Retsudvalget 2010-11 (1. samling)
REU Alm.del Bilag 147
Offentligt

935599_0001.png
935599_0002.png
935599_0003.png
935599_0004.png
935599_0005.png
935599_0006.png
935599_0007.png
935599_0008.png
935599_0009.png
935599_0010.png
935599_0011.png
935599_0012.png
935599_0013.png
935599_0014.png
935599_0015.png
935599_0016.png
935599_0017.png
935599_0018.png
935599_0019.png
935599_0020.png
935599_0021.png
935599_0022.png
935599_0023.png
935599_0024.png
935599_0025.png
935599_0026.png
935599_0027.png
935599_0028.png
935599_0029.png
935599_0030.png
935599_0031.png
935599_0032.png
935599_0033.png
935599_0034.png
935599_0035.png
935599_0036.png
935599_0037.png
935599_0038.png
935599_0039.png
935599_0040.png
935599_0041.png
935599_0042.png
935599_0043.png
935599_0044.png
935599_0045.png
935599_0046.png
935599_0047.png
935599_0048.png
935599_0049.png
935599_0050.png
935599_0051.png
935599_0052.png
935599_0053.png
935599_0054.png
935599_0055.png
935599_0056.png
935599_0057.png
935599_0058.png
935599_0059.png
935599_0060.png
935599_0061.png
935599_0062.png
935599_0063.png
935599_0064.png
935599_0065.png
935599_0066.png
935599_0067.png
935599_0068.png
935599_0069.png
935599_0070.png
935599_0071.png
935599_0072.png
935599_0073.png
935599_0074.png
935599_0075.png
935599_0076.png
935599_0077.png
935599_0078.png
935599_0079.png
935599_0080.png
935599_0081.png
935599_0082.png
935599_0083.png
935599_0084.png
935599_0085.png
935599_0086.png
935599_0087.png
935599_0088.png
935599_0089.png
935599_0090.png
935599_0091.png
935599_0092.png
935599_0093.png
935599_0094.png
935599_0095.png
935599_0096.png
935599_0097.png
935599_0098.png
935599_0099.png
935599_0100.png
935599_0101.png
935599_0102.png
935599_0103.png
935599_0104.png
935599_0105.png
935599_0106.png
935599_0107.png
935599_0108.png
935599_0109.png
935599_0110.png
935599_0111.png
935599_0112.png
935599_0113.png
935599_0114.png
935599_0115.png
935599_0116.png
935599_0117.png
935599_0118.png
935599_0119.png
935599_0120.png
935599_0121.png
935599_0122.png
935599_0123.png
935599_0124.png
935599_0125.png
935599_0126.png
935599_0127.png
935599_0128.png
935599_0129.png
935599_0130.png
935599_0131.png
935599_0132.png
935599_0133.png
935599_0134.png
935599_0135.png
935599_0136.png
935599_0137.png
935599_0138.png
935599_0139.png
935599_0140.png
935599_0141.png
935599_0142.png
935599_0143.png
935599_0144.png
935599_0145.png
935599_0146.png
935599_0147.png
935599_0148.png
935599_0149.png
935599_0150.png
935599_0151.png
935599_0152.png
935599_0153.png
935599_0154.png
935599_0155.png
935599_0156.png
935599_0157.png
935599_0158.png
935599_0159.png
935599_0160.png
935599_0161.png
935599_0162.png
935599_0163.png
935599_0164.png
935599_0165.png
935599_0166.png
935599_0167.png
935599_0168.png
935599_0169.png
935599_0170.png
935599_0171.png
935599_0172.png
935599_0173.png
935599_0174.png
935599_0175.png
935599_0176.png
Betænkningomen fremtidig statsadvokatordning
Betænkning nr. 1523København 2010
Betænkning om en fremtidig statsadvokatordningBetænkning nr. 1523Publikationen kan bestillesvia Justitsministeriets hjemmeside (www.justitsministeriet.dk)eller hosSchultz DistributionHerstedvang 122620 AlbertslundTelefon: 43 22 73 00Fax: 43 63 19 69schultz@shultz.dkISBN: 978-87-91851-91-9ISBN: 978-87-91851-92-6 (internet)Tryk: Schultz GrafiskPris: Kr. 150 pr. bog inkl. moms
Indholdsfortegnelse:Kapitel 1. Indledning .................................................................................................... 11. Arbejdsgruppens nedsættelse og kommissorium .................................................... 12. Arbejdsgruppens sammensætning og arbejde ......................................................... 33. Sammenfatning af arbejdsgruppens overvejelser og forslag .................................. 4Kapitel 2. Gældende opgavevaretagelse og -fordeling i anklagemyndigheden,herunder historisk overblik over anklagemyndighedens organisering ................. 111. Indledning.............................................................................................................. 112. Den historiske udvikling ....................................................................................... 112.1. Retsplejereformen i 1916 ............................................................................... 112.2. Udviklingen fra 1916 til 1992 ........................................................................ 122.3. Ændring af anklagemyndighedens struktur i 1992......................................... 132.4. Politi- og domstolsreformen i 2006 ................................................................ 143. Anklagemyndighedens nuværende opgavevaretagelse og -fordeling................... 153.1. Politikredsenes opgavevaretagelse ................................................................. 163.1.1. Indledning ................................................................................................ 163.1.2. Påtalekompetence .................................................................................... 173.1.3. Straffesager i byretten .............................................................................. 173.1.4. Legalitetssikring....................................................................................... 183.2. De regionale statsadvokaters opgavevaretagelse ........................................... 183.2.1. Indledning ................................................................................................ 183.2.2. Påtalekompetence .................................................................................... 193.2.3. Sager i by- og landsretterne ..................................................................... 203.2.4. Behandling af klager over politikredsenes afgørelser ............................. 203.2.5. Tilsyn med politikredsenes behandling af straffesager ........................... 213.2.6. Sager om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning ................... 233.2.7. Foranstaltningssager ................................................................................ 233.2.8. Sager inden for politiklagenævnsordningen ............................................ 243.2.9. Andre opgaver.......................................................................................... 253.3. Specialstatsadvokaturernes opgavevaretagelse .............................................. 253.3.1. Indledning ................................................................................................ 253.3.2. Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet ................................ 253.3.3. Statsadvokaten for Særlige Internationale Straffesager........................... 263.4. Rigsadvokatens opgavevaretagelse ................................................................ 273.4.1. Indledning ................................................................................................ 273.4.2. Faglig ledelse af anklagemyndigheden .................................................... 273.4.3. Generelle sager ........................................................................................ 283.4.4. Konkrete sager ......................................................................................... 283.4.5. Sager i Højesteret og Den Særlige Klageret ............................................ 293.4.6. Administrativ ledelse af anklagemyndigheden ........................................ 29Kapitel 3. Udenlandsk ret .......................................................................................... 311. Indledning.............................................................................................................. 312. Norge ..................................................................................................................... 312.1. Organisering af anklagemyndigheden ............................................................ 31
2.2. Påtalekompetence mv. .................................................................................... 322.3. Statsadvokaturernes tilsynsfunktion mv. ........................................................ 332.4. Større reformer af anklagemyndigheden ........................................................ 352.5. Arbejdsgruppen "Mål, rapportering, statsadvokatrolle mv." ......................... 363. Sverige ................................................................................................................... 383.1. Anklagemyndighedens organisation og opgaver ........................................... 383.1.1. Rigsanklagerens organisation og opgaver ............................................... 393.1.2. De lokale advokaturers organisation og opgaver .................................... 393.2. Efterforskningsledelse mv. ............................................................................. 40Kapitel 4. Arbejdsgruppens overordnede overvejelser om anvendelse afregionale statsadvokater ............................................................................................. 421. Indledning.............................................................................................................. 422. Grundlæggende hensyn ......................................................................................... 432.1. Hensynet til rekurs og tilsyn ........................................................................... 432.2. Hensynet til erfaring, kvalitet og ekspertise ................................................... 442.3. Hensynet til spørgsmålet om habilitet ............................................................ 452.4. Hensynet til en effektiv ressourceudnyttelse .................................................. 463. Arbejdsgruppens anbefaling.................................................................................. 47Kapitel 5. Arbejdsgruppens overvejelser om overordnede principper fortilrettelæggelse af opgavevaretagelsen i anklagemyndigheden .............................. 481. Indledning.............................................................................................................. 482. Overordnede og grundlæggende principper .......................................................... 482.1. Princippet om den nødvendige kvalitet i opgavevaretagelsen ....................... 482.2. Princippet om et effektivt tilsyn med politikredsene...................................... 492.3. Princippet om effektivitet i sagsbehandlingen ............................................... 492.4. Princippet om decentralisering ....................................................................... 502.5. Princippet om klare arbejdsfordelinger .......................................................... 502.6. Princippet om attraktive og uddannelsesegnede opgaver i alle dele afanklagemyndigheden ............................................................................................. 512.7. Princippet om et overordnet hensyn til det samlede retssystem ..................... 51Kapitel 6. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer ipolitikredsenes og de regionale statsadvokaters kompetence til at varetageudførelsen af straffesager i 1. og 2. instans ............................................................... 531. Indledning.............................................................................................................. 532. Beskrivelse af politikredsenes og statsadvokaternes særlige kompetencer ogstyrker i straffesagsbehandlingen .............................................................................. 553. Arbejdsgruppens forslag om inddragelse af statsadvokaterne i udførelsen afstraffesager i 1. instans – indførelse af en call-in-ordning og en generelsamarbejdsmodel ....................................................................................................... 573.1. Overvejelser om, hvorvidt der er grundlag for at justere den gældendeordning om politikredsenes kompetence til at udføre straffesager i 1. instans ..... 573.1.1. Udgangspunktet om straffesager i 1. instans ........................................... 573.1.2. Særligt om meget vanskelige eller ”koordineringskrævende”straffesager i 1. instans....................................................................................... 583.2. Indførelse af en call-in-ordning ...................................................................... 59
3.2.1. Indledning ................................................................................................ 593.2.2. Afgrænsning, omfang mv. ....................................................................... 593.2.3. Praktiske aspekter mv. ............................................................................. 603.2.4. Gennemførelse af call-in-ordningen ........................................................ 613.3. Indførelse af en generel samarbejdsmodel ..................................................... 613.3.1. Indledning ................................................................................................ 613.3.2. Afgrænsning, omfang mv. ....................................................................... 623.3.3. Praktiske aspekter mv. ............................................................................. 633.3.4. Gennemførelse af samarbejdsmodellen ................................................... 644. Arbejdsgruppens forslag om indførelse af en ordning, hvor politikredsenesom udgangspunkt udfører nævningesager i 1. instans............................................. 654.1. Indledning ....................................................................................................... 654.2. Den fremtidige ordning .................................................................................. 674.2.1. Udgangspunktet for udførelsen af nævningesager i 1. instans ................ 674.2.2. Undtagelser og modifikationer ................................................................ 684.2.2.1. Statsadvokatens kompetence til ”i særlige tilfælde” at fravigeudgangspunktet .............................................................................................. 684.2.2.2. Call-in-ordningen i straffesager i 1. instans ...................................... 694.2.2.3. Samarbejde mellem politikredsene og statsadvokaterne vedudførelsen af straffesager i 1. instans ............................................................. 694.3. Særligt om hensynet til de nødvendige kompetencer hos de mødendeanklagere i nævningesager i 1. instans .................................................................. 714.4. Gennemførelse af en nyordning om udførelsen af nævningesager i1. instans ................................................................................................................ 715. Arbejdsgruppens overvejelser om en ordning, hvor politikredsene udførervisse ankesager .......................................................................................................... 725.1. Indledning ....................................................................................................... 725.2. Overvejelser om fordele og ulemper ved en ordning, hvor politikredseneudfører visse ankesager ......................................................................................... 735.3. Arbejdsgruppens vurdering ........................................................................... 756. Arbejdsgruppens forslag om begrænsning af medhjælperordningen ................... 766.1. Kort beskrivelse af den gældende medhjælperordning .................................. 766.2. Statsadvokaternes faglige ansvar for medhjælpere og administrationen afmedhjælperordningen ............................................................................................ 776.3. Arbejdsgruppens overvejelser ........................................................................ 786.4. Den fremtidige ordning .................................................................................. 786.5. Gennemførelse af en ændret medhjælperordning .......................................... 80Kapitel 7. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer ikompetencefordelingen mellem politikredse, regionale statsadvokater ogrigsadvokaten på områder uden for den egentlige straffesagsbehandling ............ 811. Indledning.............................................................................................................. 812. Ændringer i de regionale statsadvokaters tilsyn med politikredsene .................... 822.1. Den gældende tilsynsordning ......................................................................... 822.1.1. Grundlaget for tilsynet ............................................................................. 822.1.2. Gennemførelse af tilsynet ........................................................................ 83
2.2. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i de regionalestatsadvokaters tilsyn med politikredsene ............................................................. 842.2.1. Arbejdsgruppens overordnede synspunkter vedrørende en merefremadrettet og samarbejdsorienteret tilsynsmodel ........................................... 842.2.2. Konkrete eksempler på funktioner, som statsadvokaterne vil kunnesupplere deres tilsynsvirksomhed med .............................................................. 862.2.3. Statsadvokaternes mulighed for at varetage opgaven .............................. 882.2.4. Gennemførelse af en ændring af tilsynsvirksomheden............................ 893. Inddragelse af de regionale statsadvokater i løsningen af generelle fagligeanalyseopgaver mv. ................................................................................................... 903.1. Det faglige analysearbejde i rigsadvokaturen ................................................ 903.1.1. Redegørelser som opfølgning på indførelse af ny lovgivning ................. 903.1.2. Redegørelser for gældende ret på områder, som i øvrigt er særligtpolitisk prioriteret .............................................................................................. 923.1.3. Redegørelser til brug for det løbende folketingsarbejde ......................... 933.1.4. Redegørelser om statistiske forhold......................................................... 943.2. Inddragelse af statsadvokaterne i løsningen af generelle fagligeanalyseopgaver mv. ............................................................................................... 943.2.1. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til inddragelse afstatsadvokaterne i løsningen af generelle faglige analyseopgaver .................... 943.2.2. Afgrænsningen af de analyseopgaver, hvor statsadvokaterne børinddrages ............................................................................................................ 953.2.3. Tilrettelæggelse af en ordning, hvor statsadvokaterne inddrages i degenerelle faglige analyseopgaver ....................................................................... 974. Ændringer i anklagemyndighedens behandling af erstatningssager efterretsplejelovens kapitel 93 a ....................................................................................... 984.1. Sager om erstatning efter retsplejelovens kapitel 93 a ................................... 984.1.1. Erstatningskrav omfattet af retsplejelovens kapitel 93 a ......................... 984.1.2. Den administrative behandling af erstatningssager efterretsplejelovens kapitel 93 a ................................................................................ 994.1.2.1. Retsplejelovens regler om behandling af erstatningskrav efterkapitel 93 a ..................................................................................................... 994.1.2.2. Administrativt fastsatte regler om behandling af erstatningskravefter retsplejelovens kapitel 93 a .................................................................. 1004.1.3. Den retlige behandling af erstatningskrav efter retsplejelovenskapitel 93 a ....................................................................................................... 1014.2. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændring i behandlingenaf erstatningssager efter retsplejelovens kapitel 93 a .......................................... 1015. Ændringer i anklagemyndighedens behandling af foranstaltningssager ............ 1035.1. Sager om psykisk afvigende kriminelle og personer omfattet afstraffelovens § 70 ................................................................................................ 1035.1.1. Straffelovens bestemmelser om psykisk afvigende kriminelle ogpersoner omfattet af straffelovens § 70 ........................................................... 1035.1.2. Den administrative behandling af sager om psykisk afvigendekriminelle og personer omfattet af straffelovens § 70 ..................................... 105
5.1.2.1. Sagsbehandlingen i politikredsene .................................................. 1055.1.2.2. Sagsbehandlingen i statsadvokaturen ............................................. 1075.1.2.3. Sagsbehandlingen hos rigsadvokaten ............................................. 1095.1.2.4. Sagsbehandlingen i Justitsministeriet ............................................. 1105.1.3. Udgangstilladelse til anbringelsesdømte ............................................... 1105.2. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer ibehandlingen af foranstaltningssagerne .............................................................. 111Kapitel 8. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til de regionalestatsadvokaters fremtidige antal og struktur ......................................................... 1151. Indledning............................................................................................................ 1152. De regionale statsadvokaturers nuværende organisering .................................... 1162.1. Statsadvokaturernes antal og geografiske område ....................................... 1162.2. Statsadvokaturernes sagsfordeling ............................................................... 1172.3. Antallet af medarbejdere i de regionale statsadvokaturer ............................ 1182.4. Antallet af medarbejdere i den øvrige anklagemyndighed ........................... 1193. Grundlaget for arbejdsgruppens forslag om statsadvokaternes fremtidigeorganisatoriske struktur ........................................................................................... 1203.1. Fremtidige ændringer i statsadvokaternes opgaver ...................................... 1203.2. Overordnede ressourcemæssige forudsætninger .......................................... 1214. Flertallets overvejelser om og forslag til statsadvokaternes fremtidigeorganisatoriske struktur ........................................................................................... 1224.1. De to hovedhensyn i overvejelserne om statsadvokaturernes fremtidigeantal ..................................................................................................................... 1234.2. Kravet om bæredygtige statsadvokaturer ..................................................... 1254.2.1. Nærmere om begrebet ”bæredygtige statsadvokaturer” ........................ 1254.2.2. Flertallets overvejelser om antallet af statsadvokaturer i lyset afkravet om bæredygtighed................................................................................. 1264.2.2.1. Overvejelser om en reduktion af de nuværende seksstatsadvokaturer............................................................................................ 1264.2.2.2. Overvejelser om to landsdækkende statsadvokaturer ..................... 1274.2.2.3. Overvejelser om tre landsdækkende statsadvokaturer .................... 1294.2.2.4. Konklusion vedrørende antallet af statsadvokaturer på landsplan .. 1304.3. Statsadvokaternes mulighed for fortsat at dække rets- og politikredse –herunder at varetage opgaven med uddannelse af jurister i politikredsene......... 1304.3.1. Indledning .............................................................................................. 1304.3.2. Muligheden for, at én jysk statsadvokatur kan dække retskredsene...... 1314.3.2.1. Dækning af Vestre og Østre Landsret ............................................. 1314.3.2.2. Dækning af byretter ........................................................................ 1364.3.2.3. Konklusion vedrørende dækning af retskredsene ........................... 1374.3.3. Muligheden for, at én jysk statsadvokatur kan dække politikredsene ... 1374.3.4. Muligheden for fremtidig rekruttering til én jysk statsadvokatur –bl.a. i forbindelse med uddannelse af yngre jurister i politikredsene(turnusstillinger)............................................................................................... 1384.4. Flertallets samlede forslag ............................................................................ 140
5. Mindretallets overvejelser om og forslag til statsadvokaternes fremtidigeorganisatoriske struktur ........................................................................................... 141Kapitel 9. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til den fremtidigeordning for specialiserede statsadvokaturer – herunder Statsadvokaten forSærlig Økonomisk Kriminalitet (SØK) og Statsadvokaten for SærligeInternationale Sager (SAIS) ..................................................................................... 1461. Indledning............................................................................................................ 1462. SØK’s og SAIS’ oprettelse, nuværende organisering og opgavevaretagelse ..... 1462.1. SØK .............................................................................................................. 1462.1.1. Oprettelse ............................................................................................... 1462.1.2. Organisering........................................................................................... 1472.1.3. Opgavevaretagelse ................................................................................. 1482.2. SAIS.............................................................................................................. 1502.2.1. Oprettelse ............................................................................................... 1502.2.2. Organisering........................................................................................... 1512.2.3. Opgavevaretagelse ................................................................................. 1523. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i SØK og SAIS ...... 1543.1. Overvejelser om ændring i den gældende ordning for SØK ........................ 1543.2. Overvejelser om ændring i den gældende ordning for SAIS ....................... 1564. Arbejdsgruppens vurdering af behovet for nye specialiseredestatsadvokaturer ....................................................................................................... 159Kapitel 10. Arbejdsgruppens lovudkast med bemærkninger ............................... 161
Kapitel 1. Indledning1. Arbejdsgruppens nedsættelse og kommissoriumJustitsministeriet nedsatte i august 2009 en arbejdsgruppe om en fremtidig statsadvo-katordning, som fik til opgave at overveje, om der bør ske ændringer i de nuværendestatsadvokaturers opgavevaretagelse og organisatoriske struktur.Arbejdsgruppen fik følgende kommissorium:”1. Anklagemyndigheden varetager strafforfølgning af forbrydelser. Anklagemyn-digheden er organiseret hierarkisk med rigsadvokaturen, statsadvokaturerne og an-klagemyndigheden i politikredsene. De nærmere regler herom findes bl.a. i retsple-jelovens kapitel 10.Der findes i dag 6 regionale statsadvokaturer og 2 særlige statsadvokaturer. De sær-lige statsadvokaturer er Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet ogStatsadvokaten for Særlige Internationale Straffesager.De regionale statsadvokater har påtalekompetencen på en række nærmere angivnesagsområder, ligesom statsadvokaterne udfører nævningesager i såvel byretten somlandsretten samt ankesager i landsretten. Herudover varetager de regionale statsad-vokater bl.a. behandling af klager over politikredsenes afgørelser, tilsyn med kred-sene, sager om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning (retsplejelovenskapitel 93 a) og sager inden for politiklagenævnsordningen (retsplejelovens kapitel93 b-93 d).Ved politireformen (lov nr. 538 af 8. juni 2006) blev politiet og anklagemyndighe-den med virkning fra den 1. januar 2007 gennemgribende omorganiseret. Reformenvedrørte navnlig politikredsenes struktur, hvor 54 politikredse blev samlet i 12 nyekredse, men reformen indebar også en række ændringer i Rigsadvokatens opgaver,navnlig på det administrative og økonomiske område.Som følge af de færre politikredse blev der foretaget en justering af inddelingen afde 6 regionale statsadvokaters geografiske område, således at hver statsadvokat si-den 1. januar 2007 har haft 2 politikredse under sig, jf. bekendtgørelse nr. 1420 af13. december 2006 om ændring af bekendtgørelse om fordelingen af forretningernemellem statsadvokaterne.Der blev ikke i forbindelse med politireformen gennemført andre ændringer i stats-advokaternes opgaver og organisering, men i bemærkningerne til reformlovforslageter det forudsat, at der, når reformen er begyndt at virke, tages stilling til, om der pålængere sigt bør ske yderligere ændringer i strukturen for de regionale statsadvoka-ter.2.Politireformen har nu virket i godt 2 år, og Justitsministeriet finder, at det hereftervil være hensigtsmæssigt at vurdere den gældende statsadvokatordning, herunderfordelingen af opgaver mellem de regionale statsadvokaturer og politikredsene, påbaggrund af de indhøstede erfaringer.
