykter at kriminalise-

ring av deltakelse av stridende uten privilegier vil fjerne deres incitament til å føl-

ge humanitærretten som norske soldater er underlagt. Norske soldater må også

følge menneskerettskonvensjoner som Norge er part i.

Flere høringsinstanser har vært bekymret for at lovforslaget er objektivt utfor-

met og således rammer uansett om innsatsen kan anses som «aktverdig» eller ik-

ke. Riksadvokaten, Etterretningstjenesten, Generaladvokaten og Forsvarets høy-

skole foreslo at deltakerforbudet skulle gjelde for områder/konflikter/grupper re-

gjeringen hadde bestemt at det skulle gjelde for (etter mønster av fullmaktsloven

fra 1937).

Deltakelse i ISIS rammes av gjeldende straffebestemmelser om terrorhandlin-

ger.”

1.4.2. Lovforslaget fra 2015

Den norske regering fremsatte den 18. december 2015 et lovforslag om ændring

af straffeloven med undertitlen ”militær virksomhet i væpnet konflikt m.m.”

(prop. 44 L (2015-2016)). Om lovforslagets hovedindhold fremgår bl.a. følgende

af lovforslagets bemærkninger (pkt. 1):

”Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i

straffeloven som tar sikte på å motvirke at privatpersoner deltar i stridshandlinger

i en væpnet konflikt. Personer som returnerer til Norge voldelig radikalisert og

med stridserfaring fra væpnet konflikt, kan ha økt evne og vilje til å utføre alvorli-

ge voldshandlinger her.

For det første foreslås å kriminalisere angrep begått av norske borgere eller

personer bosatt i Norge, mot norske militærstyrker. Også angrep på styrker fra an-

dre land som deltar i en internasjonal operasjon sammen med norske styrker, vil

rammes. Inngåelse av forbund knyttet til slike angrep skal også rammes som en

straffbar form for forberedelse.

For det andre foreslås å kriminalisere militær deltakelse i væpnet konflikt i ut-

landet, med mindre den stridende kan anses for å ha privilegier etter humanitær-

retten, eller deltakelsen skjer på vegne av en statlig styrke. Ulike typer forberedel-

ser til slik deltakelse, herunder utreise til konfliktområder, vil kunne være straff-

bart som følge av at forsøksansvaret utvides. Forbudet er ment å være rettet mot

norske borgere og personer bosatt i Norge.

Endelig foreslås å kriminalisere rekruttering til ulovlig militær deltakelse i

væpnet konflikt.”

Angreb på norske og allierede styrker

Mod lovforslaget foreslås bl.a. følgende nye bestemmelser om angreb på norske

og allierede styrker:

”§ 120 a

Angrep på norske og allierte styrker

Med fengsel inntil 10 år straffes den som rettsstridig bærer våpen eller deltar i mi-

litær operasjon mot norske militære styrker. På samme måte straffes den som

foretar slik handling mot militære styrker som deltar i en internasjonal operasjon

sammen med norske styrker.

§ 120 b

Grovt angrep på norske og allierte styrker

Grovt angrep på norske og allierte styrker straffes med fengsel inntil 15 år. Ved

avgjørelsen av om angrepet er grovt, skal det særlig legges vekt på om det har hatt

særlig alvorlige virkninger for norske eller allierte styrker, om det er gjennomført

ved en organisert væpnet aksjon og om det har medført tap eller fare for tap av

menneskeliv.”

Forslaget til disse bestemmelser er ledsaget af følgende specielle bemærkninger:

”Til ny § 120 a

Første punktum

rammer den som bærer våpen eller deltar i militær operasjon mot

norske militære styrker.

Bestemmelsen er primært ment å ramme handlinger begått i utlandet. Anven-

delse på norsk territorium er likevel ikke utelukket hvis vilkårene for øvrig skulle

være oppfylt, men dette antas å være lite praktisk. Bestemmelsen skal i så fall ikke

anvendes i konkurrens med straffeloven §§ 119 og 120 om landssvik.

Bestemmelsen er ikke begrenset til væpnede konflikter. Også der norske styr-

ker for eksempel deltar i stabiliserende oppdrag på vegne av lokale styresmakter,

eller bidrar med bistand, opplæring eller sikkerhet til en stat som opplever uro og

opptøyer, vil de være vernet av bestemmelsen. Kravet om at gjerningspersonen

må bære våpen eller delta i militær operasjon mot norske styrker, vil likevel med-

føre at bestemmelsen sjelden vil få anvendelse der norske styrker er tilstede under

stabile samfunnsforhold. I slike tilfeller vil eventuelle voldshandlinger likevel

kunne være straffbare etter andre straffebud.

Med «militære styrker» siktes det i hovedsak til soldater, men alt personell som

hører til styrkebidraget vil være omfattet, herunder de som har oppgaver knyttet til

logistikk, sanitet, feltsykehus mv.

Det er et vilkår at angrepet eller deltakelsen er «rettsstridig». Det innebærer

blant annet at den som for eksempel uten tilknytning til Norge deltar i militær

operasjon mot norske styrker i en væpnet konflikt i utlandet, ikke vil rammes av

bestemmelsen. Kun den som regnes som norsk etter straffeloven § 5 første ledd,

skal rammes av bestemmelsen. Det kan også tenkes andre handlinger som må an-

ses rettmessige selv om de i utgangspunktet rammes av bestemmelsens ordlyd el-

ler medvirkeransvaret, jf. straffeloven § 15. Eksempel på dette kan være helseper-

sonell som primært hjelper sivilbefolkningen. At noen derimot måtte føle en mo-

ralsk forpliktelse til å gripe til våpen mot norske styrker, er ikke relevant i retts-

stridighetsvurderingen.

Vilkårene «bærer våpen» eller «deltar i militær operasjon mot» er alternative

og viderefører vilkårene i straffeloven 1902 § 86 første ledd nr. 1. Våpen omfatter

både skytevåpen, sprengstoff og annet. Det kreves ikke at våpen faktisk er brukt i

et angrep. Det alternative vilkåret om «militær operasjon» er noe snevrere enn

«militær virksomhet», slik dette er brukt blant annet i lovforslaget til straffeloven

§ 145, ved at det må dreie seg om en mer konkret operasjon mot eller angrep på

de aktuelle styrkene. Dette må sees i lys av at bestemmelsen – i motsetning til for-

slaget til straffeloven § 145 – kan komme til anvendelse også utenfor væpnet kon-

flikt. Det er likevel ikke et krav at angrepet må skje i regi av en regulær militær

styrke, kun at arten og intensiteten i angrepet har militært omfang, karakter eller

formål, for eksempel bruk av skytevåpen og sprengstoff for å ramme de aktuelle

styrkenes operative evne. Dette i motsetning til mer alminnelig voldsutøvelse,

som må vurderes etter andre straffebud.

Det er dessuten et krav etter dette vilkåret at vedkommende «deltar» i ope-

rasjonene. Hva som omfattes må bero på en konkret vurdering. I utgangspunktet

er siktemålet å ramme den som direkte deltar i stridighetene, for eksempel ved

bruk av våpen eller sabotasje. Den som bidrar med støttefunksjoner som å sørge

for mat og klær eller utføre ulike transportoppdrag, kan eventuelt rammes av

medvirkningsansvaret, jf. straffeloven § 15. Det samme kan gjelde den som bidrar

med økonomisk støtte, opplysninger, etterretning, spionasje eller andre handlinger

for å lette eller tilskynde militære operasjoner mot norske styrker. Også det å yte

bistand til eller slutte seg til grupper som skal angripe norske styrker, kan rammes

som medvirkning. Medvirkningsansvaret står på egne ben. Det er i utgangspunktet

ikke et krav at hovedgjerningen innebærer en overtredelse av det aktuelle straffe-

budet. For en norsk borger vil det således kunne være straffbart å medvirke til en

militær operasjon som forestås av utlendinger, selv om ingen av utlendingene

rammes av forslaget til straffeloven § 120 a.

Bestemmelsen forutsettes, på samme måte som landssvikbestemmelsen i straf-

feloven § 119, å komme til anvendelse uansett om gjerningspersonen har status

som stridende med privilegier eller ikke. I sistnevnte tilfelle vil angrepet også

kunne utløse et straffansvar etter alminnelige straffebestemmelser. (…)

Annet punktum

foreskriver det samme vernet for styrker som deltar i inter-

nasjonale operasjoner sammen med norske soldater. Når norske styrker deltar i en

internasjonal operasjon, kan angrep på andre deltakende styrker være tilnærmet

like illojalt som angrep på egne styrker. Det er likevel en forutsetning for straf-

fansvar ved angrep på andre staters styrker, at gjerningspersonen kjenner til de

norske soldatenes deltakelse i operasjonen eller innsatsen. På den annen side er

det ikke et krav at det var norsk tilstedeværelse blant dem som ble utsatt for

angrep.

Vilkåret «deltar i en internasjonal operasjon sammen med norske styrker» av-

viker fra det som følger av straffeloven § 119 annet ledd, ettersom internasjonale

militære operasjoner kan være aktuelt i mange tilfeller hvor de deltakende statene

formelt sett ikke vil kunne sies å utgjøre en allianse eller et kampfellesskap. Hva

Norge må bidra med i operasjonen for at andre lands styrker skal være vernet, be-

ror på en konkret vurdering. Deltakelsen må i hvert fall gå utover politisk støtte.

Normalt må det kreves at Norge bidrar med personell, og det vil være for fjernt

hvis norske styrker kun bidrar med analyser eller etterretning fra Norge. Derimot

vil allerede én eller noen få soldater på en base eller personell på et feltsykehus

kunne være tilstrekkelig, dersom de er tilstede i det landet eller området operasjo-

nen foregår.

Det vises til nærmere redegjørelse i punkt 4.4.

Til ny § 120 b

Første punktum

slår fast at grove angrep på norske og allierte styrker som nevnt i

straffeloven § 120 a, skal straffes med fengsel inntil 15 år.

Annet punktum

presiserer hvilke forhold som kan bidra til å gjøre handlingen

grov.

For øvrig vises det til særmerknadene til straffeloven § 120 a.”

Af de almindelige bemærkninger, som der henvises til i de citerede specielle be-

mærkninger, fremgår bl.a. følgende:

”4.4.

Departementets vurdering

I tråd med utviklingen med økt norsk militær deltakelse i utlandet fastholder de-

partementet sitt syn om at det er behov for en regel tuftet på lojalitetsplikt til sitt

eget land og egne soldater, også der soldatene tjenestegjør i utlandet. Bred støtte

fra høringsinstansene underbygger dette. Selv om en rekke straffebud vil kunne

være aktuelle i en slik situasjon, vil de ikke fullt ut dekke det straffverdige i å

kjempe mot egen stats militære styrker.

En slik regel foreslås i straffeloven kapittel 17, jf. forslaget til §§ 120 a og

120 b. Som i høringsnotatet foreslår departementet ikke å utvide landssvikbegre-

pet. De nye reglene bygger likevel på tilsvarende hensyn som landssvikbestem-

melsene (…).

Sett i lys av forslaget om en ganske vidtfavnende straffebestemmelse som

rammer deltakelse i væpnet konflikt, jf. forslaget til straffeloven § 145, mener de-

partementet at det vil være tilstrekkelig med et forholdsvis spisset vern for «mili-

tære styrker». Angrep på andre yrkesgrupper enn soldater, typisk personer som ut-

fører ulike typer av støttefunksjoner eller deltar i ikke-militære oppdrag, slik som

politi og helsearbeidere, vil dermed i utgangspunktet ikke være beskyttet av be-

stemmelsen. Også slike grupper kan likevel etter omstendighetene utgjøre en del

av norske «militære styrker». For øvrig vil angrep kunne rammes av alminnelige

straffebestemmelser, herunder den foreslåtte straffebestemmelsen rettet mot delta-

kelse i væpnet konflikt. I særlige tilfeller vil straffebestemmelser som rammer

krigsforbrytelser, kunne komme til anvendelse, jf. straffeloven kapittel 16.

Reglenes formål tilsier at de først og fremst skal beskytte norske styrker. De-

partementet fastholder likevel at også utenlandske styrker i noen tilfeller bør være

beskyttet. Slik internasjonale militære operasjoner ofte organiseres i dag, foreslås

også vernet styrker fra en stat som deltar i en slik operasjon sammen med norske

styrker. Departementet har forståelse for synspunktet om at et krav til kunnskap

om Norges deltakelse, kan utnyttes som en bortforklaring for gjerningspersonen

for å slippe straffansvar. Det er imidlertid ikke angrep på millitære styrker gene-

relt som skal kriminaliseres. Det klanderverdige som straffebestemmelsen tar sikte

på å ramme, er nettopp forsettet om å skade soldater fra eget land eller fra dets al-

lierte eller samarbeidsparter. Det fordrer at gjerningspersonen kjenner til norske

soldaters deltakelse i den aktuelle operasjonen.

Det forutsettes at forslaget til straffeloven § 120 a vil ramme angrep fra norske

borgere og personer som er hjemmehørende i Norge, også i tilfeller hvor de skulle

være stridende med privilegier. Departementet legger til grunn at den folkerettsli-

ge regelen om straffrihet for lovlige stridshandlinger begått av stridende med pri-

vilegier, ikke er til hinder for å rette straff mot egne borgere og personer bosatt

her, som tar til våpen mot styrker fra eget land. Også landssvikbestemmelsen

rammer stridende med privilegier i lignende situasjoner.

Ved dette lovforslaget gis for så vidt norske og allierte soldater et vern utover

det som følger av humanitærretten. Formålet er imidlertid ikke å gi denne gruppen

soldater et generelt sterkere vern enn andre soldater, men å ramme den illojaliteten

som angrep fra egne landsmenn utgjør. Forslaget innebærer ikke et generelt unn-

tak fra humanitærrettslige prinsipper om at det bør stilles like krav til begge sider i

en konflikt, men krever av nordmenn at de ikke kjemper mot eget lands styrker. Et

slikt krav følger allerede av landssvikbestemmelsen for så vidt gjelder krig, okku-

pasjon mv. Departementet har vanskelig for å se hvorfor norske styrker i uten-

landsoperasjoner ikke bør være vernet av et tilsvarende strengt straffansvar, slik

de vil være etter forslaget.

