Spørgsmål:

Kan ministeren bekræfte, at:- Aalborg Portland har ikke nogen reel højere NOx-udledning end svenske cementfabrik-ker/cementprodukter, når man korrigerer for relevante forskelle i produktionen og styrkenaf færdigvareproduktet i beton?- Aalborg Portlands reduktionspotentiale for NOx-udledning er beskedent, idet AalborgPortlands produktion i dag efterlever EU-normerne for anvendelse af bedst mulig teknologitil reduktion af miljøpåvirkningen (BAT-normerne).?- Aalborg Portland kan gives fuldt bundfradrag inden for rammen af BAT-normen i EU,uden at det strider mod EU-statsstøttereglerne eller dansk ret, jf. vurdering fra KPMG?- De store investeringerne i NOx-reducerende anlæg blev foretaget førend NOx- afgiftensindførelse og vedtagelse i 2008 efter nærmere krav og plan indgået med miljømyndighe-derne.

Svar:

Ud af de 4 elementer (pinde) i spørgsmålet behandles i det følgende først 1., 2. og 4. elementsamlet, mens det 3. element behandles separat til sidst.1., 2. og 4. element omhandler i korthed sammenligning med svenske cementfabrikker, reduk-tionspotentialet og betydningen af investeringer i NOx-reducerende anlæg førend NOx-afgiftensindførelse og vedtagelse.Der er generelt meget stor spredning i udledningerne af NOxfra ellers sammenlignelige pro-duktioner – fremstilling af el, afbrænding af affald mv.For de centrale kraftværker ejet af DONG og Vattenfall varierede udledningerne i 2006 mellem31 g NOx/GJ og 240 g NOx/GJ og gennemsnittet var 108 g NOx/GJ. I 2010 var variationen mel-lem 10 g og 121 g og gennemsnittet var 34 g/GJ.BAT normerne er oplyst til 25-65 g/GJ for kul/brunkulsværker.For de decentrale kraftvarmeværker, der skal måle, var spredningen mellem 25 g NOx/GJ og190 g/GJ og gennemsnittet ca. 70 g/GJ.For Portland er udledningerne faldet fra godt 8 mio. kg i 2006 til godt 2 mio. kg i 2010, mensamtidig er produktionen faldet. Det er mere relevant at se på, hvor meget der udledes i forholdtil produktion og energiforbrug:

Da NOxafgiften blev indført, var der under lovforslagets forberedelse også uoverensstemmel-ser mellem Aalborg Portlands forventning om, hvor lave NOxemissionerne kunne blive, og deforventninger Skatteministeriet havde ved opfyldelse af de nye miljøkrav samt virkningerne afafgiften. Skatteministeriet forventede noget lavere udledning end virksomheden, der bestred re-alismen i Skatteministeriets skøn. På grund af usikkerheden blev virksomhedens forventningertil virkningerne af de nye miljøkrav dog lagt til grund, om at udledningerne kunne reduceres tilca. 400 g/GJ i gennemsnit fra henved 550 g/GJ i gennemsnit.Ifølge grønt regnskab for 2010, side 19: ”I perioden fra 2004-2007 er der udviklet og etableretrensningsudstyr på alle ovne, således at ovnene kan overholde emissionsvilkår. Som følge herafer den relative udledning faldet gennem årene og i 2010 fået endnu et knæk nedad ved optime-ret NOxrensning på ovn 87. Faldet i den absolutte udledning i 2010 skyldes endvidere den re-ducerede produktion.”Det store fald i den relative udledning er således ikke sket i forbindelse med investeringerne,men i forbindelse med afgiftens indførelse, hvor anlæggene er optimerede.Som det ses af tabellen har det vist sig muligt at reducere udledningerne langt kraftigere særligtfra 2009 til 2010, hvor den nuværende afgift blev indført. Fra 2009 til 2011 er udledningerneblevet reduceret med ca. 2/3 for grå cement og formentlig ca. 1/3 for hvid cement.Man kan forsøge at sammenligne det danske niveau med niveauet for andre landes cementfa-brikker:

