Udenrigsudvalget 2012-13, Det Udenrigspolitiske Nævn 2012-13
URU Alm.del Bilag 73, UPN Alm.del Bilag 100
Offentligt
Talepapir til udenrigsministerens besvarelse af spørgsmål B-Dvedrørende
Københavnsprocessen om regler for tilbageholdte i militære operationer.
Samråd den 19. december 2012.
Udenrigsministeren:
Siden jeg sidst orienterede om processen, er arbejdet i Københavnsprocessenblevet afsluttet. Og vi er nået frem til et resultat, som vi i Udenrigsministeriet errigtig tilfredse med.
Som bekendt har jeg tidligere orienteret om Københavnsprocessen både iFolketingssalen [f.eks. B 63 den 25. april 2008 og S690 den 16. november2011] og i Udenrigspolitisk Nævn [8. oktober i år].
I forhold til baggrunden for processen vil jeg derfor bare ganske kort starte medat konstatere, at processen blev sat i værk i 2007 under den tidligere regering.
1
På det tidspunkt havde de typiske militære operationer udviklet sig fra detraditionelle stat til stat konflikter til, at militære styrker – typisk i enmultinationale ramme deltog på en anden regerings side i en intern konflikt –altså som en part i en borgerkrig. Det var en ny situation for alle parter ikonflikten.
Dette indebar blandt andet, at tilbageholdte i denne nye form for militæreoperationer ikke blev behandlet ens. Der var forskel på behandlingen og denjuridiske beskyttelse af person alt efter om det var danske eller andre styrker,der tilfældigvis pågreb og tilbageholdt vedkommende. Det var helt uholdbart.
Men hvordan kunne det være – når vi nu ved, at der findes folkeretlige reglerom hvordan man behandler tilbageholdte og tilfangetagne i krig?
Svaret er, at der findes et detaljeret sæt af internationale regler for traditionelkrigsførelse. Dér gælder Genevekonventionerne fra 1949 fuldt ud. Men derfindes ikke et systematisk regelsæt for det, som juristerne kalder ’internevæbnede konflikter’ – borgerkrigene.. Her er den internationale regulering2
meget begrænset og situationen uklar, hvor f.eks. internationale styrker tagerdel i interne væbnede konflikter. Den type af militære operationer er derfor i etvist omfang blevet gennemført på et dels mangelfuldt, dels uensartet juridiskgrundlag.
Det var den erkendelse, der lå bag den danske beslutning om at stille sig ispidsen for en proces, som skulle sikre et ensartet beskyttelsesniveau fortilbageholdte - uanset hvem der tilbageholder.
Det var også en del af analysen, at et ensartet beskyttelsesniveau ville sikre enmere effektiv gennemførelse af internationale militære operationer. Mereeffektiv forstået på den måde, at man lettere og mere trygt kan overdragetilbageholdte mellem koalitionsstyrkerne, hvis man har vished for, at de vilblive behandlet efter samme standarder af alle parter.Det er vigtigt at se Københavnsprocessen som adskilt fra de konkrete sager omfangehåndtering, som vi kender både i Danmark og i andre lande.Københavnsprocessen er ikke møntet på specifikke operationer, men er generelog global.
3
Det er velkendt, at regeringen og i særdeleshed mit eget parti, SF, mener at derfindes en række uafklarede elementer af den danske krigsindsats i Irak ogsenere i Afghanistan som helhed. Derfor er der nedsat en kommission, der hartil opgave dels at undersøge og redegøre for baggrunden for den danskebeslutning om at deltage i krigen i Irak, dels at undersøge og redegøre for, hvaddanske myndigheder har foretaget sig i forbindelse med tilbageholdelsen afpersoner under krigene i henholdsvis Irak og Afghanistan. Disse spørgsmålfortjener at blive undersøgt ordentligt og det er derfor et vigtigt skridt, atundersøgelseskommissionen nu er blevet nedsat.Det er regeringens vurdering, at Danmark også fremover skal kunne tage del iinternationale militære indsatser, der har et klart folkeretligt grundlag. Og detvil være helt afgørende for vores deltagelse, at den militære indsats sker medfuld respekt for den humanitære folkeret og for menneskerettighederne.
Denne regering så derfor fortsat et reelt behov for, at landene sammen drøftede,hvordan man bedst kan løse de praktiske og juridiske udfordringer på området.
4
I det lys besluttede jeg, da jeg kom til som udenrigsminister, at føreKøbenhavnsprocessen videre.