Forslaget til straffeloven § 120 a rammer den som «bærer våpen eller deltar i

militær operasjon mot» militære styrker. Dette viderefører vilkårene i landssvik-

bestemmelsen i straffeloven 1902 § 86 første ledd nr. 1.

Det følger av straffelovens hovedregel at medvirkning er straffbart, jf. § 15, og

det foreslås ingen unntak for dette i lovforslaget. Det betyr blant annet at kravene

til gjerningspersonens tilknytning til Norge, og til kunnskap om at vedkommende

medvirker til et angrep på norske eller allierte styrker, også gjelder for den som

medvirker. Medvirkning kan være både fysisk og psykisk. Ulike former for finan-

siell bistand kan også rammes.

Forslaget inneholder en uttrykkelig rettsstridsreservasjon. Den er ment å gi ut-

trykk for at straffebudet ikke skal omfatte alt som kan synes å rammes av ordly-

den. For eksempel skal ikke utlendinger rammes av bestemmelsen, ettersom den

innebærer et særskilt strafferettslig vern begrunnet i den lojalititet norske personer

bør ha til norske militære styrker. Væpnede angrep begått av utledninger vil like-

vel kunne rammes av andre straffebud. Rettsstridsreservasjonen kan også begren-

se medvirkningsansvaret, jf. straffeloven § 15. Dette gjelder for eksempel perso-

ner som har et legitimt formål med handlinger som ellers kunne vært omfattet av

et medvirkeransvar, for eksempel helsearbeidere som primært bistår sivilbefolk-

ningen i et konfliktområde.

Forslaget i høringsnotatet om å kriminalisere forbund om angrep på blant annet

norske styrker, opprettholdes også, jf. forslaget til tilføyelse av straffeloven ny

§ 120 a i straffeloven § 127. Det vises til at også forbund om landssvik er straff-

bart etter denne bestemmelsen. Departementet ser forbund som en særskilt kvalifi-

sert forberedelseshandling, som er klart straffverdig. Kriminalisering av forbund

om angrep på norske styrker kan dessuten gjøre det mulig å gripe inn på et tidlig

stadium, kanskje allerede før personene forlater Norge, eller i det minste før de

kommer frem til et sted der norske og allierte soldater er med i en internasjonal

operasjon.

Som fremhevet av

riksadvokaten

taler både strafferettslige hensyn, integre-

rings- og identitetsmessige hensyn, samt befolkningens alminnelige rettsfølelse,

for at det reageres strengt i situasjoner som rammes av forslaget. Departementet

fastholder på denne bakgrunn de strafferammer som ble foreslått i høringsnotatet.

Det vil si at strafferammen i ny § 120 a foreslås satt til fengsel inntil 10 år, og at

det foreslås en høyere strafferamme på fengsel inntil 15 år for grov overtredelse i

ny § 120 b. Strafferammen for forbund om ulike lovbrudd etter straffeloven § 127,

er fengsel inntil 6 år.”

Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt i udlandet

Endvidere foreslås følgende nye bestemmelse om deltagelse i militær virksomhet

i væbnet konflikt i udlandet:

”§ 145

Deltakelse i militær virksomhet i væpnet konflikt i utlandet

Den som på rettsstridig måte deltar i militær virksomhet i en væpnet konflikt i ut-

landet, straffes med fengsel inntil 6 år, med mindre vedkommende deltar på vegne

av en statlig styrke.

Den som har forsett om å fullbyrde et lovbrudd som nevnt i første ledd, og påbe-

gynner sin reise til området eller foretar andre handlinger som legger til rette for

og peker mot gjennomføringen, straffes for forsøk. Forsøket straffes mildere enn

fullbyrdet overtredelse. § 16 annet ledd gjelder tilsvarende.”

Forslaget til denne bestemmelse er ledsaget af følgende specielle bemærkninger:

”Til ny § 145

Første ledd

kriminaliserer militær deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, med

noen begrensninger. Væpnet konflikt må avgrenses nedad mot interne uroligheter,

opptøyer mv., jf. annen tilleggsprotokoll artikkel 1 nr. 2. (…)

Vilkåret «militær virksomhet» skal forstås på samme måte som i straffeloven

§ 128 annet punktum og forslaget til straffeloven § 146 (…). For eksempel sivil

sanitetstjeneste faller dermed utenfor. Det er ikke nødvendig å bevise at gjer-

ningspersonen konkret har tatt aktivt del i stridigheter, eller for øvrig handlet slik

at han var et lovlig mål etter humanitærretten. Innholdet i vilkåret er nærmere ut-

dypet i punkt 6.4.5.

Rettsstridsreservasjonen indikerer at ikke alle forhold som oppfyller vilkårene,

rammes. Et slikt eksempel kan være der en person hindres mot sin vilje fra å forla-

te en væpnet styrke. Det kan også forstås som en henvisning til straffrihetsregler,

slik som nødrett og nødverge.

Rettsstridsreservasjonen innebærer for så vidt også en henvisning til forbehol-

det i straffeloven § 2 om folkerettslige begrensninger. Dette omfatter blant annet

unntak som følger av humanitærretten. Det innebærer at deltakelse av stridende

med privilegier skal være straffritt. Som stridende med privilegier anerkjennes

foruten medlemmer av en stats hær, medlemmer av visse organiserte motstands-

bevegelser og deltakere i spontan motstand mot invasjon (…).

Unntaket for deltakelse på vegne av en statlig styrke er således myntet på del-

takere som ikke anses å ha privilegier etter humanitærretten. Det vil i første rekke

si statlige styrker i ikke-internasjonale væpnede konflikter. Men unntaket dekker

også andre deltakere som i en internasjonal eller ikke-internasjonal væpnet kon-

flikt deltar på vegne av en statlig styrke, for eksempel i egenskap av å være ansatt

i private sikkerhetsselskaper som driver vakthold av militære mål, på kontrakt

med eller på oppdrag fra de aktuelle styrkene.

Anvendelsesområdet til første ledd er etter ordlyden begrenset til utlandet. Det-

te må i utgangspunktet forstås som en henvisning til områder som ikke faller inn

under straffeloven § 4. Bestemmelsen gjelder i utgangspunktet for handlinger be-

gått av norske statsborgere og personer bosatt her (…). Om mulige unntak se

punkt 6.4.6 over.

Påtale skal bare reises om «allmenne hensyn» taler for det, jf. straffeloven § 5

siste ledd. Hva som skal anses som allmenne hensyn må bero på en konkret vur-

dering, jf. redegjørelsen i punkt 6.4.3. Påtalemyndigheten skal foreta en objektiv

vurdering av saken. Rene politiske vurderinger av om lovbryteren kjempet for en

aktverdig sak, er ikke relevant for påtalemyndighetens vurdering av påta-

lespørsmålet. Vurderingen er ikke gjenstand for overprøving av domstolene.

Annet ledd første punktum

inneholder et utvidet forsøksansvar som rammer den

som planlegger eller forbereder lovstridig deltakelse i væpnet konflikt, eksempli-

fisert ved «reise», og som har foretatt handlinger som tydeliggjør at slik planleg-

ging eller forberedelse skjer.

Gjerningspersonen må ha utvist forsett – han må ha bestemt seg for å delta i en

væpnet konflikt. At han har bestemt seg for å dra til et konfliktområde er i ut-

gangspunktet ikke tilstrekkelig. Forsettet må knytte seg til gjerningsbeskrivelsen i

første ledd. Er forsettet å slutte seg til en stats styrker, eller styrker som opptrer på

vegne av en stat, dreier det seg ikke om forberedelser til en straffbar handling.

Dreier planene seg om å delta i sivil sanitetsvirksomhet, vil vilkåret om «militær

deltakelse» ikke være oppfylt. På den annen side kreves det ikke at det er tatt en

beslutning om alle detaljer ved den lovstridige deltakelsen, for eksempel om gjer-

ningspersonen skal være sjåfør ved fronten eller utføre stridshandlinger.

Sammenlignet med vilkårene for å straffe noen for forsøk etter den alminnelige

regelen i straffeloven § 16, kreves det etter forslaget mindre grad av nærhet mel-

lom de foretatte handlingene og det forestående lovbruddet. Siden det er et vilkår

for straffbar deltakelse at den skjer i utlandet, vil straffbart forsøk i form av forbe-

redelser kunne være et praktisk lovbrudd før utreise fra Norge. I så fall skal påtale

skje etter hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a.

Det mest sentrale momentet for vurderingen av hvor grensen for straffbar for-

beredelse går, vil være hva som er foretatt sett i sammenheng med hva den hand-

lende har forsett om å gjennomføre. Det kreves at foretatte handlinger «legger til

rette for» og «peker mot» gjennomføringen. Med dette krever forslaget at gjer-

ningspersonen må ha foretatt reelle og alvorlige forberedelser med sikte på å delta

militært i væpnet konflikt i utlandet.

Dokumentasjon på hva vedkommende planlegger vil være egnet til å bedømme

om den samlede handlemåten peker mot et lovbrudd. Slik dokumentasjon kan fo-

religge ved nedskrevne notater som gir uttrykk for gjennomføringsplanen, flybil-

letter, reiserute og kart, informasjon om kost og losji under oppholdet, samt ulike

stridsteknikker. Andre bevis kan være uttalelser vedkommende har kommet med

til andre impliserte, samarbeid med andre impliserte, herunder med noen som dri-

ver rekrutteringsvirksomhet eller som representerer en væpnet gruppe i konflikt-

området, avtaler som er gjort med et «mottaksapparat» knyttet til reisemålet, eller

andre tiltak for å tilrettelegge eller organisere deltakelsen.

At handlemåten må legge til rette for ulovlig militær deltakelse i væpnet kon-

flikt, betyr at den til en viss grad må være hensiktsmessig og av en viss betydning

for lovbruddet som skal begås. Reiseplaner til Tyrkia er i utgangspunktet ikke til-

strekkelig alene, selv om dette i og for seg er et vanlig utgangspunkt for videre

reise inn i for eksempel Syria eller Irak. Dersom vedkommende har påbegynt rei-

sen med fullbyrdelsesforsett, vil derimot straffansvar etter omstendighetene kunne

inntre.

Dersom vilkårene for straff etter § 145 annet ledd er oppfylt, skal forholdet

straffes som forsøk etter straffeloven § 16. Det innebærer at straffen skal være

mildere enn for en fullbyrdet overtredelse av første ledd, dvs. fengsel i 6 år, jf.

§ 145

annet ledd annet punktum.

Utmålingen må imidlertid bero på en konkret

vurdering hvor relevante faktorer vil være hvor langt planleggingen har kommet,

hvor fast forsettet om å delta i væpnet konflikt er og hva slags militær deltakelse

forsettet omfatter.

Annet ledd tredje punktum

foreskriver at adgangen til straffri tilbaketreden fra

forsøk etter straffeloven § 16 annet ledd, skal gjelde tilsvarende for forberedelses-

ansvaret etter første punktum.

Medvirkning til forberedelse er straffbart, jf. straffeloven § 15.

Det vises til nærmere redegjørelse i punkt 6.4.”

Af de almindelige bemærkninger, som der henvises til i de citerede specielle be-

mærkninger, fremgår bl.a. følgende:

”6.4.

Departementets vurdering

6.4.1 Forslag og bakgrunn

Departementet foreslår å kriminalisere militær deltakelse i væpnede konflikter i

utlandet, av personer som verken har status som stridende med privilegier etter

humanitærretten, eller kjemper på vegne av en stat, jf. forslaget til straffeloven ny

§ 145. Forbudet foreslås gitt anvendelse på militær deltakelse i både internasjona-

le og ikke-internasjonale konflikter. Forbudet er ment rettet mot norske borgere og

personer bosatt i Norge.

Det sentrale formålet er å hindre at personer drar ut som fremmedkrigere og

kommer tilbake voldelig radikaliserte og som en mulig trussel mot sikkerheten i

Norge. Men det er også et mål å hindre at norske statsborgere eller personer bosatt

her skal delta i væpnet konflikt i utlandet som stridende uten privilegier, eller uten

å slutte seg til en stats hær.

Det er riktig at straffeloven § 136 a, om kvalifisert deltakelse i terrororgani-

sasjoner, vil kunne ramme deltakelse i væpnet konflikt for mange svært brutale og

radikaliserende miljøer. Samtidig synes brutaliteten også å være utbredt i andre

organisasjoner som nok vil falle utenfor bestemmelsen.

Terrorbestemmelsene kommer i stor grad til anvendelse i en væpnet konflikt

(…). Det kan likevel være vanskelig å skulle føre bevis som oppfyller vilkårene

etter disse bestemmelsene, og det gjelder særlig i en konfliktsituasjon. Forslaget

om å kriminalisere deltakelse i væpnet konflikt utelukker uansett ikke at reglene

om terrorlovbrudd kan komme til anvendelse (…).

Forslaget fra Røde Kors om å kriminalisere kvalifisert medlemsskap i grupper

som begår folkemord, forbrytelser mot menneskeheten eller krigsforbrytelser, vil

ramme både stridende uten privilegier og stridende med privilegier. Det kan der-

med gi også stridende uten privilegier et incitament til å følge humanitærretten.

Samtidig fremstår det som ytterst krevende å strafforfølge noen for overtredelse

av en slik bestemmelse. Langt på vei vil man støte på de samme begrensninger

som ved strafforfølgningen av overtredelser av alminnelige straffebud, herunder

straffeloven § 136 a om aktiv deltakelse i terrororganisasjoner. Idet siktemålet

med forslaget her er en effektiv bestemmelse om deltakelse i militær virksomhet i

en væpnet konflikt, ser departementet derfor ikke forslaget om å kriminalisere

kvalifisert medlemsskap i grupper som begår folkemord mv. som et like praktisk

alternativ. Men eventuelle holdepunkter for at deltakelsen har skjedd i grupper

som begår krigsforbrytelser mv., eller fravær av slike holdepunkter, vil være rele-

vant i vurderingen av om allmenne hensyn tilsier påtale, jf. straffeloven § 5 og

punkt 6.4.3 nedenfor.