Fabrikkerne i Norge og Sverige fremstiller grå cement. Sammenlignes 2009 ses, at de mindsteudledninger ved grå produktion kom fra fabrikken i Skøvde og de største fra Aalborg. Fra 2009til 2010 er der sket et meget stort fald i de danske udledninger i Danmark. Der er ikke umiddel-bart tilgængelige oplysninger om forholdene i Norge og Sverige for 2010.Sammenlignes de danske tal fra 2010 med oplysninger i 2009 for Norge og Sverige for grå ce-ment ses, at der i Danmark blev udledt ca. 1 kg NOx/t cement. De laveste udledninger var fraSkövde med ca. 0,3 kg og fra Slite med ca. 0,5 kg NOx/t cement. For de andre fabrikker i Norgeog Sverige var udledningerne omkring 1,3-1,4 kg NOx/ton cement. En af grundene til at fabrik-kerne i de andre lande klarer sig forholdsvis godt er, at der bruges mindre energi ved produkti-on af 1 ton cement end i Danmark. Energieffektiviteten opgøres formentlig bedst ved at sam-menligne energiforbrug med produktion af klinker. Der er dog ikke oplysninger om den såkald-te klinkefaktor i Danmark, hvor energieffektiviteten opgøres som energi i forhold til produktionaf cement.Ser man på NOx-udledninger i forhold til energiforbruget ses, at fabrikkerne i Slite og Skövde i2009 klarede sig bedre end Aalborg i 2010 og klart bedre end Aalborg i 2009. Modsat klarerAalborg i 2010 sig bedre end fabrikkerne i Degerhamn og Norge.Der er mange hundrede cementfabrikker alene i EU og formentlig vil spredningen være endnustørre end, når man kun ser på Danmark, Norge og Sverige.Heidelberg, der ejer fabrikkerne i Norge og Sverige, producerede ca. 50 gange så meget cementsom Aalborg Portland på de forskellige fabrikker i en lang række lande og udledte i gennemsnit1,21 kg NOxpr. ton klinker i 2009 og 1,33 kg NOxpr. ton klinker i 2010. Det svarede til ca. 1kg NOx/ton cement ved et klinkeindhold på godt 75 pct.Side 4

Holcim, der er verdens anden største cementkoncern med en produktion, der er knap 100 gangestørre end den danske, udledte i 2009 1,12 kg/ton cement og ved en klinkefaktor på ca. 71 pct.ca. 1,57 kg/ton klinker.Lafarge, der er den største cementkoncern, med en produktion omkring 100 gange den danske,udledte i gennemsnit ca. 1,8 kg/ton cement i 2010Udledningerne fra Portland var før i den høje ende, men er formentlig nu omkring eller lidt un-der gennemsnittet, når NOxsammenlignes med tons klinker. Sammenlignes med NOx/GJ erAalborg Portland i den lavere ende.En yderligere detaljeret beskrivelse af NOx-forhold på forskellige anlæg i verden vil formentlighave begrænset værdi som sammenligning med Danmark, da det formentlig, som virksomhe-den anfører, gælder, at der er større omkostninger ved udledninger af NOxi Danmark end i an-dre lande.Ligeledes anfører virksomheden, at man skal være varsom med at sammenligne produktionernei de forskellige lande, idet der blandt andet kan være forskelle i kvaliteten af cement, der skullevære særlig god i Danmark.Når det fra Aalborg Portland fremføres, at det ikke kan lade sig gøre at opnå væsentlig lavereudledninger udover det fald, der allerede er opnået, kan påstanden ikke udelukkes, jf. at yderli-gere fald formentlig kræver yderligere tekniske initiativer.Det har dog formodningen imod sig, at en højere afgift ikke vil føre til et yderligere fald i ud-ledningerne. Erfaringer fra mange miljøafgifter er, at virksomhederne ofte er i stand til at findeløsninger, der kan føre til store reduktioner, der ved gældende indretning og drift af anlæg sy-nes udelukket på forhånd.Det skal dog tilføjes, at der ikke kan forventes helt lige så store fald i udledningerne som for såmange andre udledere.Skatteministeriet har derfor en forventning om, at afgifterne fra virksomheden efter ændret ad-færd vil stige med godt 10 mio. kr. Hertil kommer dog ekstra udgifter ved at opnå faldet i ud-ledningerne.Det opnås ved et yderligere fald i forhold til niveauet i 2011 på 10-15 pct. Det skal understre-ges, at man hverken kan udelukke, at der bliver mindre eller større fald.Med hensyn til BAT normerne skal man være opmærksom på, at de ikke udtrykker en uover-vindelig nedre teknisk grænse for, hvor lave udledningerne kan blive. Ved anvendelse af sam-me teknologi på forskellige anlæg vil der fremkomme forskellige udledninger. Når BAT nor-mer anvendes som administrativ regulering, må normerne i praksis indrettes, så de er tekniskmulige at efterleve indenfor rimelige omkostninger for stort set alle.BAT normerne for cementovne er udtrykt ved mg pr. Nm3tør røggas ved 10 pct. ilt.For 2010 er i grønt regnskab anført:Mg/Nm3Ovn 73/79Ovn 74/78Ovn 76Ovn 85*Ovn 87*for 2009Side 5

