Transportudvalget 2013-14
TRU Alm.del Bilag 389
Offentligt
1398408_0001.png
NOTAT
Til Folketingets Europaudvalg og Transportudvalget
Dato
J. nr.
10. september 2014
2014-2314
Den danske regerings besvarelse af Kommissionens åbningsskrivel-
se nr. 2014/2110 om gennemførelsen af Europa-Parlamentets og
Rådets forordning (EF) nr. 1072/2009 om fælles regler for adgang
til markedet for international godskørsel
Kommissionen har ved brev af 10. juli 2014 sendt en åbningsskrivelse til Dan-
mark.
Forinden havde Kommissionen inden for rammerne af det såkaldte pilotpro-
jekt vedrørende potentielle traktatkrænkelsessager rettet henvendelse til
Transportministeriet i henholdsvis EU Pilot 5569/13 om indførelse af restrikti-
ve foranstaltninger, der gennemfører artikel 8, stk. 3, i forordning (EU) nr.
1072/2009, og sanktioner ved overtrædelse, jf. artikel 16 i forordning (EU) nr.
1072/2009, og EU Pilot 5703/13 om indførelse af foranstaltninger, der nærme-
re definerer en cabotagekørsel i forordning (EU) nr. 1072/2009, og de tilknyt-
tede sanktioner. Ved breve til Kommissionen af henholdsvis 18. november og
12. december 2013 besvarede Transportministeriet de to pilotsager.
I åbningsskrivelsen anfører Kommissionen, at Kommissionen finder, at den
danske lovgivning er i modstrid med forordning (EF) nr. 1072/2009 på følgen-
de punkter:
a)
Forpligtelsen til at forelægge relevant dokumentation øjeblikke-
ligt på det tidspunkt, hvor kontrollen af overholdelsen af cabotagereglerne fore-
tages.
b)
Bødesatserne, som transportvirksomheder pålægges ved over-
trædelse af cabotagereglerne.
c)
Cabotagekørsel bestående af flere læsse- og lossesteder.
Ad a) Forpligtelsen til at forelægge relevant dokumentation øjeblik-
keligt på det tidspunkt, hvor kontrollen af overholdelsen af cabota-
gereglerne foretages
Kommissionen finder, at den danske godskørselsbekendtgørelse, hvorved der
fremgår en pligt til at forelægge relevant dokumentation for den indgående
internationale transport og efterfølgende cabotagekørsler øjeblikkeligt på det
1398408_0002.png
tidspunkt, hvor overholdelsen af cabotagereglerne kontrolleres, er i modstrid
med kravene i artikel 8 i forordning (EF) nr. 1072/2009.
I forbindelse med EU- Pilot nr. 5569/13 anmodede Kommissionen de danske
myndigheder om at forelægge yderligere oplysninger om, hvilke foranstaltnin-
ger, der anvendes ved kontrol af overholdelsen af cabotagereglerne, og de tilhø-
rende sanktioner. Kommissionen nærede blandt andet betænkeligheder ved, at
kravet om at forelægge dokumentation øjeblikkeligt på det tidspunkt, hvor kon-
trollen af overholdelsen af cabotagereglerne foretages, kan udgøre en ufor-
holdsmæssig byrde for virksomhederne.
De danske myndigheder svarede, at kravet om at forelægge dokumentation er
berettiget ud fra behovet for at lette kontrollen og undgå, at dokumenter forfal-
skes. De danske myndigheder forklarede endvidere, at de retshåndhævende
myndigheder foretager en specifik vurdering af hver enkelt kontrolsituation,
f.eks. indrømmes der ekstra tid, når kontrollen foretages om natten.
Kommissionen oplyser i åbningsskrivelsen, at den påskønner de danske myn-
digheders indsats for at føre en effektiv kontrol med transportvirksomheders
overholdelse af bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1072/2009, men kravet
om øjeblikkeligt at forelægge dokumenter på kontroltidspunktet indgår ikke i
forordningen. Nærmere bestemt specificeres det ikke i forordningens artikel 8,
stk. 3, at transportvirksomhederne skal medbringe disse oplysninger om bord
på køretøjet.