Allerede i dag vil de fleste stridshandlinger begått i en væpnet konflikt i utlan-

det, av personer som ikke har status som stridende med privilegier etter humani-

tærretten, kunne strafforfølges i Norge etter alminnelige straffebud. Det er likevel

utfordrende å føre bevis for konkrete enkelthandlinger som foretas i en uoversikt-

lig konfliktsituasjon i utlandet. En regel som foreslås vil kunne bidra til å effekti-

visere strafforfølgningen av nordmenn som foretar allerede ulovlige stridshand-

linger i utlandet. Forbudet vil dessuten gi klart uttrykk for at samfunnet ikke ak-

septerer at nordmenn reiser til utlandet for å delta i grove voldshandlinger i en

væpnet konflikt. Det kan ikke utelukkes at et nytt forbud vil kunne oppfattes nega-

tivt av enkelte grupper i samfunnet. Etter departementets syn er det likevel ikke et

alternativ å la den strafferettslige reguleringen i praksis åpne for at personer kan

reise til konfliktområder, begå eller bidra til alvorlige voldslovbrudd der, og siden

returnere til Norge som en sikkerhetsrisiko, samtidig som de kun i liten grad risi-

kerer straff. Forslaget til straffeloven ny § 145 tar derfor både sikte på å motvirke

at noen reiser ut med slikt formål, og på å effektivisere strafforfølgningen av de

som måtte returnere fra deltakelse i væpnet konflikt.

6.4.2 Objektiv utforming

Departementet har vurdert som et alternativ til et generelt forbud mot deltakelse i

væpnet konflikt, et forbud begrenset til grupper, konflikter eller områder som

regjeringen peker ut (…). Dette ville åpnet for begrenset anvendelse av forbudet i

tråd med det praktiske behovet til enhver tid. På den annen side kunne en slik re-

gel bidratt til internasjonalt press mot regjeringen om bruk eller ikke-bruk av for-

budet. Hvordan et slikt forbud forvaltes av regjeringen ville også kunne ha utilsik-

tede eller uønskede signalvirkninger nasjonalt og internasjonalt. En begrensning

av forbudet til visse grupper, kunne nok i mange tilfeller unntatt den som kjemper

for en «aktverdig sak» fra straffansvar. På den annen side kan det være delte me-

ninger om hvilke grupper som kjemper for en «aktverdig sak». Selv om det skulle

være enighet om at en gruppering kjemper en aktverdig kamp, kan gruppens ka-

rakter endres over tid. Dessuten vil de enkelte stridshandlingene uansett kunne

være straffbare etter andre straffebud, uansett hvilket formål de er foretatt med

sikte på. En begrensning til enkelte områder eller konflikter ville heller ikke hin-

dret forbudet i å ramme noen som kjemper for en «aktverdig sak». På den samme

slagmarken kan det være grupperinger som har mer «aktverdige formål» enn an-

dre.

Departementet har kommet til at et forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, må

utformes etter mest mulig objektive kriterier. Forbudet kan dermed i noen tilfeller

komme til å ramme stridsdeltakelse som noen vil betrakte som «aktverdig». Etter

departementets syn er det likevel ikke et alternativ å forsøke å utforme forbudet

slik at «aktverdig» stridsdeltakelse unntas. Det kan ikke være avgjørende for dom-

stolenes vurdering av om et tilfelle av deltakelse i væpnet konflikt er straffbart,

om deltakelsen har skjedd på vegne av en sak mange kan sympatisere med. Des-

suten vil konkrete stridshandlinger som måtte bli foretatt i slik stridsdeltakelse

som rammes av forbudet, i all hovedsak allerede være straffbare etter gjeldende

rett, uavhengig av om striden var for en god sak. Også handlingene foretatt av

personer i ulike støttefunksjoner, vil kunne være straffbare som medvirkning til

slike stridshandlinger. Slik forbudet foreslås utformet, innebærer det dermed i li-

ten grad en utvidelse av hva slags stridsdeltakelse som er straffbar. Det nye er at

forbudet knytter straffansvar til selve deltakelsen i militær virksomhet i en væpnet

konflikt, og ikke til konkrete stridshandlinger eller medvirkningshandlinger.

Det kan likevel være kontroversielt å strafforfølge en person som har deltatt i

en væpnet konflikt, dersom deltakelsen kan betraktes som «aktverdig» eller for en

sak mange sympatiserer med. For mange vil det for eksempel være urimelig å

straffe noen som drar ut for å beskytte en befolkningsgruppe eller en landsby som

ikke klarer å beskytte seg selv mot en fiende – det være seg et brutalt regime, en

brutal opprørsbevegelse eller en terrorgruppering som kjemper for å overta mak-

ten. Et slikt dilemma vil imidlertid kunne oppstå både for strafforfølgning av kon-

krete stridshandlinger som vil være straffbare allerede etter gjeldende rett, og sel-

ve deltakelsen som vil være straffbar etter forslaget her.

I en slik situasjon kan det likevel ikke utelukkes at stridshandlinger kan være

straffrie som nødvergehandlinger, jf. straffeloven § 18 første ledd (…)

Om denne straffrihetsgrunnen kommer til anvendelse på stridshandlinger i en

væpnet konflikt vil måtte bero på de konkrete omstendigheter, men det vil nok

forutsette en nokså ekstraordinær situasjon. Det vil antakelig kunne ha betydning

om vedkommende har sluttet seg til en gruppe som generelt overholder humani-

tærrettens regler om opptreden i væpnet konflikt, om kampen er motivert av for-

svar eller om den har mer offensive formål, og om rettsgodet som forsvares er si-

vilbefolkning eller mer politiske mål. Om vilkårene ikke er oppfylt kan dette like-

vel være forhold som kan trekke i formildende retning ved straffutmålingen, jf.

straffeloven § 78, og som kan føre til at straffen kan settes til en mildere straffart,

jf. straffeloven § 80.

Hvis de enkelte stridshandlingene må anses straffrie som nødvergehandlinger,

kan det tenkes at deltakelsen i væpnet konflikt ikke kan anses «rettsstridig», og

dermed ikke være straffbar etter forslaget til straffeloven § 145 (se nedenfor om

rettsstridsreservasjonen). I et tilfelle hvor stridshandlinger anses foretatt i nødver-

ge, vil selve deltakelsen som rammes av forslaget her, også kunne være straffri

som nødrett, jf. straffeloven § 17 (…)

En vurdering av disse vilkårene vil antakelig måtte følge de samme hovedlinjer

som er skissert ovenfor for nødverge.

6.4.3 Påtalen

Forslaget til straffeloven § 145 gjelder kun væpnede konflikter i utlandet. Det vil

dermed være en høyere terskel for påtale av overtredelser av forbudet, enn det

som ville fulgt av hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a første ledd. Påtale av

handlinger som er begått i utlandet, skal bare skje når «allmenne hensyn» taler for

det, jf. straffeloven § 5 siste ledd. Dette innebærer at hvorvidt deltakelse i væpnet

konflikt i utlandet skal forfølges strafferettslig, må vurderes særskilt. Med «all-

menne hensyn» menes det offentliges interesse i å forfølge forholdet. I ut-

gangspunktet skal det utvises en viss tilbakeholdenhet med å påtale lovbrudd be-

gått i utlandet, men for øvrig skal påtalemyndigheten foreta en bred skjønnsmes-

sig, objektiv vurdering av saken.

Et sentralt moment for om allmenne hensyn tilsier påtale, er handlingens grov-

het. Det vil for eksempel være større grunn til å forfølge deltakelse direkte i stri-

digheter for grupper som er kjent for å være særlig brutale, for eksempel ved gjen-

tatte angrep på sivile eller henrettelser av fanger, fremfor deltakelse i styrker som i

stor grad overholder humanitærrettens regler. Selv om det ikke er et vilkår for

straff at konkrete handlinger kan bevises, vil det kunne ha betydning for påtale-

vurderingen dersom vedkommende kun har utført støttefunksjoner som å lage mat

og holde vakt. Et annet viktig moment er i hvilken grad norske interesser er be-

rørt, for eksempel om vedkommende kan være en trussel mot rikets sikkerhet, el-

ler utgjøre en terrortrussel. Det vil også være relevant å se hen til gjerningsperso-

nens tilknytning til Norge. Selv om vedkommende måtte regnes som norsk stats-

borger eller som person med bosted i Norge, jf. straffeloven § 5 første ledd, kan

den reelle tilknytningen til Norge være svak. Det vil også være et vektig moment

om strafferettslig forfølgelse i det enkelte tilfellet kan antas å ville ha en allmenn-

preventiv effekt, det vil si om forfølgelsen kan antas å motvirke at flere drar ut for

å delta i væpnet konflikt. Det må legges betydelig vekt på om deltakelsen har

skjedd på vegne av særlig voldelig radikaliserte grupper, og om vedkommende

selv er voldelig radikalisert og dermed kan utgjøre en fare. Det skal også legges

vekt på om lovbruddet har pågått lenge, og eventuelt om vedkommende har reist

flere ganger. Om stridshandlingene er opphørt og opprørere innrømmet amnesti

etter annen tilleggsprotokoll artikkel 6 nr. 5, vil også dette være en faktor som

inngår i vurderingen av om påtale skal tas ut.

I tillegg vil påtalemyndigheten, på vanlig måte, måtte være av den formening at

deltakelsen kan bevises utover enhver rimelig tvil, og at ikke ulike straffrihets-

grunner eller rettstridsreservasjonen får anvendelse. Påtalemyndigheten skal uan-

sett foreta en objektiv vurdering av saken. Rene politiske vurderinger av om lov-

bryteren kjempet for en aktverdig sak, er ikke relevant for påtalemyndighetens

vurdering av påtalespørsmålet. Vurderingen av om «allmenne hensyn» foreligger,

overprøves ikke av domstolene. For øvrig må påtalemyndigheten allerede i dag

foreta lignende vurderinger hvis det er spørsmål om å ta ut tiltale for konkrete

stridshandlinger foretatt i utlandet, etter de alminnelige straffebudene i gjeldende

rett.

6.4.4 Virkeområdet

Departementet foreslår at forbudet skal gjelde deltakelse i både internasjonale og

ikke-internasjonale væpnede konflikter. En straffebestemmelse som ikke beror på

forståelsen av humanitærrettens skille mellom internasjonal og ikke-internasjonal

væpnet konflikt, er det som best vil ivareta de hensyn forslaget bygger på. Gren-

sen vil imidlertid fortsatt ha relevans når det skal tas stilling til om medlemmer av

en opprørsbevegelse som tilfredsstiller visse krav til organisering mv. skal anses

som stridende med privilegier (…).

internasjonale væpnede konflikter

vil straffeloven § 2 om folkerettslige be-

grensinger, herunder straffritaket som følger av humanitærretten, innebære at del-

takelse som stridende med privilegier, vil gå klar av forbudet. Dette følger i og for

seg også av rettsstridsreservasjonen som er inntatt i bestemmelsen.

Mot en bestemmelse som kriminaliserer deltakelse av stridende uten privilegi-

er, har det fra høringsinstansene vært anført at dette innebærer å ta stilling i kon-

flikten. Det har også vært anført at innføringen av straffebestemmelser som grovt

sett kun rammer ikke-statlige styrker, vil fjerne et incitament hos slike styrker til å

følge humanitærretten. Det anføres dermed at lovforslaget med andre ord vil for-

sterke den allerede eksisterende asymmetrien i konfliktsituasjoner der noen av

partene er stridende uten privilegier.

I internasjonale væpnede konflikter er det etter departementets syn vanskelig å

oppfatte en bestemmelse som følger grensen for stridende med privilegier, som

innblanding i indre anliggende eller som å holde med en part i konflikten. Allere-

de i dag kan stridende uten privilegier straffes for handlinger de begår i den væp-

nede konflikten etter alminnelige straffebud, mens tilsvarende handlinger begått

av stridende med privilegier kan være straffrie som stridshandlinger, jf. straffelo-

ven § 2. Lovforslaget er dessuten ment å være rettet mot norske borgere og perso-

ner bosatt i Norge. Det innebærer ikke en generell kriminalisering av deltakelse i

væpnet konflikt på vegne av ikke-statlige styrker.

Avgrensningen av forbudet mot stridende med privilegier, vil i all hovedsak

omfatte statlige styrker i en internasjonal væpnet konflikt. Også medlemmer av

visse væpnede styrker som ikke opptrer på vegne av en stat, som en frigjøringsbe-

vegelse og visse organiserte motstandsbevegelser (første tilleggsprotokoll artikkel

1 nr. 4) og deltakere i spontan motstand mot invasjon, kan ha krav på straffrihet

etter humanitærretten (…). Også deltakelse i slike styrker vil dermed falle utenfor

forbudet.

At slik stridsdeltakelse vil gå klar av forbudet, følger som nevnt allerede av

kravet på strafferettslig immunitet etter humanitærretten, jf. straffeloven § 2. Sam-

tidig er det heller ikke tungtveiende grunner for å kriminalisere slik deltakelse.

Stridende parter er forpliktet til å påse at handlingene er i samsvar med humani-

tærrettens regler (…) og eventuelt også de grunnleggende menneskerettighetene

(…). Som medlem av en militær organisasjon er stridende med privilegier normalt

underlagt et disiplinærsystem som er tuftet på grunnleggende prinsipper som

distinksjon, militær nødvendighet, humanitet og proporsjonalitet. Handlinger som

overskrider grensen for lovlige stridshandlinger, kan forfølges overfor stridende

med privilegier på linje med stridende uten privilegier.

ikke-internasjonale væpnede konflikter

kommer humanitærretten til anvendel-

se i mer begrenset utstrekning – blant annet vil ikke enkelte grupper stridende ha

krav på immunitet for stridshandlinger som i og for seg er i tråd med humanitær-

retten. Alle som deltar kan således i utgangspunktet holdes strafferettslig ansvarlig

for stridshandlinger etter alminnelige straffebud. På den annen side strafforfølger

ikke stater sine egne soldater for ellers lovlige stridshandlinger i en slik situasjon.

For øvrig vil medlemmer av statlige styrker også i en ikke-internasjonal væpnet

konflikt være underlagt ansvarlig kommando og et disiplinærsystem som er tuftet

på distinksjon, militær nødvendighet, humanitet og proporsjonalitet. I praksis vil

det derfor være asymmetri også i slike ikke-internasjonale konflikter.

Etter departementets syn bør en naturlig konsekvens være at anvendelsesområ-

det for forbudet mot deltakelse i ikke-internasjonale konflikter, avgrenses mot del-

takelse på vegne av statlige styrker. I utgangpunktet er det legitimt for en stat å

bruke makt i en ikke-internasjonal væpnet konflikt på eget territorium. Et helt ge-

nerelt forbud mot deltakelse i en ikke-internasjonal væpnet konflikt kunne dessu-

ten rammet norske styrker som bistår et annet lands regjering i å håndtere intern

uro og konflikt. Hensynet til å forhindre voldelig radikalisering antas dessuten ik-

ke i samme grad å være til stede ved deltakelse i en stats hær.