For de lange ovne er NOxBAT normerne 400-800 mg. Det ses, at man i 2010 var på det nedreniveau eller under for alle bortset fra ovn 85, hvor man var tæt på øvre grænse i 2009.I 2011 er udledningerne faldet yderligere. For ovn 87 er man tæt på nedre niveau for ovne medforvarmer allerede i 2010. Også her er udledningerne formentligt faldet yderligere i 2011.For SO2er BAT normerne 50-400 mg/Nm3. Den øvre norm overholdes, og for ovn 87, der pro-ducerer hovedparten af cementen, er man langt under den nedre BAT norm.Erfaringerne fra Portland og mange andre viser, at man ikke må opfatte BAT normerne som detlaveste niveau, man teknisk kan komme ned på. I praksis vil mange kunne komme væsentligtunder BAT normerne, mens andre vil have svært herved. I praksis må man ved administrativregulering sætte kravene i forhold til dem, der har sværest ved at opfylde dem. Det ved de, derskal reguleres, og myndighederne har ofte svært ved at afvise virksomhederne påstande om, atdet er forbundet med meget store omkostninger eller umuligt at begrænse forureningen mere.Det skyldes at virksomhederne i visse tilfælde har ret, mens det i mange andre tilfælde visersig, at det godt kunne lade sig gøre indenfor overskuelige omkostninger, jf. erfaringerne medNOx-afgiften for Aalborg Portland.Sammenfatning - spørgsmålets 1., 2. og 4. elementDe relative udledninger af NOxfra Aalborg Portland er faldet meget kraftigt siden 2006. Destørste fald er ikke sket i forbindelse med, at nye investeringer er foretaget, men et par år efterog samtidig med, at NOxafgiften er indført.Cementfabrikken lå tidligere over gennemsnittet, men nu ligger Aalborg Portland klart i den la-ve ende, når man ser på NOx/GJ, mens det kniber mere, når man ser på NOx/ton klinker ellercement, jf. fabrikkens forholdsvis dårlige brændselsøkonomi.Cementfabrikkens udledninger overholder BAT normerne og er i flere tilfælde under eller me-get under for den enkelte ovn.BAT normerme må ikke forveksles med en uoverstigelig nedre grænse for, hvor lave emissio-nerne kan blive. I praksis kan emissionerne blive mindre end den nedre BAT norm. Det sesf.eks. i Aalborg med hensyn til svovl fra den største ovn, hvor man udleder under 10 pct. afnedre BAT norm.Skatteministeriet vurderer, at lovforslaget vil føre til en reduktion i udledningerne fra stationæ-re anlæg på ca. 1/3 i gennemsnit og væsentligt mere for de, der skal måle.Skatteministeriet skønner dog, at udledningerne blandt hovedkategorierne af de, der skal måle,vil falde mindst for cementfabrikkerne – omkring 10 pct.Der er tale om en usikker vurdering, hvor blandt andet fabrikkens egen vurdering indgår. Detkan ikke udelukkes, at virkningen vil blive større.Skatteministeriet kan således tilslutte sig, at reduktionspotentialet formentlig er beskedent, menvil ikke udelukke, at virkningerne vil være større end skønnet.Der er to svenske cementfabrikker, der udleder væsentligt mindre NOxend Aalborg Portland,mens en tredje og to norske udleder mere.Det kan derfor ikke bekræftes, at Aalborg Portlands udledninger reelt ikke er højere end på deto fabrikker i Sverige.Det kan anføres, at Portland har angivet en række grunde til nogle af forskellene, hvoraf noglelyder plausible.Og yderligere skal man være opmærksom på, at der er meget betydelig spredning, når man serpå NOx-udledninger både blandt cementfabrikker og i andre industrier. Forskellene skyldes ik-ke kun forskellig opmærksomhed på at nedbringe NOx, men også forskelle i de tekniske forud-Side 6