Udenrigsministeriet var i oktober i år vært for den afsluttende konference iKøbenhavnsprocessen, der førte til enighed blandt de deltagende stater om etsæt retningslinjer for hvordan tilbageholdte skal behandles. På den afsluttendekonference enedes repræsentanter fra 18 lande om Københavnsprocessensprincipper for tilbageholdte. Samtidig deltog repræsentanter fra FN, EU,NATO, AU og ICRC som observatører i mødet.
Som snart sagt alle andre diplomatiske konferencer blev Københavnsprocessenstekst forhandlet af diplomater og embedsmænd fra de deltagende statersudenrigs- og forsvarsministerier. Men enigheden blev opnået blandt dedeltagende lande efter politisk fuldmagt fra deres ministre. Så resultatet stårrimeligt stærkt og vi var positivt overraskede over, at det lykkedes at opnå dengrad af enighed blandt denne gruppe af meget forskellige lande.
5
Det vil føre for vidt at forsøge at gøre rede for retningslinjerne i detaljer. Detomfatter temmelig komplekse juridiske problemstillinger. Men jeg vil redegørefor en række overordnede faktorer i processen, som samtidig vil give svar påspørgsmålet om, hvilket resultat Københavnsprocessen har ført til.
Der er international enighed om, at folkeretlige regler, der gælder iborgerkrigssituationer, er mangelfulde. Reglerne er få og er ikke tilstrækkeligtdetaljerede. Det er bl.a. baggrunden for at Internationalt Røde Kors i år harindledt en proces, der skal se på muligheden for at vedtage nye internationaleregler på netop dette område.
I Københavnsprocessen måtte det danske formandskab dog hurtigt erkende, atdet ikke kunne lade sig gøre at få gruppen af stater, der deltog i processen, til atblive enige om behovet for helt nye regler. Der var derimod mulighed for at nåtil enighed om et sæt ikke-juridisk bindende retningslinjer baseret på, hvadmange stater faktisk allerede gør.
6
Analysen i Københavnsprocessen har ogsåvist, at - i mangel af egentligtbindende folkeretlige regler i denne type konflikter -, så baserer lande deresadfærd på gældende standarder indenfor traditionel krigsførelse – det vil typisksige den tredje og fjerde Genevekonvention.
Det har hele vejen igennem været en klar forudsætning, at retningslinjerne ikkemåtte sænke beskyttelsesniveauet for tilbageholdte. Derfor er retningslinjernebaseret på gældende folkeretlige standarder fra andre konflikttyper. Det slåssamtidig meget klart fast i princippernes egen ordlyd, at disse ikke trækkernoget fra staternes eksisterende internationale forpligtelser.
Lad mig i den sammenhæng fremhæve og understrege dette helt centraleelement i retningslinjerne: De erstatter ikke staternes eksisterende folkeretligeeller menneskeretlige forpligtelser.
Hvad betyder det? Det betyder eksempelvis, at Europarådsstaterne er lige såbundet af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, som de altid harværet. Der er ikke noget nyt dér.7
Men andre lande, der ikke opererer under tilsvarende høje juridiske standarder –eksempelvis lande i Afrika - får med retningslinjerne et nyt sæt grundlæggendestandarder. Hvis de bliver efterlevet i den rette ånd, vil de give tilfangetagne etacceptabelt beskyttelsesniveau, som ikke findes i dag. Det er et helt centrale:Med Københavnsprocessen sikrer vi et niveau for beskyttelse af tilbageholdte ilande, hvor der ikke før har været noget beskyttelse.
For at nævne et par få eksempler:Det følger af Københavnsprocessens principper og retningslinjer, at der altidskal være et grundlag for at tilbageholde, og at tilbageholdte skal sættes på frifod, når grundlaget for at tilbageholde dem ikke længere eksisterer. Detforhindrer vilkårlige tilbageholdelser. Det lyder basalt, men det er det ikke ivirkelighedens verden.Det fremgår også, at tilbageholdte skal registreres. Igen lyder det banalt, men vihar set i mange sager – også i de, der nu kører ved de danske domstole -, at detikke sker. Principperne slår også fast, at tilbageholdte skal tilbageholdes i en
8
egentlig tilbageholdelsesfacilitet, og at familie, Den Internationale Røde KorsKomité og andre som udgangspunkt skal underrettes om tilbageholdelsen.