Et forbud som kun rammer deltakelse på vegne av ikke-statlige aktører, vil li-

kevel kunne ha som konsekvens at det ikke rammer stridsdeltakelse på vegne av

en stat få vil sympatisere med, for eksempel et undertrykkende regime. Vilkårene

for straff kan imidlertid vanskelig utformes på en måte som vil ramme slike tilfel-

ler. Også på dette punkt er det etter departementets syn nødvendig å utforme ob-

jektive vilkår. Dessuten vil stridshandlinger som går utover humanitærrettens reg-

ler for opptreden i strid, kunne strafforfølges som blant annet krigsforbrytelser,

selv om gjerningspersonen deltok på vegne av statlige styrker. Ettersom deltakelse

i en statlig styrke i en ikke-internasjonal konflikt, ikke vil omfattes av straffrihets-

grunnen for stridende med privilegier, må et unntak for slik deltakelse fremgå ut-

trykkelig av bestemmelsen. Ved at deltakelse «på vegne av» statlige styrker unn-

tas etter forslaget, er det ikke nødvendig å formelt sett være del av de aktuelle stat-

lige styrkene – også støttefunksjoner vil unntas.

I høringsnotatet ble det foreslått at også deltakelse i visse ikke-statlige styrker

skulle unntas. Det ble blant annet vist til at enkelte styrker kan ha en organisering

og struktur som innebærer både evne og vilje til å etterleve reglene for opptreden i

væpnet konflikt. Departementet følger ikke opp dette i forslaget til straffeloven

§ 145. En slik avgrensning ville gjøre både de rettslige og bevismessige vurderin-

gene kompliserte, og forbudet vanskelig å håndheve. Grensen for hvilken delta-

kelse som vil kunne medføre straffansvar, ville også blitt mer uklar. Departemen-

tet legger uansett til grunn at allmenne hensyn sjelden vil tilsi at eventuelle lite

straffverdige overtredelser, påtales, jf. straffeloven § 5 siste ledd.

I utgangspunktet går lovforslaget lenger enn humanitærretten, som ikke rom-

mer et forbud mot deltakelse for stridende uten privilegier. Enkelte høringsinstan-

ser har stilt spørsmål ved det straffverdige i selve deltakelsen og behovet for ny-

kriminalisering. Graden av nykriminalisering er imidlertid begrenset, ettersom

norsk rett allerede rammer de fleste stridshandlinger begått av stridende uten pri-

vilegier. Lovforslaget åpner derfor vel så mye for mer effektiv håndheving av

gjeldende rett, som nykriminalisering av hittil lovlige forhold.

6.4.5 Vilkårene

En bekymring enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for, er at vilkårene i forbu-

det blir så generelt utformet at det ikke kan ses bort fra at det vil ramme forhold

som ikke er kriminalisert i dag, og som man heller ikke ønsker å kriminalisere.

For eksempel den som driver med minerydding for å hjelpe sivilbefolkningen,

journalister som deltar for å kunne rapportere om forholdene, og personer som i

større eller mindre grad er tvunget til å delta eller hindret fra å forlate konfliktom-

rådet. Enkelte slike forhold vil imidlertid falle utenfor allerede som følge av at

deltakelsen ikke er i virksomhet som kan karakteriseres som «militær», se nærme-

re om dette vilkåret nedenfor. Departementet foreslår dessuten å supplere forbudet

med en generell rettsstridsreservasjon. Siktemålet er å klargjøre at straffebestem-

melsen må leses med forbehold for situasjoner som det ikke har vært meningen å

ramme med straff.

Forbudet foreslås å gjelde den som «deltar i militær virksomhet» i en væpnet

konflikt. Vilkåret skal forstås på samme måte som i straffeloven § 128 annet

punktum og forslaget til § 146. Det valgte kriteriet skiller ikke mellom ulike for-

mer for militær virksomhet, og er således et klart signal om at deltakelse i væpnet

konflikt er forbudt. Formuleringen antas også å bidra til å effektivisere muligheten

til å gripe inn mot stridsdeltakelse i væpnet konflikt i utlandet, siden konkrete lov-

brudd, for eksempel drap, i praksis har vist seg å være vanskelig å strafforfølge.

Det er nok riktig at mer presise begreper som «direkte deltakelse», «slutter seg

til en gruppe som deltar i væpnet konflikt» og «aktiv deltakelse i fiendtlighetene»,

på ulikt vis kan være tilstrekkelig for å ramme de mest straffverdige formene for

stridsdeltakelse. Målet med lovforslaget er imidlertid bredere, idet det også går ut

på å hindre voldelig radikalisering og mer generell rekruttering til væpnet konflikt

i utlandet. Økt grad av konkretisering medfører dessuten svekket mulighet til

strafforfølgelse. En konkretisering av hva slags deltakelse som rammes, kan ende-

lig oppfattes som at visse typer bidrag i en væpnet konflikt er tillatt, som å forsyne

stridende med mat, klær, ammunisjon og lignende støtte. Det kan ikke ses bort fra

at personer som har en mer tilbaketrukket rolle, også utsettes for voldelig radikali-

sering. De bidrar dessuten på sin måte, idet de som deltar direkte i stridighetene

vil ha nytte av og langt på vei kunne være avhengige av denne innsatsen. På den

annen side er det klart at bistand som nødhjelp, sivil sanitetstjeneste og helsetjene-

ster som primært er rettet mot sivilbefolkningen, faller utenfor. For øvrig vil de-

laktighetens karakter og grad inngå som relevante momenter i vurderingen av om

det foreligger «allmenne hensyn» for å påtale forholdet, jf. straffeloven § 5 og

punkt 6.4.3 ovenfor.

Straffebestemmelsen rammer medvirkning, jf. straffeloven § 15. Medvirkning

kan være både fysisk og psykisk. Ulike former for finansiell bistand kan også

rammes. Anvendelsesområdet for hvilke handlinger som rammes av bestemmel-

sen, er dermed vidt, men rettstridsbegrensningen vil unnta legimitime handlinger

som det ikke er riktig å ramme med straff etter forslaget. Et eksempel kan være

hvor medlemmer av en væpnet gruppe kjøper dagligdagse varer og tjenester av

næringsdrivende i det aktuelle området. Dersom en nordmann skulle drive innen-

for slik næringsvirksomhet som ikke er særskilt rettet mot en væpnet gruppes mi-

litære virksomhet, skal dette normalt ikke anses som en straffbar medvirkning til

deltakelse i væpnet konflikt. Det samme gjelder sivil sanitetstjeneste og annen

humanitær bistand som ikke er «militær virksomhet».

6.4.6 Anvendelse i utlandet

Forslaget til straffeloven § 145 første ledd er etter ordlyden begrenset til utlandet.

Dersom væpnet konflikt skulle oppstå i Norge, vil i stedet regler i blant annet

straffeloven kapittel 17, som verner om Norges selvstendighet og andre grunnleg-

gende nasjonale interesser, være aktuelle. Bestemmelsen må ses i sammenheng

med forslaget om å føye til en henvisning i straffeloven § 5 første ledd nr. 10. Det

tydeliggjør at bestemmelsen rammer handlinger begått i utlandet.

Bestemmelsen er ment å være rettet mot norske statsborgere og personer som

er bosatt her. Som fremhevet i høringsnotatet kan dette tenkes å ha enkelte urime-

lige utslag. Et eksempel er hvor en nordmann som har deltatt i væpnet konflikt

reiser til Norge sammen med en utenlandsk kampfelle. Den utenlandske kampfel-

len vil kunne representere en like stor fare for det norske samfunnet. Å gi forbudet

generell anvendelse på utlendinger antas imidlertid ikke å virke preventivt på per-

soner som, uten tilhørighet til Norge, vurderer å delta i væpnet konflikt. Konkrete

stridshandlinger som drap, kroppsskade, skadeverk mv. vil dessuten normalt kun-

ne strafforfølges i Norge dersom vedkommende oppholder seg her, jf. straffeloven

§ 5 tredje ledd, og handlingene ikke omfattes av straffrihetsgrunnen for lovlige

stridshandlinger. Riktignok må de enkelte slike handlinger bevises. Departementet

antar likevel at allmenne hensyn sjelden ville talt for å ta ut tiltale mot en utlen-

ding for deltakelse i væpnet konflikt i utlandet, uten at visse konkrete straffbare

handlinger (som terrorhandlinger, krigsforbrytelser eller lignende) var klarlagt.

Dermed ville en generell anvendelse av forbudet på utlendinger, antakelig ikke

medført noen effektivisering av strafforfølgningen av betydning. Som påpekt av

flere høringsinstanser, er det dessuten prinsipielle grunner til at norsk strafferett

ikke bør gripe for langt inn i væpnede konflikter i andre land. For å tydeliggjøre at

bestemmelsen ikke skal gis generell anvendelse på utlendingers deltakelse i væp-

net i konflikt i utlandet, gjøres det et uttrykkelig unntak for straffeloven ny § 145 i

straffeloven § 5 tredje ledd.

Bestemmelsen kan likevel tenkes få anvendelse på utlendinger i noen helt spe-

sielle tilfeller. Det vil være dersom kravet til dobbel straffbarhet er oppfylt, det vil

si at deltakelse i væpnet konflikt er kriminalisert på tilsvarende måte på hand-

lingsstedet (straffeloven § 5 tredje ledd jf. første ledd nr. 1), dersom vedkommen-

de blir norsk statsborger eller bosetter seg her i ettertid (straffeloven § 5 annet

ledd), eller dersom deltakelsen anses for rettet mot en norsk statsborger eller noen

som er bosatt i Norge (straffeloven § 5 femte ledd). Departementet har likevel ik-

ke funnet grunn til å innta i gjerningsbeskrivelsen i straffeloven § 145 en uttrykke-

lig begrensning til norske statsborgere og personer som er bosatt her. Dette ville

brutt med hvordan straffebestemmelser vanligvis utformes, og ville dessuten kun

tatt sikte på antakelig nokså lite praktiske situasjoner. Som nevnt over legger des-

suten departementet til grunn, for det tilfellet at et slikt spørsmål skulle oppstå, at

det skal mye til før påtalemyndigheten finner at allmenne hensyn tilsier påtale mot

utlendinger etter forslaget til straffeloven § 145.

6.4.7 Strafferamme og plassering av bestemmelsen

Departementet fastholder forslaget om å sette strafferammen for lovbrudd til feng-

sel inntil 6 år. I prinsippet forutsetter riktignok ikke deltakelse i væpnet konflikt

ett eneste lovbrudd for øvrig, for å være straffbar etter forslaget, men departemen-

tet har lagt avgjørende vekt på tilsvarende strafferamme i bestemmelser med rele-

vante fellestrekk. Det gjelder oppfordring, rekruttering og opplæring til terror-

handlinger, jf. straffeloven § 136, deltakelse i terrororganisasjoner, jf. straffeloven

§ 136 a, og grov ulovlig befatning med skytevåpen, eksplosiver og utgangsstoffer

for eksplosiver, jf. straffeloven § 191. Strafferammen bør også være tilstrekkelig

høy til å ta høyde for alvorlige tilfeller.

Straffebestemmelsen foreslås plassert i straffeloven kapittel 18 om terrorhand-

linger og terrorrelaterte handlinger. (…) Allerede i gjeldende rett er det flere be-

stemmelser i kapittel 18 som ikke spesifikt er benevnt som en terrorrelatert hand-

ling, jf. for eksempel §§ 141, 142 og 144. Det er også flere bestemmelser i kapittel

18 som i praksis vil kunne få anvendelse i en væpnet konflikt. Når forslaget til ny

§ 145 foreslås plassert i kapittel 18 er det primært på bakgrunn av den saklige

sammenhengen med andre bestemmelser i dette kapittelet. Plasseringen er ikke

ment å antyde at kun terrorrelatert eller terrorlignende deltakelse rammes.”

Rekruttering til militær virksomhed

Endvidere foreslås følgende nye bestemmelse om rekruttering til militær virk-

somhed:

”§ 146

Rekruttering til militær virksomhet

Den som rekrutterer noen til å delta i ulovlig militær virksomhet, jf. § 145, straffes

med fengsel inntil 3 år.”

Forslaget til denne bestemmelse er ledsaget af følgende specielle bemærkninger:

”Til § 146

Bestemmelsen utvider det gjeldende forbudet i straffeloven § 128 annet punktum

mot å rekruttere noen til militær virksomhet for en fremmed stat, til å gjelde re-

kruttering til ulovlig deltakelse i militær virksomhet generelt. At den militære

virksomheten må være «ulovlig», vil si at rekrutteringen må gjelde slik deltakelse

i militær virksomhet som rammes av det generelle forbudet i § 145.

Dermed vil rekruttering til deltakelse som stridende med privilegier (…), eller

på vegne av en stat, ikke rammes av bestemmelsen. Rekruttering her i riket til mi-

litær virksomhet for en fremmed stat, vil likevel være straffbart etter straffeloven

§ 128 annet punktum.

Det forutsettes at rekrutteringen skjer med sikte på («til») deltakelse i en væp-

net konflikt. Som etter gjeldende straffeloven § 128 annet punktum og den opphe-

vede bestemmelsen i straffeloven 1902 § 133, er det likevel ikke et krav at det på-

går en væpnet konflikt når vervingen skjer, og heller ikke at faktisk deltakelse i

kamphandlinger fremtrer som sannsynlig.

Vilkåret om «militær virksomhet» skal forstås på samme måte som i forslaget

til straffeloven § 145.

Samtidig vil det være en nedre grense for hva som regnes som rekruttering til

militær virksomhet. Det er i utgangspunktet ikke tilstrekkelig for å rammes at for

eksempel et sikkerhetsselskap som rekrutterer i Norge, også har oppgaver som

følge av oppdrag for militære styrker. Oppdrag på vegne av statlige styrker vil for

øvrig i utgangspunktet gå klar også av deltakelsesforbudet i straffeloven § 145,

selv om det skulle innebære militær virksomhet. Dermed vil rekruttering til slik

virksomhet normalt også falle utenfor. Rekruttering til humanitær virksomhet for

sivilbefolkningen i en væpnet konflikt er en annen form for virksomhet som ikke

vil oppfylle kravet til «militær» virksomhet. At et sykehus eller en sivil sanitets-

tjeneste også behandler stridende, er ikke tilstrekkelig til å anse innsatsen som

«militær». Det vises for øvrig til særmerknaden til straffeloven § 145 ovenfor.