sætninger og konstruktioner. Det, der kan være meget let for den ene cementfabrik, kan værevanskeligt for den anden.Skatteministeriet er opmærksom på, at fabrikkerne fremstiller cement af forskellig type. Mendet er vanskeligt på den ene side at fremføre, at den danske cement er i hård konkurrence medcement fra andre lande, hvis man på den anden side fremfører, at grunden til forskelle i udled-ninger er, at der er tale om vidt forskellige produkter. I det mindste i mange anvendelser vil detvære mulighed at anvende anden cement end dansk cement. Ellers ville virksomheden ikke ha-ve nogen grund til bekymring om konkurrenceevnen.Det 3. element i spørgsmåletDer er spurgt, om ministeren kan bekræfte, at

Skatteministeriet har tilkendegivet, at den lempelsesmodel, der er blevet foreslået afKPMG, vil blive forelagt for Kommissionen.Skatteministeriet kan dog ikke umiddelbart bekræfte KPMG’s vurdering.Der indgår tre elementer i overvejelserne om fastsættelse af bundfradraget.For det første bør bundfradraget ikke blive så højt, at det bliver på niveau med udlednin-gerne, jf. at der da vil være reduktioner i udledningerne af NOx,der ikke realiseres.For det andet bør bundfradraget ikke blive så højt, at det ikke kan lade sig gøre at få detgodkendt i EU eller at sagsbehandlingstiden trækker meget ud, så der er berettiget tvivl om,hvorvidt det nogensinde kan godkendes.For det tredje bør bundfradraget for Aalborg Portland ikke være så højt, at det bringer af-giftsbelastningen for cementfabrikken ud af balance i forhold til afgiftsbelastningen for an-dre væsentlige udledere i Danmark, herunder i Nordsøen. Det vil hverken være rimelig ellerhensigtsmæssigt, da det kan bringe NOx-afgiftens virkning for Nordsøen i fare.Regeringen lægger stor vægt på, at der tages hensyn til alle tre elementer.Med hensyn til statsstøttespørgsmålet kan oplyses, at det eneste element i forslaget om NOxafgiftsforhøjelsen, der udgør statsstøtte, er bundfradraget. Bundfradraget udnyttes i praksisalene af Aalborg Portland. Ved forhøjelse af afgiftssatsen forhøjes værdien af statsstøtten.Den højere værdi kan først træde i kraft, når EU-Kommissionen har godkendt støtten.EU-Kommissionen har offentliggjort EF-retningslinjer for statsstøtte til Miljøbeskyttelse(2008/C 82/01). Bestemmelser om støtte i form af afgiftslempelser eller afgiftsfritagelser eranført under punkt (33), punkt (57) og punkterne (151)-(159).Under punkt (159) a) er oplyst, at Kommissionen finder støtten proportionel (en af betin-gelserne), hvis støttemodtagerne højst får en lempelse svarende til forureningsniveauet vedbedste teknik (the best performing technique within the EEA (på dansk EØS)).Det anføres i punkt (155), at Kommissionennavnligvil analysere støttens nødvendighed ogproportionalitet. Det vil sige, at der også kan lægges vægt på andre forhold.Om nødvendighed anføres f.eks. i punkt (158) a), at støtten skal ydes på samme måde foralle konkurrenter i samme relevante marked.Da NOx-afgiften blev indført var det forventningen, at Portland ville udlede ca. 400 gNOx/GJ før bundfradrag og ca. 250 g/GJ efter bundfradrag.Side 7

