MIU, Alm.del - 2012-13 - Endeligt svar på spørgsmål 108: Spm. om at oversende kopi af Natur- og Miljøklagenævnets afgørelse om vandplanerne, samt kopi af kammeradvokatens redegørelse omkring de syv påklagede vandløb, til miljøministeren

DELAFGØRELSEangående et klagepunkt om mulig inhabilitet i Natur- og Miljøklagenævnet i sagerne omNaturstyrelsens vedtagelse af Vandplan 1.10 Vadehavet, Vandplan 2.2 Isefjord og Roskil-de Fjord og Vandplan 2.4 Køge BugtAdvokat Håkun Djurhuus har i et sammenfattende indlæg af 16. november 2012 i tre klagesagergjort gældende, at Natur- og Miljøklagenævnets formandskab (daværende nævnsformand Anne-Marie Rasmussen og næstformand Mikkel Schaldemose) og sekretariat har gjort sig inhabile i sager-ne om vandplanerne på grund af et møde mellem Naturstyrelsen og Natur- og Miljøklagenævnetssekretariat.Natur- og Miljøklagenævnet behandler sagerne efter miljømålslovens § 53, stk. 1, nr. 1, om de stats-lige vandplaners tilvejebringelse1. Nævnet har behandlet klagepunktet om inhabilitet særskilt efterforvaltningslovens § 6, stk. 2, jf. stk. 12.På grundlag af de foreliggende oplysninger om mødet den 27. august 2012 finder Natur- og Miljøkla-genævnet, at mødet med Naturstyrelsen ikke har medført inhabilitet, hverken for nævnets formand-skab, sekretariatet eller nævnet.Natur- og Miljøklagenævnets delafgørelse er endelig og kan ikke indbringes for anden administrativmyndighed, jf. § 17 i lov om Natur- og Miljøklagenævnet3.Afgørelsen er truffet af nævnet, jf. § 5, stk. 1, i lov om Natur- og Miljøklagenævnet.

Klagernes hovedsynspunkter om inhabilitetAdvokat Håkun Djurhuus har i et sammenfattende indlæg af 16. november 2012, som indgår i treklagesager, gjort gældende, at Natur- og Miljøklagenævnets formandskab og sekretariat har gjort siginhabile i sagerne om vandplanerne på grund af et møde mellem Naturstyrelsen og Natur- og Miljø-klagenævnets sekretariat.Det er overordnet klagernes opfattelse, at mødet med Naturstyrelsen er et fundamentalt brud på deprocessuelle grundsætninger om kontradiktion og ligestilling af sagens parter. Det er bl.a. anført, atforløbet, herunder vægringen ved at fremlægge eller udarbejde notater om eller referat af mødet,dokumenterer, at sagen har været diskuteret indgående for så vidt angår begge parters hovedan-bringender, og at Naturstyrelsen – uimodsagt – har haft adgang til at gøre rede for sine generelleretlige argumenter uden kontradiktionsadgang for den anden part. Det kan endda befrygtes, atnævnets formandskab og sekretariat har tilkendegivet sine vurderinger af sagens retlige hoved-spørgsmål. Mødet har skabt mistanke om, at nævnet (formanden og sekretariatet) ikke er upartisk,men vil tilgodese Naturstyrelsens interesser på bekostning af landbrugets modstående interesser.Advokaten har henvist til forvaltningslovens § 3, stk. 1, nr. 5. En konsekvens af inhabiliteten er, atnævnets formandskab og sekretariatet ikke må træffe afgørelse, deltage i afgørelsen eller i øvrigtmedvirke ved behandlingen af sagen, jf. forvaltningslovens § 3, stk. 3.En konsekvens må også være, at formandskabet og sekretariatet ikke deltager i behandlingen afspørgsmålet om inhabilitet, jf. forvaltningslovens § 6, stk. 3.Advokaten har gjort gældende, at inhabiliteten omfatter nævnet som helhed, hvis nævnets medlem-mer har modtaget mundtlige eller skriftlige indstillinger fra formandskabet eller sekretariatet omsagerne.Der er redegjort nærmere for klagernes opfattelse af forløbet og synspunkter om inhabilitet i detsammenfattende indlæg af 16. november 2012, s. 2-9.Oplysninger og korrespondance om mødet mellem Naturstyrelsen og Natur- og Miljøkla-genævnets sekretariatMødet mellem Naturstyrelsen og Natur- og Miljøklagenævnets sekretariat blev afholdt den 27. august2012. Fra Naturstyrelsen deltog vicedirektør Helle Pilsgaard, kontorchef Oluf Engberg, kontorchefSara Røpke og fuldmægtig Mette Brandt. Fra Natur- og Miljøklagenævnets sekretariat deltog davæ-rende formand Anne-Marie Rasmussen, næstformand Mikkel Schaldemose, ankechef Lise Marie Buhlog specialkonsulent Susanne Spangsberg.Mødet blev holdt på Naturstyrelsens foranledning. Styrelsen har i mødeindkaldelsen anført, at der”Efter aftale med Anne-Marie indkaldes til et møde, hvor vi kan drøfte betydningen af vandplanernesretlige status og forskellige forhold ifm med den supplerende høring.”