Å «rekruttere» kan innebære å inngå avtale med noen om eller overtale noen til

å delta i militær virksomhet, men alle enkeltheter trenger ikke være avtalt. Det er

tilstrekkelig for at lovbruddet skal være fullbyrdet at en person har latt seg overta-

le til å delta i militær virksomhet som vil være ulovlig etter straffeloven § 145. For

det tilfellet at personen ikke lar seg rekruttere eller ennå ikke har bestemt seg, vil

gjerningspersonen kunne straffes for forsøk på rekruttering, jf. straffeloven § 16.

Den som bistår noen i å delta eller forsøke å delta i ulovlig militær virksomhet,

uten å utvise slik aktiv tilskyndelse som ligger i å rekruttere, kan etter omsten-

dighetene straffes for medvirkning til overtredelse av straffeloven ny § 145, eller

forsøk på dette.

Forslaget til § 146 er begrenset til rekruttering som gjelder deltakelse i utlan-

det, jf. forslaget til straffeloven § 145. Selve rekrutteringen vil imidlertid være

straffbar uavhengig av om den skjer i eller fra utlandet, og uavhengig av om gjer-

ningspersonen er norsk eller utenlandsk (…). Rekrutteringen må likevel gjelde en

person som kan straffes etter § 145 (…). Dermed vil i utgangspunktet kun rekrut-

tering rettet mot norske borgere eller personer bosatt i Norge, være straffbar.

Det vises til nærmere redegjørelse i punkt 5.4.”

Af de almindelige bemærkninger, som der henvises til i de citerede specielle be-

mærkninger, fremgår bl.a. følgende:

”5.4.

Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om å utvide forbudet mot rekruttering til

militær virksomhet for en fremmed stats styrker, til også å omfatte rekruttering for

en ikke-statlig styrke eller gruppe.

Forslaget anses som et naturlig supplement til forslaget om å kriminalisere mi-

litær deltakelse i væpnet konflikt, jf. (…) forslaget til straffeloven § 145. Som en

følge av den tematiske sammenhengen til straffeloven § 145 foreslår departemen-

tet en slik regel gitt som en egen bestemmelse i straffeloven kapittel 18, jf. forsla-

get til ny § 146. (…)

Et sentralt vilkår i forslaget til straffeloven § 146 er at vedkommende rekrutte-

res til «militær virksomhet». Dette skal forstås på samme måte som i straffeloven

§ 128 annet punktum. Rekrutteringsforbudet utvides dermed til å gjelde rekrutte-

ring til militær virksomhet for andre enn fremmede stater. Hvorvidt dette kan

ramme for vidt, beror langt på vei på hvilke handlinger man ønsker å ramme. En

innsnevring til «direkte deltakelse i fiendtligheter» ville rettet seg mot å forhindre

rekruttering til deltakelse i kamphandlinger. I et nasjonalt sikkerhetsperspektiv

kunne dette et stykke på vei vært tilstrekkelig, siden det er grunn til å anta at det er

personer med stridserfaring som utgjør den største trussel mot rikets sikkerhet ved

hjemkomst til Norge (…). Samtidig vitner trusselvurderingene om en mer generell

risiko som følge av deltakelse i militær virksomhet.

En bredere utformet bestemmelse antas å være lettere å håndheve, idet den ikke

vil stille like strenge krav til presisering av den konkrete aktiviteten rekrutteringen

dreier seg om. Følgelig åpner den heller ikke i samme grad for omgåelser gjen-

nom påstander om at rekrutteringen ikke er til selve den direkte deltakelsen i

fiendtlighetene eller ikke gjelder en pågående væpnet konflikt. En nærmere re-

degjørelse for vilkåret om «militær virksomhet», gis i forbindelse med forslaget til

forbud mot deltakelse i væpnet konflikt, jf. (…) forslaget til straffeloven § 145.

Det foreslås ikke å gjøre et unntak fra det alminnelige medvirkningsansvaret

for rekruttering til militær deltakelse, jf. straffeloven § 15. Medvirkning kan være

både fysisk og psykisk, for eksempel det å bidra med en oversettelse av rekrutte-

ringsbudskapet. Ulike former for finansiell bistand, for eksempel til publisering og

kjøp av oversettelsestjenester, kan også rammes.

Forbudet rammer all rekruttering, uavhengig av om rekrutteringen er for en

«aktverdig sak» eller ikke. Heller ikke for det gjeldende forbudet mot rekruttering

til militær virksomhet for en fremmed stat, er slike forhold relevante. Å skulle fri-

ta noen for straffansvar på et slikt grunnlag, vil reise meget vanskelige problem-

stillinger, jf. den tilsvarende drøftelsen av dette i punkt 6.4.2 om forbudet mot del-

takelse i væpnet konflikt.

Rekrutteringsforbudet rammer både nordmenn og utlendinger, uavhengig av

om rekruteringen skjer i Norge eller utlandet, jf. forslaget til endringer i straffelo-

ven § 5 og særmerknaden til denne. Forslaget inneholder ikke et vilkår om at re-

krutteringen må skje i riket, slik som i straffeloven § 128 annet punktum. Etter-

som rekrutteringen må gjelde slik deltakelse som er ulovlig etter § 145, rammes i

praksis kun rekruttering av personer som er norske statsborgere eller bosatt her.

Påtale for rekruttering foretatt i utlandet reises bare når allmenne hensyn tilsier

det, jf. nærmere om dette i punkt 6.4.3 (…). Påtale av rekruttering i Norge følger

hovedregelen i straffeprosessloven § 62 a. Dette omfatter ikke bare tilfeller hvor

gjerningspersonen befinner seg i Norge. Rekruttering rettet mot en person som

oppholder seg i Norge, regnes som foretatt også i Norge, jf. straffeloven § 7.”

2. Svensk ret

Oplysningerne om svensk ret er taget fra det norske justitsministeriums hørings-

notat fra juli 2014 om forslag om kriminalisering av visse handlinger knyttet til

væpnet konflikt (fremmedkrigere).

2.1. Væbnet angreb mod svenske og allierede styrker i udlandet

Etter svensk rett rammes landssvik etter i hovedsak de samme linjer som i norsk

rett (jf. herom afsnit 1.1 ovenfor):

”22 kap. Om landsförräderi m. m.

1 §

Den som, då riket är i krig,

1. hindrar, missleder eller förråder dem som är verksamma för rikets försvar eller

förleder dem till myteri, trolöshet eller modlöshet,

2. förråder, förstör eller skadar egendom som är av betydelse för totalförsvaret,

3. åt fienden anskaffar krigsfolk, egendom eller tjänster, eller

4. begår annan liknande förrädisk gärning,

skall, om gärningen är ägnad att medföra avsevärt men för totalförsvaret eller in-

nefattar avsevärt bistånd åt fienden, dömas för landsförräderi till fängelse på viss

tid, lägst fyra och högst tio år, eller på livstid.

2 §

Begår någon en gärning som avses i 1 § och är den endast i mindre mån ägnad

att medföra men för totalförsvaret eller innefattar den ringare bistånd åt fienden än

som där sägs, skall dömas för landssvek till fängelse i högst sex år.”

2.2. Deltagelse i militær virksomhed i væbnet konflikt

[E]tter (…) svensk rett er deltakelse i militær virksomhet i væpnede konflikter i

utlandet [ikke] særskilt kriminalisert. Slike handlinger kan likevel være straffbare

som krigsforbrytelse, folkemord mv., eller etter alminnelige straffebud, herunder

straffebud rettet mot terror- og terrorrelaterte handlinger, som måtte få anvendel-

se på handlinger begått i utlandet.

2.3. Rekruttering til deltagelse i militær virksomhed

Etter svensk rett rammes verving til fremmed krigstjeneste eller lignende tjeneste

av brottsbalken 19 kap 12 §:

”Om någon utan regeringens tillstånd här i riket värvar folk till främmande

krigstjänst eller därmed jämförlig tjänst eller förmår folk att olovligen begiva sig

ur riket för att taga sådan tjänst, dömes för olovlig värvning till böter eller fängel-

se i högst sex månader eller, om riket var i krig, till fängelse i högst två år.”

Bestemmelsen rammer verving av et visst omfang – verving av en enkeltperson

er ikke nok. Begrepet fremmed krigstjeneste er ikke begrenset til væpnet konflikt

mellom stater, men omfatter også ikke-internasjonale konflikter, for eksempel

tjeneste for en opprørshær. Bestemmelsen rammer i tillegg det å oppfordre eller

legge til rette for at folk i strid med et reiseforbud reiser ut av riket for å delta i

slik tjeneste. Straff kan komme til anvendelse selv om gjerningspersonen har

handlet utelukkende av ideelle grunner.

3. Australsk ret

3.1. Indrejse- og opholdsforbud

3.1.1.

Ved Counter-Terrorism Legislation Amendment (Foreign Fighters) Act

2014, der blev stadfæstet den 3. november 2014, blev der med ikrafttræden den

1. december 2014 indsat forskellige nye regler i den australske straffelov (Crimi-

nal Code) om forbud mod indrejse og ophold i udlandet.

Bestemmelserne gælder for personer, der har australsk statsborgerskab, bopæl el-

ler visum, eller som frivilligt har undergivet sig Australiens beskyttelse. Dette er

et objektivt gerningselement, og der kræves ikke subjektiv tilregnelse med hen-

syn hertil.

3.1.2.

Efter § 119.1 straffes sådanne personer, der indrejser i et fremmed land

med den hensigt at foretage en fjendtlig handling (engage in a hostile activity) i

dette eller et andet fremmed land, eller som i et fremmed land foretager en fjendt-

lig handling, med fængsel indtil på livstid.

Ifølge § 117.1 foretager en person en fjendtlig handling, hvis den pågældende fo-

retager sig noget med den hensigt at opnå en eller flere af følgende formål:

a) vælte regeringen af dette eller et andet fremmed land med magt eller vold

b) forårsage alvorlig personskade, alvorlig tingskade eller fare for en persons liv

eller alvorlig fare for befolkningens sundhed eller sikkerhed eller alvorligt for-

styrrer eller ødelægger et elektronisk system, medmindre der er tale om protester

eller kollektive kampskridt, som ikke har til hensigt at forårsage alvorlig person-

skade eller fare for en persons liv eller alvorlig fare for befolkningens sundhed

eller sikkerhed, forudsat at handlingen, hvis den var begået i Australien, ville

kunne straffes med fængsel i 2 år eller derover

c) skræmme befolkningen i dette eller et andet fremmed land

d) forårsage personskade for et fremmed statsoverhoved eller en person, som ud-

øver et offentligt hverv i dette eller et andet fremmed land

e) uberettiget ødelægge eller beskadige fast ejendom eller løsøre, som tilhører re-

geringen af dette eller et andet fremmed land.

3.1.3.

Efter § 119.2 straffes sådanne personer, der indrejser eller forbliver i et

område i et fremmed land, der er udpeget af udenrigsministeren, med fængsel

indtil 10 år.

Indrejse eller forbliven i et udpeget område er ikke omfattet af forbuddet, hvis det

sker udelukkende med et eller flere af følgende formål:

a) yde humanitær bistand

b) efterkomme en pligt til at møde for en domstol

c) udføre en tjenstlig pligt for Australien, en australsk delstat eller et australsk

territorium

d) udføre en tjenstlig pligt for regeringen for et fremmed land (inkl. tjeneste i en

fremmed regerings væbnede styrker), hvor udførelsen af pligten ikke ville være i

strid med australsk ret

e) udføre en tjenstlig pligt for De Forenede Nationer eller en organisation under

De Forenede Nationer

f) lave en nyhedshistorie om begivenheder i området, hvor den pågældende ar-

bejder professionelt som journalist eller assisterer en anden person, der arbejder

professsionelt som journalist

g) besøge et familiemedlem

h) andre formål fastsat ved bekendtgørelse.

Det anføres i forarbejderne, at muligheden for at tilføje yderligere formål ved be-

kendtgørelse er en vigtig sikkerhed i tilfælde af, at andre formål, som bør være

undtaget fra forbuddet, opstår over tid. Der er endnu ikke tilføjet yderligere for-

mål ved bekendtgørelse.

Det bemærkes, at indrejse eller forbliven i et udpeget område eksempelvis for at

besøge venner og bekendte, som turist eller i andre erhvervsøjemed end nævnt

ikke er undtaget fra forbuddet. Det bemærkes endvidere, at indrejse eller forbli-

ven i et udpeget område kun er undtaget fra forbuddet, når indrejse eller forbliven

sker udelukkende med et eller flere af de nævnte formål.

§ 119.2 indeholder en såkaldt solnedgangsklausul, som indebærer, at bestemmel-

sen ophører med at gælde ved udgangen af den 7. september 2018.

3.1.4.

§ 119.3 indeholder regler om udpegning af områder. Udenrigsministeren

kan i medfør heraf ved bekendtgørelse udpege et område i et fremmed land, hvis

ministeren finder det godtgjort, at en oplistet terrororganisation foretager fjendt-

lige handlinger i dette område i det fremmede land. En udpegning kan omfatte

områder i forskellige lande, hvis betingelserne er opfyldt for hvert af områderne.

En udpegning kan ikke omfatte et helt land. Før udpegningen skal udenrigsmini-

steren orientere oppositionens leder om den påtænkte udpegning. En udpegning

ophører at gælde 3 år efter dens ikrafttræden, medmindre udenrigsministeren for-

inden har ophævet den. Dette er ikke til hinder for en ny udpegning af samme

100

område, hvis betingelserne er opfyldt. Hvis udenrigsministeren ikke længere fin-

der det godtgjort, at en oplistet terrororganisation foretager fjendtlige handlinger i

et udpeget område, skal ministeren ophæve udpegningen.