Kommissionen henviser i den forbindelse til forordning nr. 11/1960 vedrørende
afskaffelse af forskelsbehandling med hensyn til transportpriser og transport-
vilkår, hvor forsendelser, som transporteres inden for EU, ikke nødvendigvis
skal ledsages af et transportdokument, hvis oplysninger fremgår af andre eksi-
sterende transportdokumenter og i forbindelse med transportvirksomhedens
bogføring.
Der er således ifølge Kommissionen tale om et nyt krav om, hvis transportvirk-
somheder skal medbringe disse oplysninger om bord på køretøjet for at stille
dem til rådighed for kontrol, hvilket kan påføre virksomhederne en uforholds-
mæssig stor byrde.
Kommissionen påskønner, at de danske myndigheder har til hensigt at udvise
fleksibilitet over for transportvirksomhederne i forbindelse med kontrollen,
men finder ikke, at cabotagevejledningen afspejler de danske myndigheders
hensigt.
Svaret på spørgsmålet om, hvornår det klare bevis for henholdsvis den indgå-
ende internationale kørsel og de efterfølgende cabotagekørsler skal foreligge,
fremgår ikke eksplicit af forordningen. Der findes ej heller retspraksis fra EU-
Domstolen, der kan bidrage til en nærmere afklaring heraf.
Side 2/8
1398408_0003.png
Hensynet bag bestemmelsen i forordningens artikel 8, stk. 3, er dog utvivlsomt
at sikre effektiv håndhævelse af forordningens bestemmelser om cabotagekør-
sel. Den danske regering finder i den forbindelse, at hensynet til at undgå mis-
brug (f.eks. ved at transportvirksomhederne efterfølgende ”konstruerer” bevi-
set) og sikre en effektiv kontrol tilsiger, at artikel 8, stk. 3, i forordningen om
international godskørsel må fortolkes således, at det klare bevis skal foreligge
ved standsningen i forbindelse med kontrollen eller i hvert fald kunne frem-
skaffes umiddelbart efter standsningen.
Af Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om
fælles regler for adgang til markedet for international godskørsel fremgår
blandt andet følgende i relation til forordningens artikel 8:
”Det er lettere for myndighederne at kontrollere, om en cabotagekørsel er
lovlig, hvis der har adgang til CMR-fragtbrevet, der indeholder datoen for
læsning og aflæsning for en international transport. Af fuldstændighedshen-
syn fastsætter artikel 8 derfor, hvilke oplysninger der skal være til rådighed i
køretøjet, ud fra den viden, at de nødvendige data findes i CMR-fragtbrevet,
der anvendes ved al international transport. Denne definition gør det muligt
for en effektiv transportvirksomhed, der udfører jævnlig international trans-
port, at optimere læsningen af sine køretøjer og minimere antallet af kørsler
uden last”.
[Den danske regerings understregning]
Kommissionen bemærker endvidere i begrundelsen til forordningsforslaget:
”[…] Der indføres følgende væsentlige ændringer.
En enkel klar definition på ”cabotagekørsel”, ifølge hvilken der
er mulighed for inden for syv dage efter international transport at udføre op
til tre cabotagekørsler. Transportvirksomheden skal i køretøjet medbringe
dokumentation for dato og sted for ankomst og afrejse, f.eks. fragtbreve.”
[Den danske regerings understregning]
Det synes på den baggrund klart, at det på tidspunktet for forhandlingerne om
forordning (EF) nr. 1072/2009 var Kommissionens opfattelse, at oplysninger-
ne skulle medbringes om bord på køretøjet med henblik på eventuel kontrol.
Kommissionen var således tilsyneladende på daværende tidspunkt ikke af den
opfattelse, at dette krav ville være en uforholdsmæssig stor byrde for udenland-
ske transportvirksomheder, der udfører cabotagekørsel.
Den danske regering skal hertil særligt bemærke, at de teknologiske mulighe-
der (og udviklingen siden 2007) desuden gør det nemt og hurtigt at fremskaffe
den krævede dokumentation (evt. elektronisk via smarttelefoner eller lignende)
inden for rimelig tid i forbindelse med en kontrol.
Side 3/8
1398408_0004.png
Henset til de teknologiske muligheder vognmandsvirksomheder har for at
fremskaffe dokumentation inden for rimelig tid og formålet med forordningens
artikel 8, stk. 3 (kontrol af cabotagekørsel), er den danske regering ikke enig i
Kommissionens ændrede fortolkning af artikel 8, stk. 3, og synspunktet om, at
kravet om dokumentation inden for rimelig tid fra kontrollen foretages kan
udgøre en uforholdsmæssig stor byrde for virksomhederne.
