Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 6

2014-15 (1. samling)
Alm.del Beretning 6
Offentligt

Beretning nr.

Folketinget 2014-15

Beretning afgivet af Udvalget for Forretningsordenen den 26. februar 2015

Beretning

om ministres ansvar over for Folketinget

1. Indledning

Præsidiet har i løbet af efteråret 2014 på baggrund af en

intensiveret offentlig debat om emnet drøftet mulighederne

for, hvordan man på et politisk grundlag kan skærpe be-

vidstheden om ministres ansvar over for Folketinget. Præsi-

diet har herunder navnlig overvejet, hvordan det kan sikres,

at Folketinget og dets enkelte medlemmer og udvalg kan ud-

øve deres politiske arbejde i tiltro til altid at kunne modtage

korrekte, retvisende og fyldestgørende oplysninger fra mini-

stre.

Et enigt Præsidium har på grundlag af drøftelserne indstil-

let til Udvalget for Forretningsordenen, at der udarbejdes en

beretning om ministres ansvar over for Folketinget, som kan

medvirke til at opnå dette formål.

2. Generelt om ministeransvar i dansk statsstyre

Begrebet ministeransvar benyttes i en dansk sammenhæng

i to forskellige betydninger, nemlig det såkaldt politiske og

det såkaldt retlige ministeransvar. De to former for ansvar

kan efter de nærmere omstændigheder være relevante i den

samme situation, men må som en principiel betragtning hol-

des adskilt.

Ved det politiske ministeransvar forstås i almindelighed

det ansvar, som en minister befinder sig i over for Folketin-

get i kraft af det parlamentariske princip, som siden 1953

har fundet udtryk i grundlovens § 15. Ved det retlige mini-

steransvar forstås i almindelighed det ansvar, som en minis-

ter efter lov om ministres ansvarlighed kan ifalde for sin em-

bedsførelse, og som i yderste konsekvens kan føre til tiltale

ved Rigsretten og straf af bøde eller fængsel.

2.1. Retligt ministeransvar

Ministrenes ansvarlighed for regeringens førelse er fore-

skrevet i grundloven, hvis § 13, 2. pkt., har følgende ordlyd:

»Ministrene er ansvarlige for regeringens førelse; deres an-

svarlighed bestemmes nærmere ved lov«.

En nærmere lovregulering af ministrenes ansvarlighed

blev først i 1964 gennemført med den endnu gældende mini-

steransvarlighedslov.

Lovens centrale bestemmelse om ministres retlige ansvar

er dens § 5, i hvis stk. 1 det foreskrives, at en minister straf-

fes, hvis han forsætligt eller af grov uagtsomhed tilsidesæt-

ter de pligter, der påhviler ham efter grundloven eller lov-

givningen i øvrigt eller efter hans stillings beskaffenhed. I

stk. 2 er det bestemt, at bestemmelsen i stk. 1 finder anven-

delse, såfremt en minister giver Folketinget urigtige eller

vildledende oplysninger eller under Folketingets behandling

af en sag fortier oplysninger, der er af væsentlig betydning

for Tingets bedømmelse af sagen.

En nærmere beskrivelse af ministres retlige ansvar efter

ministeransvarlighedsloven falder uden for denne beretnings

formål, hvorfor der generelt henvises til den statsretlige lit-

teratur herom, bl.a. til nuværende højesteretsdommer, dr.

jur. Jens Peter Christensens disputats »Ministeransvar« fra

1997.

2.2. Politisk ministeransvar

Som nævnt ovenfor er det politiske ministeransvar en føl-

ge af det parlamentariske princip, som har fundet sit udtryk i

den nuværende grundlovs § 15. I denne bestemmelses stk. 1

foreskrives, at ingen minister kan forblive i sit embede, efter

at Folketinget har udtalt sin mistillid til vedkommende.