1
Anklagemyndigheden i politikredsene har i dag – når der bortses fra Bornholm – enstørrelse på mindst 60-70 medarbejdere, hvoraf ca. halvdelen er jurister. Anklage-myndigheden er som hovedregel samlet på hovedstationerne, og der er gennemførten specialisering med henblik på behandlingen af bl.a. sager om personfarlig, orga-niseret og økonomisk kriminalitet. Samtidig er der iværksat tværgående samarbejdeog vidensudveksling i landsdækkende fagudvalg, og der er etableret et efteruddan-nelsesprogram, som målrettet skal styrke de faglige kompetencer hos anklagemyn-dighedens medarbejdere.Reformen har således medført, at anklagemyndigheden i politikredsene er blevetstyrket både ved den nye organisering og ved det øgede fokus på faglig udviklingmed henblik på at stå væsentligt bedre rustet til at håndtere også større og merekomplekse straffesager.Samtidig har Rigsadvokaten som nævnt fået en række nye opgaver vedrørende øko-nomisk og administrativ styring af hele anklagemyndigheden. Som supplement tilstatsadvokaternes tilsyn med den faglige kvalitet i politikredsenes opgavevaretagel-se opstiller Rigsadvokaten bl.a. overordnede mål for politikredsenes sagsproduktionog sagsbehandlingstider, og Rigsadvokaten følger løbende op herpå. Der er i praksisopstået spørgsmål om de nærmere grænseflader mellem de regionale statsadvoka-ters og Rigsadvokatens opgaver på bl.a. dette område.I betænkning nr. 1507/2009 er der fremsat forslag om en nyordning af behandlingenaf politiklagenævnssager, således at disse sager – der i dag behandles af statsadvo-katerne i første instans med klageadgang til Rigsadvokaten – fremover skal efterfor-skes og undersøges af et særligt uafhængigt organ, således at alene tiltalespørgsmåli straffesager skal afgøres af statsadvokaterne. Gennemføres forslaget, vil der bl.a.på den baggrund være spørgsmål om, hvorvidt statsadvokaturerne fremover vil haveen hensigtsmæssig størrelse, der muliggør den nødvendige fleksibilitet mv.3.Justitsministeriet har på denne baggrund besluttet at nedsætte en arbejdsgruppe,som med grundlag i den nye politikredsstruktur skal overveje, om der bør ske æn-dringer i de nuværende statsadvokaturers opgavevaretagelse og organisatoriskestruktur.Arbejdsgruppen skal i den forbindelse gennemgå de opgaver, som i dag behandles iden samlede anklagemyndighed, med henblik på at vurdere, på hvilket niveau – po-litikredse, regionale statsadvokaturer eller rigsadvokaturen – disse opgaver mesthensigtsmæssigt bør løses. Det gælder både opgaver vedrørende den egentlige straf-fesagsbehandling, herunder påtalekompetence, og vedrørende andre sagsområder,herunder klagesager, erstatningssager og sager om tilsyn. Også anklagemyndighe-dens generelle opgaver som f.eks. analysearbejde og uddannelsesvirksomhed børindgå i overvejelserne.Det kan i den forbindelse overvejes såvel at overføre opgaver fra de regionale stats-advokaturer til politikredsene og eventuelt rigsadvokaturen som at overføre opgaverfra politikredsene og eventuelt rigsadvokaturen til de regionale statsadvokaturer.På grundlag af overvejelserne om de nævnte spørgsmål og i lyset af anbefalingerne iden ovenfor nævnte betænkning nr. 1507/2009 om behandlingen af politiklage-nævnssager skal arbejdsgruppen endvidere overveje de regionale statsadvokaturersfremtidige antal og struktur, herunder deres geografiske område.
2
I disse overvejelser må det bl.a. indgå, at de regionale statsadvokaturer bør have enstørrelse, der giver mulighed for den nødvendige fleksibilitet og for attraktive fagli-ge miljøer mv., samtidig med, at det under hensyn til de opgaver, som fremover skalvaretages, skal være muligt på en praktisk hensigtsmæssig måde at dække de enkel-te rets- og politikredse.Arbejdsgruppen skal også overveje den fremtidige ordning for Statsadvokaten forSærlig Økonomisk Kriminalitet og Statsadvokaten for Særlige Internationale Sager.Under hensyn til kompleksiteten af de sagsområder, som disse statsadvokaturer be-skæftiger sig med, forudsættes det imidlertid, at der også fremover vil være en ellerflere specialiserede statsadvokaturer til at varetage sager af særlig karakter.Arbejdsgruppen kan i den forbindelse overveje, om der måtte være behov for atetablere nye specialiserede statsadvokaturer.4.Arbejdsgruppen kan nedsætte underarbejdsgrupper med henblik på behandling afnærmere angivne spørgsmål.I det omfang arbejdsgruppens forslag medfører behov for lovændringer, skal denkomme med forslag hertil.Arbejdsgruppen anmodes om så vidt muligt at færdiggøre sit arbejde inden somme-ren 2010.Ændringer af statsadvokatordningen forudsættes gennemført inden for de eksiste-rende bevillingsmæssige rammer.”
2. Arbejdsgruppens sammensætning og arbejdeArbejdsgruppens medlemmer blev udpeget i september 2009. Under arbejdsgruppensarbejde er der sket nogle ændringer i sammensætningen af arbejdsgruppen, der ved be-tænkningens afgivelse havde følgende sammensætning:Rigsadvokat Jørgen Steen Sørensen (formand)Statsadvokat Lise-Lotte Nilas (indstillet af Foreningen af Statsadvokater)Statsadvokat Jan Reckendorff (indstillet af Foreningen af Statsadvokater)Politidirektør Elsemette Cassøe (indstillet af Politidirektørforeningen)Chefanklager Marian Thomsen (indstillet af Politidirektørforeningen)Politifuldmægtig Grethe Albert Troelsen (indstillet af Foreningen af Offentlige Ankla-gere)Afdelingsleder Lene Pryds Thomsen (indstillet af HK/Stat)Landsretspræsident Bjarne Christensen (indstillet af Østre og Vestre Landsret)Landsdommer Dorte Jensen (indstillet af Den Danske Dommerforening)Advokat Jakob Lund Poulsen (indstillet af Landsforeningen af Forsvarsadvokater)
3
Statsadvokat Svend Larsen (indstillet af rigsadvokaturen)Specialkonsulent Birgitte Forum Christensen (indstillet af Finansministeriet)Kontorchef Anette Arnsted (Justitsministeriet)Sekretariatsfunktionen har været varetaget af specialkonsulent Mette Kildegaard Tho-massen (rigsadvokaturen) og fuldmægtig Jon Bach Holm (Justitsministeriet). Jon BachHolm blev i september 2010 afløst af fuldmægtig Kristine Holst Hedegaard (Justitsmi-nisteriet).Chefanklager Carsten Egeberg Christensen var medlem af arbejdsgruppen fra septem-ber 2009 til marts 2010, hvor han blev afløst af chefanklager Marian Thomsen.Kontorchef, nu statsadvokat Jens Røn, var medlem af arbejdsgruppen fra september2009 til januar 2010, hvor han blev afløst af kontorchef, nu generalsekretær i Advokat-samfundet Torben Jensen. Torben Jensen var medlem af arbejdsgruppen fra januar2010 til marts 2010, hvor han blev afløst af kontorchef Anette Arnsted.Arbejdsgruppen har afholdt 11 møder. Medlemmer af arbejdsgruppen har endvidere ifebruar 2010 aflagt et besøg hos den norske rigsadvokat, som bl.a. orienterede om til-rettelæggelsen af statsadvokaturernes tilsyn med politidistrikterne i Norge.Med afgivelsen af denne betænkning afslutter arbejdsgruppen sit arbejde.3. Sammenfatning af arbejdsgruppens overvejelser og forslagKapitel 2indeholder en beskrivelse af den gældende opgavevaretagelse på de forskel-lige niveauer i anklagemyndigheden – rigsadvokaturen, de regionale og specialiseredestatsadvokaturer og anklagemyndigheden i politikredsene – samt et historisk overblikover anklagemyndighedens organisation. I kapitlet beskrives både anklagemyndighe-dens opgaver vedrørende den egentlige straffesagsbehandling, herunder påtalekompe-tence, og opgavevaretagelsen på en række øvrige sagsområder, herunder klagesager,erstatningssager og sager om tilsyn.Kapitel 3indeholder en beskrivelse af organiseringen af anklagemyndigheden i hen-holdsvis Norge og Sverige.
4
Kapitel 4indeholder en beskrivelse af arbejdsgruppens grundlæggende betragtningerom behovet for en fortsat organisering af anklagemyndigheden i de eksisterende treniveauer. I kapitlet redegøres for de grundlæggende hensyn, som ligger bag en ordningmed regionale statsadvokaturer. Arbejdsgruppen anbefaler på baggrund af disse hen-syn, at anklagemyndigheden fortsat organiseres i tre niveauer, således at der ogsåfremover er regionale statsadvokaturer.Kapitel 5indeholder en beskrivelse af nogle overordnede og grundlæggende princip-per for tilrettelæggelsen af den fremtidige opgavevaretagelse i anklagemyndigheden.De pågældende principper har sammen med de angivne hensyn i kapitel 4 dannet ud-gangspunkt for arbejdsgruppens stillingtagen til den nærmere tilrettelæggelse af denfremtidige opgavevaretagelse i anklagemyndigheden og afspejles således i relevantomfang i arbejdsgruppens enkelte forslag til ændringer i opgavevaretagelsen.Kapitel 6indeholder en beskrivelse af arbejdsgruppens overvejelser om og forslag tilændringer i politikredsenes og de regionale statsadvokaters kompetence til at varetageudførelsen af straffesager i 1. og 2. instans.Arbejdsgruppen har i lyset af politikredsenes og statsadvokaturernes særlige styrker ogkompetencer overvejet, om statsadvokaterne bør inddrages i udførelsen af nogle af destraffesager, der i dag udføres af politikredsene i 1. instans. Arbejdsgruppen har ogsåovervejet, om statsadvokaterne fortsat bør udføre alle nævningesager i både 1. og 2.instans, eller om nævningesager i 1. instans – helt eller delvis – bør varetages af politi-kredsene. Herudover har arbejdsgruppen overvejet, om der er grundlag for ændringer iopgavevaretagelsen i forbindelse med ankesager – herunder om politikredsene frem-over bør varetage udførelsen af visse ankesager, og om den gældende medhjælperord-ning bør ophæves eller begrænses.Arbejdsgruppen foreslår, at der indføres en såkaldt call-in-ordning, som indebærer, atstatsadvokaterne – efter rigsadvokatens bemyndigelse – i en periode varetager udførel-sen (og påtalen) i 1. instans af straffesager inden for visse sagsområder, der ellers somudgangspunkt henhører under politikredsenes udførelseskompetence. Call-in-ordningen påtænkes først og fremmest anvendt i forbindelse med sagsområder, hvorder er et særligt behov for tæt styring og koordinering af anklagemyndighedens sags-behandling på landsplan, og hvor det derfor er hensigtsmæssigt, at sagerne i en periode
5
samles på færre hænder. Det vil navnlig kunne være i forbindelse med implementeringaf ny lovgivning, hvor f.eks. karakteren af de tilknyttede forarbejder indebærer behovfor særlig indgående koordinering i fortolkningen af regelsættet, eller på områder, hvorder i øvrigt er et særligt behov for, at anklagemyndigheden samordner sin praksis.Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at der etableres en generel samarbejdsmodel mel-lem politikredse og statsadvokater, som indebærer, at statsadvokaterne og politikred-sene i videre omfang end i dag bør samarbejde om udførelsen af visse konkrete straf-fesager i 1. instans, der kompetencemæssigt hører under politikredsene. I modsætningtil call-in-ordningen bygger samarbejdsmodellen mere generelt på, at statsadvokaterneeller politikredsene i konkrete straffesager kan vurdere, at en sag med fordel vil kunneudføres i et samarbejde mellem vedkommende statsadvokat og vedkommende politi-kreds. Samarbejdsmodellen indebærer ikke en fravigelse af retsplejelovens eksisteren-de kompetencefordeling mellem politikredse og statsadvokater. Samarbejdsmodellenkan f.eks. tænkes anvendt i sager, der rejser særligt vanskelige eller principiellespørgsmål inden for strafferettens almindelige del om nødværge, medvirken, sankti-onsvalg eller strafudmåling mv., eller i sager, der rejser særligt vanskelige spørgsmåluden for strafferettens almindelige område, f.eks. ”tværgående” spørgsmål vedrørendeEU-ret, menneskerettigheder eller forfatnings- eller forvaltningsret mv.Arbejdsgruppen foreslår herudover, at det fremover som udgangspunkt skal være poli-tikredsene, der varetager udførelsen af nævningesager i 1. instans. Det gælder både deegentlige nævningesager og domsmandssager med fravalgt nævningeting efter tiltaltesbeslutning i medfør af retsplejelovens § 687. Statsadvokaternes påtalekompetence inævningesager, jf. retsplejelovens § 719, stk. 2, foreslås derimod ikke ændret.Arbejdsgruppen finder således ikke, at der er tilstrækkeligt grundlag for, at alle næv-ningesager i 1. instans fortsat udføres af statsadvokaterne. Der er imidlertid enighed iarbejdsgruppen om, at der fra tid til anden vil opstå nævningesager, som rummer såvanskelige problemstillinger, at de mest hensigtsmæssigt varetages af en statsadvokat.Arbejdsgruppen foreslår derfor, at statsadvokaten ”i særlige tilfælde” kan bestemme,at en nævningesag, som ellers hører under vedkommende politikreds, skal udføres afstatsadvokaten. Herudover vil nævningesager kunne være omfattet af den omtalte call-in-ordning og af den omtalte generelle samarbejdsmodel.
6
Arbejdsgruppen har overvejet en ordning, hvor vedkommende politikreds skulle vare-tage udførelsen af mindre komplicerede ankesager på statsadvokatens vegne. Der erimidlertid betydelige vanskeligheder forbundet med at indføre en sådan ordning, ogefter arbejdsgruppens opfattelse er ulemperne herved så tungtvejende, at der ud fra ensamlet vurdering ikke er grundlag for, at udførelsen af ankesager fremover fordelesmellem statsadvokater og politikredse.Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at den gældende medhjælperordning begrænsesmest muligt af hensyn til at opnå en bedre faglig styring og mindre ressourcekrævendehåndtering af ankesager. Den eksisterende ordning med de såkaldte 200-timers-medhjælpere (fuldmægtige i en politikreds der efter endt turnus ønsker at fortsættesom medhjælper hos statsadvokaten, samt chargerede medarbejdere i politikredse,rigsadvokatur, SØK og SAIS) foreslås således ophævet. Ordningen med de såkaldte25-sags-medhjælpere (turnusfuldmægtige i rigsadvokaturen, Rigspolitiet, SØK og SA-IS samt fuldmægtige fra Justitsministeriet) foreslås derimod af udannelsesmæssigehensyn i udgangspunktet bevaret. Statsadvokaternes faste anklagere skal som ud-gangspunkt varetage de ankesager, som hidtil er blevet fordelt til 200-timers-medhjælperne.Kapitel 7indeholder en beskrivelse af arbejdsgruppens overvejelser om og forslag tilændringer i kompetencefordelingen mellem politikredse, regionale statsadvokater ogrigsadvokaten på en række sagsområder uden for den egentlige straffesagsbehandling.Statsadvokaternes tilsyn med politidirektørernes behandling af straffesager, jf. retsple-jelovens § 101, stk. 2, gennemføres i dag hovedsagelig som et bagudrettet tilsyn medhovedvægten på at identificere problemstillinger med relation til politikredsens kvali-tets- og legalitetsarbejde, mens løsningen herpå forudsættes at henhøre under politi-kredsen. Arbejdsgruppen foreslår, at tilsynsvirksomheden ændres i retning af en merefremadrettet og samarbejdsorienteret tilsynsmodel. Dette indebærer bl.a., at statsadvo-katerne i højere grad end i dag skal involveres i løsningen af forskellige relevante pro-blemstillinger i politikredsene.Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at de regionale statsadvokater i videre omfanginddrages i varetagelsen af de generelle faglige analyseopgaver om at kortlægge ogvurdere retstilstanden på udvalgte strafferetlige områder mv., som i dag i vidt omfang
7
varetages af rigsadvokaten. Dette gælder f.eks. i forhold til udarbejdelsen af redegørel-ser som opfølgning på indførelse af ny lovgivning eller redegørelser om gældende retpå områder, som i øvrigt er særligt politisk prioriteret.Arbejdsgruppen foreslår ikke ændringer i den administrative behandling af erstat-ningssager efter retsplejelovens kapitel 93 a. Det anbefales imidlertid, at statsadvoka-terne, der har behandlet sagerne administrativt i 1. instans, også møder i retten medsagerne i 1. instans frem for som i dag at uddelegere opgaven til politikredsene.Arbejdsgruppen foreslår endvidere, at behandlingen af og tilsynet med foranstaltnings-sager i det hele forankres hos de regionale statsadvokater. Dette indebærer bl.a., atkontrollen med idømte foranstaltninger efter straffelovens §§ 68, 69, 70 og 73 skal va-retages af statsadvokaten, og at det fremover skal være statsadvokaterne – og ikke somi dag politikredsene – som skal møde i retten i 1. instans i sager om ændring af idømteforanstaltninger mv.Kapitel 8indeholder en beskrivelse af arbejdsgruppens overvejelser og forslag vedrø-rende de regionale statsadvokaters fremtidige antal og struktur. Arbejdsgruppen harovervejet, om der er grundlag for at begrænse antallet af statsadvokaturer. I kapitletbeskrives arbejdsgruppens overvejelser vedrørende spørgsmålet om faglig og ressour-cemæssig bæredygtighed i statsadvokaturerne samt spørgsmålet om statsadvokaternesmulighed for fremover at dække de enkelte rets- og politikredse og for at varetage op-gaven med uddannelse af jurister i politikredsene.Etflertali arbejdsgruppen foreslår, at antallet af statsadvokaturer begrænses fra de ek-sisterende seks statsadvokaturer til to statsadvokaturer på landsplan. Det anbefales, atder etableres én statsadvokatur på Sjælland, der som geografisk område har de fem po-litikredse på Sjælland og politikredsen på Bornholm, og at der etableres én statsadvo-katur i Jylland, der som geografisk område har de fem politikredse i Jylland og politi-kredsen på Fyn.Etmindretal(Grethe Albert Troelsen) foreslår, at antallet af statsadvokaturer alene be-grænses til tre statsadvokaturer, hvoraf én bør etableres på Sjælland, mens de to øvrigebør etableres i Jylland/på Fyn.
8
Kapitel 9indeholder en beskrivelse af arbejdsgruppens overvejelser og forslag vedrø-rende den fremtidige ordning for de specialiserede statsadvokaturer – Statsadvokatenfor Særlig Økonomisk Kriminalitet (SØK) og Statsadvokaten for Særlige Internationa-le Sager (SAIS). Arbejdsgruppen har set på, om de sagsområder, der i dag varetages afhenholdsvis SØK og SAIS, også fremover bør varetages i denne struktur, eller omsagsområderne kan varetages på en anden og mere hensigtsmæssig måde. Herudoverindeholder kapitel 9 arbejdsgruppens overvejelser om, hvorvidt der eventuelt kunnevære behov for at etablere yderligere specialiserede statsadvokaturer.Arbejdsgruppen foreslår, at SAIS og SØK sammenlægges til én fremtidig specialstats-advokatur, således at SØK får en særskilt enhed til behandling af de sager, som i dagvaretages af SAIS. Arbejdsgruppen forudsætter i den forbindelse, at det samlede ar-bejde i den nye fælles specialstatsadvokatur organiseres og prioriteres på en sådan må-de, at der også fremover vil være den nødvendige store opmærksomhed om de særligeinternationale sager.Herudover foreslår arbejdsgruppen ikke ændringer i SØK’s eksisterende organiseringog opgavevaretagelse.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at der ikke oprettes yderligere specialiseredestatsadvokaturer.Kapitel 10indeholder arbejdsgruppens lovudkast med bemærkninger.