Jeg er klar over, at Amnesty og andre ikke mener, at principperne ertilstrækkelige. Det er jeg ikke enig i. Der er – bl.a. med de principper, som jegnetop har nævnt – etableret retningslinjer på områder, hvor der før ikke varnogle retningslinjer. Det vil føre til en øget beskyttelse af de tilbageholdte.
I forhold til det konkrete spørgsmål om retningslinjernes indvirkning påsituationen for fangerne på Guantanamo, så er det umiddelbare svar, at mangeaf de indsatte i Guantanamo blev tilbageholdt som led i en international væbnetkonflikt, og at retningslinjerne derfor ikke ville have haft nogen betydning, dade ikke omfatter denne type af konflikter. Men jeg kan da samtidigt ikke ladevære med at tænke, , at i alt fald noget måske nok havde set anderledes ud, hvisdisse retningslinjer havde været på plads, da amerikanerne tilbage i 2001 og2002 besluttede sig til, hvordan de skulle håndtere tilbageholdte.
9
I relation til samrådsspørgsmål C skal jeg gentage, at retningslinjerne ikkeforpligter landene juridisk. Men man skal ikke undervurdere den politiskeværdi, der ligger i at have deltaget i processen.
Principperne vil kunne spille en vigtig rolle ved at fylde nuværende huller i deninternationale regulering. Dette kan være med til at forme staternes praksis forhåndtering af tilbageholdte. Det er samtidig ikke utænkeligt, at denne praksismed tiden kan blive så udbredt i det internationale samfund, at nogle afprincipperne ad åre vil aflejre sig som internationale sædvaneretlige regler, derbinder alle stater.
Med Københavnsprocessens afslutning har vi ikke løst alle problemer i relationtil tilbageholdte i internationale militære operationer. Så længe der ikke findesmere omfattende og mere klare internationale regler på området er det groft sagtfortsat overladt til landene selv at vurdere, hvilke regler de vil spille efter.
10
Men Københavnsprocessens retningslinjer giver et samlet fremstilling af detbeskyttelsesniveau, som en globalt sammensat gruppe af lande med forskelligejuridiske forpligtelser har kunnet nå til enighed om.
Der er lande og regioner i verden, hvor efterlevelse af disse retningslinjer vilbetyde et klart fremskridt i forhold til tidligere. Som sådan giverretningslinjerne et godt grundlag for et videre internationalt samarbejde om atstyrke den generelle beskyttelse af tilbageholdte i krigssituationer.
På baggrund af erfaringerne fra Københavnsprocessen ligger nye globaltforpligtende juridiske regler nok ikke lige rundt om hjørnet. Dertil er landenesjuridiske positioner for langt fra hinanden. Men der kan spores vilje til enudbredt grad af praktisk samarbejde på området. Og der er der grund til mereoptimisme. Som initiativtager og formand for Københavnsprocessen harDanmark påtaget sig at udbrede kendskabet til Københavnsprocessen til lande,der ikke deltog i arbejdet.
11
Som eksempel kan jeg nævne, at der for nyligt blev afholdt et orienteringsmødeom udkommet af Københavnsprocessen på FN-Missionen i New York meddeltagelse af en bred vifte af FN’s medlemsstater. Retningslinjerne blev megetvel modtaget og flere stater henviste til muligheden for at retningslinjernekunne blive født ind i FN-systemet.
Som tidligere bemærket har Internationalt Røde Kors i år startet en proces, derhar mange lighedstræk med Københavnsprocessen. Formålet er frem mod denInternationale Røde Kors konference i 2015, at undersøge muligheden for, omder er grundlag for at vedtage nye retlige standarder til beskyttelse aftilbageholdte i borgerkrigssituationer. På baggrund af erfaringerne fraKøbenhavnsprocessen står Danmark godt rustet til at deltage konstruktivt i denproces.
I forhold til spørgsmålet om, hvornår danske soldater må udlevere fanger tilandre landes styrker vil dette afhænge af de konkrete omstændigheder, hvor detafgørende bl.a. vil være, om der er tale om en internationalt væbnet konflikt ogGeneve-konventionerne finder anvendelse. Som nævnt vil Danmark fortsat
12
være bundet af alle hidtidige folke- og menneskeretlige forpligtelser. Men ogsåi vores egen indsats vil Danmark fremover få vejledning i håndtering aftilbageholdte fra Københavnsprocessens principper.
Udenrigsministeriets Folkeretskontor
13