Dette ansvar er retligt ubundet i den forstand, at der ikke

kan opstilles nogen retlige krav til grundlaget for Folketin-

gets mistillid. Folketingets mistillid til en minister behøver

således ikke bero på nogen konkret handling eller undladel-

se fra ministerens side, som kan siges at stride mod ministe-

rens pligter i embedet.

Ud over den formelle reaktion, at Folketinget udtaler sin

mistillid til en minister med den retsvirkning, at ministeren

ikke kan forblive minister, omfatter begrebet politisk mini-

steransvar i almindelighed også den mildere og mindre

formbundne reaktion, at Folketinget – eller eventuelt blot en

del heraf – udtaler en politisk kritik af ministeren.

3. Præsidiets og Udvalget for Forretningsordenens over-

vejelser

3.1. Baggrund for overvejelserne

DokumentId

Journalnummer

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 6

Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen anser prin-

cipperne om ministres ansvarlighed, både for så vidt angår

det retlige og det politiske ansvar, for helt grundlæggende

elementer i det danske folkestyre.

Principperne er i særlig grad afgørende, når det kommer

til at sikre Folketinget og dets udvalg og medlemmers ad-

gang til at modtage oplysninger fra regeringen og kunne

agere i tillid til, at de oplysninger, der modtages, er korrekte,

retvisende og fyldestgørende. Dette er bl.a. en følge af, at

det er karakteristisk for det danske statsstyres indretning, at

Folketinget selv kun råder over forholdsvis begrænsede vir-

kemidler til at indhente de oplysninger, som er nødvendige

for dets politiske virke, og derfor i vidt omfang beror på op-

lysninger modtaget fra regeringen ved udøvelsen af sin virk-

somhed.

Den offentlige debat, der siden efteråret 2014 har udspun-

det sig om emnet, har efter Præsidiets og udvalgets opfattel-

se imidlertid sat nyt fokus på principperne for ministeran-

svar og vist, at der kan være behov for en særlig indsats for

at højne bevidstheden om disse principper i det daglige poli-

tiske liv.

Præsidiet og udvalget er yderligere ansporet af, at debat-

ten i høj grad har drejet sig om embedsmænds forhold og

samspillet mellem embedsmænd og ministre. Præsidiet og

udvalget anerkender naturligvis, at embedsmænd har et selv-

stændigt ansvar for deres embedsførelse, og at de herunder

bærer et ansvar for, hvordan de gennem rådgivning m.v.

medvirker til en ministers udførelse af sine forpligtelser over

for Folketinget. Debatten giver dog Præsidiet og udvalget

anledning til at fremhæve ministeransvaret som et særligt

ansvarssystem, der alene omfatter

ministre.

Overvejelser om

embedsmandsansvar bør ikke komme til at skygge for den

særlige ansvarsrelation, der består mellem Folketinget og

ministrene, og som bl.a. indebærer, at det er ministeren, som

er ansvarlig for oplysninger, som afgives – eller ikke afgives

– til Folketinget, uanset hvilken rolle embedsmænd måtte

have spillet i den forbindelse.

3.2. Præsidiets og Udvalget for Forretningsordenens nær-

mere overvejelser

Det er Præsidiets og udvalgets opfattelse, at de gældende

regler og principper for ministeransvar grundlæggende er

formålstjenlige i deres nuværende skikkelse, og Præsidiet og

udvalget ser derfor ikke noget behov for fundamentale æn-

dringer eller nyskabelser.