9
København, december 2010Jørgen Steen Sørensen (formand)Lise-Lotte NilasJan ReckendorffElsemette CassøeMarian ThomsenGrethe Albert TroelsenLene Pryds ThomsenBjarne ChristensenDorte JensenJakob Lund PoulsenSvend LarsenBirgitte Forum ChristensenAnette Arnsted
Mette Kildegaard Thomassen (sekretær)Kristine Holst Hedegaard (sekretær)
10
Kapitel 2. Gældende opgavevaretagelse og -fordeling i anklagemyndighe-den, herunder historisk overblik over anklagemyndighedens organisering1. IndledningAnklagemyndigheden varetager strafforfølgning af forbrydelser. Anklagemyndighe-den er organiseret hierarkisk med rigsadvokaturen, de regionale og specialiseredestatsadvokaturer samt anklagemyndigheden i politikredsene. De nærmere regler omanklagemyndighedens opgavevaretagelse og organisatoriske struktur findes bl.a. iretsplejelovens kapitel 10.Nedenfor i afsnit 2 redegøres for den historiske udvikling i forbindelse med anklage-myndighedens organisation og opgavevaretagelse, mens der i afsnit 3 er redegjort forden gældende opgavevaretagelse og -fordeling i anklagemyndigheden. Herudover erder i betænkningens øvrige kapitler – hvor dette er relevant – redegjort for den gæl-dende opgavevaretagelse i forbindelse med arbejdsgruppens forskellige forslag til æn-dringer heri.2. Den historiske udvikling2.1. Retsplejereformen i 1916Ved retsplejereformen i 1916, som trådte i kraft i 1919, indførtes anklageprincippet istrafferetsplejen. Herved blev ledelsen og ansvaret for efterforskningen i straffesagerog tiltalerejsning tillagt en særlig offentlig anklagemyndighed, som var uafhængig afdomstolene. Dette var udtryk for en afgørende nydannelse, idet det hidtil havde påhvi-let by- og herredsfogederne at lede efterforskningen, rejse tiltale og pådømme sagen(det inkvisitoriske princip).1892-proceskommissionen anfører i motiverne til kommissionens forslag til ”Lov omDomsmagtens, den offentlige Anklagemyndigheds, Politimyndighedens samt Sagfø-rervæsenets Ordning”:”Det vilde nu være Spild af Kræfter, om man vilde organisere den offentlige Ankla-gemyndighed med det Formaal for Øje, at den ved sine egne Kræfter alene skuldevære i Stand til at tilvejebringe Grundlaget for en Anklage. Dertil er der allerede iPolitiet en Myndighed. Det gælder altsaa blot om at skabe en Forbindelse mellemdisse to Myndigheder. Dette har Udkastet gjort på den Maade, at Politiet i sin Virk-
11
somhed for Efterforskningen og under Forundersøgelsen undergives Stats-anklagerens (Overanklagerens) Overtilsyn”.
Om den overordnede anklagemyndigheds rolle anfører kommissionen:”Organisationen af den offentlige Anklagemyndighed fuldendes ved en Overstats-anklager (Rigsanklager), der er Statsanklagerne overordnet, og saaledes forener deved Landsretterne beskikkede offentlige Anklagere til en større Enhed, i hvilkenFunktionernes regelmæssige Fordeling ikke er eller skal være til Hinder for at brugede forhaandenværende Kræfter uden for Reglen paa den Maade, som Forholdene ihvert Tilfælde maatte gøre ønskeligt.”
2.2. Udviklingen fra 1916 til 1992Frem til 1992 svarede reglerne i retsplejelovens kapitel 10 om anklagemyndighedensorganisation og kapitel 64 om anklagemyndighedens funktion i det væsentligste tilretsplejeloven fra 1916. I perioden skete der dog en række mindre ændringer af be-stemmelserne i de to kapitler, hvoraf de væsentligste er:Ved lov nr. 209 af 23. juli 1932 blev betegnelsen for de offentlige anklagere, ”Rigs-anklageren, Overanklagerne samt de til disse beskikkede Mænd”, afløst af de nugæl-dende betegnelser. Samtidig fik rigsadvokaten mulighed for at beskikke en politime-ster eller en politiadvokat til at varetage anklagerhvervet ved landsretterne, ligesompolitimestre, politiadvokater og politifuldmægtige nu kunne beskikkes til at udførestatsadvokatsager ved Sø- og Handelsretten og i byretterne.Ved lov nr. 113 af 15. marts 1939 oprettedes Den Særlige Klageret, og det blev i denforbindelse fastslået, at rigsadvokaten foruden ved Højesteret også virker ved klageret-ten.Ved lov nr. 286 af 14. juni 1974 blev der indført mulighed for, at Forbrugerombuds-manden kan beskikkes til at udføre straffesager vedrørende markedsføringsloven vedSø- og Handelsretten og byretterne, uanset om Forbrugerombudsmanden opfylder dealmindelige betingelser for beskikkelse som anklager eller medhjælper.
12
2.3. Ændring af anklagemyndighedens struktur i 1992Ved lov nr. 385 af 20. maj 1992 om ændring af retsplejeloven, straffeloven, færdsels-loven og udlændingeloven (Anklagemyndighedens struktur) blev der gennemført engennemgribende revision af anklagemyndighedens struktur med henblik på at opnå enmere tidssvarende og hensigtsmæssig kompetencefordeling inden for anklagemyndig-heden og dermed en bedre udnyttelse af anklagemyndighedens ressourcer.Hidtil havde det været retsplejelovens hovedregel, at lovovertrædelser blev påtalt afstatsadvokaten, jf. den dagældende § 720. Politimesterens påtalekompetence var somudgangspunkt begrænset til lovovertrædelser, for hvilken loven ikke, bortset fra i gen-tagelsestilfælde, hjemlede anden straf end bøde og hæfte, jf. den dagældende § 721.Denne opdeling af påtalekompetencen var baseret på et grovhedskriterium, hvor poli-timesteren således påtalte de mindre alvorlige forseelser og statsadvokaten de øvrigelovovertrædelser. Den almindelige regel om kompetencefordelingen mellem statsad-vokaten og politimesteren var imidlertid fraveget i en række tilfælde i såvel retspleje-loven som særlovgivningen, således at politimesteren i praksis rejste tiltale i over 90pct. af alle straffesager.Med virkning fra 1. oktober 1992 blev den hidtil gældende hovedregel, hvorefter påta-lekompetencen tilkom statsadvokaten, ændret, således at påtalekompetencen hereftersom udgangspunkt henhører under politimesteren (nu politidirektøren). På grundlag afen gennemgang af de enkelte bestemmelser i straffeloven blev lovovertrædelser afsærlig grovhed eller særlig samfundsmæssig betydning mv. ved bestemmelse i retsple-jeloven dog undergivet statsadvokatens påtalekompetence, mens der i øvrigt ved ad-ministrative regler blev fastsat bestemmelser om fordelingen af påtalekompetencenmellem politimesteren og statsadvokaten. Samtidig ophævedes den hidtil gældendesondring mellem politisager og statsadvokatsager.Herudover blev reglerne i den dagældende retsplejelovs kapitel 10 om anklagemyn-dighedens organisation og kapitel 64 om anklagemyndighedens funktion moderniseretog samlet i et nyt kapitel 10 om anklagemyndigheden. Den hidtidige adgang til at fåprøvet en afgørelse gennem fire instanser inden for anklagemyndigheden blev erstattetaf et to-instanssystem, således at der i overensstemmelse med det almindelige princip idansk ret alene er adgang til at påklage en afgørelse én gang til den umiddelbart over-
13
ordnede myndighed. Endelig blev der fastsat en klagefrist på fire uger for klage overafgørelser truffet af anklagemyndigheden.2.4. Politi- og domstolsreformen i 2006Ved lov nr. 538 af 8. juni 2006 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love(Politi- og domstolsreform) gennemførtes en række betydelige ændringer i anklage-myndighedens struktur.Reduceringen af antallet af politikredse fra 54 til 12 har bl.a. haft til formål at sikre enstyrkelse af anklagemyndigheden i politikredsene, hvor organiseringen af den lokaleanklagemyndighed i forskellige specialafdelinger skal medvirke til at opbygge etstærkt fagligt miljø med en høj ekspertise hos medarbejderne.Anklagemyndighedens juridiske kontrol og tilsyn med behandlingen af straffesager ipolitikredsene er også blevet styrket, således at kontrol og tilsyn tilrettelægges i lysetaf, at de nye politikredse er væsentlig større end tidligere. Ændringen er sket både iforhold til den interne kontrol med behandlingen af straffesagerne, som finder sted iden enkelte politikreds, og i forhold til den overordnede anklagemyndigheds (rigsad-vokatens og statsadvokaternes) kontrol og tilsyn med behandlingen af straffesager, jf.afsnit 3.1.4 og 3.2.5 nedenfor.I forbindelse med politi- og domstolsreformen blev inddelingen af de regionale stats-advokaters geografiske område justeret, jf. bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december2002 om fordelingen af forretningerne mellem statsadvokaterne, således at hver stats-advokat i dag har to politikredse under sig, jf. bekendtgørelse nr. 1420 af 13. december2006.Samtidig med politi- og domstolsreformen skete der en ændring i forhold til nævnin-gesager, således at disse sager nu behandles ved byretten i 1. instans. Efter de tidligeregældende bestemmelser i retsplejeloven påtalte statsadvokaten sager, der skulle be-handles ved landsretterne i 1. instans (dvs. nævningesager) eller som ankesager. Stats-advokatens påtalekompetence i nævningesager blev imidlertid videreført, således atden også omfatter nævningesager ved byretterne, og statsadvokaten blev endvidere til-
14
lagt påtalekompetence i sager, der behandles som domsmandssager i stedet for næv-ningesager som følge af tiltaltes beslutning efter retsplejelovens § 687.Rigsadvokaten har med politi- og domstolsreformen fået ledelsesmæssige kompeten-cer i forhold til anklagemyndighedens personale, budget og økonomi mv. Rigsadvoka-ten har bl.a. som led i den samlede styrkelse af anklagemyndigheden fået mulighed forat indføre mål- og resultatstyring for hele anklagemyndigheden. I den forbindelse errigsadvokatens faglige ledelsesbeføjelser suppleret med de nødvendige administrativekompetencer og styringsredskaber, således at de muligheder for styrkelse af anklage-myndigheden, som politireformen indebærer, kan udnyttes fuldt ud.Rigspolitichefen og rigsadvokaten bidrager nu på lige fod til finanslovsprocessen ved-rørende henholdsvis politiet og anklagemyndigheden og skal i fællesskab udarbejdebidrag til finanslovsprocessen, herunder til politiske forhandlinger om indgåelse afflerårsaftaler mv. for politiet og anklagemyndigheden, jf. afsnit 3.4 nedenfor.Det er også en del af politireformen, at administrationen af anklagemyndighedens per-sonale i videst muligt omfang skal varetages af henholdsvis politidirektørerne og rigs-advokaten. Således skal politidirektøren som udgangspunkt have de personalemæssigekompetencer i forhold til alle politikredsens medarbejdere, herunder varetage den dag-lige administration af det juridiske personale i politikredsene, mens rigsadvokaten skalvaretage den daglige administration af det juridiske personale i den overordnede an-klagemyndighed (rigsadvokaten og statsadvokaturerne).De nævnte udlægninger af personaleansvar mv. er siden reformens ikrafttræden blevetgennemført gradvist.3. Anklagemyndighedens nuværende opgavevaretagelse og -fordelingAnklagemyndighedens opgaver og organisation er som nævnt beskrevet i retsplejelo-vens kapitel 10 (§§ 95-107).De offentlige anklagere er rigsadvokaten, statsadvokaterne og politidirektørerne samtde personer, der er antaget til bistand for disse ved den retlige behandling af straffesa-ger, jf. retsplejelovens § 95.
15
Anklagemyndighedens opgave er i forbindelse med politiet at forfølge forbrydelser, jf.retsplejelovens § 96, stk. 1. De overordnede målsætninger for denne opgave er beskre-vet i retsplejelovens § 96, stk. 2. Det følger heraf, at anklagemyndigheden skal fremmeenhver sag med den hurtighed, som sagens beskaffenhed tillader. Anklagemyndighe-den skal ikke blot påse, at de strafskyldige drages til ansvar, men også at uskyldige ik-ke bliver retsforfulgt (objektivitetsprincippet).Anklagemyndigheden forestår den juridiske kontrol (legalitetskontrollen) med politietsvirksomhed inden for strafferetsplejen i forbindelse med efterforskning mv.Anklagemyndighedens hierarkiske organisation betyder, at en overordnet anklage-myndighed har adgang til at instruere de underordnede myndigheder, og at afgørelsertruffet af en underordnet myndighed som udgangspunkt kan påklages ved sædvanligadministrativ rekurs til den overordnede anklagemyndighed.Anklagemyndigheden er underlagt justitsministeren, der fører tilsyn med de offentligeanklagere, jf. retsplejelovens § 98. Justitsministeren kan endvidere fastsætte bestem-melser for, hvordan de offentlige anklagere skal udføre deres opgaver, og ministerenkan give disse pålæg om behandlingen af konkrete sager. Justitsministeren behandlerherudover klager over afgørelser, der er truffet af rigsadvokaten som 1. instans.Nedenfor i afsnit 3.1-3.4 redegøres for opgavevaretagelsen i anklagemyndigheden ipolitikredsene, i de regionale og specialiserede statsadvokaturer og i rigsadvokaturen.3.1. Politikredsenes opgavevaretagelse3.1.1. IndledningPolitidirektørens opgaver som anklagemyndighed er beskrevet i retsplejelovens § 104.Politidirektøren og de offentlige anklagere, der er ansat hos denne (chefanklager, poli-tiadvokater, politiassessorer og politifuldmægtige), varetager udførelsen af straffesagerved byretterne. Endvidere kan politipersonale efter politidirektørens bemyndigelse va-retage visse anklagefunktioner, herunder møde i retten i visse straffesager, f.eks. ved-rørende mindre straffelovsovertrædelser og forskellige overtrædelser af færdselslovenog andre særlove, jf. retsplejelovens § 104, stk. 1.16
Politidirektøren har således – ved siden af ledelsen af politiet – ansvaret for den lokaleanklagemyndigheds virksomhed. I faglige spørgsmål vedrørende anklagemyndighe-dens virksomhed refererer politidirektøren til vedkommende regionale statsadvokat.Politikredsens chefanklager har det daglige ansvar for ledelsen af politikredsens an-klagemyndighed og står bl.a. for den overordnede planlægning og tilrettelæggelse afarbejdet i anklagemyndigheden. Under chefanklageren er der et antal afdelinger, derledes af politiadvokater, og som er specialiseret inden for f.eks. økonomisk kriminali-tet, personfarlig kriminalitet, organiseret kriminalitet og særlovsovertrædelser. Afde-lingernes medarbejdere varetager den konkrete sagsbehandling af straffesager og mø-der for anklagemyndigheden i retten.3.1.2. PåtalekompetenceMed virkning fra 1. oktober 1992 blev den hidtil gældende hovedregel, hvorefter påta-lekompetencen tilkom statsadvokaten, som nævnt ændret, således at påtalekompeten-cen herefter som udgangspunkt henhører under politidirektøren (tidligere politimeste-ren), jf. retsplejelovens § 719, stk. 1.Selv om påtalen nu som udgangspunkt hører under politidirektøren, skal politidirektø-ren dog efter bestemmelserne i Rigsadvokatens Meddelelse nr. 3/2002 om forelæggel-sesregler og kompetenceregler mv., forelægge en række sager for statsadvokaten, in-den der rejses tiltale mv.Politidirektøren skal f.eks. forelægge sager, hvis der kan rejses begrundet tvivl om po-litidirektørens habilitet, eller hvis ansatte i politiet er blevet forurettet i tjenesten. Poli-tidirektøren skal endvidere forelægge f.eks. sager mod psykisk afvigende kriminelle,sager mod advokater samt visse særlovssager, herunder sager hvor der er uenighedmellem politidirektøren og særmyndigheden om tiltalens udformning.3.1.3. Straffesager i byrettenSom nævnt ovenfor er hovedreglen i dag, at udførelsen af straffesager ved byretten va-retages af politidirektøren og af de offentlige anklagere, der er ansat hos denne, samtaf andre ansatte, der bemyndiges hertil, jf. retsplejelovens § 104, stk. 1.
17
Det er endvidere praksis, at politikredsens jurister kan møde i byretten under grund-lovsforhør og fristforlængelser mv. i sager, der efterfølgende skal behandles som næv-ningesager eller som domsmandssager som følge af tiltaltes beslutning efter retspleje-lovens § 687, og som dermed varetages af statsadvokaten, jf. afsnit 3.2.3 nedenfor.Der henvises til kapitel 6 vedrørende arbejdsgruppens forslag til ændringer i politi-kredsenes og de regionale statsadvokaters kompetence til at varetage udførelsen afstraffesager i 1. og 2. instans.3.1.4. LegalitetssikringPolitidirektøren har det overordnede ansvar for at sikre legaliteten og kvaliteten af po-litikredsens arbejde og for at sikre, at straffesagerne behandles så grundigt og så hur-tigt som muligt. Politidirektøren skal ligeledes sikre, at de fastsatte mål for sagsbe-handlingstider overholdes, jf. Rigsadvokatens Meddelelse nr. 4/2009 om kvalitet oglegalitet i politikredsenes straffesagsbehandling.Politidirektøren skal – gennem chefanklageren og de politiuddannede ledere – vedfastsættelse af lokale retningslinjer og gennem den daglige legalitets- og kvalitetssik-ring sørge for, at de fastsatte retningslinjer følges, således at kravene til legalitet, kvali-tet og effektivitet opfyldes i politikredsens straffesagsbehandling.Politidirektøren udarbejder halvårligt en rapport til statsadvokaten. Rapporten omfatterbl.a. oplysninger om resultatet og vurderingen af politikredsens legalitets- og kvalitets-sikring, sagsbelastningen i politikredsen, resultatet af særlige indsatser og eventuellefremtidige initiativer mv., jf. også afsnit 3.2.5 nedenfor.3.2. De regionale statsadvokaters opgavevaretagelse3.2.1. IndledningDer er i dag seks regionale statsadvokater. Statsadvokaternes opgaver er beskrevet iretsplejelovens § 101. Det følger heraf, at statsadvokaten varetager udførelsen af straf-fesager ved landsretterne, dvs. ankesager. Statsadvokaten varetager desuden udførel-sen af straffesager, der behandles ved byretten under medvirken af nævninger eller un-
18
der medvirken af domsmænd som følge af tiltaltes beslutning om fravalg af nævninge-ting efter retsplejelovens § 687, jf. afsnit 3.2.3 nedenfor.Statsadvokaten fører endvidere tilsyn med politidirektørens behandling af straffesagerog behandler klager over afgørelser, der er truffet af politidirektørerne vedrørendestrafforfølgning, jf. afsnit 3.2.4 og 3.2.5 nedenfor.Statsadvokaten kan desuden fastsætte bestemmelser for, hvordan politidirektørerneskal udføre deres opgaver som offentlige anklagere, jf. retsplejelovens § 101, stk. 2.Statsadvokaterne kan herunder give pålæg om behandlingen af konkrete sager, bl.a.ved at pålægge politidirektøren at begynde, fortsætte, undlade eller standse forfølgnin-gen i en konkret sag.Fordelingen af forretningerne mellem statsadvokaterne er som nævnt reguleret iJustitsministeriets bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002, som er udstedt medhjemmel i retsplejelovens § 103, stk. 1. I forbindelse med politi- og domstolsreformenblev fordelingen ændret ved bekendtgørelse nr. 1420 af 13. december 2006.Der henvises til kapitel 8 vedrørende en nærmere gennemgang af forretningernes for-deling mellem de regionale statsadvokater og arbejdsgruppens forslag til ændringer ide regionale statsadvokaters organisatoriske struktur.3.2.2. PåtalekompetenceEfter retsplejelovens § 719, stk. 1, tilkommer offentlig påtale som nævnt politidirektø-ren, medmindre andet følger af retsplejeloven eller af regler fastsat i medfør af retsple-jeloven.Statsadvokaten påtaler i medfør af retsplejelovens § 719, stk. 2, straffesager, der be-handles ved byretten under medvirken af nævninger eller under medvirken af doms-mænd som følge af tiltaltes beslutning efter retsplejelovens § 687, ankesager vedlandsretterne og sager om overtrædelse af visse bestemmelser i straffeloven, herunderbl.a. om terrorisme, forbrydelser begået i offentlig tjeneste, falsk forklaring for retten,brandstiftelse, drab, frihedsberøvelse og andre alvorlige forbrydelser.