Daværende formand Anne-Marie Rasmussen har i brev af 6. september 2012 svaret, at sekretariatethar haft drøftelser med Naturstyrelsen om oplysning af klagesagerne om vandplanen, bl.a. i forbin-delse med fremsendelsen af de mange klager, herunder om hvilket materiale, der skulle vedhæftesde enkelte klager. Det er også oplyst, at styrelsen senest ved et møde herom har oplyst, at styrelseni lyset af retssagerne ønsker at komme med en supplerende udtalelse om klagerne.Advokaten har i brev af 10. september 2012 bl.a. anført, at det ikke er betryggende, at nævnet harholdt et møde med Naturstyrelsen uden klagers deltagelse. Advokaten har bedt om at få oplyst,hvem der deltog i mødet, og om at få tilsendt kopi af korrespondance, referater og andre dokumen-ter om mødet, herunder notater, som nævnet har været forpligtet til at udarbejde (offentlighedslo-vens § 6 eller god forvaltningsskik).Anne-Marie Rasmussen har i brev af 19. september 2012 bl.a. svaret, at Natur- og Miljøklagenæv-nets sekretariat ikke har drøftet indholdet af klagerne eller nævnets kommende afgørelser om vedta-gelse af vandplanen med Naturstyrelsen. Der er ikke skrevet et notat om mødet, fordi nævnet ikkemodtog nye oplysninger om de faktiske omstændigheder ved afgørelsen om at vedtage vandplanen,der er af betydning for sagens afgørelse, jf. offentlighedslovens § 6. Styrelsen oplyste om forhold,som fremgår af det oversendelsesbrev, som nævnet modtog sammen med klagerne, og som advoka-ten har fået kopi af. Der blev ikke udvekslet dokumenter før eller efter mødet. Den nye oplysning,som nævnet modtog på mødet, handlede om, at styrelsen ønskede at komme med en supplerendeudtalelse. Det er oplyst i svaret, hvem der deltog i mødet.Advokaten har herefter den 20. september 2012 på ny skrevet om mødet. Advokaten finder svaretufyldestgørende og ikke tilfredsstillende. Advokaten har bedt om en udførlig redegørelse, herunderom baggrunden for, at sekretariatet i en særdeles vigtig sag holder møde med den ene part udenindkaldelse af den anden part. Advokaten antager, at indholdet i sagen har været drøftet. Hvis deralene var tale om et procesmøde om fremskaffelse af yderligere dokumenter eller lignende, villeNaturstyrelsen blot have deltaget på sagsbehandlerniveau.Anne-Marie Rasmussen har herefter kontaktet advokaten telefonisk.Advokaten har i brev af 8. oktober 2012 gengivet sin opfattelse af indholdet i telefonsamtalen. An-modningen om en skriftlig redegørelse fastholdes.Anne-Marie Rasmussen har den 12. oktober 2012 bl.a. skrevet til advokaten, at mødet med Natursty-relsen blev afholdt på styrelsens foranledning, og at der derfor ikke blev udarbejdet papirer i Natur-og Miljøklagenævnets sekretariat forud for mødet. Som tidligere oplyst, blev der ikke udveksletdokumenter før eller efter mødet. Naturstyrelsen gentog på mødet, hvad der allerede fremgik afstyrelsens oversendelsesbrev. Styrelsen oplyste, at den ønskede at komme med en supplerendeudtalelse.Advokaten har i brev af 12. oktober 2012 bekræftet modtagelsen af ovenstående svar og oplyst, atNaturstyrelsen nu har besvaret hans anmodning om aktindsigt. Styrelsen har i den forbindelse oplyst,at styrelsen til brug for forberedelsen af mødet havde udarbejdet en oversigt over de retlige spørgs-mål, som styrelsen ønskede at behandle nærmere i en supplerende udtalelse. Styrelsen har undtagetdette dokument fra aktindsigt. Efter advokatens opfattelse står det ikke klart, hvorfor styrelsennævner oversigten, hvis den ikke har været drøftet med Natur- og Miljøklagenævnet. Naturstyrelsen

