Retsudvalget 2012-13
L 144 Bilag 20
Offentligt
RETSUDVALGET
NOTAT
Opfølgning på høring om L 144
3. maj 2013
På høringen i Retsudvalget den 17. april 2013 om L 144 (Offentlighedsloven)satte professor Søren Højgaard Mørup spørgsmålstegn ved Justitsministerietsbegrundelse for, at der ikke ifølge L 144 vil være adgang til aktindsigt i desåkaldte dagpengetal. Søren Højgaard Mørup henviste i den forbindelse til deforudsætninger, der fremgår af Offentlighedskommissionens betænkning,herunder især side 561-562, der beskriver praksis med afsæt iOmbudsmandens udtalelser sammenholdt med side 568 – afvejning afhensyn for og imod aktindsigt i interne dokumenter – samt side 626-627 ominterne faglige vurderinger.Ifølge Søren Højgaard Mørup fremgår det af betænkningen, at meningen ikkehar været at begrænse ekstraheringspligten, som også omfatter forudsigelseraf, hvordan et faktisk forløb vil udvikle sig, også selv om dette har karakter afet skøn eller en vurdering.Ift. Justitsministeriets fortolkning af spørgsmålet om aktindsigt idagpengetallene, argumenterede Søren Højgaard Mørup for, at det, kan værevanskeligt at skelne mellem, hvad der er en faglig vurdering, og hvad der eren faktuel oplysning. Han henviste i den forbindelse til en udtalelse fraOmbudsmanden vedr. praksis jf. Offentlighedskommissionens betænkningside 561 - 562:”Afgørende for om en oplysning skal ekstraheres, er […] ikke i førsterække afhængig af om en oplysning efter sit indhold må karakteriseressom faktisk eller ej, men beror i højere grad på hvilken funktionoplysningen har i myndighedens sagsbehandling. En oplysning skalpå den baggrund ekstraheres hvis oplysningen er af en sådankarakter at den bidrager til at supplere sagsforholdets bevismæssigegrundlag eller i øvrigt tilvejebringes for at skabe klarhed med hensyntil sagsforholdets faktiske omstændigheder. […].På den baggrund må det antages at også forudsigelser om hvorledeset faktisk forløb vil ændre sig, og som bidrager til myndighedenskvalificering af det administrative beslutningsgrundlag, også hører tilde faktiske oplysninger i et sagsforhold […].Jeg er således ikke enig i den retsopfattelse som Finansministeriet hartilkendegivet […] hvorefter det forhold at oplysningerne angår
1/1
fremskrivninger eller skøn over fremtidige forhold i sig selv, gør atoplysningerne ikke er omfattet af ekstraheringsforpligtelsen.”
Søren Højgaard Mørup fremhævede endvidere udtalelsen fraOmbudsmanden på betænkningens side 562:”[Det må antages] at også forudsigelser om hvorledes et faktisk forløbvil ændre sig, og som bidrager til myndighedens kvalificering af detadministrative beslutningsgrundlag, hører til de faktiske oplysninger iet sagsforhold […].Ministeriet har undtaget flere dokumenter vedrørende spørgsmål omtakstnedsættelser på Storebæltsforbindelsen. Se bl.a. Transport- ogEnergiministeriets udkast til notatet ’Konsekvenser aftakstnedsættelser på Storebæltsforbindelsen for trafikken via FemernBælt’ af 19. februar 2004 (dokument 24 i sag TRM 740-25) hvoraf detindledningsvis fremgår at notatet vurderer risikoen for Femern Bæltprojektet i lyset af den konkurrence der er mellem de to fasteforbindelser. Risikoen belyses gennem følsomhedsberegninger ogved at opstille scenarier, og risikoen søges afdækket gennem ensammenlignende analyse med hensyn til parametrene rejsetid,kørselsomkostninger og takster.Sådanne skøn mv. over fremtidige forhold indebærer ikke i sig selv atoplysningerne er undtaget fra ekstraheringspligten. Jeg henviserherved til [FOB 2004, side 98] vedrørende afslag på aktindsigt iregeringens klimastrategi hvor jeg ligeledes fandt at oplysningerangående fremskrivninger eller skøn over fremtidige forhold ikke i sigselv gjorde at oplysningerne ikke var omfattet af ekstraheringspligten.Til illustration kan også nævnes dokument 27 i sag TRM 740-25 –Transport- og Energiministeriets notat om ’Femern ogStorebæltstaksterne’ af 12. marts. 2004. Dokumentet består bl.a. af etafsnit om økonomiske overvejelser (afsnit 1) der efter min opfattelsemå anses for oplysninger omfattet af ekstraheringspligten i § 11, stk.1. Derimod ses de følgende afsnit ’Politiske overvejelser’ og’Løsningsmuligheder’ ikke at være omfattet af ekstraheringspligten.”
Søren Højgaard Mørup henviste til, at man i Offentlighedskommissionensbetænkning ville udvide adgangen til aktindsigt i faglige vurderinger, og påden baggrund mente han, at det er vigtigt, at man i Retsudvalget tager stillingtil, hvor grænsen mellem faglige vurderinger og faktuelle oplysninger bør gå –også selvom det er en vanskelig juridisk øvelse.
Søren Højgaard Mørup har efterfølgende uddybet sine synspunkter, og har iden forbindelse oplyst, at:”Problemstillingen om afgrænsningen mellem oplysninger om en sags”faktiske grundlag” i § 28 og ”interne faglige vurderinger” i § 29 er vigtig afisær to grunde:1. Når lovforslaget lægger op til, at man udvider kredsen af dokumenter, derikke er adgang til at se i deres helhed (jf. §§ 23-24 og § 27), bliver omfangetaf ekstraheringspligten så meget desto vigtigere.