For så vidt angår normerne for det retlige ministeransvar,

finder Præsidiet og udvalget, at ministeransvarlighedslovens

§ 5 indeholder en hensigtsmæssig angivelse af de handlinger

og undladelser, som bør sanktioneres gennem det retlige mi-

nisteransvar. Præsidiet og udvalget er naturligvis opmærk-

somme på, at bestemmelsen på flere punkter nødvendiggør

udfyldning og fortolkning. Det gælder bl.a. med hensyn til

den nærmere afgrænsning af, hvilke pligter der påhviler en

minister efter dennes stillings beskaffenhed, og under hvilke

omstændigheder en minister kan siges at have fortiet oplys-

ninger, der er af væsentlig betydning for Folketingets be-

dømmelse af en sag. Præsidiet og udvalget konstaterer, at

den endelige afgrænsning af de pågældende bestemmelsers

rækkevidde må ske i retsanvendelsen, allerede idet en mere

præcis afgræsning af reglerne – som i givet fald måtte fore-

tages ved en lovændring – formentlig vil være uhyre vans-

kelig at udforme på en dækkende måde.

Med denne beretning ønsker Præsidiet og Udvalget for

Forretningsordenen imidlertid på et mere politisk plan at gi-

ve udtryk for, hvilke fordringer der efter Præsidiets og ud-

valgets opfattelse bør stilles til ministres ageren over for

Folketinget med særligt hensyn til afgivelse af oplysninger

til Folketinget.

Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen har med til-

fredshed noteret sig, at regeringen i december 2014 som op-

følgning på den vedtagelse, som Folketinget vedtog i forbin-

delse med behandlingen af forespørgsel nr. F 37, folketings-

året 2013-14, har nedsat et udvalg, som skal belyse de

spørgsmål om ministres afgivelse af oplysninger til Folke-

tinget, som den såkaldte Christianiasag har givet anledning

til. Udvalget skal bl.a. beskrive de gældende regler om mi-

nistres afgivelse af oplysninger til Folketinget og i forlæn-

gelse heraf de regler, som gælder for embedsværkets rådgiv-

ning og bistand i forbindelse med afgivelse af oplysninger

til Folketinget, herunder med hensyn til sandhedspligt og

tavshedspligt. Udvalget skal endvidere overveje, hvorledes

en fremadrettet ordning vil kunne udformes, således at det

grundlæggende princip om, at en minister skal give korrekte

og fyldestgørende oplysninger til Folketinget, sikres.

Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen har endvi-

dere noteret sig, at fagforbundet Djøf i maj 2014 har nedsat

det såkaldte Bo Smith-udvalg med den bredere opgave at

belyse de vilkår, samspillet mellem embedsværket og den

politiske ledelse fungerer under, og i den kontekst hvordan

embedsværket bedst muligt kan understøtte den politiske le-

delse i forhold til at forberede og træffe politiske beslutnin-

ger og bistå med at gennemføre dem effektivt og med re-

spekt for de gældende principper og normer for offentlig

forvaltning i Danmark.

Præsidiet og udvalget finder det ikke desto mindre passen-

de, også inden resultatet af disse to udvalgs arbejde forelig-

ger, at udtale nogle grundlæggende synspunkter.

Som nævnt ovenfor beror Folketinget i vidt omfang på op-

lysninger modtaget fra regeringen ved udøvelsen af sin virk-

somhed. En grundlæggende ændring af dette forhold vil dels

udgøre et fundamentalt skifte i det danske politiske system

med hensyn til ansvarsrelationer, dels formentlig i praksis

forudsætte, at der i Folketingets eget regi opbygges et meget

omfattende apparat til sagkyndig betjening og rådgivning af

Folketingets medlemmer og udvalg inden for alle sagsområ-

der. En sådan udvikling vil efter Præsidiets og Udvalget for

Forretningsordenens opfattelse – af både principielle og

økonomiske grunde – ikke være ønskværdig.

Den senere tids debat har dog efter Præsidiets og Udval-

gets opfattelse vist, at en fastholdelse af den gældende ord-

ning og ressourcefordeling mellem regering og Folketing på

længere sigt kræver en stadig opmærksomhed på den til en-

Beretning af almen art - 2014-15 (1. samling) nr. 6

hver tid siddende regerings forpligtelser til rettidig, retvisen-

de og loyal varetagelse af Folketingets informationsbehov.

Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen ønsker at

fastholde den norm, som har fundet udtryk i ministeransvar-

lighedslovens § 5, stk. 2, og som indebærer, at en minister

ikke må give Folketinget urigtige eller vildledende oplysnin-

ger eller under Folketingets behandling af en sag fortie op-

lysninger, der er af væsentlig betydning for Tingets bedøm-

melse af sagen.

Præsidiet og Udvalget ønsker dog som en mere politisk

norm hertil at føje, at en minister ikke alene bør være op-

mærksom på at undgå at fortie foreliggende oplysninger af

væsentlig betydning for Folketingets bedømmelse af en sag,

men også på, hvor det er relevant, selv at sørge for, at sådan-

ne oplysninger indhentes og videregives til Folketinget. Li-

geledes ønsker Præsidiet og udvalget at betone, at indhentel-

se og videregivelse af oplysninger til Folketinget bør ske lo-

yalt og uden hensyn til, hvorvidt de oplysninger, som fore-

ligger, eller som der kan være tale om at indhente, umiddel-

bart synes at ville understøtte ministerens politiske holdnin-

ger eller intentioner.

Dette indebærer bl.a., at en minister i forbindelse med Fol-

ketingets behandling af et lov- eller beslutningsforslag frem-

sat af ministeren bør være opmærksom på at sikre, at der i

forslagets bemærkninger, svar på spørgsmål m.v. sker en

fyldestgørende belysning ikke kun af forhold, som taler for

forslaget, men også af forhold, som kan tale imod det. Er der

forhold, som kun vanskeligt lader sig belyse eller er forbun-

det med usikkerhed, skal dette naturligvis ikke nødvendigvis

føre til, at forslaget ikke fremsættes. Ministeren bør i så fald

redegøre for, hvori vanskeligheden eller usikkerheden be-

står, og hvilke konsekvenser de mulige udfald kan få, i det

omfang og den detaljeringsgrad, der i det konkrete tilfælde

er nødvendig, for at folketingsmedlemmerne kan bedømme,

om de uanset vanskeligheden eller usikkerheden skal støtte

forslaget.

Det indebærer endvidere, at en minister, når han eller hun

besvarer spørgsmål fra Folketinget, bør bestræbe sig på at

fortolke spørgsmålet ud fra spørgerens eller spørgernes for-

udsætninger eller – hvor disse ikke umiddelbart lader sig ud-

lede af spørgsmålets ordlyd og den kontekst, det er stillet i –

ud fra en neutral og naturlig sproglig forståelse. Tilstræbt

snævre fortolkninger af spørgsmål og deraf følgende snævre

besvarelser bør undgås.

Præsidiet og udvalget ønsker at understrege, at det oven-

stående ikke skal forstås som en intention om at begrænse

ministrenes adgang til at fremsætte forslag på grundlag af

deres egne, frie politiske overvejelser, selv om der måtte fo-

religge oplysninger af faglig karakter, som synes at tale

imod forslaget. Det skal ligeledes understreges, at det heller

ikke er Præsidiets og udvalgets intention at begrænse minist-

res adgang til at argumentere politisk for deres sager og

synspunkter i bemærkninger til forslag, svar på spørgsmål

m.v., herunder ved at fremhæve de forhold, der kan tale for

et givet forslag eller på anden måde for ministerens opfattel-

se. Præsidiets og udvalgets ærinde er at sikre, at Folketinget

og dets medlemmer og udvalg til enhver tid får et fyldestgø-

rende grundlag for selvstændigt at vurdere de sager, som

indgår i det parlamentariske arbejde.

Præsidiet og Udvalget for Forretningsordenen ser frem til

udkommet af Bo Smith-udvalgets arbejde og af den arbejds-

gruppe, som er nedsat i tilknytning til Christianiasagen, og

til den efterfølgende videre debat.

P. u. v.

Mogens Lykketoft

formand