19
Ved fastlæggelsen af, hvilke byretssager der skulle henlægges under statsadvokatenspåtalekompetence, er der ved ændringen af anklagemyndighedens struktur i 1992, jf.afsnit 2.3 ovenfor, lagt vægt på, om sagen vedrører særligt betydningsfulde samfunds-interesser (navnlig sager, der vedrører grundlovens frihedsrettigheder og forholdet tilde øverste statsorganer), eller om sagen kan rejse spørgsmål om politidirektørens habi-litet. Endvidere er strafferammen for den enkelte forbrydelse tillagt en vis betydning(grovhedskriteriet).3.2.3. Sager i by- og landsretterneStatsadvokaten varetager udførelsen af straffesager, der behandles ved byretten undermedvirken af nævninger eller under medvirken af domsmænd som følge af tiltaltes be-slutning efter retsplejelovens § 687. Statsadvokaten varetager endvidere udførelsen afankesager og mundtlige kæremål ved landsretterne. Politikredsenes jurister møder dogsom udgangspunkt på statsadvokatens vegne i mundtlige kæremål om varetægtsfængs-ling.Sagerne hos statsadvokaten varetages i praksis af de personer – såvel fastansatte someksterne – som rigsadvokaten beskikker som medhjælpere for statsadvokaten i medføraf retsplejelovens § 103, stk. 2.Der henvises til kapitel 6 vedrørende arbejdsgruppens forslag til ændringer i politi-kredsenes og de regionale statsadvokaters kompetence til at varetage udførelsen afstraffesager i 1. og 2. instans.3.2.4. Behandling af klager over politikredsenes afgørelserStatsadvokaten behandler efter retsplejelovens § 101, stk. 2, klager over afgørelsertruffet af politidirektøren vedrørende strafforfølgning.Klager over politiets dispositioner som led i en strafferetlig efterforskning afgøres i 1.instans af politidirektøren. Politidirektørens afgørelse kan herefter påklages til ved-kommende regionale statsadvokat. Der kan være tale om afgørelser om at benytte be-stemte efterforskningsskridt, herunder f.eks. at anholde, ransage, beslaglægge og lig-nende. Endvidere kan der være tale om klager over, at bestemte efterforskningsskridt
20
ikke er foretaget – f.eks. at en person ikke er afhørt, eller at en person ikke er afhørtgrundigt nok.Spørgsmålet om lovligheden af politiets efterforskningsskridt kan endvidere indbrin-ges for retten efter retsplejelovens § 746, stk. 1.Statsadvokaterne behandler også klager over politidirektørernes afgørelse af tiltale-spørgsmålet, f.eks. klage over at politidirektøren har opgivet påtale, afvist en anmel-delse eller indstillet efterforskningen. Klager over politidirektørens afslag på en begæ-ring om aktindsigt behandles tillige af statsadvokaten.3.2.5. Tilsyn med politikredsenes behandling af straffesagerStatsadvokaten fører efter retsplejelovens § 101, stk. 2, tilsyn med politidirektørensbehandling af straffesager. Statsadvokaten fører endvidere tilsyn med politidirektørensbehandling af visse klagesager.I forbindelse med den kompetenceændring, som blev gennemført ved lov nr. 385 af20. maj 1992 om ændring af retsplejeloven, straffeloven, færdselsloven og udlændin-geloven (Anklagemyndighedens struktur), jf. afsnit 2.3 ovenfor, skete der en udvidelseaf statsadvokatens pligt til almen kontrol og tilsyn med politikredsenes arbejdstilrette-læggelse og sagsbehandling.Statsadvokatens tilsynsforpligtelser er nærmere beskrevet i Rigsadvokatens Meddelel-se nr. 4/2009 om kvalitet og legalitet i politikredsenes straffesagsbehandling.Tilsynet med politikredsens behandling af straffesager sker gennem den daglige sags-behandling i statsadvokaturen, varetagelse af indberetningsordninger, statsadvokatenstilsynsbesøg i politikredsen samt drøftelser med politidirektøren og chefanklageren omsåvel konkrete som generelle sager og sagsområder. Målet er, at statsadvokaten til en-hver tid har et indgående kendskab til forholdene i den enkelte politikreds.Statsadvokaten vurderer i forbindelse med den almindelige sagsbehandling af klagesa-ger og ankesager mv. fra politikredsen, om straffesagsbehandlingen i politikredsengennemføres med den fornødne legalitet, kvalitet og effektivitet. Statsadvokaten vur-
21
derer i den forbindelse, om politikredsens sagsbehandling lever op til de fastsatte krav,eller om der er anledning til at drøfte sagsbehandlingen eller tilrettelæggelsen af dennemed politikredsen. Dette gælder tilsvarende ved gennemgangen af de halvårlige rap-porter om status for legalitets- og kvalitetskontrollen, jf. afsnit 3.1.4 ovenfor. Statsad-vokaten vurderer tillige den aktuelle sagsbelastning og følger politikredsens imple-mentering af ny lovgivning og administrative forskrifter. Herudover sikrer statsadvo-katen sig, at politikredsen foretager den fornødne prioritering af opgaverne, og at mani politikredsen er særligt opmærksom på konkrete opprioriterede sagsområder.Statsadvokaten vurderer politikredsens lokale sagsgange, herunder kompetenceforholdog delegation af afgørelseskompetence mv.Statsadvokaten kan anmode om indsendelse af yderligere materiale fra politikredsenog eventuelt foretage en egentlig gennemgang af konkrete sager. Ved en gennemgangaf konkrete sager lægger statsadvokaten vægt på legalitets- og kvalitetskontrol, kom-petenceforhold, tidsforbrug, hensigtsmæssigheden af sagsgange og forvaltningsretligespørgsmål, herunder begrundelseskrav, klagevejledning og partshøring mv.Statsadvokatens tilsynsbesøg i politikredsen har til formål at supplere det daglige til-syn med henblik på en samlet vurdering af, om straffesagsbehandlingen i hele politi-kredsen gennemføres med den fornødne legalitet, kvalitet og effektivitet. Statsadvoka-ten foretager mindst ét årligt tilsynsbesøg i hver politikreds, og tilsynsbesøgene bestårtypisk i en gennemgang af, om politikredsens straffesagsbehandling på udvalgte områ-der lever op til de fastsatte krav.Statsadvokaten skal kunne dokumentere, hvilke tilsynsforanstaltninger der er foreta-get, og statsadvokaten sikrer, at sagsgangene i statsadvokaturen tilrettelægges således,at der i forbindelse med den daglige sagsbehandling sker en løbende indsamling af op-lysninger af særlig interesse for legalitets- og kvalitetskontrollen.Statsadvokaten registrerer i forbindelse med sit daglige tilsyn væsentlige sagsbehand-lingsfejl eller uhensigtsmæssigheder og følger op på konstaterede fejl og uhensigts-mæssigheder.
22
Statsadvokaten udarbejder endvidere årligt en rapport om politikredsens straffesagsbe-handling mv. med en vurdering og bedømmelse af status for politikredsens legalitets-og kvalitetssikring. Rapporten sendes til rigsadvokaten. Statsadvokaten udarbejderendvidere rapporter om tilsynsbesøg i politikredsen.Der henvises til kapitel 7.2 vedrørende arbejdsgruppens forslag til ændringer i statsad-vokaternes tilsyn med politikredsene.3.2.6. Sager om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgningEfter retsplejelovens kapitel 93 a kan der under nærmere angivne betingelser ydes er-statning i anledning af strafferetlig forfølgning.Statsadvokaten behandler de fleste sager vedrørende krav om erstatning i medfør afretsplejelovens kapitel 93 a administrativt i 1. instans. Endvidere behandler rigsadvo-katen sager om erstatning efter retsplejelovens kapitel 93 a administrativt i 1. instanssamt klager over afgørelser truffet af statsadvokaten vedrørende krav om erstatning.Imødekommes erstatningskravet ikke ved en afgørelse truffet af rigsadvokaten eller afjustitsministeren, kan den erstatningssøgende begære kravet indbragt for byretten. Sa-gen indbringes for byretten af vedkommende statsadvokat, men sagen udføres i praksisaf den lokale anklagemyndighed, hvorimod statsadvokaten møder i en eventuel anke-sag.For en nærmere beskrivelse af reglerne i retsplejelovens kapitel 93 a og arbejdsgrup-pens forslag til ændringer i behandlingen af de pågældende sager henvises til kapitel7.4.3.2.7. ForanstaltningssagerStatsadvokaterne fører tilsyn med længden af strafferetlige foranstaltninger, som psy-kisk afvigende kriminelle er blevet idømt efter straffelovens §§ 68 og 69.Statsadvokaterne træffer herunder også visse afgørelser om udgang mv. efter Justits-ministeriets bekendtgørelse nr. 200 af 25. marts 2004 om udgangstilladelse m.v. tilpersoner, der er anbragt i hospital eller institution i henhold til strafferetlig afgørelse23
eller i medfør af farlighedsdekret. Også rigsadvokaten og i visse tilfælde Justitsmini-steriet træffer i 1. instans afgørelse om udgang mv. efter bekendtgørelsen.For en nærmere beskrivelse af foranstaltningssagerne og arbejdsgruppens forslag tilændringer i behandlingen af de pågældende sager henvises til kapitel 7.5.3.2.8. Sager inden for politiklagenævnsordningenEfter retsplejelovens kapitel 93 b behandler statsadvokaten klager over politipersona-lets adfærd i tjenesten (adfærdsklager) og efter kapitel 93 c behandler statsadvokatenstraffesager mod politipersonale. Sager efter kapitel 93 b og kapitel 93 c er omfattet afpolitiklagenævnsordningen efter retsplejelovens kapitel 93 d.Statsadvokaten behandler sagen, når en klage eller en anmeldelse er modtaget. Stats-advokaten kan også behandle en sag på eget initiativ, f.eks. efter tilkendegivelse frapolitiklagenævnet. Rigspolitiet yder efter anmodning statsadvokaten bistand under ef-terforskningen.Folketinget vedtog i april 2010 et af justitsministeren fremsat lovforslag om revision afreglerne om behandling af klager over politiet og af straffesager mod politipersonale.Lovforslaget bygger på betænkning nr. 1507/2009 om behandling af klager over poli-tiet.Der oprettes ved loven en ny myndighed (Den Uafhængige Politiklagemyndighed),som skal overtage statsadvokaternes opgave med at undersøge og træffe afgørelse isager om politipersonalets adfærd i tjenesten og efterforske strafbare forhold begået afpolitipersonale i tjenesten.Et politiklageråd med en dommer som formand og med offentlighedsrepræsentanterfår det overordnede ansvar for Politiklagemyndighedens virksomhed.Det vil fortsat være statsadvokaterne, der tager stilling til tiltalespørgsmålet og i givetfald møder i retten som anklager i de pågældende sager.
24
Endvidere indføres en særlig nem adgang til domstolsprøvelse i sager om erstatnings-krav vedrørende personer, der er afgået ved døden eller kommet alvorligt til skade somfølge af politiets indgriben, eller mens den pågældende var i politiets varetægt.De nye regler om Den Uafhængige Politiklagemyndighed mv., jf. lov nr. 404 af 21.april 2010 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Ny politiklageord-ning mv.), træder i kraft den 1. januar 2012.3.2.9. Andre opgaverStatsadvokaten varetager desuden forskellige andre opgaver, herunder afgivelse af ud-talelser til betænkninger, lovforslag, folketingsspørgsmål, sager om procesbevillingmv.3.3. Specialstatsadvokaturernes opgavevaretagelse3.3.1. IndledningEn række nærmere fastlagte opgaver varetages for hele landet af to specialstatsadvoka-turer: Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet og Statsadvokaten for Særli-ge Internationale Straffesager.3.3.2. Statsadvokaten for Særlig Økonomisk KriminalitetStatsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitets (SØK) opgaver er nærmere fast-lagt i § 2 i Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002 om forde-lingen af forretningerne mellem statsadvokaterne.SØK varetager således for hele landet forretningerne vedrørende økonomiske forbry-delser, herunder navnlig sager der kan formodes at indeholde en overtrædelse af straf-felovens §§ 278-283 eller §§ 289-304 om bl.a. underslæb, bedrageri, mandatsvig mv.eller en overtrædelse af erhvervs-, bolig-, afgifts- og skattelovgivningen, når der kanvære grund til at antage, at overtrædelsen har et særlig betydeligt omfang, er et led iorganiseret kriminalitet, er udført ved anvendelsen af særegne forretningsmetoder ellerpå anden måde er af særlig kvalificeret karakter.
25
Herudover regulerer følgende bestemmelser SØK's virksomhed:Hvidvasklovens § 7, hvorefter underretninger om mistanke om hvidvask ellerfinansiering af terrorisme sendes til SØK.Rigsadvokatens Meddelelse nr. 2/1995, hvorefter anmeldelser om ulovlige ak-tionærlån sendes til SØK til visitation.Rigsadvokatens Meddelelse nr. 4/1998, hvorefter anmeldelser om EU-svig sen-des til SØK til visitation.Rigsadvokatens Meddelelse nr. 3/2000, hvorefter SØK skal underrettes om an-meldelser om pyramidespil.Rigsadvokatens Meddelelse nr. 2/2006, hvorefter anmeldelser om grove kræn-kelser af ophavsrettigheder skal sendes til SØK til visitation.SØK har desuden indgået aftale med Finanstilsynet om, at alle anmeldelser i børssagerindgives til SØK. Endelig har rigsadvokaten bestemt, at SØK behandler alle sager omovertrædelse af konkurrenceloven, der anmeldes af Konkurrence- og Forbrugerstyrel-sen.For en nærmere beskrivelse af SØK og arbejdsgruppens forslag til ændringer i den or-ganisatoriske struktur i SØK henvises til kapitel 9.3.3.3. Statsadvokaten for Særlige Internationale StraffesagerStatsadvokaten for Særlige Internationale Straffesagers (SAIS) opgaver er nærmerefastlagt i § 3 i Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002 omfordelingen af forretningerne mellem statsadvokaterne.SAIS varetager således for hele landet forretningerne vedrørende internationale straf-fesager, herunder navnlig sager om folkedrab, forbrydelser mod menneskeheden,krigsforbrydelser, terrorhandlinger og andre alvorlige forbrydelser begået i udlandet,hvor efterforskningen og strafforfølgningen som følge af sagens kompleksitet og in-ternationale aspekt forudsætter en særlig viden om og indsigt i forholdene i udlandetog forudsætter, at der etableres et samarbejde med myndigheder i andre lande, interna-tionale institutioner, organisationer mv.
26
For en nærmere beskrivelse af SAIS og arbejdsgruppens forslag til ændringer vedrø-rende SAIS henvises til kapitel 9.3.4. Rigsadvokatens opgavevaretagelse3.4.1. IndledningRigsadvokaten varetager udførelsen af straffesager ved Højesteret og virker ved DenSærlige Klageret, jf. retsplejelovens § 99, stk. 1.Rigsadvokaten har som den øverste offentlige anklager – under ansvar over forjustitsministeren – det overordnede faglige ansvar for anklagemyndighedens virksom-hed og er de øvrige offentlige anklageres overordnede i faglig henseende. Rigsadvoka-ten fører tilsyn med de øvrige anklagere, jf. retsplejelovens § 99, stk. 2.Rigsadvokaten har endvidere – til dels sammen med Justitsministeriet – det overord-nede administrative og økonomiske ansvar for anklagemyndighedens virksomhed.3.4.2. Faglig ledelse af anklagemyndighedenRigsadvokaten fastsætter bestemmelser om, hvordan de offentlige anklagere skal udfø-re deres opgaver. Disse generelle instrukser findes bl.a. i Rigsadvokatens Meddelelser.Rigsadvokaten kan desuden give de offentlige anklagere pålæg om behandlingen afkonkrete sager.For at sikre en optimal vidensdeling i anklagemyndigheden – og herved styrke ankla-gemyndighedens opgavevaretagelse – er der under rigsadvokaten etableret en rækkelandsdækkende fagudvalg inden for forskellige retsområder. Fagudvalgene har til op-gave at opsamle og formidle viden til alle medarbejdere og koordinere anklagemyn-dighedens indsats inden for de forskellige sagstyper. Der er oprettet fagudvalg om le-galitetssikring, internationale sager, organiseret kriminalitet, personfarlig kriminalitet,økonomisk kriminalitet, særlovskriminalitet og straffeproces.
27
3.4.3. Generelle sagerRigsadvokaten deltager i lovforberedende arbejde og udarbejder bidrag til besvarelseaf folketingsspørgsmål inden for anklagemyndighedens ansvarsområde. Rigsadvoka-ten yder endvidere faglig bistand i forhold til Justitsministeriet og implementerer nylovgivning mv. på anklagemyndighedens område.For en nærmere beskrivelse af rigsadvokatens varetagelse af generelle faglige analyse-opgaver mv. og arbejdsgruppens forslag til inddragelse af de regionale statsadvokater iløsningen af disse opgaver henvises til kapitel 7.3.I forhold til EU-samarbejdet deltager rigsadvokaten bl.a. i arbejdsgruppen om materielstrafferet, den multidisciplinære gruppe vedrørende organiseret kriminalitet (MDG) oggruppen vedrørende strafferetligt samarbejde (udlevering, retshjælp, gensidig anerken-delse mv.). Med henblik på bistand i konkrete straffesager er rigsadvokaten endviderekontaktpunkt i det Europæiske Retlige Netværk og dansk kontaktperson for Eurojust.Også deltagelse i møder i Committee on Crime Problems (CDPC) og dets bureau samti Europarådets anklager-/rigsadvokatforum (CCPE) er forankret hos rigsadvokaten,som ligeledes koordinerer samarbejdet i FN-regi og varetager opgaver i relation til In-ternational Association of Prosecutors (IAP).3.4.4. Konkrete sagerRigsadvokaten behandler klager over samtlige afgørelser, der er truffet af statsadvoka-terne som 1. instans, jf. retsplejelovens § 99, stk. 3. Det gælder f.eks. klager over stats-advokaternes afgørelser om påtale. Rigsadvokatens afgørelse i en klagesag kan ikkepåklages til justitsministeren.Klager over statsadvokatens afgørelse i sager, der er omfattet af den gældende politi-klagenævnsordning, behandles ligeledes af rigsadvokaten. Rigsadvokaten behandlerendvidere en række andre konkrete sager, herunder i første række erstatningssager,men også sager vedrørende ansøgning til Procesbevillingsnævnet og vedrørende DenSærlige Klageret, sager vedrørende Grønland og Færøerne, sager vedrørende aktind-sigt, sager vedrørende medieansvarsloven (rigsadvokaten bestemmer efter § 28 i me-dieansvarsloven, om der af det offentlige skal rejses tiltale i anledning af indholdet af
28
et massemedie, der er omfattet af loven), sager vedrørende advokater, forvaringssager,sager vedrørende isolation, sager vedrørende udgang til §§ 68-69-dømte, sager om ret-tighedsfrakendelser, indberetninger vedrørende offentligt ansatte, sager om udlændin-ges erhvervelse af fast ejendom, udvisningssager, arkivsager og genoptagelsessager.Endvidere behandles konkrete sager med internationale aspekter (retshjælp, udleveringmv.), konkret straffesagssamarbejde i Norden, anmodninger om generelle og konkreteoplysninger om den danske anklagemyndighed samt sager fra Statsadvokaten for Sær-lige Internationale Straffesager.3.4.5. Sager i Højesteret og Den Særlige KlageretEfter retsplejelovens § 99, stk. 1, varetager rigsadvokaten som nævnt udførelsen afstraffesager ved Højesteret og virker ved Den Særlige Klageret.Til bistand for rigsadvokaten udnævnes en eller flere statsadvokater for Højesteret, jf.retsplejelovens § 100, stk. 1. Efter retsplejelovens § 100, stk. 2, kan rigsadvokaten og-så bemyndige andre til at virke som anklager ved Højesteret eller ved Den SærligeKlageret. I praksis anvendes denne bestemmelse til at bemyndige vicestatsadvokater,der er ansat hos rigsadvokaten, til at møde i Højesteret eller Den Særlige Klageret.3.4.6. Administrativ ledelse af anklagemyndighedenAnklagemyndighedens personale-, uddannelses- og økonomiforvaltning varetages afrigsadvokaten, der således varetager den administrative ledelse af anklagemyndighe-den, herunder mål- og resultatstyring i anklagemyndigheden, bevillinger, budget, regn-skab og controlling.Rigsadvokatens opgaver omfatter også organisationsudvikling af anklagemyndighe-den, anklagemyndighedens IT, den daglige personaleadministration i forhold til detjuridiske personale samt kontor- og servicepersonalet i rigsadvokaturen og i statsadvo-katurerne, tilrettelæggelsen af grund- og efteruddannelser for alle jurister, uddannelseaf kontor- og servicepersonalet i rigsadvokaturen og statsadvokaturerne samt deltagel-se i Justitsministeriets forum for Human Ressources (HR-forum).