1. RetsgrundlagetForvaltningslovens § 3 omfatter kun personers inhabilitet. Loven regulerer ikke spørgsmålet om,hvorvidt en myndighed som sådan kan anses for inhabil, men der antages at gælde en ulovbestemtretsgrundsætning om inhabilitet, som omfatter myndigheders inhabilitet. En myndighed kan selvvære part i en sag, f.eks. som bygherre, eller i øvrigt have en uvedkommende interesse i forhold tilsagens behandling og afgørelse.I visse tilfælde vil myndighedsinhabilitet kunne opstå som følge af personlig inhabilitet hos myndig-hedens leder. Det skyldes en antagelse om, at der er et afhængighedsforhold mellem myndighedensleder og de underordnede medarbejdere, som er egnet til at skabe tvivl om medarbejdernes upar-tiskhed.Hvis konklusionen er, at der er myndighedsinhabilitet, skal myndigheden så vidt muligt substitueresmed en anden myndighed. Den øverste myndighed i et administrativt hierarki vil kun kunne substitu-eres med en anden sideordnet myndighed. En sådan substitution kan være betænkelig eller ligefremumulig, først og fremmest på grund af den anden myndigheds manglende sagkundskab.Forvaltningslovens § 3, stk. 1, som drejer sig om personlig inhabilitet, har denne ordlyd:”§ 3.Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, er inhabil i forhold til en bestemt sag, hvis1) vedkommende selv har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagens udfald eller er eller tidligerei samme sag har været repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,2) vedkommendes ægtefælle, beslægtede eller besvogrede i op- eller nedstigende linie eller i sidelinien sånær som søskendebørn eller andre nærstående har en særlig personlig eller økonomisk interesse i sagensudfald eller er repræsentant for nogen, der har en sådan interesse,3) vedkommende deltager i ledelsen af eller i øvrigt har en nær tilknytning til et selskab, en forening eller enanden privat juridisk person, der har en særlig interesse i sagens udfald,4) sagen vedrører klage over eller udøvelse af kontrol- eller tilsynsvirksomhed over for en anden offentligmyndighed, og vedkommende tidligere hos denne myndighed har medvirket ved den afgørelse eller ved gen-nemførelsen af de foranstaltninger, sagen angår, eller5) der i øvrigt foreligger omstændigheder, som er egnede til at vække tvivl om vedkommendes upartiskhed.”

2. Nævnets uafhængighedNatur- og Miljøklagenævnet indgår ifølge lovgivningen organisatorisk som en del af Miljøministeriet,hvorunder også Naturstyrelsen hører. Heraf følger en bevillingsmæssig afhængighed og et vist per-sonalemæssigt fællesskab. Nævnets formand er udpeget af miljøministeren.Det er endvidere ved lov fastsat, at Natur- og Miljøklagenævnet på en række områder skal behandleklager over afgørelser, som er truffet af miljøministeren eller en styrelse efter delegation fra ministe-ren.Lovgivningen bygger på en forudsætning om, at Natur- og Miljøklagenævnet uanset det organisatori-ske fællesskab handler uafhængigt af ministeren ved afgørelsen af de enkelte sager. Forudsætningenfremgår af udtrykkeligt af § 1, stk. 2, i lov om Natur- og Miljøklagenævnet, hvorefter ”nævnet eruafhængigt af instruktioner om den enkelte sags behandling og afgørelse.”Nævnets uafhængighed af ministeriet er tillige sikret gennem reglerne om nævnets sammensætningmed 7 medlemmer udpeget af Folketinget og 2 medlemmer udpeget af Højesteret.

3. Mødet med Naturstyrelsen og klagernes kontradiktionsadgangNatur- og Miljøklagenævnet lægger efter Anne-Marie Rasmussens oplysninger i brevvekslingen medadvokat Håkun Djurhuus til grund, at nævnets formandskab og sekretariat hverken på mødet den 27.august 2012 eller i øvrigt har drøftet indholdet af klagerne eller nævnets kommende afgørelse omvedtagelsen af vandplanerne med Naturstyrelsen. Efter det foreliggende lægger nævnet tillige tilgrund, at der ikke på mødet fremkom oplysninger, der var omfattet af notatpligten i offentlighedslo-vens § 6. Endelig lægger nævnet til grund, at Naturstyrelsens supplerende synspunkter angåendeklagerne har fundet udtryk i styrelsens skriftlige indlæg af 4. oktober 2012. Dette indlæg blev til-sendt advokat Håkun Djurhuus, som derefter den 16. november 2012 afgav et sammenfattendeskriftligt indlæg.På det anførte grundlag finder nævnet herefter, at klagernes adgang til kontradiktion ikke er blevetafskåret. Efter de foreliggende oplysninger om mødet den 27. august 2012 finder nævnet, at der ikkeer grundlag for at anse nævnets formandskab og sekretariat for inhabile i forhold til klagesagerne.Der er dermed heller ikke grundlag for at anse nævnet for inhabilt i sagerne.