De 250 g/GJ var højere end niveauet for eventuelle konkurrenter til cement – f.eks. asfalteller andre byggematerialer der kan anvendes i stedet for beton.Udledningerne er nu faldet til formentlig i størrelsesorden 200 g/GJ, og nettoafgiften be-regnes af 50 g/GJ. Mange mulige konkurrenter betaler afgift af mere, selvom de har lavereudledninger.Der kan også henvises til fodnote (23) til punkt (57). Her bekendtgøres det, at EU-Kommissionen kan revidere sin tilgang til denne type støtte når energibeskatningsdirektivetrevideres. Fodnoten henviser til, at det anføres, at proportionaliteten vil afhænge af i hvil-ket omfang støttemodtagerne yderligere kan nedbringe deres forbrug eller emission.Fodnoten minder om, at visse af de involverede tjenestegrene ser med stor skepsis på, at derydes så store lempelser, at afgiften stort set bliver 0.Skatteministeriets erfaring er, at de forskellige tjenestegrene kan lægge vægt på overra-skende forhold, og at der sjældent er automatik i opnåelse af statsstøttegodkendelsen. Mankan ikke efter Skatteministeriets opfattelse blot påberåbe sig, at man overholder BAT nor-mer og derefter blive fritaget som. Der er andre betingelser, der skal opfyldes, og den ende-lige samlede vurdering fra Kommissionen vil ikke kunne forudses med sikkerhed, hvis manforsøger at gå lige til kanten. Det fremgår af ordlyden af punkt (33), at en betingelse for af-giftslempelse er, at modtageren af støtten ikke får for store fordele, og at foranstaltningensselektivitet begrænses til det strengt nødvendige minimum.Kommissionen kan således spørge, om der ikke måtte være andre danske producenter, derkonkurrerer med cement, og vil kunne lægge stor vægt på, hvis der er virksomheder, derklager til Kommissionen, ligesom Kommissionen kan følge med i pressen.Kommissionen kan ligeledes spørge, om man aldrig kan komme under BAT normerne. Hervil svaret være, at det kan man i visse tilfælde. BAT er ikke bedste teknologi, men bedstetilgængelige teknologi. Der er forskel på de to begreber. Det fremgår således af artikel 2,12), b) i direktiv 2008/1/EF, at ”tilgængelig teknik” betyder teknik, der er udviklet i en må-lestok, der medfører, at den pågældende teknik kan anvendes i den relevante industrisektorpå bl.a. økonomisk mulige vilkår, idet der bl.a. tages hensyn til omkostninger og fordele.Dermed er BAT ikke nødvendigvis bedste teknologi, som i sagens natur er den absolut bed-ste teknik (indenfor EØS) uafhængigt af omkostningen til dens erhvervelse.Og Kommissionen vil have i erindring, at da den oprindelige afgift blev vedtaget, oplystesforventningen, at Aalborg Portland ville komme til at betale afgift af netto 250 g NOxpr.GJ efter bundfradrag. Ved uændret bundfradrag og uændret adfærd er niveauet knap 50g/GJ.