Det bemærkes i den forbindelse, at godskørselsbekendtgørelsens § 16 a alene
vedrører tidspunktet for, hvornår den i forordningen foreskrevne dokumentati-
on skal foreligge. Der er således ikke tale om, at bestemmelsen i godskørselsbe-
kendtgørelsen fastsætter et nyt krav om dokumentation.
Den danske regering finder endvidere ikke, at Kommissionens henvisning til
forordning nr. 11/1960 er relevant, idet denne forordning omhandler et forbud
mod forskellige transportpriser og transportvilkår på samme slags gods alt ef-
ter godsets oprindelses- eller bestemmelsesland. Den dokumentation, som
godskørselsbekendtgørelsens § 16 a omfatter, er dokumentation i henhold til
artikel 8, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1072/2009, altså bevis for den indgående
internationale transport og for hver efterfølgende cabotagekørsel – ikke priser
og vilkår. Forordning nr. 11/1960 fastslår desuden at i den situation, hvor op-
lysninger om transportpriser og transportvilkår fremgår af andre eksisterende
transportdokumenter og i forbindelse med transportvirksomhedens bogføring,
er transportvirksomhederne ikke forpligtede til at indføre nye transportdoku-
menter. Den danske godskørselsbekendtgørelse medfører som nævnt ikke ind-
førelse af nye transportdokumenter, men vedrører alene tidspunktet for frem-
visning af de i forordning (EF) nr. 1072/2009 påkrævede oplysninger. Forord-
ning (EF) nr. 1072/2009 må desuden anses som lex specialis i forhold til for-
ordning 11/1960.
Endelig medfører Kommissionens synspunkt om, at det klare bevis først skal
fremvises efterfølgende, at der ved hver kontrol skabes en ny administrativ sag,
der kræver en efterfølgende sagsbehandling. Dette vil skabe unødige admini-
strative byrder for medlemsstaterne.
Den danske regering er på den baggrund fortsat af den opfattelse, at kravet om
at forelægge dokumentation inden for rimelig tid er i overensstemmelse med
forordning (EF) nr. 1072/2009, idet det er berettiget ud fra behovet for at lette
kontrollen og undgå, at dokumenter forfalskes, og dermed sikrer overholdelse
af forordningens regulering af cabotagekørsel.
Den danske regering har dog på baggrund af modtagelsen af Kommissionens
åbningsskrivelse besluttet at ændre cabotagevejledningen. Det fremgår nu af
vejledningen, at godsbekendtgørelsens § 16 a i praksis fortolkes således, at do-
kumentationen skal kunne fremvises inden for rimelig tid efter standsningen af
køretøjet, at elektronisk fremsendelse af dokumentation til bilen inden for gan-
Side 4/8
1398408_0005.png
ske kort tid accepteres, og at fremskaffelse af dokumentationen ikke må medfø-
re en væsentlig forsinkelse af politiets kontrol.
Ad b) Bødesatserne, som transportvirksomheder pålægges ved
overtrædelse af cabotagereglerne
Kommissionen finder, at den vejledende bødesats i bemærkninger til forslag til
lov nr. 1639 af 26. december 2013 på kr. 35.000 for ulovlig cabotagekørsel
(meget alvorlig overtrædelse) ikke står i et rimeligt forhold til overtrædelsens
grovhed, således som det kræves i artikel i 16 i forordning (EF) nr. 1072/2009.
Kommissionen finder endvidere, at bøderne kan påføre ikke-hjemmehørende
transportvirksomheder en urimelig byrde.
Kommissionen finder, at det ikke fremgår af loven, hvorvidt bøden for ulovlig
cabotage står i et rimeligt forhold til overtrædelsens grovhed og til bøder, der
pålægges i tilsvarende sager. Kommissionen påpeger, at bøder for ulovlig cabo-
tage svarer til de bøder, der pålægges virksomheder for kørsel uden tilladelse.