En oplistet terrororganisation er en organisation, som er medtaget på den liste

over terrororganisationer, som Governor-General kan fastsætte ved bekendtgørel-

se. En organisation kan medtages på listen, hvis ministeren finder det godtgjort,

at organisationen direkte eller indirekte foretager, forbereder, planlægger eller bi-

står en terrorhandling eller tilskynder til en terrorhandling. En medtagelse på li-

sten ophører automatisk efter 3 år, men kan fornys ved en ny beslutning, hvis be-

tingelserne fortsat er opfyldt. Der er aktuelt 20 organisationer på listen:



Abu Sayyaf Group

Listed 14 November 2002, re-listed 5 November 2004, 3 November 2006, 1 No-

vember 2008, 29 October 2010 and 12 July 2013



Al-Murabitun

Listed 5 November 2014



Al-Qa’ida (AQ)

Listed 21 October 2002, re-listed 1 September 2004, 26 August 2006, 8 August

2008, 22 July 2010 and 12 July 2013



Al-Qa’ida in the Arabian Peninsula (AQAP)

Listed 26 November 2010, re-listed 26 November 2013



Al-Qa’ida in the Islamic Maghreb (AQIM)

Listed 14 November 2002, re-listed 5 November 2004, 3 November 2006, 9 Au-

gust 2008, 22 July 2010 and 12 July 2013



Al-Shabaab

Listed 22 August 2009, re-listed 18 August 2012 and 11 August 2015



Ansar al-Islam

Formerly known as Ansar al-Sunna—Listed 27 March 2003, re-listed 27 March

2005, 24 March 2007, 14 March 2009, 9 March 2012 and 3 March 2015.



Boko Haram

Listed 26 June 2014.



Hamas’ Izz al-Din al-Qassam Brigades

Listed 9 November 2003, re-listed 5 June 2005, 7 October 2005, 10 September

2007, 8 September 2009, 18 August 2012 and 11 August 2015



Hizballah’s External Security Organisation (ESO)

Listed 5 June 2003, re-listed 5 June 2005, 25 May 2007, 16 May 2009, 10 May

2012 and 2 May 2015.



Islamic Movement of Uzbekistan

Listed 11 April 2003, re-listed 11 April 2005, 31 March 2007, 14 March 2009, 9

March 2012 and 15 March 2015.



Islamic State

Formerly listed as Al-Qa’ida in Iraq—2 March 2005, re-listed 17 February 2007,

1 November 2008, 29 October 2010, 12 July 2013. Formerly listed as Islamic

101

State of Iraq and the Levant on 14 December 2013. Listed 11 July 2014 as Islamic

State.



Jabhat al-Nusra

Listed 28 June 2013



Jaish-e-Mohammed

Listed 11 April 2003, re-listed 11 April 2005, 31 March 2007, 14 March 2009, 9

March 2012 and 3 March 2015.



Jamiat ul-Ansar

Formerly known as Harakat Ul-Mujahideen—Listed 14 November 2002, re-listed

5 November 2004, 3 November 2006, 1 November 2008, 29 October 2010 and 12

July 2013



Jemaah Islamiyah (JI)

Listed 27 October 2002, re-listed 1 September 2004, 26 August 2006, 9 August

2008, 22 July 2010 and 12 July 2013



Kurdistan Workers’ Party (PKK)

Listed 17 December 2005, re-listed 28 September 2007, 8 September 2009, 18

August 2012 and 11 August 2015



Lashkar-e Jhangvi

Listed 11 April 2003, re-listed 11 April 2005, 31 March 2007, 14 March 2009, 9

March 2012 and 3 March 2015.



Lashkar-e-Tayyiba

Listed 9 November 2003, re-listed 5 June 2005, 7 October 2005, 8 September

2007, 8 September 2009, 18 August 2012 and 11 August 2015



Palestinian Islamic Jihad

Listed 3 May 2004, re-listed 5 June 2005, 7 October 2005, 8 September 2007, 8

September 2009, 18 August 2012 and 11 August 2015

Udenrigsministeren har aktuelt udpeget 2 områder i medfør af § 119.3:

Den 4. december 2014 udpegede udenrigsministeren al-Raqqa provinsen i Syri-

en. Udpegningen trådte i kraft den 5. december 2014. Begrundelsen var, at ter-

rororganisationen ISIL foretager fjendtlige handlinger i denne provins, herunder

udbredt brug af terrorangreb mod civile og snigmord, henrettelser og angreb mod

syriske regeringsembedsmænd, politikere, soldater og politifolk.

Den 2. marts 2015 udpegede udenrigsministeren Mosul distriktet i Irak. Udpeg-

ningen trådte i kraft den 3. marts 2015. Begrundelsen var, at ISIL foretager

fjendtlige handlinger i dette distrikt, herunder henrettelser, intimidering af religi-

øse og etniske minoriteter og ødelæggelse af religiøse steder.

102

Efter de generelle regler om bekendtgørelser kan parlamentet ophæve

(”disallow”) en bekendtgørelse, som regeringen har udstedt, inden for en frist på

15 mødedage, efter at regeringen har forelagt bekendtgørelsen for parlamentet.

Straffelovens § 119.3, stk. 7, fastsætter i tilknytning hertil, at Parliamentary Joint

Committee on Intelligence and Security kan gennemgå (”review”) udenrigsmini-

sterens udpegning af et område efter § 119.3 inden udløbet af fristen for, at par-

lamentet ophæver bekendtgørelsen. Reglen om udvalgets gennemgang blev ind-

sat på udvalgets foranledning under behandlingen af regeringens lovforslag om

reglerne om indrejse- og opholdsforbud. Udvalget anførte i den forbindelse, at

det ved sin gennemgang ville undersøge grundlaget for at udpege det pågældende

område og herunder søge at:

ensure declarations were made only in the most pressing circumstances; that a suf-

ficiently high level of specificity was included in regard to the areas declared; and

that any overextension of the boundaries was minimised

Udvalgets gennemgang af de to hidtidige udpegninger er nærmere omtalt i afsnit

3.2 og 3.3 nedenfor. Udvalget bemærker i den forbindelse, at udvalget finder, at

dets kompetence til at gennemgå udpegninger udgør en væsentlig yderligere sik-

kerhed (”safeguard”) for indrejse- og opholdsforbud, og at udvalgets gennem-

gang vil hjælpe med at sikre, at udpegninger forbeholdes områder i fremmede

lande, hvor rejserestriktioner er et nødvendigt og proportionalt svar på de fjendt-

ligheder, som finder sted.

3.1.5.

§§ 119.1 og 119.2 omfatter ikke handlinger foretaget af en person som led

i tjenesten for de væbnede styrker for en fremmed regering. Endvidere kan det

ved bekendtgørelse fastsættes, at bestemmelsen ikke omfatter en bestemt person

eller gruppe af personer under alle omstændigheder eller under nærmere angivne

omstændigheder, hvis hensynet til Australiens forsvar eller internationale forbin-

delser taler for at tillade denne person eller gruppe af personer under disse om-

stændigheder at gøre tjeneste i en bestemt væbnet styrke i et fremmed land eller i

en bestemt væbnet styrke i et fremmed land i en bestemt egenskab.

103

§§ 119.1 og 119.2 omfatter ikke handlinger foretaget af en person som led i sine

pligter over for Australien med hensyn til Australiens forsvar eller internationale

forbindelser.

Der kan kun rejses tiltale for overtrædelse af §§ 119.1 og 119.2 med skriftligt

samtykke fra Attorney-General.

Udenrigsministeren kan skriftligt erklære, at en bestemt myndighed har effektiv

regeringskontrol over et bestemt fremmed land eller del af et fremmed land, eller

at en bestemt organisation ikke er en væbnet styrke eller del af en væbnet styrke

for en fremmed regering. Forsvarsministeren kan skriftligt erklære, at hvis en be-

stemt person har foretaget en bestemt handling, har denne person ikke derved

handlet som led i sine pligter over for Australien med hensyn til Australiens for-

svar eller internationale forbindelser. Sådanne erklæringer kan begrænses til en

bestemt dag eller periode. I straffesager om overtrædelse af §§ 119.1 og 119.2 er

en sådan erklæring

prima facie-bevis

for det, som fremgår af erklæringen.

3.2. Parlamentets review af udpegningen af al-Raqqa provinsen i Syri-

Som nævnt i afsnit 3.1 ovenfor udpegede udenrigsministeren den 4. december

2014 al-Raqqa provinsen i Syrien som et område, hvor der gælder et forbud mod

indrejse og ophold for personer med tilknytning til Australien. Som ligeledes

nævnt blev udpegningen efterfølgende gennemgået af Parliamentary Joint Com-

mittee on Intelligence and Security, idet parlamentet havde mulighed for inden

for en bestemt frist at ophæve (”disallow”) udpegningen.

Udvalget offentliggjorde udpegningen med tilhørende begrundelse på internettet

og opfordrede offentligheden til at fremkomme med eventuelle bemærkninger.

Der blev ikke modtaget bemærkninger.

Svarende til udvalgets praksis, når udvalget gennemgår regeringens medtagelse

af en organisation på listen over terrororganisationer gennemførte udvalget en

fortrolig høring med relevante myndigheder, så mere detaljerede oplysninger i

nødvendigt omfang kunne præsenteres og gøres til genstand for spørgsmål. I hø-

104

ringen deltog repræsentanter for Attorney General’s Office, Rigspolitiet, Efter-

retningstjenesten og Udenrigsministeriet.

Udvalget gennemgik proceduren for regeringens udpegning af al-Raqqa provin-

sen og fandt denne hensigtsmæssig. Proceduren fremgår i oversigtsform af ne-

denstående skema.

30.10.2014 Lovforslaget blev vedtaget.

03.11.2014 Loven blev stadfæstet.

Nov. 2014 Anti-Terrorist Centeret, Efterretningstjenesten, Udenrigsmini-

steriet og Attorney-General’s Office udarbejdede en ”proto-

kol” og interne sagsgange for at udpege et område efter straf-

felovens § 119.3.

14.11.2014 Udenrigsministeriet forelagde udkastet til protokol for uden-

rigsministeren.

18.11.2014 Attorney-General’s Office forelagde udkastet til protokol for

Attorney-General.

19.11.2014 Udenrigsministeren godkendte protokollen.

27.11.2014 Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde for medlemmer

for at drøfte proceduren for udpegning, overveje egnede om-

råder for mulig udpegning og koordinere mellem nøglemyn-

digheder med hensyn til at indhente og samle relevante op-

lysninger til brug for en begrundelse for en udpegning. I mø-

det deltog Efterretningstjenesten, Rigspolitiet, Udenrigsefter-

retningstjenesterne, Told og Grænsekontrol Myndigheden,

Ministeriet for Immigration og Grænsekontrol, Attorney-

General’s Office, Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet.

01.12.2014 §§ 119.2 og 119.3 trådte i kraft.

Oplysninger om indrejse- og opholdsforbud blev lagt på rege-

ringens hjemmeside.

02.12.2014 Attorney-General godkendte protokollen.

En uklassificeret begrundelse udarbejdet af det nationale cen-

ter for trusselsvurderinger for at udpege al-Raqqa provinsen

blev gennem Anti-Terroist Centeret forelagt for Attorney-

General’s Department.

105

02.12.2014 Begrundelsen og et udkast til bekendtgørelse forelagdes for

Attorney-General.

Attorney-General anmodede udenrigsministeren om at over-

veje at udpege al-Raqqa provinsen.

03.12.2014 Udenrigsministeriet forelagde sagen for udenrigsministeren.

Udenrigsministeren godkendte indstillingen om at udpege al-

Raqqa provinsen.

Udenrigsministeren skrev til lederen af oppositionen om den

påtænkte udpegning af al-Raqqa provinsen og tilbød en orien-

tering herom.

Protokollen blev lagt på regeringens hjemmeside.

04.12.2014 Udenrigsministeriet forelagde et udkast til bekendtgørelse for

udenrigsministeren.

Udenrigsministeren telefonerede til lederen af oppositionen

for at orientere om den påtænkte udpegning af al-Raqqa pro-

vinsen.

Embedsmænd fra Attorney-General’s Office og Efterretnings-

tjenesten orienterede medlemmer af oppositionen om den på-

tænkte udpegning af al-Raqqa provinsen.

Udenrigsministeren underskrev bekendtgørelsen.

Udenrigsministeren orienterede formanden for Parliamentary

Joint Committee on Intelligence and Security om udpegning-

en af al-Raqqa provinsen.

Sekretariatet for Australia-New Zealand Anti-Terrorisme

Komitéen orienterede pr. e-mail stater og territorier om ud-

pegningen af al-Raqqa provinsen.

Udenrigsministeren udsendte en pressemeddelelse om udpeg-

ningen af al-Raqqa provinsen.

Udpegningen af al-Raqqa provinsen blev lagt på regeringens

hjemmeside.

Udenrigsministeriets rejsevejledning for Syrien blev opdateret

og genudsendt til abonnenter herpå, og der blev sendt en e-

mail til australiere registreret med ophold eller påtænkt op-

hold i Syrien om udpegningen af al-Raqqa provinsen.

106

04.12.2014 Udenrigsministeriet sendte en e-mail til rådet for international

udvikling om udpegningen af al-Raqqa provinsen.

Attorney-General’s Office (Living Safe Together team) send-

te e-mails til lokalsamfundsinteressenter (community stake-

holders) om udpegningen af al-Raqqa provinsen.

Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde med Rigspolitiet,

Told og Grænsekontrol Myndigheden, Attorney-General’s

Office og Rigsadvokaten for at drøfte muligheder for at vejle-

de offentligheden om udpegningen af al-Raqqa provinsen ved

udrejse af Australien. Attorney-General’s Office påtog sig at

lede udarbejdelsen af en rejseadvarselspjece til brug for rele-

vante myndigheder, herunder Told og Grænsekontrol Myn-

digheden, Ministeriet for Immigration og Grænsekontrol og

Attorney-General’s Office.

05.12.2014 Udpegningen af al-Raqqa provinsen trådte i kraft.

12.12.2014 Den engelske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i

elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret

med henblik på udsendelse.

23.12.2014 Den arabiske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i

elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret

med henblik på udsendelse.

09.02.2015 Bekendtgørelsen blev forelagt parlamentets to kamre.

20.03.2015 Fristen for ophævelse i Repræsentanternes Hus udløb.

27.03.2015 Fristen for ophævelse i Senatet udløb.

Med hensyn til udpegningen af al-Raqqa provinsen anfører udvalget, at ifølge

begrundelsen for udpegningen er al-Raqqa de facto ISIL’s hovedstad og en base,

hvorfra mange af ISIL’s aktiviteter styres.