29
Efter retsplejelovens § 103, stk. 2, beskikker rigsadvokaten de fornødne juridiskemedhjælpere for statsadvokaterne ved udførelsen af straffesager for landsretten og afstraffesager, der behandles ved byretten under medvirken af nævninger eller undermedvirken af domsmænd som følge af tiltaltes beslutning efter retsplejelovens § 687.Rigsadvokaten bidrager som nævnt på lige fod med rigspolitichefen til finanslovspro-cessen vedrørende henholdsvis anklagemyndigheden og politiet, og rigsadvokaten ogrigspolitichefen udarbejder i fællesskab bidrag til finanslovsprocessen, herunder til po-litiske forhandlinger om indgåelse af flerårsaftaler mv. for politiet og anklagemyndig-heden. Rigspolitichefen og rigsadvokaten fastsætter på baggrund af de årlige ramme-udmeldinger til politi og anklagemyndighed i fællesskab én samlet udgiftsramme tilbåde politi- og anklagevirksomhed i hver af de 12 politikredse samt en udgiftsrammetil henholdsvis Rigspolitiet og den overordnede anklagemyndighed (rigsadvokaturenog statsadvokaturerne).Justitsministeriet indgår direktørkontrakter med både rigspolitichefen og rigsadvoka-ten, der på grundlag heraf udarbejder og indgår en fælles resultatkontrakt med hver afde 12 politidirektører med mål- og resultatkrav vedrørende både politi- og anklage-virksomhed i politikredsen, f.eks. vedrørende sagsbehandlingstider, særlige indsatsom-råder, efteruddannelse mv. Rigsadvokaten indgår endvidere resultatkontrakter med deregionale statsadvokater og med Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet.
30
Kapitel 3. Udenlandsk ret1. IndledningArbejdsgruppen har til brug for sine overvejelser om en fremtidig statsadvokatordningindhentet oplysninger om organiseringen af anklagemyndigheden i Norge og Sverige.Medlemmer af arbejdsgruppen har endvidere i februar 2010 aflagt et besøg hos dennorske rigsadvokat, som bl.a. orienterede om tilrettelæggelsen af statsadvokaturernestilsyn med politidistrikterne i Norge.2. Norge2.1. Organisering af anklagemyndighedenDen norske anklagemyndighed er organiseret i tre niveauer med rigsadvokaten ("Riks-advokaten"), statsadvokaturerne ("Statsadvokatene") og anklagemyndigheden hos po-litiet ("Påtalemyndigheten i politiet").I Norge er anklagemyndigheden – ligesom i Danmark – delvist integreret i politiet.Anklagemyndigheden i de enkelte politidistrikter er underlagt rigsadvokaten, hvor-imod politiets øvrige virksomhed er underlagt Justits- og Politidepartementet og Poli-tidirektoratet. Politidistrikterne refererer i faglige spørgsmål vedrørende straffesagsbe-handlingen til statsadvokaturerne under rigsadvokaten, mens de i driftsmæssig hen-seende refererer til Politidirektoratet.Anklagemyndighedens ansvarsområde omfatter behandlingen af straffesager, herunderefterforskning, afgørelse af påtalespørgsmålet og udførelse af sagerne i retten.Anklagemyndigheden ledes af rigsadvokaten, der har det overordnede ansvar for straf-fesagsbehandlingen, og som træffer afgørelse i sager, hvor der er klaget over statsad-vokaturernes afgørelser. Rigsadvokaten kan som leder af anklagemyndigheden fast-sætte mål og foretage prioriteringer inden for anklagemyndighedens område. Rigsad-vokaten kan endvidere give konkrete instrukser om sagsbehandlingen hos såvel stats-advokaturerne som anklagemyndigheden i politidistrikterne.
31
Fællesbetegnelsen for rigsadvokaten og statsadvokaturerne er den højere anklagemyn-dighed ("Den høyere påtalemyndighet"). Denne består af rigsadvokaten, 10 regionalestatsadvokaturer og to særlige statsadvokaturer. Den ene af de særlige statsadvokaturervaretager opgaver i relation til Kripos, som er politiets afdeling for bekæmpelse af or-ganiseret og anden alvorlig kriminalitet, mens Økokrim, som er politiets afdeling forøkonomisk kriminalitet, både har status som en særlig statsadvokatur og en enhed ipolitiet.I 2008 havde den højere anklagemyndighed 138 årsværk i faste stillinger, fordelt på 81anklagere og 57 administrative medarbejdere.2.2. Påtalekompetence mv.I langt de fleste sagstyper har anklagemyndigheden i politidistrikterne påtalekompe-tencen, mens statsadvokaturerne og rigsadvokaten har påtalekompetencen i de alvor-ligste sagstyper.Rigsadvokaten har påtalekompetencen i særligt alvorlige sager om f.eks. drab, alvorlignarkokriminalitet og alvorlig sædelighedskriminalitet. Statsadvokaturerne har påtale-kompetencen i alle andre sager, hvor strafferammen er på seks års fængsel eller der-over, ligesom statsadvokaturerne påtaler alle sager i 2. instans.I modsætning til påtalekompetence er der stor fleksibilitet for så vidt angår udførelsenaf sagerne (”aktorater”). Anklagemyndigheden i politidistrikterne kan således konkretbemyndiges (”opnævnes”) til at udføre sager, som henhører under statsadvokaturerne.Dette kan ske både i sager, der henhører under statsadvokaturernes kompetence i 1.instans, og i sager i 2. instans. I sidstnævnte tilfælde anses det generelt for en fordel,hvis det er den samme anklager, som møder i begge instanser. Der er endvidere mu-lighed for at tilknytte både jurister fra statsadvokaturen og politidistriktet til den enkel-te sag.Fordelingen af sagernes udførelse afgøres ikke ud fra sagstypen, men ud fra den kon-krete sags alvor, således at statsadvokaturerne varetager udførelsen af de alvorligstesager. I 2009 blev ca. 55 pct. af retssagerne i de sager, der henhører under statsadvoka-
32
turerne, udført af statsadvokaturerne. Opgjort på andelen af retsdage var der tale omca. 66 pct.I sager, hvor statsadvokaturerne har påtalekompetencen, efterforsker politiet sagerneog fremsender dem til statsadvokaturerne med en anbefaling om påtalespørgsmålet.2.3. Statsadvokaturernes tilsynsfunktion mv.Statsadvokaturerne varetager den faglige ledelse af anklagemyndigheden i politidi-strikterne – ikke kun i forbindelse med enkeltsager, men også generelt i form af fagligvejledning og varetagelse af opgaven som rekurs- og tilsynsmyndighed.Statsadvokaturernes tilsyn med den lokale anklagemyndighed i politidistrikterne gen-nemføres med udgangspunkt i den daglige sagsbehandling hos statsadvokaturerne,gennem drøftelser med politidistrikterne og gennem tilsynsbesøg. Tilsynsbesøgenegennemføres i vid udstrækning som tematiserede tilsyn på grundlag af centrale priori-teringer og statsadvokaturernes erfaringer fra den daglige sagsbehandling.Generelt er hovedvægten ved varetagelsen af tilsynsopgaven lagt på vejledning fremfor kontrol, således at statsadvokaturerne i høj grad peger på mulige løsninger på kon-staterede problemer og indgår i en drøftelse heraf med politidistrikterne.Hvis tilsynet giver anledning til det, drøfter statsadvokaturerne således efterforsknin-gens tilrettelæggelse og sagsgange mv. med politidistrikternes ledelse. Statsadvokatu-rerne kan endvidere stille undervisningstimer til rådighed for politidistrikterne, f.eks.om ny lovgivning, og statsadvokaturerne afholder årlige møder af op til tre dages va-righed med juristerne i politidistrikterne og deltager i politidistrikternes egne semina-rer. Statsadvokaturerne deltager endvidere i politidistrikternes prioriteringer af straffe-sagsbehandlingen i dialog med politidistrikterne, ligesom de i visse tilfælde peger påomstruktureringer i politidistrikterne som mulig løsning på identificerede problemer.Statsadvokaturerne har faste kontaktpersoner hos politidistrikterne og omvendt, hvilketanses for vigtigt for det pågældende samarbejde.Statsadvokaturerne gennemgår herudover som led i tilsynsfunktionen udvalgte sagerfra politidistrikterne bl.a. for at konstatere, om der er tilstrækkelig fremdrift i sagerne.
33
Statsadvokaturerne kan i forbindelse med tilsynet vælge at overtage påtalekompeten-cen og udførelsen af udvalgte sager i en periode, f.eks. for at få fastlagt retspraksis ogfå taget stilling til særlige juridiske spørgsmål.Tilsynsfunktionen varetages i betydeligt omfang ved hjælp af moderne IT-værktøjer,hvor politidistrikterne registrerer alle deres sager i et sagsbehandlingssystem, og hvorstatsadvokaturerne derefter har adgang til alle oplysninger om sagerne, herunder mu-lighed for at overvåge sagsbehandlingstider. Ved hjælp af avancerede søgninger kandet hurtigt konstateres, om der er afvigelser i f.eks. sagsbehandlingstiden, og dette kandanne grundlag for opsøgende arbejde fra statsadvokaturernes side, f.eks. i form afkonkrete forespørgsler om en sags status.Statsadvokaturernes målsætning er, at der gennemføres mindst én inspektion af hvertpolitidistrikt om året. Herefter udarbejdes der en inspektions- og tilsynsrapport, lige-som der afholdes en samtale med politimesteren inden inspektionens afslutning. Rap-porten sendes til politimesteren med kopi til både rigsadvokaten og Politidirektoratet.Derefter sender rigsadvokaten sine kommentarer til rapporten til statsadvokaturen medkopi til politimesteren.Den fremadrettede del af tilsynsopgaven bygger på et tæt samarbejde mellem statsad-vokaturerne og politidistrikterne. Visse forhold – f.eks. organiseringen i politidistriktetog ressourceanvendelsen – som berøres i statsadvokaturernes tilsyn, henhører underpolitidistriktet eller Politidirektoratet, der er øverste økonomiansvarlige for politiet oganklagemyndigheden. Statsadvokaturerne er derfor opmærksomme på, at der med hen-syn til sådanne forhold vil være tale om anbefalinger til politidistrikterne. Det er imid-lertid erfaringen, at politidistrikterne gerne indgår i en drøftelse af statsadvokaturernesanbefalinger. Statsadvokaturerne er ligeledes opmærksomme på, at der kan være taleom overlap i forhold til den styring, der sker fra Politidirektoratet. De deltager derfor iPolitidirektoratets tilsynsbesøg i politidistrikterne, når besøgene vedrører straffesags-behandlingen.Som væsentlige udfordringer med henblik på et forbedret tilsynsarbejde nævntes påarbejdsgruppens møde med den norske rigsadvokat samarbejdet og koordineringenmed Politidirektoratet om tilsynet med straffesagsbehandlingen, og at statsadvokatu-rerne skal have den fornødne tid til at varetage tilsynsopgaverne.
34
2.4. Større reformer af anklagemyndighedenJustitsministeriet nedsatte i juni 1999 en arbejdsgruppe (Jahre-gruppen), som skullekomme med forslag til, hvordan sagsbehandlingstiden i straffesager kunne nedbringes.Arbejdsgruppen behandlede bl.a. spørgsmålet om en udvidelse af politidistrikternespåtalekompetence og anbefalede, at det blev overvejet at give distrikterne påtalekom-petencen i så godt som alle sager, der ikke kan medføre højere straf end et års fængsel.I december 1999 nedsatte Justitsministeriet et udvalg (Fosheim-udvalget), som fik tilopgave at gennemgå organisationen og arbejdsopgaverne i den højere anklagemyndig-hed. Fosheim-udvalget afleverede sin rapport i april 2001. Udvalget havde bl.a. over-vejet, om påtalekompetencen i højere grad skulle flyttes fra den højere anklagemyn-dighed til politidistrikterne, men udvalgets konklusion var, at reglerne om påtalekom-petencen ikke burde ændres på daværende tidspunkt. Udvalget gav i den forbindelseudtryk for, at en ændring af reglerne om påtalekompetencen ville kræve en omfattendegennemgang af straffelovgivningen, og man anbefalede, at en sådan gennemgang af-ventede igangværende overvejelser om, hvordan politiet og statsadvokaturerne skulleorganiseres. Udvalget gav imidlertid udtryk for, at man mente, at der var behov for atændre på fordelingen af påtalekompetencen, herunder gøre straffelovgivningens be-stemmelser om fordelingen mere enkle, uden at der dog var behov for gennemgribendeændringer af påtalekompetencen.I 2002 gennemførtes en politireform, hvor bl.a. antallet af politidistrikter blev reduce-ret fra 54 til 27. Samtidig oprettedes Politidirektoratet som myndighed og overtog denoverordnede ledelse af politiet, som hidtil havde været varetaget af Justitsministeriet.Den 5. december 2002 vedtog Stortinget enstemmigt en opfordring til den norske rege-ring om at fremlægge et lovforslag om en udvidelse af politidistrikternes påtalekompe-tence. På den baggrund sendte Justitsministeriet i januar 2003 et forslag om ændring afden norske retsplejelov i høring. I lovforslaget, der hovedsageligt bygger på Jahre-gruppens anbefalinger, blev politidistrikternes påtalekompetence forslået udvidet.Med vedtagelse af "Lov om endringer i straffeprosessloven (utvidelse av politijurist-enes påtalekompetanse mv.)" blev politidistrikternes påtalekompetence udvidet. Hvordistrikterne tidligere afgjorde påtalespørgsmålet i mindre sager ("forseelser") og andre
35
nærmere bestemte sager, blev det med loven fastlagt, at de som udgangspunkt har på-talekompetencen i alle sager, der ikke kan medføre højere straf end et års fængsel. Derer enkelte undtagelser til udgangspunktet bl.a. for så vidt angår forbrydelser mod of-fentlige myndigheder. Den eksisterende ordning, hvor politidistrikterne allerede havdepåtalekompetencen i visse sagstyper med en strafferamme på over et års fængsel, blevvidereført. Endelig fik politidistrikterne påtalekompetencen i en række andre sagsty-per, herunder bl.a. sager om groft bedrageri og nogle former for narkotika- og doping-kriminalitet.Den norske regering forbereder for tiden en ny straffelov til afløsning for den nuvæ-rende straffelov, der stammer fra 1902. I den forbindelse forventes det, at fordelingenaf påtalekompetencen i anklagemyndigheden vil blive taget op til fornyet overvejelse.2.5. Arbejdsgruppen "Mål, rapportering, statsadvokatrolle mv."I juni 2008 nedsatte den norske rigsadvokat arbejdsgruppen "Mål, rapportering, stats-advokatrolle mv.". Baggrunden herfor var, at der siden Fosheim-udvalget afgav sinrapport i 2001, er gennemført en række større reformer, som berører statsadvokaturer-ne. Det gælder først og fremmest politireformen og udvidelsen af politidistrikternespåtalekompetence, men også en ny ordning, hvor Justitsministeriet fastsætter mål forbl.a. anklagemyndigheden.Arbejdsgruppen fik bl.a. til opgave at foretage en samlet gennemgang og vurdering afstatsadvokaturernes funktion og opgaver. Arbejdsgruppen afgav sin rapport, ”Mål ogarbeidsoppgaver i den høyere påtalemyndighet”, i maj 2010 som ”RiksadvokatensPublikasjoner nr. 1/2010”.I rapporten konstaterer arbejdsgruppen, at den nuværende struktur, hvor anklagemyn-digheden er tæt knyttet til politiet, og hvor der er tre niveauer i anklagemyndigheden,er den bedste organisatoriske ramme for såvel den nuværende opgaveløsning som im-plementeringen af arbejdsgruppens forslag.Ifølge arbejdsgruppen anvendes langt størstedelen af anklagemyndighedens ressourcerpå behandling af enkeltsager, herunder gennemførelsen af straffesager, samtidig medat den samlede opgaveløsning kun i begrænset omfang styres af strategiske beslutnin-
36
ger og en målrettet indsats. Rigsadvokaturens faglige ledelse er blevet styrket i de se-nere år, men efter arbejdsgruppens opfattelse er der i statsadvokatregionerne behov foren mere systematisk ledelse af straffesagsbehandlingen.Efter arbejdsgruppens opfattelse har statsadvokaturerne på grund af deres uafhængigestatus og gode faglige kompetencer de bedste forudsætninger for at have et overordnetansvar for behandlingen af straffesagerne og for kvalitetsudviklingen i forbindelsemed straffesagsbehandlingen. Der bruges imidlertid ifølge arbejdsgruppen for få res-sourcer på denne indsats i de regionale statsadvokaturer.Arbejdsgruppen foreslår, at der etableres nye styringsværktøjer til brug for dialogenmellem de regionale statsadvokaturer og rigsadvokaten. Det foreslås, at der hvert årfastlægges konkrete, faglige målsætninger for de enkelte regionale statsadvokaturer.Fastlæggelsen af de pågældende målsætninger bør ske med udgangspunkt i de over-ordnede faglige målsætninger og prioriteringer, som er fastsat for hele anklagemyn-digheden, men der bør også tages højde for særlige regionale forhold og udviklings-tendenser. Ved fastlæggelsen af målsætningerne skal politidistrikterne inddrages.Et centralt forslag i rapporten er, at fleksibiliteten i anklagemyndighedens opgavevare-tagelse bør øges. Arbejdsgruppen foreslår således, at den norske retsplejelovs nuvæ-rende regler om kompetencefordelingen mellem de forskellige niveauer i anklagemyn-digheden erstattes af en hjemmel til, at rigsadvokaten administrativt kan fastsætte reg-ler om påtalekompetencen. Samtidig foreslår arbejdsgruppen, at statsadvokaturerne ialle sager – bortset fra højesteretssager – skal kunne bestemme, på hvilket niveau i an-klagemyndigheden sagerne skal udføres (”aktorater”).Arbejdsgruppen påpeger endvidere, at der af hensyn til en effektiv ressourceudnyttelsei anklagemyndigheden er behov for et endnu stærkere samarbejde mellem anklage-myndigheden i politiet og statsadvokaturerne.
37
3. Sverige3.1. Anklagemyndighedens organisation og opgaverDen nuværende organisation af anklagemyndigheden i Sverige er indført på baggrundaf den svenske regerings lovforslag nr. 2004/05:26 om en ny struktur for anklagemyn-digheden.Tidligere var anklagemyndigheden i Sverige inddelt i tre niveauer: Rigsanklageren(”Den centrala förvaltningsmyndigheten Riksåklagaren”), seks regionale anklagemyn-digheder (”regionala åklagarmyndigheter”) og 42 advokaturer (”åklagarkammare”).Med gennemførelsen af den nuværende struktur blev de to førstnævnte myndighedernedlagt og erstattet af én ny myndighed under ledelse af rigsanklageren, således at dernu kun er to niveauer i anklagemyndigheden.Anklagemyndigheden i Sverige adskiller sig herudover først og fremmest fra den dan-ske anklagemyndighed ved at være organisatorisk adskilt fra politiet.Anklagemyndighedens overordnede opgave er at sikre, at de, som begår kriminalitet,bliver retsforfulgt på en effektiv og retssikkerhedsmæssigt betryggende måde. Ankla-gemyndigheden afgør påtalespørgsmålet og udfører straffesager ved domstolene, ogherudover leder anklagemyndigheden i en række tilfælde efterforskningen (”förun-dersökningen”).Anklagemyndigheden har med to undtagelser påtale- og udførelseskompetencen isamtlige straffesager i Sverige. Undtagelserne omfatter sager om økonomisk krimina-litet, som henhører under en særlig myndighed for økonomisk kriminalitet(”Ekobrottsmyndigheten”), og sager om presse- og ytringsfrihed, som henhører underJustitskansleren (”Justitiekanslern”). Sager om erstatningskrav mod staten, herunderfor uberettiget frihedsberøvelse og andre tvangsindgreb, henhører ligeledes under Ju-stitskansleren.Anklagemyndigheden har ca. 1300 ansatte, hvoraf ca. 900 er jurister, der fungerer somanklagere. Anklagemyndigheden ledes af rigsanklageren (”Riksåklagaren”), og rigs-anklagerens kontor (”Riksåklagarens kansli”) varetager en række administrative opga-ver for den samlede anklagemyndighed, jf. nærmere nedenfor i afsnit 3.1.1. Desuden38
driver rigsanklageren et antal udviklingscentre (”utvecklingscentrum”). Størstedelen afanklagemyndighedens opgaver i forbindelse straffesagsbehandlingen varetages af enrække lokale advokaturer (”åklagarkammare”), jf. afsnit 3.1.2 nedenfor.Herudover har Ekobrottsmyndigheten ca. 410 ansatte, herunder ca. 80 anklagere. Re-sten af medarbejderstaben består bl.a. af politifolk og revisorer.3.1.1. Rigsanklagerens organisation og opgaverRigsanklageren er leder af anklagemyndigheden og har en vicerigsanklager som sted-fortræder. Rigsanklageren møder i Sveriges højesteret (”Högsta Domstolen”).Rigsanklagerens kontor består bl.a. af en række administrative enheder, der samlet va-retager den overordnede ledelse og administration af anklagemyndigheden. Der er bl.a.en økonomiafdeling, en personaleafdeling, en planlægningsafdeling, en IT-afdeling ogen informationsafdeling. Med henblik på overordnet ledelse og kontrol af advokatu-rerne (åklagarkamrarna) findes fire overanklagere (”områdesansvariga överåklagare”),hvoraf de tre har ansvaret for hver deres geografiske del af landet, mens den fjerde haransvaret for overordnet ledelse og kontrol af de advokaturer, som beskæftiger sig medsager om international og organiseret kriminalitet, miljøsager, sager om korruption ogsager, som henhører under efterretningstjenesten. Overanklagernes opgave er bl.a. atsørge for, at der bliver fulgt op på de overordnede målsætninger, som fastlægges i denårlige virksomhedsplan for anklagemyndigheden. Endelig findes en afdeling, som haransvaret for anklagemyndighedens virksomhed ved Sveriges højesteret.Under rigsanklageren hører endvidere tre udviklingscentre, der bl.a. varetager rekurs-og tilsynsopgaver. Afgørelser truffet af den lokale anklagemyndighed kan således på-klages til udviklingscentrene, mens udviklingscentrenes afgørelser kan påklages tilrigsanklageren. Desuden har udviklingscentrene hver deres specialområde, hvor defungerer som videnscenter og har ansvaret for bl.a. metodeudvikling.3.1.2. De lokale advokaturers organisation og opgaverDen lokale anklagemyndighed har påtalekompetencen i de fleste sagstyper. Anklage-myndighedens afgørelser, herunder afgørelser om at afslutte efterforskningen eller om
39
ikke at rejse tiltale, kan påklages til et af de tre udviklingscentre, som er underlagt rigs-anklageren.Den lokale anklagemyndighed udfører straffesager ved byretten (”tingssrätten”) oglandsretterne (”hovrätten”). Den lokale anklagemyndighed har kompetence til at træffeafgørelse om anke i alle sager, der føres ved byretterne, mens spørgsmålet om anke isager ved landsretterne afgøres af rigsanklageren.Der er 39 advokaturer i den lokale anklagemyndighed. 32 af disse er lokalt forankredeadvokaturer med generel kompetence (”allmänna kammare”). Sverige har 21 regioner(”län”), som afhængigt af deres størrelse har en eller flere advokaturer.De 32 lokale advokaturer suppleres af fire nationale advokaturer: Advokaturen for sa-ger om korruption, advokaturen for sager mod ansatte i politiet, anklagemyndighedenmv. (”polismål”), advokaturen for sager om miljø og arbejdsmiljø samt advokaturenfor sager, som henhører under politiets efterretningstjeneste (”Säkerhetspolisen”).Herudover er der tre internationale advokaturer. Deres kompetence er begrænset tilsager, der har en international berøringsflade, samt visse former for national, organise-ret kriminalitet. Det drejer sig f.eks. om grænseoverskridende organiseret kriminalitet,anmodninger omfattet af den europæiske arrestordre og spørgsmål om udlevering. Detre advokaturer dækker hver deres geografiske område af Sverige, men har i øvrigtsamme ansvarsområder, idet advokaturen i Stockholm dog også behandler sager, dervedrører folkedrab, krigsforbrydelser mv.3.2. Efterforskningsledelse mv.I mindre alvorlige straffesager leder politiet efterforskningen indtil det tidspunkt, hvorder skal træffes afgørelse om påtalespørgsmålet. I alvorligere sager overtager ankla-gemyndigheden ledelsen af efterforskningen. Anklagemyndigheden leder altid efter-forskningen i:Sager, hvor den mistænkte gerningsmand er frihedsberøvet.Sager, der vedrører vold eller trusler om vold inden for familien eller modandre nære slægtninge.