Kommissionen finder, at en overtrædelse af reglerne vedrørende tilladelse har
en meget alvorligere karakter, ikke alene på grund af den større økonomiske
gevinst, overtræderen kan opnå, men også på grund af risiciene for trafiksik-
kerheden og markedet for godskørsel.
Kommissionen finder ikke, at de danske myndigheder åbner mulighed for en
nedsættelse af bøder i tilfælde af formildende omstændigheder. Bødens størrel-
se forekommer derfor ikke at overholde proportionalitetsprincippet, fordi de
retshåndhævende myndigheder ikke har beføjelse til at tage hensyn til de aktu-
elle omstændigheder i det konkrete tilfælde.
Den danske regering skal indledningsvis bemærke, at fastsættelsen af straf ge-
nerelt i Danmark beror på domstolenes konkrete vurdering i det enkelte tilfæl-
de af samtlige omstændigheder i sagen og det i bemærkningerne angivne straf-
niveau vil kunne fraviges i op- og nedadgående retning, hvis der i den konkrete
sag foreligger skærpende eller formildende omstændigheder, jf. de almindelige
regler om straffens fastsættelse i straffelovens kapitel 10. Dette er således også
tilfældet i forbindelse med idømmelse af bøder for ulovlig cabotagekørsel.
Den anførte bødesats i bemærkningerne til forslag til lov nr. 1639 af 26. decem-
ber 2013 på 35.000 kr. for ulovlig cabotagekørsel er derfor ikke udtryk for ge-
nerel fastsættelse af bødesatserne, men er alene vejledende for de retsanven-
dende myndigheder. Ved fastsættelsen af den vejledende bødesats er der dog i
overensstemmelse med forordningens artikel 16 taget hensyn til at sikre effek-
tive sanktioner, som står i rimeligt forhold til overtrædelsernes grovhed og har
en afskrækkende effekt.
Den danske regering kan desuden oplyse, at de vejledende bødesatser er forhø-
jet generelt for overtrædelser af godstransportlovgivningen, og at man ved fast-
Side 5/8
1398408_0006.png
sættelse af bødestørrelser lægger vægt på, hvilke økonomiske gevinster der er
opnået eller forsøgt opnået ved den pågældende overtrædelse samt på, om
overtrædelsens karakter er mindre alvorlig, alvorlig eller meget alvorlig. På den
måde tages der netop hensyn til markedet for godskørsel, idet det ikke skal
være muligt at opnå økonomiske gevinster ved at overtræde reglerne og der-
med skabe en ulige og unfair konkurrence mellem aktørerne. Det skal i den
forbindelse tages i betragtning, at ulovlig cabotagekørsel er konkurrenceforvri-
dende overfor danske vognmandsvirksomheder, og at ulovlig cabotagekørsel
må betragtes som social dumping.
Den danske regering henleder opmærksomheden på, at der også findes lavere
bødesatser end kr. 35.000 på cabotageområdet. Det er således bøder på kr.
15.000 og 5.000, f.eks. for overtrædelse af artikel 8, stk. 3, litra a-c, e og f, som
omfatter krav om oplysning om bl.a. transportvirksomhedens navn, adresse og
underskrift. De vejledende bødesatser synes således ikke at udgøre en urimelig
byrde eller at være disproportionale.
Den danske regering finder således, at de vejledende bødesatser opfylder kravet
om proportionalitet, og at der herudover gives domstolene mulighed for at tage
højde for formildende omstændigheder.
Ad c) Cabotagekørsel bestående af flere læsse- og lossesteder
Kommissionen er af den opfattelse, at artikel 8 i forordning (EF) nr. 1072/2009
ikke fastsætter et højeste antal læsse- og/eller lossesteder inden for samme
cabotagekørsel. Begrænsningen på tre cabotagekørsler er ikke ensbetydende
med, at en cabotagekørsel bør bestå af et fastsat antal læsse- og/eller losseste-
der. Kommissionen henviser i den forbindelse til et mødereferat fra Vejtrans-
portkomiteen den 25. oktober 2010.
Kommissionen mener, at EU-reglerne ikke tillader, at dansk lovgivning hindrer
ikke-hjemmehørende transportvirksomheder i at udføre cabotagekørsel bestå-
ende af flere læsse- og lossesteder. Denne fremgangsmåde begrænser efter
Kommissionens opfattelse ikke-hjemmehørende transportvirksomheders mu-
ligheder for at tilrettelægge deres transportoperationer i Danmark. Desuden
bidrager praksis med at samle transporter ved at planlægge flere læsse- og los-
sesteder i samme kørsel til at forbedre lastvognes lastfaktor og transportens
effektivitet.