2/2
2. Problemstillingen er ikke isoleret til at angå afgrænsningen mellem § 28 og§ 29 i offentlighedsloven. Sondringen er også relevant i forhold til notatpligteni § 13 og i forhold til parters ret til aktindsigt og omfanget afpartshøringspligten efter forvaltningsloven (jf. L 145).Jeg tager som forudsætning, at der ikke fra Offentlighedskommissionen og ejheller Justitsministeriets side har været tilsigtet nogen begrænsning af, hvadekstraheringspligten omfatter – tværtimod har man villet udvide den. Dog varudvalget ikke enige om, hvor meget den skulle udvides (jf. betænkningen s.626-627 og s. 636-640).Når man læser bemærkningerne til L 144 og L 145 og har hørtJustitsministeriets udlægning af reglerne i relation til ”dagpenge-sagen”, kanman imidlertid spørge, om der ikke er fare for, at retten til aktindsigt bliverbegrænset i forhold til gældende ret – uden at det har været intentionen – ogom man derfor ikke fra lovgivningsmagtens side bør søge præciseret, hvaddet er, der skal være gældende ret fremover.Det, som offentligheden og parter (som minimum) skal have indsigt i, ermyndighedens bedømmelse af, hvad der er faktum i en sag. Dermed kanoffentligheden og parter kontrollere, om myndigheden har lagt et rigtigt faktumtil grund. Her er der desuden normalt ikke et særligt hensyn at tage tilbeslutningsprocessen.Derimod er udgangspunktet, at der ikke er ret til indsigt i vurderinger oganbefalinger af, hvordan myndigheden bør reagere, f.eks. hvad en beslutningbør gå ud på, herunder hvilke hensyn der bør tillægges mere eller mindrevægt, og hvordan loven skal fortolkes. Disse oplysninger er undtagetaktindsigt bl.a. for at beskytte den interne beslutningsproces (idet forslaget til§ 28 dog giver en vis, begrænset ret til indsigt i sådanne vurderinger. Der eren lignende udvidet ekstraheringspligt i L 145 (§ 14 b i forvaltningsloven)).Problemets kerne er, at nogle faglige vurderinger angår, hvad der er en sagsfaktiske grundlag, og derfor er og bør være omfattet af notatpligten,ekstraheringspligten og partshøringspligten (hvad enten de er interne eller ej),mens andre (interne) faglige vurderinger, der angår hvordan myndighedenbør handle på baggrund af oplysningerne, ikke er eller bør anses for en del afen sags faktiske grundlag.Når man i selve lovteksten opstiller en sondring mellem en sags ”faktiskegrundlag” i § 28 og ”interne faglige vurderinger” i § 29, er det naturligt atopfatte dette således, at en intern faglig vurdering står i modsætning til, hvadder er en sags faktiske grundlag. Men det er problematisk, navnlig når detikke kommer tydeligt frem i bemærkningerne til lovforslaget, at § 13 og § 29
3/3
omfatter interne faglige vurderinger, når disse bidrager til at fastlægge,supplere eller præcisere sagens bevismæssige grundlag eller i øvrigt erforetaget for at skabe klarhed med hensyn til sagens faktiskeomstændigheder”, smh. betænkningen s. 407 ff. og 561 f.Man bør – efter min opfattelse – søge dette præciseret i betænkningen overlovforslaget.Et særligt problem foreligger, hvis man sammenblander disse to former forfaglige vurderinger. Her lægger lovforslaget op til, at en sådan integration skalmedføre, at der ikke er ekstraheringspligt (jf. bemærkningerne til § 29, hvordet anføres, at dette også skal gælde i relation til § 28. Tilsvarende er detanført i bemærkninger til L 145, pkt. 4.3.7.4.2). Dette ”integrationsprincip” børman efter min opfattelse også nøje overveje. Man kunne frygte, at princippetville anspore myndigheder, der ønsker at undgå, at der gives indsigt ioplysninger om sagens faktiske omstændigheder og faglige vurderingerknyttet til faktum, sørger for at integrere dem med faglige vurderinger, der ikkeer undergivet aktindsigt. Et modsat princip ville derimod lægge op til, at manholder vurderinger af, hvad der er faktum i en sag, ude fra vurderingen af,hvordan man bør handle. Dette kan i øvrigt i sig selv være en fordel, da detkan medvirke til at gøre selve beslutningsprocessen klarere for den, der skaltræffe en beslutning.Man bør derfor – efter min opfattelse – nøje overveje, om man ikke ibetænkningen over lovforslaget bør fastslå, at der er pligt til ekstrahering,også hvor forskellige former for faglige vurderinger er integrerede, medmindrehemmeligholdelse er påkrævet af hensynet til beskyttelse af den internebeslutningsproces (jf. herved § 33, nr. 5).Endelig kunne man nok med fordel præcisere forståelsen af kravet i § 28 om”relevans” for sagen. Man kan læse bemærkningerne til § 28 således, at”gamle” oplysninger ikke er relevante, hvis man har fået ”bedre ogopdaterede” oplysninger. Til tider vil historiske oplysninger imidlertid kunnevære relevante (af interesse) for offentligheden. Det er ikke sikkert, at der ettilsvarende problem i forhold til parters varetagelse af deres interesser sml. L145 (§ 14 a i forvaltningsloven). Hvor der er tvivl om, hvorvidt en oplysning er”relevant” for sagen, kunne man overveje, om man ikke burde lægge vægt på,om oplysningen kan være af interesse for den, der har anmodet omaktindsigt.
4/4