40
Sager, hvor den mistænkte gerningsmand er 15 til 17 år.Sager, hvor ofret for forbrydelsen er under 18 år.Sager, hvor forbrydelsen er af grov karakter eller særligt kompliceret.Desuden er det anklagemyndigheden, som træffer afgørelse om, hvorvidt der skal ind-ledes efterforskning i visse sagstyper:Sager, hvor der er indgivet anmeldelse mod en polititjenestemand.Sager, hvor en person er kommet til skade i politiets varetægt.Sager, hvor der i øvrigt kan blive tale om at indlede efterforskning mod enansat i politiet.Når anklagemyndigheden leder efterforskningen, er det fortsat politiet, som forestårefterforskningen, f.eks. foretager afhøringer og tekniske undersøgelser, men det skermed reference til anklagemyndigheden. I de tilfælde, hvor politiet leder efterforsknin-gen, er det anklagemyndigheden, som skal træffe afgørelse om iværksættelse af vissetvangsindgreb. Uanset om det er politiet eller anklagemyndigheden, som leder efter-forskningen, er der et tæt samarbejde mellem de to myndigheder under efterforsknin-gen.
41
Kapitel 4. Arbejdsgruppens overordnede overvejelser om anvendelse af re-gionale statsadvokater1. IndledningArbejdsgruppen har i henhold til kommissoriet bl.a. til opgave at overveje, om der børske ændringer i de nuværende regionale statsadvokaturers opgavevaretagelse og orga-nisatoriske struktur.Arbejdsgruppen har med henblik på den nærmere vurdering heraf fundet anledning tilindledningsvis at overveje, om anklagemyndigheden fortsat bør være organiseret medde nuværende tre niveauer – rigsadvokaten, de regionale (og de specialiserede) stats-advokater og politikredsene – eller om de regionale statsadvokaters nuværende opga-ver som helhed med fordel vil kunne varetages af de øvrige dele af anklagemyndighe-den.Anklagemyndighedens nuværende inddeling i tre niveauer har som nævnt i kapitel 2været gældende, siden retsplejereformen trådte i kraft i 1919. Inddelingen afspejlerdomstolenes struktur, hvor der med Højesteret, landsretterne og byretterne også er treniveauer, og hvor der på de tre niveauer er forskellige krav til straffesagernes behand-ling. Politiet – der er nært knyttet til anklagemyndigheden – er derimod inddelt i to ni-veauer, Rigspolitiet og politikredsene.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at der er meget væsentlige forskelle på karakteren afpolitiets og anklagemyndighedens overordnede funktioner og arbejdsopgaver, og atdisse forskelle indebærer, at organisationsstrukturen i politiet ikke uden videre kanoverføres til anklagemyndigheden. Anklagemyndighedens struktur skal således tagehøjde for en række principielle hensyn, der på grund af opgavernes karakter ikke isamme grad gør sig gældende for politiet, herunder bl.a. hensyn til en hensigtsmæssigrekursordning, varetagelsen af tilsynsopgaver og habilitet i forbindelse med behand-lingen af straffesager.Arbejdsgruppen har i sine overvejelser om, hvorvidt der fortsat bør være tre niveauer ianklagemyndigheden – således at niveauet med regionale statsadvokater bevares – ta-
42
get udgangspunkt i fire centrale grundbetragtninger, som gennemgås i de følgende af-snit.2. Grundlæggende hensyn2.1. Hensynet til rekurs og tilsynDen lokale anklagemyndighed er i Danmark organiseret således, at politi og anklage-myndighed er samlet under politidirektørens ledelse. Denne ordning, der indebærer envis ”sammenblanding” af politi og anklagemyndighed, er i dag usædvanlig i europæisksammenhæng og har ved forskellige lejligheder givet anledning til principielle overve-jelser. Det har imidlertid – senest i forbindelse med gennemførelsen i 2006 af den sam-lede reform af bl.a. politi og anklagemyndighed – været vurderingen, at de fordele, derer forbundet med ordningen, væsentligt overstiger de principielle modhensyn. Der harsamtidig været almindelig enighed om, at den danske ordning forudsætter en betydeliguafhængig kontrol med politikredsene fra den overordnede anklagemyndigheds side.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at væsentlige hensyn taler for, at den overordnedeanklagemyndigheds kontrol med politikredsene sker på et niveau mellem politikredse-ne og rigsadvokaten, og efter arbejdsgruppens opfattelse bør kontrollen varetages afregionale statsadvokater, som har det nødvendige kendskab til forholdene og vilkårenei de enkelte politikredse.I princippet ville det ganske vist være muligt at lade rigsadvokaten – eventuelt via eteller flere regionale kontorer – varetage opgaven med tilsyn og behandling af klagerover afgørelser, der træffes i politikredsene. En sådan ordning ville imidlertid indebæ-re, at rigsadvokaten skulle behandle en meget stor mængde sager af overvejende kon-kret og driftsmæssig karakter. Dette ville ikke være i overensstemmelse med intentio-nerne bag politireformen, hvor det er forudsat, at rigsadvokaten først og fremmest skaltage sig af generelle faglige spørgsmål og administrative opgaver inden for drift ogudvikling af anklagemyndigheden.Arbejdsgruppen lægger endvidere vægt på, at strukturen med regionale statsadvokater,hvor afgørelser, der træffes af statsadvokaten i 1. instans, kan indbringes for rigsadvo-katen, sikrer, at behandling af klager mv. i forbindelse med konkrete straffesager kun imeget begrænset omfang skal varetages af Justitsministeriet med den principielle risi-43
ko for inddragelse af politisk prægede hensyn, som dette indebærer. I en ordning medkun to niveauer i anklagemyndigheden ville de afgørelser, som f.eks. af habilitetsmæs-sige grunde ikke kunne træffes af politikredsene i 1. instans, således skulle træffes afrigsadvokaten med den virkning, at de – medmindre man helt afskar klageadgangen –efterfølgende kunne indbringes for Justitsministeriet.Efter arbejdsgruppens opfattelse taler hensynet til en velfungerende rekurs- og tilsyns-funktion således med stor styrke for, at disse opgaver fortsat bør varetages af regionalestatsadvokater.2.2. Hensynet til erfaring, kvalitet og ekspertiseDer er gennem mange år opbygget en meget betydelig erfaring og ekspertise hos deregionale statsadvokater i forbindelse med særligt komplicerede sager samt sager, derkræver særlig koordinering. Det er bl.a. af hensyn til retssikkerheden vigtigt, at dissekompetencer bevares og fortsat opbygges i anklagemyndigheden.Efter arbejdsgruppens opfattelse er der således i anklagemyndigheden behov for enhe-der med særligt gode forudsætninger, f.eks. når det drejer sig om anklagerfaglig kom-petence i forbindelse med komplicerede sager. Det er arbejdsgruppens opfattelse, at deregionale statsadvokater – hvor der i dagligdagen er gode vilkår for fokus på megetvanskelige problemstillinger – er velegnede til at opbygge og vedligeholde sådannekompetencer. Hensynet til at have enheder i anklagemyndigheden, der kan varetage desærligt komplicerede eller koordineringskrævede opgaver, taler således efter arbejds-gruppens opfattelse for, at den nuværende struktur videreføres.Heroverfor kan det anføres, at politireformen generelt forventes at indebære et væsent-ligt kompetenceløft i den lokale anklagemyndighed, bl.a. i kraft af de etableredespecialadvokaturer, jf. kapitel 2 ovenfor, og at dette giver mulighed for, at der frem-over vil kunne tilføres yderligere opgaver af den omtalte karakter til politikredsene.Det er således arbejdsgruppens opfattelse, at mange af anklagemyndighedens opgavermed den fuldt ud fornødne kvalitet i opgaveløsningen kan varetages af politikredsene.Samtidig ville en flytning af de regionale statsadvokaters opgaver til andre dele af an-klagemyndigheden, f.eks. politikredsene, naturligt indebære, at personalet ligeledesblev overflyttet, og at ekspertisen dermed kunne bevares og udbygges.
44
Det er imidlertid arbejdsgruppens opfattelse, at det på grund af karakteren af de opga-ver, som en politikreds beskæftiger sig med – og som i meget vidt omfang er af ha-stende karakter eller på anden måde driftsprægede – vil kunne være vanskeligt for po-litikredsene generelt at sikre, at der i den daglige drift afsættes de fornødne ressourcertil behandling af f.eks. meget komplicerede juridiske problemstillinger, som nødven-digvis må stille særlige krav til arbejdsform og -kultur. Det vil således efter arbejds-gruppens opfattelse kunne være vanskeligt for politikredsene at spænde over hele det”spektrum” af forskellige krav, som en behandling af alle straffesager vil nødvendig-gøre. Dette har ikke noget at gøre med de enkelte medarbejderes faglige dygtighed,men med de arbejdsvilkår mv., som nødvendigvis må gøre sig gældende i en politi-kreds.På den baggrund vurderer arbejdsgruppen, at væsentlige hensyn til erfaring, kvalitet ogekspertise og dermed til retssikkerheden taler for, at de særligt komplicerede sagersamt sager, der kræver særlig koordinering, fortsat behandles af regionale statsadvoka-ter, hvor arbejdsformen mv. giver de bedste forudsætninger for den nødvendige særligthøje kvalitet.2.3. Hensynet til spørgsmålet om habilitetI forbindelse med visse sagstyper, f.eks. sager om overtrædelse af straffelovens § 119,har det traditionelt været antaget, at afgørelserne – herunder om påtale – af habilitets-mæssige årsager ikke bør træffes af den lokale politidirektør. Tilsvarende principiellehensyn taler ligeledes for, at afgørelser af denne karakter ikke træffes af en politidirek-tør i en anden politikreds.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at hensynet til habilitet indebærer, at der fortsat vilvære en række sager, hvor afgørelsen ikke bør træffes af en politidirektør. Hvis ankla-gemyndigheden organiseres med to niveauer – politikredsene og rigsadvokaten – vilbehandlingen af sager, hvor afgørelsen af habilitetsmæssige årsager ikke bør træffes afen politidirektør, nødvendigvis skulle ske hos rigsadvokaten med klageadgang tilJustitsministeriet. Dette ville efter arbejdsgruppens opfattelse være principielt uhen-sigtsmæssigt, jf. de synspunkter, der er anført under afsnit 2.1 ovenfor.
45
På den baggrund vurderer arbejdsgruppen, at hensynet til habilitet i forbindelse medvaretagelsen af de nævnte arbejdsopgaver i anklagemyndigheden taler for, at der op-retholdes et led mellem politikredsene og rigsadvokaten.2.4. Hensynet til en effektiv ressourceudnyttelseAnklagemyndighedens struktur bør sikre, at der sker en effektiv udnyttelse af ressour-cerne.Hensynet til effektiv ressourceudnyttelse gælder i forhold til de faste omkostninger tilopretholdelse af bygninger og anden infrastruktur, men det gælder også i forhold tilsagsgange i anklagemyndigheden, hvor det bør sikres, at der ikke anvendes ressourcerpå, at de samme sager i et unødigt omfang skal behandles på flere niveauer i anklage-myndigheden.Det er samtidig vigtigt, at man i forbindelse med en effektivisering af ressourceudnyt-telsen i anklagemyndigheden ligeledes fokuserer på det bredere hensyn til retssikker-hed, kvalitet og effektivitet i det samlede retssystem.Det kan anføres, at det ofte kan antages, at én samlet enhed – i modsætning til flereenheder – giver en ressourcebesparelse, dels ved færre faste omkostninger, dels vedstordriftsfordele. En ændring af anklagemyndighedens struktur, hvor de regionalestatsadvokaters opgaver overflyttes til politikredsene og rigsadvokaten, vil således altandet lige kunne give en ressourcebesparelse, fordi antallet af enheder reduceres.Hvis de regionale statsadvokaters opgaver generelt overføres til de andre dele af an-klagemyndigheden, således at der kun er to niveauer i anklagemyndigheden, vil detimidlertid ikke tilsvarende ændre på det antal opgaver, som vil skulle udføres. Opga-verne vil blot skulle udføres i de andre embeders regi, og for rigsadvokatens vedkom-mende ville det meget vel kunne nødvendiggøre etablering af lokale afdelinger på re-gionalt plan. Der er derfor efter arbejdsgruppens opfattelse ikke udsigt til, at en sådanændring uden videre ville indebære mærkbare ressourcebesparelser.Sammenfattende er det således arbejdsgruppens opfattelse, at der muligt ville kunnevære en vis ressourcebesparelse forbundet med etablering af en to-instansordning i an-
46
klagemyndigheden, men at denne besparelse – af de grunde, der er anført – i givet faldmå anses for meget begrænset. Hertil kommer, at en eventuel ressourcebesparelse un-der alle omstændigheder måtte afvejes over for de væsentlige hensyn, der er omtaltunder afsnit 2.1-2.3 ovenfor.3. Arbejdsgruppens anbefalingArbejdsgruppen anbefaler på baggrund af de ovenfor anførte overvejelser, at anklage-myndigheden fortsat organiseres med tre niveauer, således at der også fremover er re-gionale statsadvokaturer.Det er imidlertid samtidig arbejdsgruppens opfattelse, at der – bl.a. i lyset af de grund-læggende betragtninger, som er anført ovenfor – er behov for at genoverveje den nær-mere opgavefordeling mellem de enkelte niveauer i anklagemyndigheden. En fremti-dig opgavefordeling bør således nøje afspejle de hensyn, som ligger bag en ordningmed regionale statsadvokater. Herudover bør der ved opgavefordelingen også tageshensyn til retssikkerheden og effektiviteten i det samlede retssystem. Der henvises tilkapitel 5, 6 og 7 nedenfor.
47
Kapitel 5. Arbejdsgruppens overvejelser om overordnede principper fortilrettelæggelse af opgavevaretagelsen i anklagemyndigheden1. IndledningPå baggrund af arbejdsgruppens anbefaling om, at der også fremover bør være regio-nale statsadvokater (jf. kapitel 4), har arbejdsgruppen fastlagt nogle overordnede oggrundlæggende principper for tilrettelæggelsen af den fremtidige opgavevaretagelse ianklagemyndigheden.Disse principper har sammen med de angivne hensyn bag en opretholdelse af niveauetmed regionale statsadvokater dannet udgangspunkt for arbejdsgruppens stillingtagentil den nærmere tilrettelæggelse af den fremtidige opgavevaretagelse i anklagemyndig-heden.Principperne er ikke i alle tilfælde indbyrdes forenelige, og de er derfor også tillagtforskellig betydning i forbindelse med arbejdsgruppens vurdering af tilrettelæggelsenaf de enkelte opgavetyper. Principperne er endvidere ikke udtømmende.De nævnte principper gennemgås nedenfor i afsnit 2.1-2.7.2. Overordnede og grundlæggende principper2.1. Princippet om den nødvendige kvalitet i opgavevaretagelsenKarakteren af de opgaver, som anklagemyndigheden varetager i et retssamfund, inde-bærer, at hensynet til retssikkerheden og til en høj faglig kvalitet er særdeles tungtve-jende, jf. også kapitel 4.Opgavevaretagelsen i anklagemyndigheden bør derfor efter arbejdsgruppens opfattelsetilrettelægges således, at sagerne behandles på det niveau i anklagemyndigheden, hvorde ud fra et mål om den nødvendige høje kvalitet og faglighed i sagsbehandlingen va-retages bedst, uden at dette dog i øvrigt er til hinder for et konstruktivt samarbejde ni-veauerne imellem.
48
De enkelte sagstyper mv. bør således varetages i den del af anklagemyndigheden, hvorden organisatoriske struktur og kompetencerne mv. sikrer de bedste vilkår for, at sa-gerne behandles på det nødvendige kvalitetsniveau. Det gælder ikke kun straffesager-ne, men også de øvrige sagstyper og opgaver, som den samlede anklagemyndighedvaretager.Modstykket til det anførte er, at opgaver, som efter deres indhold og karakter ikke ersærligt komplicerede, alt andet lige ikke bør behandles på de niveauer i anklagemyn-digheden, som er indrettet på de særligt vanskelige opgaver. Medmindre andre tungt-vejende hensyn gør sig gældende, bør sådanne opgaver således varetages i politikred-sene.Et særligt aspekt af hensynet til kvalitet i behandlingen af de enkelte sager er, at der irelevant omfang bør være mulighed for ”nye øjne” også fra anklagemyndighedensside, f.eks. således at det ikke er det samme niveau i anklagemyndigheden, der vareta-ger en sag både i byretten og landsretten.2.2. Princippet om et effektivt tilsyn med politikredseneDen lokale anklagemyndigheds struktur, hvor politi og anklagemyndighed er samletunder politidirektørens ledelse, indebærer, at det er vigtigt, at den overordnede ankla-gemyndighed varetager kontrollen med politikredsene, jf. også kapitel 4.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at der ved tilrettelæggelse af opgavevaretagelsen ianklagemyndigheden bør sikres et effektivt tilsyn med politikredsenes behandling afstraffesager. Det indebærer bl.a., at der i relevant omfang bør være et fremadrettet,konstruktivt og løsningsorienteret samarbejde om de problemer, der påpeges som led itilsynsvirksomheden.2.3. Princippet om effektivitet i sagsbehandlingenDet er arbejdsgruppens opfattelse, at det ved tilrettelæggelse af opgavevaretagelsen ianklagemyndigheden bør sikres, at sagerne behandles effektivt samlet set – både afhensyn til en hurtig sagsbehandling og af ressourcemæssige hensyn.
49
De enkelte sagstyper bør således varetages i effektive sagsgange, og ved fordelingen afopgaverne mellem de tre niveauer i anklagemyndigheden bør det være et væsentligtmål, at uhensigtsmæssige og overflødige sagsgange undgås. Herved kan de ressourcer,der anvendes på at sende sager mellem de forskellige niveauer i anklagemyndigheden,også nedbringes.2.4. Princippet om decentraliseringEn forudsætning for politireformen var, at der skete en omfattende decentralisering.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at opgavevaretagelsen i den samlede anklagemyn-dighed bør tilrettelægges sådan, at den tilgodeser denne forudsætning.De nye politikredse har med politireformen fået væsentligt større opgave- og ansvars-områder samt bedre rammer for et højt kvalitetsniveau end tidligere, og derfor finderarbejdsgruppen, at opgavefordelingen i anklagemyndigheden bl.a. bør tilrettelægges iforlængelse af den decentralisering, som med politireformen i særlig grad er sket forpolitiets vedkommende.I lyset heraf bør det være således, at den lokale anklagemyndighed i politikredsene va-retager så mange opgaver, herunder opgaver af mere krævende karakter, som det – in-den for rammerne af hensynet til den nødvendige kvalitet og uafhængighed mv. – ermuligt.2.5. Princippet om klare arbejdsfordelingerDet er arbejdsgruppens opfattelse, at tilrettelæggelsen af den fremtidige opgavevareta-gelse i anklagemyndigheden bør tilgodese, at opgavevaretagelsen tilrettelægges såle-des, at anklagemyndigheden samlet set får en organisatorisk struktur, hvor der er enklar arbejdsfordeling mellem de tre niveauer.Hvert af de tre niveauer bør således have veldefinerede sagsområder og opgaver, såle-des at der ikke opstår tvivl om, hvilken myndighed som er ansvarlig for hvilke opga-ver.