Den danske regering kan som i pilotsagen oplyse, at forordning (EU) nr.
1072/2009 ikke indeholder en eksplicit definition af cabotagekørsel. Den be-
grænser dog antallet af cabotageture til tre. Derfor udarbejdede Trafikstyrelsen
i samarbejde med transportbranchen og Rigspolitiet en vejledning til politiet
om de nye cabotageregler. Vejledningen skulle sikre, at politiet fik det bedste
redskab til at foretage kontrol og håndhæve reglerne i praksis. Det bemærkes,
Side 6/8
1398408_0007.png
at forholdet ikke er fastsat ved lov, som nævnt i Kommissionens åbningsskri-
velse.
I vejledningen blev en cabotagekørsel defineret i overensstemmelse med Kom-
missionens ”Spørgsmål og Svarpapir” (”The new cabotage regime under Regu-
lation (EC) No 1072/2009, Questions and Answers”) fra november 2009. Føl-
gende var anført i vejledningen:
”En cabotagekørsel defineres som en national transport af en forsendelse fra
læsning af godset til losning hos den modtager, som står anført i fragtbrevet.
En cabotagekørsel kan bestå enten af flere læssesteder eller af flere losseste-
der.”
Der er således ikke fastsat et højeste antal læsse- eller lossesteder.
I forbindelse med et møde den 25. oktober 2010 i Vejtransportkomiteen udvi-
dede Kommissionen definitionen af en cabotagekørsel, således at en cabotage-
kørsel kan bestå både af flere læssesteder, flere lossesteder eller endda flere
læsse- og lossesteder. Endvidere oplystes det, at en cabotagekørsel altid kan
henføres til ét transportdokument.
Man fandt imidlertid fra dansk ikke grundlag for at udvide definitionen af en
cabotagekørsel som nævnt i referatet af Vejkomitémødet, og den reviderede
cabotagevejledning indeholder den samme definition af en cabotagekørsel som
den oprindelige vejledning. Baggrunden herfor er, at såfremt Kommissionens
udvidede definition af en cabotagekørsel anvendes, vil det give mulighed for at
udføre et stort antal kørsler og anse dette for at være én cabotagekørsel. Ek-
sempelvis hvis en chauffør kører fra læssestederne A, B og C til lossestederne X,
Y og Z, vil kørslen evt. reelt indeholde ni ture. Disse ni ture vil kunne udføres
som én cabotagekørsel. Et andet eksempel kunne være en chauffør, der læsser
varer ved punkt A, fortsætter til punkt B, hvor en del af varerne leveres, og nye
varer læsses, som igen – sammen med varerne fra punkt A – leveres til punk-
terne C, D, E, F og G osv. Med dette eksempel er det muligt at udføre mindst 11
ture og kalde det én cabotagekørsel. Dette er kun to eksempler. Med den rette
tilrettelæggelse vil det være muligt at opstille en række situationer med mange
flere ture end disse som én cabotagekørsel.
En sådan tilrettelæggelse har efter Transportministeriets opfattelse ikke været
hensigten med de nuværende cabotageregler, som jo netop begrænser turene til
tre cabotageture i forhold til kørsel i hjemlandet. Med forordningen om inter-
national godskørsel er der således ikke sket en fuldstændig liberalisering af det
indre marked på transportområdet.
Såfremt en udenlandsk transportvirksomhed udfører en cabotagekørsel i Dan-
mark med både flere læssesteder og flere læssesteder, hvorved der foretages
Side 7/8
1398408_0008.png
mere end 3 cabotagekørsler, er der derfor efter den danske regerings opfattelse
tale om ulovlig cabotagekørsel.
Det kan endelig oplyses, at, ifølge Transportministeriets oplysninger, har min-
dre end 10 udenlandske transportvirksomheder indtil videre fået bøde for ulov-
lig cabotagekørsel ved at udføre en cabotagekørsel med flere læssesteder og
flere lossesteder.
Side 8/8
Med venlig hilsen
Magnus Heunicke