Med hensyn til afgrænsningen af det udpegede område anfører udvalget, at ud-

valget under den fortrolige høring fik oplyst, at afgrænsningen af det udpegede

område til al-Raqqa provinsen gav mulighed for at beskrive området tilstrække-

ligt deltaljeret til at sikre klarhed for personer, som overvejer at rejse til regionen.

Desuden var der et højt konfidensniveau for, at ISIL kontrollerer hele provinsen.

Udvalget citerer en (unavngiven) embedsmand, som under den fortrolige høring

107

udtalte, at der overhovedet ikke er nogen muligheder for at indrejse eller udrejse

af al-Raqqa uden at passere en eller anden form for ISIL-kontrol. Udvalget havde

forstået, at tilgrænsende områder sandsynligvis også når tærsklen for at kunne

udpeges efter straffelovens § 119.3, i det mindste på visse tidspunkter.

Udvalget finder, at udpegningen af al-Raqqa provinsen ligger klart inden for,

hvad indrejse- og opholdsforbud var ment at ramme. De grusomheder, som ISIL

begår i Syrien, er velkendte for udvalget og befolkningen, og ISIL kontrollerer

al-Raqqa, som er centeret for dens indflydelsessfære. Begrundelsen for udpeg-

ningen giver eksempler på, hvor ISIL har begået handlinger i al-Raqqa, som når

tærsklen for at foretage fjendtlige handlinger (engage in hostile activities) som

nævnt i straffeloven. Udvalget noterer, at der er andre områder i både Syrien og

Irak, som i det mindste midlertidigt vil nå tærkslen for at kunne udpeges som føl-

ge af fjendtlige handlinger begået af ISIL. Udvalget accepterer imidlertid, at for

at være effektiv må et udpeget område være relativt stabilt og have meget speci-

fikke grænser, som let kan kommunikeres til offentligheden.

Med hensyn til kommunikation af udpegningen til interessenter anfører udvalget,

at udvalget under den fortrolige høring fik oplyst, at en rejseadvarselspjece på

engelsk og arabisk blev distribueret til grupper i lokalsamfund (community

groups) og i lufthavne, at oplysning om udpegningen af al-Raqqa blev lagt på fle-

re officielle hjemmesider (smarttraveller, nationalsecurity og livingsafetogether),

og at oplysninger blev distribueret gennem ledere og organisationer i lokalsam-

fund (community leaders and organisations) og Living Safe Together-

programmet (dette program har til formål at bekæmpe voldelig ekstremisme).

Udvalget noterer sig regeringens oplysningsindsats over for befolkningen både

om indrejse- og opholdsforbud mere generelt og om udpegningen af al-Raqqa

provinsen. Udvalget er interesseret i at følge virkningen af denne og andre ud-

pegninger på enkeltpersoners handlinger over tid. Udvalget finder, at en vedva-

rende indsats vil være nødvendig for at oplyse befolkningen om risikoen ved at

rejse til konfliktområder.

Udvalget anfører, at i lyset af, at regler om indrejse- og opholdsforbud svarende

til Australiens ikke eksisterer i sammenlignelige retsområder, var udvalget inte-

resseret i andre staters reaktioner og eventuelle planer om at indføre tilsvarende

108

regler. Attorney-General’s Office oplyste, at Australien havde arbejdet bilateralt

med en række lande for at drøfte internationalt bedste praksis til bekæmpelse af

truslen fra fremmedkrigere, og at embedsmænd herunder havde holdt møder med

personale fra New Zealands, Canadas, United Kingdoms og Frankrigs ambassa-

der. Attorney-General’s Office oplyste endvidere, at det med Udenrigsministeriet

havde engageret sig i fremmedkrigerspørgsmål i multilaterale fora, herunder un-

der Australiens nylige medlemskab af FN’s Sikkerhedsråd og gennem Global

Counter Terrorism Forum og forskellige femlandefora (”femlande” refererer til

samarbejdet mellem udlændingemyndighederne i Australien, New Zealand,

USA, Canada og United Kingdom). Udvalget modtog desuden klassificerede op-

lysninger om andre landes reaktioner på de australske regler om indrejse- og op-

holdsforbud.

Udvalget bemærker, at regeringen bør fortsætte sin indsats både bilateralt og

multilateralt for at bekæmpe truslen fra fremmedkrigere.

Udvalgets samlede konklusion er, at udvalget finder det godtgjort, at udpegnin-

gen af al-Raqqa provinsen er hensigtsmæssig, og udvalget støtter derfor udpeg-

ningen i medfør af straffelovens § 119.2.

Udvalget indstiller på den baggrund, at bekendtgørelsen om udpegning af al-

Raqqa provinsen ikke ophæves.

3.3. Parlamentets review af udpegningen af Mosul distriktet i Irak

Som nævnt i afsnit 3.1 ovenfor udpegede udenrigsministeren den 2. marts 2015

Mosul distriktet i Irak som et område, hvor der gælder et forbud mod indrejse og

ophold for personer med tilknytning til Australien. Som ligeledes nævnt blev ud-

pegningen efterfølgende gennemgået af Parliamentary Joint Committee on Intel-

ligence and Security, idet parlamentet havde mulighed for inden for en bestemt

frist at ophæve (”disallow”) udpegningen.

Udvalget offentliggjorde udpegningen med tilhørende begrundelse på internettet

og opfordrede offentligheden til at fremkomme med eventuelle bemærkninger.

Der blev ikke modtaget bemærkninger.

109

Udvalget gennemførte en fortrolig høring med relevante myndigheder, så mere

detaljerede oplysninger i nødvendigt omfang kunne gennemgås. I høringen del-

tog repræsentanter for Attorney General’s Office, Rigspolitiet, Efterretningstje-

nesten og Udenrigsministeriet.

Udvalget gennemgik proceduren for regeringens udpegning af Mosul distriktet

og fandt denne hensigtsmæssig. Processen fremgår i oversigtsform af nedenstå-

ende skema.

27.11.2014 Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde for medlemmer

for at drøfte proceduren for udpegning, overveje egnede om-

råder for mulig udpegning og koordinering mellem nøgle-

myndigheder af indhentning og samling af relevante oplys-

ninger. I mødet deltog Efterretningstjenesten, Rigspolitiet,

Udenrigsefterretningstjenesterne, Told og Grænsekontrol

Myndigheden, Ministeriet for Immigration og Grænsekontrol,

Attorney-General’s Office, Udenrigsministeriet og Forsvars-

ministeriet.

12.02.2015 Udenrigsministeren drøftede muligheden for at udpege et om-

råde i Irak med Iraks udenrigsminister.

18.02.2015 Anti-Terrorist Centeret var vært for et møde for medlemmer

for at drøfte en mulig udpegning af Mosul distriktet i Irak og

koordinere mellem nøglemyndigheder med hensyn til ind-

hentning og samling af relevante oplysninger til brug for en

begrundelse herfor. I mødet deltog Efterretningstjenesten,

Rigspolitiet, Udenrigsefterretningstjenesterne, Told og Græn-

sekontrol Myndigheden, Statsministeriet, Ministeriet for Im-

migration og Grænsekontrol, Attorney-General’s Office og

Udenrigsministeriet.

Anti-Terrorist Centeret anmodede det nationale center for

trusselsvurderinger om en begrundelse for at udpege Mosul

distriktet.

20.02.2015 Anti-Terrorist Centeret rundsendte det nationale center for

trusselsvurderingers begrundelse til sine medlemmer.

110

20.02.2015 Begrundelsen og et udkast til bekendtgørelse forelagdes for

Attorney-General.

Begrundelsen forelagdes for udenrigsministeren.

23.02.2015 Premierministeren udtalte offentligt, at regeringen overvejede

at udpege Mosul distriktet i Irak.

Attorney-General anmodede udenrigsministeren om at over-

veje at udpege Mosul distriktet.

Udenrigsministeren godkendte indstillingen om at udpege

Mosul distriktet.

Udenrigsministeren skrev til lederen af oppositionen om den

påtænkte udpegning af Mosul distriktet og tilbød en oriente-

ring herom. Lederen af oppositionen anmodede ikke om en

sådan orientering.

Udenrigsministeriet orienterede Iraks ambassadør i Australien

om den påtænkte udpegning af Mosul distriktet.

Attorney General’s Office gennemførte to offentlige møder i

Bankstown, Sydney, om at bekæmpe voldelig ekstremisme og

oplyste deltagerne om den påtænke udpegning af Mosul di-

striktet.

24.02.2015 Attorney General’s Office orienterede pr. e-mail medlemmer-

ne af ”Living Safer Together community” om den påtænkte

udpegning af Mosul distriktet.

24-25.02.

Udenrigsministeriet drøftede den påtænkte udpegning af Mo-

2015

sul distriktet med den kurdiske regionalregerings repræsen-

tant i Australien, den assyriske universelle alliance og et med-

lem af parlamentet i New South Wales (valgt i Smithfield i

Western Sydney).

25.02.2015 Sekretariatet for Australia-New Zealand Anti-Terrorisme

Komitéen orienterede pr. e-mail stater og territorier om den

påtænkte udpegning af Mosul distriktet.

Den australske ambassade i Irak orienterede Iraks udenrigs-

minister om den påtænkte udpegning af Mosul distriktet.

26.02.2015 Udenrigsministeriet sendte en e-mail til rådet for international

udvikling og til International Development Contractors Group

om den påtænkte udpegning af Mosul distriktet.

111

26.02.2015 Attorney General’s Office gennemførte et offentligt møde i

Melbournes centrale forretningsdistrikt om at bekæmpe vol-

delig ekstremisme og oplyste deltagerne om den påtænke ud-

pegning af Mosul distriktet.

27.02.2015 Udenrigsministeriet forelagde udkastet til bekendtgørelse for

udenrigsministeren.

02.03.2015 Udenrigsministeren underskrev bekendtgørelsen.

Udenrigsministeren orienterede formanden for Parliamentary

Joint Committee on Intelligence and Security om udpegning-

en af Mosul distriktet.

Udenrigsministeren oplyste i Parlamentet om udpegningen af

Mosul distriktet.

Udenrigsministeren udsendte en pressemeddelelse om udpeg-

ningen af Mosul distriktet.

Udpegningen af Mosul distriktet blev lagt på regeringens

hjemmeside.

Udenrigsministeriets rejsevejledning for Irak blev opdateret,

og der blev sendt en e-mail til australiere registreret med op-

hold eller påtænkt ophold i Irak om udpegningen af Mosul di-

striktet.

Attorney General’s Office orienterede pr. e-mail medlemmer-

ne af ”Living Safer Together community” om udpegningen af

Mosul distriktet.

Den engelske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i

elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret

med henblik på udsendelse.

03.03.2015 Udpegningen af Mosul distriktet trådte i kraft.

04.03.2015 Bekendtgørelsen blev forelagt Repræsentanternes Hus.

05.03.2015 Bekendtgørelsen blev forelagt Senatet.

Den arabiske udgave af rejseadvarselspjecen blev sendt i

elektronisk form til medlemmerne af Anti-Terrorist Centeret

med henblik på udsendelse.

28.05.2015 Fristen for ophævelse i Repræsentanternes Hus udløb.

19.06.2015 Fristen for ophævelse i Senatet udløb.

112

Med hensyn til udpegningen af Mosul distriktet anfører udvalget, at ifølge be-

grundelsen for udpegningen udfører ISIL fjendtlige handlinger i dette distrikt.

Med hensyn til afgrænsningen af det udpegede område anfører udvalget, at det

fremgår af begrundelsen for udpegningen, at selv om ISIL har erobret byer i an-

dre dele af Irak, har ISIL en væsentlig og vedvarende tilstedeværelse i Mosul,

som er ISIL’s hovedbase for dens operationer i Irak. Mosul er også den største by

i Irak, som kontrolleres af ISIL, og spiller en nøglerolle som et centralt sted for

udenlandske ekstremister, herunder australiere, til at danne netværk og træne.

Begrundelsen for udpegningen noterer også den symbolske betydning af Mosul

for ISIL som følge af, at det var stedet for ISIL’s leder al-Baghdadis første vi-

deooptræden straks efter ISIL’s udråbelse af et kalifat.

Udvalget finder, at udpegningen af Mosul distriktet ligger klart inden for, hvad

indrejse- og opholdsforbud var ment at ramme. Udvalget fremhæver, at de gru-

somheder, som ISIL har begået i Mosul distriktet, omfatter henrettelse af 13 teen-

agedrenge for at se en sportskamp, massehenrettelse af omkring 600 navnlig shii-

tiske indsatte i et fængsel, torturering og henrettelse af en kvinderetsaktivist og

ødelæggelse af mange historiske og religiøse steder.

Udvalget forstår, at selv om der er andre områder i Irak, som kontrolleres af ISIL,

er Mosul en særligt hensigtsmæssig kandidat til udpegning på grund af ISIL’s

væsentlige og vedvarende tilstedeværelse i området, som er ISIL’s hovedbase for

dens operationer i Irak. Den symbolske betydning af Mosul og dens status som et

centralt sted for udenlandske ekstremister er også vigtige faktorer. Endvidere gi-

ver en udpegning af et område afgrænset af Mosul distriktets nøjagtige grænser

en høj grad af præcision og klarhed for personer, der overvejer at rejse til regio-

nen.

Med hensyn til kommunikation af udpegningen til interessenter anfører udvalget,

at udvalget under den fortrolige høring modtog oplysninger om, at en rejseadvar-

selspjece vedrørende Mosul distriktet blev distribueret offentligt. Andre kommu-

nikationstiltag omfattede en orientering om den påtænkte udpegning til bl.a. Iraks

ambassadør i Australien og Iraks udenrigsminister, til deltagerne i offentlige mø-

der om at bekæmpe voldelig ekstremisme, til rådet for international udvikling, til

International Development Contractors Group og til stater og territorier.

113

Udvalget drøftede under den fortrolige høring med myndighederne effektiviteten

af indrejse- og opholdsforbud med hensyn til at hjælpe med at samle beviser til

brug for retsforfølgning af australiere, som er mistænkt for at kæmpe for terror-

organisationer i Irak og Syrien, og hvordan personer, der vender tilbage fra et

udpeget område, ville skulle håndteres af myndighederne. Myndighederne rejste

ikke bekymringer med hensyn til, hvordan lovgivningen havde fungeret indtil nu.