50
Det er derfor vigtigt, at kompetencefordelingen er klar både internt i anklagemyndig-heden og over for anklagemyndighedens samarbejdspartnere, uden at dette i øvrigt måbegrænse muligheden for et effektivt og konstruktivt samarbejde inden for anklage-myndigheden med henblik på en optimal udnyttelse af de eksisterende ressourcer ogkompetencer.2.6. Princippet om attraktive og uddannelsesegnede opgaver i alle dele af anklage-myndighedenEfter arbejdsgruppens opfattelse er det afgørende, at anklagemyndigheden også frem-over kan tiltrække, fastholde og udvikle dygtige medarbejdere. Samtidig er det en ge-nerel erfaring, at moderne vidensmedarbejdere i stigende grad efterspørger arbejds-pladser, hvor opgaverne er bl.a. fagligt udviklende og afvekslende.Ved tilrettelæggelse af den fremtidige opgavevaretagelse i anklagemyndigheden børdet derfor indgå, at den fremtidige opgavefordeling skal tage højde for, at der på alleniveauer – politikredse, statsadvokaturer og rigsadvokaturen – er opgaver, som er eg-nede til at tilgodese hensynet til attraktive og uddannelsesegnede opgaver.Det er herunder af stor betydning, at anklagerne gennem et turnusforløb i f.eks. enstatsadvokatur får mulighed for at prøve forskellige arbejdsformer i anklagemyndighe-den. Derfor er det vigtigt, at statsadvokaturernes opgaver understøtter dette.Samtidig er det vigtigt, at der også i politikredsene er opgaver, som er egnede til at til-trække og fastholde dygtige medarbejdere. Det må således under alle omstændighederforventes, at politikredsene også fremover vil skulle beskæftige langt hovedparten afanklagemyndighedens medarbejdere, herunder også ældre og erfarne medarbejdere.Det må derfor i videst muligt omfang sikres, at politikredsene kan tilbyde også dissemedarbejdere attraktive og udfordrende arbejdsopgaver.2.7. Princippet om et overordnet hensyn til det samlede retssystemAnklagemyndigheden er på alle tre niveauer en væsentlig aktør i det samlede retssy-stem og dermed i den samlede indsats for bekæmpelse af kriminalitet. Tilrettelæggel-sen af anklagemyndighedens opgavevaretagelse må derfor også ske med fornødenthensyn til den betydning, som opgavevaretagelsen vil have for de øvrige aktører, her-51
under domstolene, politiet, forsvarsadvokaterne og kriminalforsorgen. Derfor bør op-gavevaretagelsen efter arbejdsgruppens opfattelse ikke alene vurderes i forhold til ef-fektiviteten og hensigtsmæssigheden for anklagemyndigheden, men også i forhold tilde andre nævnte aktørers muligheder for på en effektiv og hensigtsmæssig måde at va-retage deres opgaver i forbindelse med straffesagers behandling.
52
Kapitel 6. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i poli-tikredsenes og de regionale statsadvokaters kompetence til at varetage ud-førelsen af straffesager i 1. og 2. instans1. IndledningArbejdsgruppen har overvejet den gældende opgavefordeling mellem politikredse ogregionale statsadvokater ved udførelsen af straffesager i 1. og 2. instans.Alle straffesager i 1. instans behandles i dag i byretterne, jf. retsplejelovens § 686, stk.1, og alle straffesager i 2. instans (ankesager) behandles i landsretterne, jf. retsplejelo-vens § 689, stk. 1.Opgavefordelingen mellem politikredse og statsadvokater i forhold til udførelsen afstraffesager i 1. og 2. instans følger af bestemmelser om henholdsvis statsadvokaternesog politikredsenes kompetence til at varetage straffesager i by- og landsretterne i rets-plejelovens § 101, stk. 1, og § 104, stk. 1. Bestemmelserne har følgende ordlyd:”§ 101. Statsadvokaterne varetager udførelsen af straffesager ved landsretterne.Statsadvokaterne varetager endvidere udførelsen af straffesager, der behandles vedbyretten under medvirken af nævninge eller under medvirken af domsmænd somfølge af tiltaltes beslutning efter § 687”.”§ 104. Politidirektørerne og de offentlige anklagere, der er ansat hos disse, samtandre ansatte, der bemyndiges hertil, varetager udførelsen af straffesager ved byret-terne jf. dog § 101, stk. 1, og § 103, stk. 2”.
Som det fremgår, er den gældende ordning, at politikredsene varetager udførelsen afalle straffesager i 1. instans i byretterne, dog med undtagelse af nævningesager (ogdomsmandssager med fravalgt nævningeting). Nævningesagerne (og domsmandssa-gerne med fravalgt nævningeting) varetages af statsadvokaterne i 1. instans i byretter-ne, og endvidere varetager statsadvokaterne udførelsen af alle ankesager i landsretter-ne.Politikredsenes og statsadvokaternes straffesager udføres primært af de jurister, der eransat ved de enkelte embeder. Dog udføres nogle af sagerne i politikredsene af politi-personale efter politidirektørens bemyndigelse. Endvidere er et antal jurister fra politi-kredse, SØK, SAIS, rigsadvokaturen, Rigspolitiet og Justitsministeriet i medfør af
53
retsplejelovens § 103 beskikket som juridiske medhjælpere for statsadvokaterne til atudføre sager på statsadvokatens vegne (medhjælperordningen).Arbejdsgruppen har overvejet, om statsadvokaterne bør inddrages i udførelsen af nogleaf de straffesager, der i dag udføres af politikredsene i 1. instans. Arbejdsgruppen harogså overvejet, om statsadvokaterne fortsat bør udføre alle nævningesager i både 1. og2. instans, eller om nævningesager i 1. instans – helt eller delvis – bør varetages af po-litikredsene.Herudover har arbejdsgruppen overvejet, om der er grundlag for ændringer i opgave-varetagelsen i forbindelse med ankesager – herunder om politikredsene fremover børvaretage udførelsen af visse ankesager, og om den gældende medhjælperordning børophæves eller i hvert fald begrænses.Som det fremgår af afsnit 3-6 nedenfor, foreslår arbejdsgruppen følgende ændringer iopgavefordelingen mellem statsadvokater og politikredse:Der indføres en call-in-ordning og en generel samarbejdsmodel, der indebæ-rer, at statsadvokaterne fremover inddrages i udførelsen af straffesager i 1. in-stans, der er særligt vanskelige, eller som kræver en særlig koordinering pålandsplan (afsnit 3).Nævningesager (og domsmandssager med fravalgt nævningeting) i 1. instansudføres fremover som udgangspunkt af politikredsene (afsnit 4).Medhjælperordningen ophæves i betydeligt omfang (afsnit 6). Herudover fo-reslås der ikke ændringer i den gældende ordning, hvorefter det er statsadvo-katerne, der varetager udførelsen af ankesager i landsretten (afsnit 5).Arbejdsgruppens forslag bygger på en overordnet forudsætning om, at udførelsen afstraffesager i 1. og 2. instans bør varetages på det niveau i anklagemyndigheden, hvorsagerne ud fra en samlet vurdering varetages bedst. Heri ligger navnlig, at sagerne skalvaretages på det niveau, hvor de nødvendige faglige kompetencer er til stede, jf. kapi-tel 5 ovenfor.
54
På den baggrund tager forslagene udgangspunkt i en beskrivelse af de kompetencer ogandre styrker, som henholdsvis politikredsene og statsadvokaterne besidder i forholdtil bl.a. kvalitet i straffesagsbehandlingen i 1. og 2. instans, jf. afsnit 2 nedenfor.Herudover er en række andre hensyn, jf. kapitel 5 ovenfor, tillagt betydning i forslage-ne. Det gælder bl.a. hensynet til en effektiv og ressourceorienteret behandling af straf-fesager i 1. og 2. instans samt hensynet til attraktive og uddannelsesegnede opgaver ibåde politikredse og statsadvokaturer. Disse (og andre) hensyn omtales nærmere i for-bindelse med de enkelte forslag i afsnit 3-5.2. Beskrivelse af politikredsenes og statsadvokaternes særlige kompetencer ogstyrker i straffesagsbehandlingenStatsadvokaterne og politikredsene har hver for sig nogle særlige kompetencer ogstyrker af betydning for straffesagers behandling. De særlige styrker har naturlig sam-menhæng med de opgaver, som de hver især varetager, og udspringer bl.a. af forskellei organisering, medarbejdernes erfaringsniveau og arbejdsvilkår – herunder omfang afhasteopgaver mv. – samt af traditioner.Politikredsene behandler et stort antal straffesager, der dækker over samtlige krimina-litetstyper. Organiseringen af anklagemyndigheden sikrer, at politikredsene har kom-petence til at behandle en række forskellige straffesager med høj faglig kvalitet. Detfaglige niveau må antages at blive yderligere styrket i takt med, at de forbedringspo-tentialer, der følger af politireformen, bliver realiseret fuldt ud.Politikredsene har for det første de fornødne kompetencer til at håndtere de mange”almindelige” straffesager, der ikke kræver lang anklagererfaring eller specialisering,og som derfor også kan varetages af de yngre anklagere i kredsene.For det andet sikrer de specialiserede advokaturer for forskellige kriminalitetsformer,der bl.a. er repræsenteret i landsdækkende fagudvalg, og som ledes af erfarne anklage-re, at politikredsene også har stor ekspertise inden for de mere specialiserede fagområ-der.
55
Endvidere er der i den daglige straffesagsbehandling i politikredsene mulighed for ettæt samarbejde med politiets efterforskere. Dette sikrer bl.a. en effektiv ressourcean-vendelse og en løbende legalitets- og kvalitetssikring, idet det ved formløs dialog mv.mellem anklagere og efterforskere løbende kan afklares, hvilke efterforskningsskridtder er behov for i de enkelte sager, ligesom der løbende sker en legalitetssikring af ef-terforskningen.Samlet set er politikredsene således kendetegnet ved, at de behandler et stort antal”almindelige” og specialiserede straffesager på et fagligt fuldt tilstrækkeligt niveau,hvor der er mulighed for et tæt samarbejde med politiets efterforskere.Det store antal straffesager, der behandles i politikredsene, og samarbejdet med politiet– der bl.a. indebærer, at anklagemyndigheden skal varetage hasteopgaver i forbindelsemed anholdelse og fængsling mv. – betyder imidlertid samtidig, at politikredsene haret stærkt fokus på den daglige drift, og mulighederne for indgående behandling afkomplicerede juridiske problemstillinger vil derfor i et vist omfang være udfordret afhensynet til andre opgaver.Statsadvokaterne har for det første en meget høj faglig ekspertise og en lang erfaringvedrørende behandling af komplicerede juridiske problemstillinger og straffesager,som kræver en særlig behandling.I ankesager er der således tale om den endelige afgørelse af spørgsmålet om tiltaltesskyld, hvilket i sig selv kan kræve, at disse sager undergives en særlig grundig behand-ling. Dette gælder tilsvarende for klagesager, hvor statsadvokaten træffer den endeligeafgørelse vedrørende politikredsenes beslutninger i forbindelse med bl.a. efterforsk-ning og tiltalerejsning. Hertil kommer, at statsadvokaterne via deres påtalekompetencei straffesager og via regler om politikredsens forelæggelse af straffesager for statsad-vokaten behandler en lang række specielle sagsområder, hvor særlige forhold og hen-syn gør sig gældende.For det andet er statsadvokaternes daglige arbejde med straffesager præget af, at der eren vis ”arbejdsro”. Dette hænger bl.a. sammen med, at statsadvokaterne ikke skal un-derstøtte politiets daglige arbejde på samme måde som anklagerne i politikredsene, ogat omfanget af egentlige hasteopgaver derfor i almindelighed vil være noget mindre.
56
Det driftsmæssige fokus vil også generelt være mindre i statsadvokaturerne end i poli-tikredsene.For det tredje er statsadvokaterne allerede i dag organiseret i færre enheder end politi-kredsene. Dette er med til at give statsadvokaterne særlige forudsætninger for at styreog koordinere anklagemyndighedens praksis eller indsats på givne sagsområder.For det fjerde vægtes uddannelseshensyn højt i statsadvokaturerne. Der fastansættessædvanligvis kun jurister med en vis erfaring i statsadvokaturerne, og de vil oftest bli-ve rekrutteret fra andre dele af anklagemyndigheden. Samtidig er en række stillinger istatsadvokaturerne reserveret til unge anklagere fra politikredsene (de såkaldte turnus-fuldmægtige), og de erfarne jurister i statsadvokaturerne varetager en væsentlig ud-dannelsesmæssig funktion i forhold til disse unge anklagere.Samlet set er statsadvokaterne således kendetegnet ved, at de er i stand til at behandlestraffesager på et meget højt fagligt niveau. De er egnede til at håndtere meget kompli-cerede juridiske problemstillinger, hvilket særligt understøttes af et højt erfaringsni-veau og en rimelig ”arbejdsro” i dagligdagen. Herudover har statsadvokaterne – bl.a. ikraft af deres antal – særlige forudsætninger for koordinering af praksis mv. i ankla-gemyndigheden. Samtidig varetager statsadvokaterne en vigtig uddannelsesmæssigfunktion.3. Arbejdsgruppens forslag om inddragelse af statsadvokaterne i udførelsen afstraffesager i 1. instans – indførelse af en call-in-ordning og en generel samar-bejdsmodel3.1. Overvejelser om, hvorvidt der er grundlag for at justere den gældende ordning ompolitikredsenes kompetence til at udføre straffesager i 1. instans3.1.1. Udgangspunktet om straffesager i 1. instansDen gældende ordning, hvorefter det er politikredsene, der som hovedregel udførerstraffesager i 1. instans, indebærer, at politikredsene varetager udførelsen af en langrække straffesager i byretten, hvoraf en meget væsentlig del er forholdsvis ukomplice-rede.
57
Arbejdsgruppen finder, at dette fuldt ud er i overensstemmelse med de særlige styrker,som politikredsene besidder i straffesagsbehandlingen, jf. ovenfor under afsnit 2. Poli-tikredsene kan således imødekomme de krav, der stilles i forbindelse med behandlin-gen af langt de fleste forskellige straffesager i 1. instans, hvad enten der er tale omstraffesager inden for den mere almindelige kriminalitet eller straffesager inden forspecialiserede sagsområder.3.1.2. Særligt om meget vanskelige eller ”koordineringskrævende” straffesager i 1.instansDer er imidlertid også straffesager i 1. instans, som af den ene eller anden grund ermeget komplicerede, og hvor den nævnte ordning indebærer, at disse sager udføres afpolitikredsene. Det kan f.eks. være sager, som rejser særligt komplicerede strafferetli-ge spørgsmål, f.eks. vanskelige fortolkningsspørgsmål i forbindelse med implemente-ring af ny lovgivning. Det kan også være sager, der rejser spørgsmål uden for straffe-rettens almindelige område, f.eks. tværgående juridiske spørgsmål om EU-ret, menne-skerettigheder eller forfatnings- eller forvaltningsret mv. Inden for disse områder vildet ofte være nødvendigt, at anklagemyndigheden i særlig grad koordinerer sin prak-sis.Som anført ovenfor er politikredsene i meget vidt omfang i stand til at varetage ogsåvanskelige og komplicerede straffesager. I lyset af de helt særlige forudsætninger, somstatsadvokaterne har i disse sager, vil det imidlertid efter arbejdsgruppens opfattelsevære hensigtsmæssigt at etablere en ordning, der – bl.a. i form af et styrket samarbejdemed politikredsene – sikrer en bedre udnyttelse af anklagemyndighedens samlede res-sourcer i varetagelsen af de straffesager i 1. instans, der rejser særligt vanskelige juri-diske spørgsmål, eller som indebærer et særligt behov for tværgående koordinering.Efter arbejdsgruppens opfattelse kan en sådan ordning mest hensigtsmæssigt etableresved de modeller, der er beskrevet i afsnit 3.2 og 3.3 nedenfor.
58
3.2. Indførelse af en call-in-ordning3.2.1. IndledningArbejdsgruppen foreslår, at der indføres en såkaldt call-in-ordning, hvor statsadvoka-terne – efter rigsadvokatens bemyndigelse – i en periode varetager udførelsen (og på-talen) i 1. instans af straffesager inden for visse sagsområder, der ellers som udgangs-punkt hører under politikredsenes udførelseskompetence.Det overordnede formål med ordningen er at højne kvaliteten yderligere i de særligtvanskelige straffesager i 1. instans ved at udnytte statsadvokaternes kompetencer ogmulighed for koordinering.En call-in-ordning giver for det første mulighed for at imødekomme de forventninger,der i stigende omfang stilles til anklagemyndighedens implementering af ny lovgiv-ning eller håndtering af politiske fokusområder mv., og den vil i et vist omfang kunnetræde i stedet for de ofte meget ressourcekrævende ordninger om forelæggelse forrigsadvokaten, som i dag ofte etableres på disse særlige områder for at sikre den for-nødne koordinering.Med en call-in-ordning vil det endvidere være muligt at etablere en fleksibel og dyna-misk struktur i anklagemyndigheden, hvor rigsadvokaten hurtigt efter, at der f.eks. ervedtaget ny lovgivning, kan træffe bestemmelse om, at sager efter de nye regler indtilvidere udføres af statsadvokaterne. Der vil herefter i almindelighed – f.eks. ved ud-vælgelse af egnede prøvesager – forholdsvis hurtigt kunne etableres den nødvendigeretspraksis på området, hvorefter ordningen kan ophæves, således at det pågældendesagsområde ”tilbageføres” til politikredsene.3.2.2. Afgrænsning, omfang mv.Det vil først og fremmest være aktuelt at anvende call-in-ordningen i forbindelse medsagsområder, hvor der er et særligt behov for tæt styring og koordinering på landsplan,og hvor det derfor er hensigtsmæssigt, at sagerne i en periode samles på færre hænder.Det vil navnlig kunne være i forbindelse med implementering af ny lovgivning, hvorf.eks. karakteren af de tilknyttede forarbejder indebærer behov for særlig indgåendekoordinering i fortolkningen af regelsættet, eller på områder, hvor der i øvrigt er et
59
særligt behov for samordning af praksis. Som konkrete eksempler fra den senere tidkan nævnes implementeringen af ”bandepakken”, reglerne om ulovlige knive samt densærlige indsats vedrørende hjemmerøverier.Herudover vil call-in-ordningen i et begrænset omfang kunne omfatte andre sagsom-råder, hvor der også vurderes at være et særligt behov for tæt styring og koordinering,uden at baggrunden nødvendigvis er implementering af ny lovgivning eller et særligt”retspolitisk fokus”. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der i Højesteret eller ved EU-eller Menneskerettighedsdomstolen træffes afgørelser, som i en periode nødvendiggøren særlig tæt styring af EU- eller menneskeretlige spørgsmål, f.eks. vedrørende udvis-ning eller lignende.Det kan efter arbejdsgruppens opfattelse være vanskeligt på forhånd mere præcist atangive det relevante praktiske omfang af ordningen, men kvantitativt må den forventeskun at omfatte en særdeles begrænset andel af de sager, der normalt henhører underpolitikredsene, ligesom call-in-ordningen i almindelighed kun forudsættes anvendt i etbegrænset tidsrum, jf. afsnit 3.2.1 ovenfor. Ved etablering af en call-in-ordning i for-bindelse med implementeringen af ny lovgivning vil ordningen dog kunne omfattesagsområder med et forholdsvist stort antal sager, men her vil ordningen omvendt ale-ne skulle gælde, indtil der (f.eks. i form af ”prøvesager”) er afgjort tilstrækkeligt man-ge sager til, at der er etableret den nødvendige retspraksis, jf. afsnit 3.2.1 ovenfor.3.2.3. Praktiske aspekter mv.Det forudsættes, at rigsadvokaten ved etableringen af den enkelte call-in-ordning af-grænser sagerne således, at visiteringen ikke bliver unødigt tidskrævende for politi-kredsene, og således at der ikke opstår tvivl om, hvorvidt de konkrete sager henhørerunder politikredsene eller statsadvokaterne.At statsadvokaterne fører sager, der normalt henhører under politikredsene, vil inde-bære, at statsadvokaterne på samme måde som politikredsens anklagere i et vist om-fang vil skulle inddrages i politiets efterforskning af den pågældende sag, f.eks. hvispolitiets efterforskere under efterforskningen har behov for at drøfte juridiske pro-blemstillinger med anklagemyndigheden. Hvilken arbejdsform der i den forbindelse ermest hensigtsmæssig, vil kunne fastsættes af rigsadvokaten i forbindelse med etable-
60
ringen af call-in-ordningen eller aftales mellem statsadvokaten og politikredsen i deenkelte tilfælde, f.eks. således at der i komplekse sager også tilknyttes en anklager frapolitikredsen. Under alle omstændigheder forudsættes det, at den enkelte sag er foran-kret i den relevante del af politikredsens anklagemyndighed.For at sikre den fornødne koordinering på landsplan vil det naturligvis ofte være nød-vendigt, at statsadvokaterne også indbyrdes foretager en koordinering af de pågælden-de sager.Ved etablering af en call-in-ordning vil det i forhold til omverdenen kunne blive min-dre synligt, om det er politikredsene eller statsadvokaterne, der står for sagernes udfø-relse på de enkelte sagsområder. Spørgsmålet må i første række søges løst ved, at dersker den fornødne information til de relevante samarbejdspartnere, herunder navnligdomstolene.3.2.4. Gennemførelse af call-in-ordningenGennemførelse af den foreslåede ordning kræver ændring af retsplejelovens § 101, stk.1.Det foreslås, at der i retsplejelovens § 101, stk. 1, om statsadvokaternes kompetence tilat udføre straffesager indføjes, at rigsadvokaten kan bestemme, at statsadvokaterne foren periode og inden for et nærmere angivet sagsområde udfører straffesager ved byret-terne.3.3. Indførelse af en generel samarbejdsmodel3.3.1. IndledningAllerede i dag har politikredsene i forbindelse med udførelsen af sager i 1. instans mu-lighed for at rådføre sig med statsadvokaterne om særligt vanskelige juridiske spørgs-mål eller problemstillinger. Efter arbejdsgruppens vurdering sker dette også i praksis,men næppe på en systematisk måde.Et sådant samarbejde mellem statsadvokaterne og politikredsene vil imidlertid efterarbejdsgruppens opfattelse med fordel kunne udbygges.