Udvalget drøftede under den fortrolige høring endvidere regeringens bestræbelser

på at støtte modfortællinger (counter-narratives) til terroristpropaganda. Attor-

ney-General’s Office fremhævede Attorney-General’s udmelding i februar 2015

om initiativet ”Combating Terrorist Propaganda in Australia” med et budget på

AUD 17,9 mio. (ca. DKK 88 mio. efter kursen primo januar 2016). Dette initia-

tivs mål er at bekæmpe de løgne og den propaganda, som terrorgrupper udbreder

online for at opnå støtte og sympati fra sårbare unge australiere. Det planlægges

at etablere en kapacitet til overvågning og analyse af sociale medier for bedre at

forstå ekstremistiske fortællinger (narratives), og hvordan de påvirker australiere.

Det planlægges endvidere at hjælpe med at reducere adgang til ekstremistisk ma-

teriale online gennem det nyligt lancerede værktøj ”Report Online Extremism”

og ved at arbejde med telemyndigheden, den private sektor og internationale

samarbejdspartnere for at nedtage eller på anden måde adressere ekstremistisk

indhold. Det planlægges endvidere at fremme materiale online, som udfordrer

terroristers påstande og oplyser om fordelene ved Australiens diversitet, inklusi-

on, demokrati og sociale værdier. Det planlægges endelig at give tilskud til lokal-

samfund til at hjælpe sårbare enkeltpersoner til at afvise terroristpropaganda ved

at stille spørgsmål ved ekstremistiske gruppers selvmodsigelser og falske påstan-

de og ved at bringe deres brutalitet frem i lyset. Attorney-General’s Office oply-

ste endvidere udvalget om, at det overvejer, hvordan man kan opbygge kapacite-

ten for personer med autoritet i den muslimske befolkning både i Australien og

internationalt til mere effektivt at fremføre deres argumenter (f.eks. ved brug af

sociale medier).

Udvalget noterer sig regeringens oplysningsindsats over for interessenter om ud-

pegningen af Mosul distriktet. Udvalget vil fortsat overvåge virkningen af ud-

pegninger på enkeltpersoners handlinger over tid, herunder effekten af eventuelle

retsforfølgninger for overtrædelse af indrejse- og opholdsforbud. Udvalget støtter

114

initiativer til at bekæmpe den propaganda, som ISIL benytter til at drage unge

australiere ind i konflikterne i Irak og Syrien, og finder, at en vedvarende indsats

vil være nødvendig for både regeringer og lokalsamfund for sikre, at faktiske op-

lysninger om situationen i disse lande kommer til de mest sårbare personers

kendskab.

Udvalgets samlede konklusion er, at udvalget finder det godtgjort, at udpegnin-

gen af Mosul distriktet er hensigtsmæssig, og udvalget støtter derfor udpegningen

i medfør af straffelovens § 119.2.

Udvalget indstiller på den baggrund, at bekendtgørelsen om udpegning af Mosul

distriktet ikke ophæves.

115

116

Kapitel 4

Straffelovrådets overvejelser

1. Indledning

1.1.

Straffelovrådets kommissorium angår for det første deltagelse i og hvervning

til væbnede konflikter i udlandet. Herunder hører også overvejelser i tilknytning

til FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og tillægsprotokollen til Eu-

roparådets konvention af 16. maj 2005 om forebyggelse af terrorisme (2015).

Kommissoriet angår for det andet finansiering af foreninger og organisationer

mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, af bidrag

fra terrororganisationer.

1.2.

Straffelovrådet er anmodet om at vurdere, om de gældende regler i straffelo-

ven udgør et tilstrækkeligt værn i forhold til at modvirke deltagelse i og hverv-

ning til væbnede konflikter i udlandet. Afgrænsningen til ”væbnede konflikter”

betyder, at f.eks. bandevirksomhed og optøjer falder uden for rådets overvejelser.

Endvidere angår overvejelserne alene væbnede konflikter uden for dansk territo-

rium.

Straffelovrådet har afgivet en deludtalelse om visse spørgsmål vedrørende delta-

gelse i og hvervning til væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat er

part i (betænkning nr. 1556/2015). Deludtalelsen angår kriminalisering af dan-

skeres og herboende udlændinges tilslutning til en væbnet styrke, som deltager i

en væbnet konflikt mod den danske stat, hvor kriminaliseringen i hovedsagen er

begrundet i, at personer med tilknytning til Danmark har en særlig loyalitetsfor-

pligtelse over for Danmark. På grundlag af rådets forslag i betænkning nr.

1556/2015 blev der ved lov nr. 1880 af 29. december 2015 indsat en ny bestem-

melse i straffelovens § 101 a om tilslutning til en fjendtlig væbnet styrke.

117

Straffelovrådets fortsatte overvejelser angår således spørgsmålet om at forbyde

en persons deltagelse i væbnet kamp ud fra hensyn, som gør sig gældende, hvad

enten den danske stat er part i konflikten eller ej.

Straffelovrådets overvejelser om denne del af kommissoriet fremgår af afsnit 2-8

nedenfor. Afsnit 2 angår formålet med kriminalisering af deltagelse i og hverv-

ning til væbnede konflikter i udlandet, og i afsnit 3 gennemgår Straffelovrådet en

række forhold, som må indgå i overvejelser om en en kriminalisering af deltagel-

se i væbnede konflikter. I afsnit 4 opstiller Straffelovrådet forskellige hovedmo-

deller for en kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter og i afsnit 5 mo-

deller for en supplerende kriminalisering af indrejse eller ophold i et konfliktom-

råde. Afsnit 6 angår hvervning til væbnede konflikter. Endelig angår afsnit 7

FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 2178, mens afsnit 8 angår tillægsprotokollen

til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme.

Det fremgår af det norske justitsministeriums høringsnotat af juli 2014, at der i

Norge har været en diskussion af private sikkerhedsfirmaers varetagelse af mili-

tære opgaver. Straffelovrådet har ikke fundet grundlag for i forbindelse med be-

handlingen af kommissoriet om hvervning til og deltagelse i væbnede konflikter i

udlandet mv. særskilt at overveje dette spørgsmål. Rådet forstår således deltagel-

se i en væbnet konflikt som en deltagelse i form af tilslutning til en væbnet styr-

ke, og dette gælder uanset vedkommendes eventuelle tilknytning til et privat sik-

kerhedsfirma. Med hensyn til spørgsmålet om deltagelse i en væbnet konflikt

uden at være tilsluttet en væbnet styrke henvises til rådets overvejelser i pkt.

3.4.4 nedenfor.

I forlængelse af overvejelserne om kriminalisering af tilslutning til en væbnet

styrke har Straffelovrådet overvejet spørgsmålet om tilslutning til eller medlem-

skab af en terrororganisation, jf. afsnit 9 nedenfor.

1.3.

Straffelovrådet er endvidere anmodet om at vurdere, om de gældende regler i

straffeloven i tilstrækkelig grad kan modvirke, at foreninger og organisationer

mv., der driver f.eks. hospitaler, moskeer, skoler eller daginstitutioner, helt eller

delvis finansieres af bidrag fra terrororganisationer. Rådet er i den forbindelse

anmodet om tillige at overveje, om der er behov for at kriminalisere modtagelse

118

fra en terrororganisation af normalt vederlag for sædvanlige forbrugsvarer, brugs-

ting eller tjenester.

Straffelovrådets overvejelser om denne del af kommissoriet fremgår af afsnit 10

nedenfor.

2. Formålet med kriminalisering af deltagelse i og hvervning til

væbnede konflikter i udlandet

Behovet for kriminalisering af deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet og ikke mindst den nærmere udformning af en sådan kriminalisering af-

hænger af, hvad formålet med en sådan kriminalisering er. Med andre ord er

spørgsmålet, hvilke hensyn det skal tjene, at man gennem straffeloven dels tager

afstand herfra, dels søger at begrænse, at det finder sted.

Af kommissoriet fremgår bl.a. følgende:

”Flere personer har været i træningslejre i udlandet for at modtage militær træ-

ning, og et større antal personer er rejst fra Danmark til bl.a. Syrien og Irak for at

deltage i væbnede konflikter. De hjemvendte kan udgøre en trussel for det danske

samfund, fordi de har fået kamperfaring og kontakt til militante ekstremistiske or-

ganisationer i udlandet, og nogle har pådraget sig traumer under kamphandlinger-

ne.

Der er i lyset heraf behov for at få afklaret, om de gældende strafbestemmelser

er tilstrækkelige til at modvirke deltagelse i og hvervning til væbnede konflikter i

udlandet.”

Det hensyn, som der her henvises til, er, at personer, der har deltaget i væbnede

konflikter i udlandet (de såkaldte fremmedkrigere), kan udgøre en trussel mod

det danske samfund, efter at de er vendt tilbage til Danmark. Der henvises i den

forbindelse til kamperfaring, kontakt til militante ekstremistiske organisationer i

udlandet og risiko for pådragelse af traumer under kamphandlinger.

To af disse forhold – kamperfaring og risiko for pådragelse af traumer under

kamphandlinger – kan være en følge af en hvilken som helst deltagelse i væbnet

kamp, herunder som dansk soldat udsendt til en væbnet konflikt i udlandet. Det

anføres dog i forarbejderne til lov nr. 176 af 24. februar 2015 om ændring af

119

pasloven mv. i den forbindelse bl.a., ”at udsendte for Forsvaret ikke kan antages

at blive påvirket i en sådan grad, at deres evne eller vilje til at begå alvorlige for-

brydelser, når de vender tilbage, forøges. Udsendte modtager således intensiv

træning, herunder af psykisk karakter, før udsendelsen, ligesom soldater, der

vender hjem fra hårdt belastede missioner, deltager i et møde med en psykolog

med henblik på at afklare et eventuelt støttebehov” (pkt. 2.3.1.4 i de almindelige

bemærkninger til lovforslag nr. L 99 fremsat den 17. december 2014 og bemærk-

ningerne til § 1, nr. 4). Der vil tilsvarende kunne argumenteres for, at andre sta-

ters væbnede styrker tilsvarende i større eller mindre omfang vil have procedurer,

der skal forebygge og i givet fald behandle psykiske skader for udsendte soldater.

For så vidt angår det tredje forhold – kontakt til militante ekstremistiske organi-

sationer – gælder generelt, at det vil være relevant i nogle situationer, men ikke i

andre.

Et andet hensyn kan være helt overordnet at søge fra dansk side at bidrage til at

begrænse omfanget af væbnede konflikter i udlandet, som den danske stat ikke er

deltager i, ved helt eller delvis at forbyde danske statsborgere eller herboende

personer at deltage i sådanne konflikter. Uanset at effekten i forhold til den en-

kelte konflikt umiddelbart kan være begrænset eller ingen, kan et helt eller delvis

forbud muligvis have en holdningsskabende effekt.

Et tredje hensyn er mere specifikt at bekæmpe overgreb af den type, som eksem-

pelvis en gruppe som ISIL har begået. Hvis der (beviseligt) er tale om terrorhand-

linger, er det allerede omfattet af de gældende terrorbestemmelser. De gældende

terrorbestemmelser kriminaliserer også at fremme virksomheden for en person,

gruppe eller sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå terrorisme,

terrorlignende handlinger, terrorfinansiering, hvervning til terrorisme eller te-

rortræning. Det er dermed også allerede i dag strafbart eksempelvis at deltage ak-

tivt i en gruppe som ISIL’s virksomhed, hvis det kan bevis, at ISIL begår eller

har til hensigt at begå terrorhandlinger, og at gerningsmanden har forsæt med

hensyn hertil. I andre tilfælde vil de groveste overgreb (eksempelvis vilkårlige

henrettelser) utvivlsomt være omfattet af straffelovens almindelige bestemmelser

om eksempelvis manddrab. Formålet med en yderligere kriminalisering vil der-

med i givet fald være at kunne gribe ind på et tidligere tidspunkt, idet man krimi-

naliserer f.eks. tilslutningen til en væbnet styrke uafhængig af, om den pågæl-

120

dende væbnede styrke (beviseligt) begår eller har til hensigt at begå terrorhand-

linger.

Et fjerde hensyn er at modvirke negative udenrigspolitiske konsekvenser af, at

Danmark måtte blive opfattet som fristed for personer, der deltager i væbnede

konflikter i udlandet. Selv uden for tilfælde af formel neutralitet kan danske

udenrigs- og sikkerhedspolitiske interesser tale imod, at personer med dansk

statsborgerskab eller fast ophold i Danmark uhindret kan deltage i væbnede kon-

flikter i udlandet. Samtidig bemærkes, at det kan have negative udenrigspolitiske

følger, hvis personer med fremmed statsborgerskab eller særlig loyalitet til en gi-

ven stat forbydes at deltage på denne stats side i en væbnet konflikt. Dette gælder

særligt, hvor Danmark i øvrigt støtter den pågældende stats udenrigspolitiske

ageren eller i øvrigt har sympati for den pågældende stats formål med at indsætte

sine væbnede styrker, eksempelvis hvor en stat handler i selvforsvar mod et an-

greb.

Et femte hensyn er at modvirke risikoen for, at en væbnet konflikt i udlandet

spreder sig til Danmark. Ud over den fare, som hjemvendte fremmedkrigere kan

udgøre, jf. ovenfor, kan det således også anføres, at hvis et større antal danskere

deltager i en væbnet konflikt i udlandet, vil der være en risiko for, at en modstan-

der vil kunne søge at sprede konflikten til dansk territorium.

En nykriminalisering bør således forudsætte en afklaring af, hvilket formål kri-

minaliseringen skal tjene, og dernæst en afklaring af, hvordan en kriminalisering

mest hensigtsmæssigt kan udformes for at nå dette mål. Det vil således for ek-

sempel være nødvendigt i en analyse at forholde sig til, om det er ønskeligt gene-

relt og i videst muligt omfang at udelukke herboende personer fra at deltage i

væbnede konflikter i udlandet, og om midlet hertil skal være en kriminalisering

af udrejsen af Danmark med dette formål, indrejsen i et andet land med dette

formål eller tilslutningen til en væbnet gruppe/statslig militær styrke eller delta-

gelse i enhedens væbnede konflikter.

121

3. Kriminalisering af deltagelse i væbnede konflikter i udlandet