61
På den baggrund foreslår arbejdsgruppen, at der etableres en generel samarbejdsmodelmellem politikredse og statsadvokater, således at statsadvokaterne og politikredsenesamarbejder om udførelsen af visse konkrete straffesager i 1. instans, der kompeten-cemæssigt hører under politikredsene.Call-in-ordningen, der er beskrevet i afsnit 3.2 ovenfor, bygger på, at rigsadvokatenbeslutter, at bestemte og afgrænsede sager i 1. instans i en periode udføres af statsad-vokaterne frem for politikredsene. I modsætning hertil bygger samarbejdsmodellenmere generelt på, at statsadvokaterne eller politikredsene i konkrete straffesager, derkompetencemæssigt henhører under politikredsene, kan vurdere, at en sag med fordelvil kunne udføres i et samarbejde mellem vedkommende statsadvokat og vedkommen-de politikreds. Samarbejdsmodellen er således snævrere i den forstand, at der ikke ertale om en formaliseret omfordeling af kompetencer, men bredere i den forstand, atden principielt kan finde anvendelse i enhver form for sag, jf. dog om ordningenspraktiske omfang i afsnit 3.3.2 nedenfor.Det grundlæggende formål er at nyttiggøre statsadvokaternes ressourcer og sikre, atder i relevant omfang er ”flere øjne” på særligt vanskelige problemstillinger i konkretestraffesager, også i 1. instans.Indførelse af samarbejdsmodellen vil indebære, at der bliver tale om en øget vidensde-ling mellem politikredsene og statsadvokaterne, således at den viden, der f.eks. genere-res i forbindelse med statsadvokaternes stillingtagen til påtalespørgsmål, nyttiggøresfor politikredsene, ligesom der ved statsadvokaternes medvirken ved konkrete sagersudførelse vil være mulighed for relevant erfaringsudveksling mellem politikredsene ogstatsadvokaterne.3.3.2. Afgrænsning, omfang mv.Det er væsentligt at fastholde, at politikredsene vil være i stand til selv at varetage ud-førelsen af langt de fleste konkrete straffesager i 1. instans, herunder også sager, derrejser vanskelige juridiske spørgsmål og problemstillinger.Som nævnt kan der imidlertid i visse sager være grund til at udnytte politikredsenes ogstatsadvokaternes samlede ressourcer bedre end i dag allerede i 1. instans. Det kan
62
f.eks. dreje sig om sager, der rejser særligt vanskelige eller principielle spørgsmål in-den for strafferettens almindelige del om nødværge, medvirken, sanktionsvalg ellerstrafudmåling mv. Det kan også være sager, der rejser særligt vanskelige spørgsmåluden for strafferettens almindelige område, f.eks. ”tværgående” spørgsmål vedrørendeEU-ret, menneskerettigheder eller forfatnings- eller forvaltningsret mv. Som anført iafsnit 2 ovenfor vil statsadvokaterne ofte have særligt gode forudsætninger for at biståpolitikredsene i forbindelse med bl.a. sådanne problemstillinger.Også andre hensyn kan indgå i vurderingen af, om der bør iværksættes et nærmeresamarbejde om den konkrete straffesag. Der kan f.eks. være grund til at inddrage stats-advokaturen i 1. instans i særligt ”profilerede” sager, hvor det må anses for sandsyn-ligt, at sagen til sin tid vil komme for landsretten, og hvor det er særligt vigtigt, at be-vistemaer mv. allerede fra begyndelsen tilrettelægges optimalt i forhold til også denvidere behandling af sagen.For statsadvokaterne vil det primært være aktuelt at tage initiativ til et samarbejde omen konkret straffesag, når statsadvokaten forholder sig til tiltalespørgsmålet, jf. retsple-jelovens § 719, stk. 2 og 3. Statsadvokaten vil imidlertid også som led i det almindeli-ge samarbejde med politikredsen kunne tage skridt til at sikre, at der er den relevantekontakt om bestemte problemstillinger, når de opstår i konkrete sager. Initiativ til sam-arbejde af denne karakter kan bl.a. tages på løbende møder mellem statsadvokaterneog politikredsene vedrørende aktuelle spørgsmål.Tilsvarende vil politikredsene kunne tage initiativ til et samarbejde om en konkretstraffesag, hvis politikredsen vurderer, at sagen giver behov for faglig sparring og ko-ordinering, eller at det i øvrigt vil være hensigtsmæssigt at gøre brug af statsadvoka-ternes kompetencer.3.3.3. Praktiske aspekter mv.Når der på statsadvokatens eller politikredsens initiativ er identificeret et sagsområdeeller en konkret straffesag, hvor et samarbejde mellem politikredsen og statsadvokatenom sagens udførelse kan være hensigtsmæssigt, vil det være op til statsadvokaten ogpolitikredsen at tilrettelægge det videre forløb.
63
Samarbejdet mellem statsadvokaten og politikredsen vil kunne bestå i, at statsadvoka-ten rådgiver politikredsen om de særlige problemstillinger, som den konkrete sag rej-ser, herunder om hvordan disse spørgsmål efter statsadvokatens opfattelse bør håndte-res i retten. Der vil også kunne være tale om, at statsadvokaten medvirker ved dennærmere forberedelse af sagen, ved selve udførelsen af sagen i byretten eller beggedele.Det bør sikres, at der hos såvel statsadvokaterne som politikredsene er etableret proce-durer, der kan understøtte samarbejdsmodellen. Det gælder ikke mindst i forhold til atidentificere de konkrete sager, som bør omfattes af modellen. Dette kan f.eks. ske gen-nem afholdelse af jævnlige møder mellem statsadvokaten og politikredsen, hvor aktu-elle sager drøftes.Det vil i forbindelse med samarbejdsmodellen være nødvendigt at tage stilling til an-svarsfordelingen mellem statsadvokaten og politikredsen i de enkelte sager, men dettevil med fordel kunne aftales mellem statsadvokaten og politikredsen fra sag til sag.I det omfang politikredsen og statsadvokaten har haft et så nært samarbejde om enkonkret straffesag i politikredsen, at statsadvokaten reelt har været med til at træffeafgørelsen i sagen, vil dette have betydning for klageadgangen i forbindelse med såvelafgørelser, der træffes under sagens efterforskning og forberedelse, som afgørelser ompåtalespørgsmålet. I disse tilfælde vil rigsadvokaten, som det også er tilfældet i dag,være rekursinstans. Dette må i givet fald fremgå af den klagevejledning, som gives iforbindelse med afgørelsen.3.3.4. Gennemførelse af samarbejdsmodellenEn ordning, hvor statsadvokaterne og politikredsene samarbejder om udførelsen afkonkrete sager, vil ikke kræve lovændringer. Som anført ovenfor bygger samarbejds-modellen således – i modsætning til call-in-ordningen – på, at retsplejelovens kompe-tencefordeling mellem politikredsene og statsadvokaterne fastholdes.Det er efter arbejdsgruppens opfattelse vigtigt at fremhæve, at en gennemførelse afsamarbejdsmodellen grundlæggende skal bæres af en fælles interesse mellem politi-kredse og statsadvokater i den bedst mulige varetagelse af vanskelige straffesager i 1.
64
instans. På linje med overvejelserne vedrørende et mere fremadrettet og samarbejds-orienteret tilsyn fra statsadvokaternes side, jf. kapitel 7.2, kan der således også vedhåndteringen af vanskelige enkeltsager være god grund til et styrket samarbejde mel-lem politikredse og statsadvokaturer og dermed for en bedre sammenhængskraft i densamlede anklagemyndighed.Med henblik på at sikre den nødvendige ”gennemslagskraft” – navnlig i begyndelsen –foreslås det imidlertid, at modellen udmøntes i form af administrative forskrifter ud-stedt af rigsadvokaten. Herved sikres der også et grundlag for løbende opfølgning påordningens administration og virkning i praksis.4. Arbejdsgruppens forslag om indførelse af en ordning, hvor politikredsene somudgangspunkt udfører nævningesager i 1. instans4.1. IndledningSiden gennemførelsen af nævningereformen med virkning fra 1. januar 2008 er næv-ningesager i 1. instans blevet udført i byretten og ikke som hidtil i landsretten.Det blev ved reformen bestemt, at nævningesagerne (og domsmandssagerne med fra-valgt nævningeting) skal udføres i byretten af statsadvokaterne, jf. retsplejelovens§ 101, stk. 1, 2. pkt. Udførelseskompetencen har dermed ikke fulgt den sædvanligeordning, hvorefter det er politikredsene, der varetager udførelsen af straffesager i 1.instans. I forarbejderne er statsadvokaternes udførelseskompetence begrundet med, atdet er statsadvokaterne, der har påtalekompetencen i disse sager, jf. lovens § 719, stk.2, nr. 1.I forbindelse med politi- og domstolsreformen blev det endvidere fastsat, at sager omovertrædelse af straffelovens § 191 (sager om grov narkokriminalitet mv.) ikke længe-re skulle være omfattet af nævningeordningen. Sådanne sager har derfor siden 1. janu-ar 2007 skullet varetages af politikredsene. Denne ordning synes ikke at have givet an-ledning til væsentlige problemer eller vanskeligheder i praksis.Nævningesager i 1. instans kræver en særlig behandling i forbindelse med udførelsen ibyretten, som primært udspringer af procesmåden i retten, sagernes alvor samt ofte og-så sagernes store omfang – herunder bevismæssige omfang. Almindeligvis rejser næv-65
ningesager i 1. instans imidlertid ikke i højere grad end mange andre straffesager i 1.instans særligt komplicerede juridiske spørgsmål. Endvidere har nævningesager – sær-ligt efter indførelse af de nye regler for nævningesagers behandling i byretten – mangelighedspunkter med de større domsmandssager i 1. instans, som allerede i dag udføresaf politikredsene.Arbejdsgruppen finder på den anførte baggrund ikke, at der er tilstrækkeligt grundlagfor, at nævningesager i 1. instans fortsat udføres af statsadvokaterne. Arbejdsgruppener således af den opfattelse, at der ikke er noget fagligt til hinder for, at nævningesageri 1. instans kan udføres af politikredsene på linje med de øvrige straffesager i 1. in-stans. Det bemærkes i den forbindelse, at statsadvokaterne allerede i dag har påtale-kompetencen i nogle af de sager, der udføres af politikredsene.En ordning, hvor politikredsene som udgangspunkt udfører nævningesager i 1. instans,vil bidrage yderligere til et ”rent snit” mellem politikredsenes og statsadvokaterneskompetence til at udføre straffesager sammenholdt med instansordningen i domstole-ne, således at den almindelige ordning er, at politikredsene varetager sager i byretten,og statsadvokaterne varetager sager i landsretten, jf. også arbejdsgruppens forslag ogovervejelser i afsnit 3 ovenfor og afsnit 5 nedenfor. Det bemærkes i den forbindelse, atder ikke foreslås ændringer i statsadvokaternes udførelse af nævningesager i 2. instans.Nyordningen vil endvidere sikre, der i nævningesager – lige som i de øvrige straffesa-ger – i vidt omfang er ”nye øjne” på sagen også fra anklagemyndighedens side i tilfæl-de, hvor sagen ankes til landsretten.Hertil kommer, at ordningen giver mulighed for, at nævningesager i 1. instans kan for-beredes med en tæt kontakt til politiets efterforskning. Den anklager, der skal møde isagen, vil have lokal tilknytning til politiets efterforskere, hvilket muliggør et tæt sam-arbejde mellem anklager og efterforsker om sagens bevismateriale og tilrettelæggelsemv.Arbejdsgruppen ser det endvidere som en væsentlig styrke, at kredsene hermed får”løftet” karakteren af deres opgaver i straffesagsbehandlingen. Politikredsene får mednævningesagerne tilført en fagligt udfordrende opgave, der generelt indebærer en styr-kelse af kredsenes opgaver og funktioner. Dette kan bidrage til yderligere at fastholde
66
og udvikle et højt fagligt niveau i kredsene, herunder at sikre anklagerne i politikred-sene yderligere varierede og attraktive opgaver.Arbejdsgruppen er opmærksom på, at statsadvokaturerne samtidig kan siges at misteen attraktiv arbejdsopgave. I den forbindelse er det imidlertid vigtigt at se forslaget isammenhæng med den række af nye opgaver, som statsadvokaterne efter arbejdsgrup-pens samlede forslag får tilført, jf. afsnit 3 ovenfor og kapitel 7 nedenfor. Den samledefremtidige ordning indebærer således bl.a., at statsadvokaterne i betydeligt større om-fang end i dag vil blive inddraget i varetagelsen af generelle og principielle opgaver,ligesom statsadvokaterne fremover vil blive inddraget i varetagelsen af særligt vanske-lige enkeltsager allerede i 1. instans (jf. afsnit 3 ovenfor).4.2. Den fremtidige ordning4.2.1. Udgangspunktet for udførelsen af nævningesager i 1. instansDen ordning, der er skitseret ovenfor i afsnit 4.1, indebærer, at det fremover principielter politikredsene og ikke statsadvokaterne, der varetager udførelsen af nævningesager i1. instans. Det gælder både de egentlige nævningesager og domsmandssager med fra-valgt nævningeting efter tiltaltes beslutning i medfør af retsplejelovens § 687.Nyordningen vil kræve ændring af reglerne om kompetencefordelingen mellem politi-kredsene og statsadvokaterne ved udførelsen af straffesager i 1. og 2. instans, jf. rets-plejelovens § 101, stk. 1, 2. pkt., og § 104, stk. 1.Efter arbejdsgruppens opfattelse er der derimod ikke grundlag for at foreslå ændringeri statsadvokaternes påtalekompetence i nævningesager, jf. retsplejelovens § 719, stk. 2.Den særligt alvorlige karakter, som nævningesager har, kan således – på linje med desagstyper, der i øvrigt er omfattet af statsadvokaternes påtalekompetence i bestemmel-sen – tale for, at det fortsat er en opgave for statsadvokaterne at tage stilling til tiltale-spørgsmålet. Herved vil det også være muligt for statsadvokaterne at identificere næv-ningesager, hvis udførelse statsadvokaterne – uanset det anførte udgangspunkt – børinddrages i, jf. afsnit 4.2.2 nedenfor.Det anførte indebærer, at nævningesager ligesom i dag vil skulle fremsendes til stats-advokaten med henblik på vurdering af spørgsmålet om tiltale. Statsadvokaten vil også67
ligesom i dag skulle udarbejde anklageskriftet i nævningesager (og i domsmandssagermed fravalgt nævningeting). Herefter vil sagen som udgangspunkt skulle tilbagesendestil politikredsen med henblik på, at politikredsen varetager udførelsen i byretten, jf.dog afsnit 4.2.2 nedenfor.4.2.2. Undtagelser og modifikationer4.2.2.1. Statsadvokatens kompetence til ”i særlige tilfælde” at fravige udgangspunktetSom det fremgår af det tidligere anførte, er der efter arbejdsgruppens opfattelse ikkenoget fagligt til hinder for, at politikredsene fremover varetager udførelsen af nævnin-gesager i 1. instans. Hertil kommer, at det må anses for vigtigt, at der almindeligvisikke opstår tvivl om, hvilken myndighed – statsadvokaten eller politikredsen – der harkompetence til at varetage udførelsen af de enkelte nævningesager.På den baggrund bør det være den overvejende hovedregel, at nævningesager i 1. in-stans fremover varetages af politikredsene. Det gælder, uanset om den pågældende sagf.eks. har et meget betydeligt omfang eller på anden måde kan være omfattende ogvanskelig. Dette karakteriserer f.eks. i vidt omfang også sager om grov narkokrimina-litet (straffelovens § 191), der som anført allerede i forbindelse med politi- og dom-stolsreformen blev overført fra statsadvokaterne til politikredsene.Det må imidlertid antages, at der fra tid til anden vil opstå nævningesager, som rum-mer så komplicerede problemstillinger, at de mest hensigtsmæssigt varetages af enstatsadvokat. Det kan f.eks. være sager, der rejser spørgsmål ud over den ”egentlige”strafferet, herunder i forhold til menneskerettigheder, EU-ret eller anden internationalret. Sager om overtrædelse af bestemmelser i straffelovens kapitel 12 og 13 vil somfølge heraf (i det omfang, de forekommer) ofte mest hensigtsmæssigt kunne varetagesaf en statsadvokat. Tilsvarende vil kunne forekomme i forhold til sager, der i øvrigtmåtte være så vanskelige eller specielle, at behovet for statsadvokatens involvering isagen ikke kan imødekommes ved anvendelse af samarbejdsmodellen, jf. nedenfor iafsnit 4.2.2.3.På den baggrund bør en nyordning om politikredsenes udførelse af nævningesager in-deholde en undtagelse for de vanskeligste nævningesager. Undtagelsen vil efter ar-
68
bejdsgruppens opfattelse mest hensigtsmæssigt kunne administreres af statsadvokater-ne, der i forvejen har påtalekompetencen i nævningesager.I en ændring af kompetencefordelingen med hensyn til udførelsen af nævningesager i1. instans bør derfor indgå, at statsadvokaten ”i særlige tilfælde” kan bestemme, at ennævningesag, som ellers hører under vedkommende politikreds, skal udføres af stats-advokaten.4.2.2.2. Call-in-ordningen i straffesager i 1. instansSom anført i afsnit 3.2 ovenfor foreslår arbejdsgruppen, at der etableres en call-in-ordning for straffesager i 1. instans, hvor der er et særligt behov for faglig styring ogkoordinering, f.eks. i forbindelse med straffesager, der rejser spørgsmål om fortolk-ning af ny lovgivning, eller som har et særligt retspolitisk fokus. Ifølge ordningen kanrigsadvokaten beslutte, at sager, som ellers henhører under politikredsene, i en periodeudføres af statsadvokaterne.Call-in-ordningen vil kunne anvendes uafhængigt af, om de pågældende sager skal fø-res som nævningesager eller domsmandssager mv. Statsadvokaterne vil derfor også pådette grundlag kunne varetage udførelsen af nævningesager i 1. instans.4.2.2.3. Samarbejde mellem politikredsene og statsadvokaterne ved udførelsen afstraffesager i 1. instansSom anført i afsnit 3.3 ovenfor forslås det, at der etableres en generel samarbejdsmo-del, der skal sikre et tilstrækkeligt tæt samarbejde mellem politikredse og statsadvoka-ter i vanskelige eller principielle straffesager i 1. instans. Samarbejdet kan – efternærmere aftale mellem vedkommende politikreds og statsadvokat – bestå i, at statsad-vokaten rådgiver politikredsen, medvirker ved forberedelse af sagen og eventuelt ogsåved selve udførelsen i byretten.Den generelle samarbejdsmodel vil også kunne være aktuel i forbindelse med politi-kredsenes udførelse af nævningesager, og det forudsættes derfor, at politikredse ogstatsadvokater i relevant omfang samarbejder også i disse sager. Der kan f.eks. væretale om sager, der rejser særligt vanskelige eller principielle spørgsmål om nødværge,
69
medvirken, sanktionsvalg eller strafudmåling mv. Det kan også være sager, der kræveren helt særlig tilrettelæggelse af bevisførelsen. I denne type sager vil et samarbejdemed statsadvokaten kunne bevirke, at der samlet set kan afsættes de nødvendige res-sourcer og den tilstrækkelige tid til sagsbehandlingen – herunder til tilrettelæggelse afsagens behandling i retten.Også i andre sager kan det være relevant med et mere udbygget samarbejde mellempolitikredse og statsadvokater i nævningesager i 1. instans. Det gælder f.eks. i megetomfattende sager, hvor den retlige behandling strækker sig over et større antal dage, oghvor et samarbejde med fordel kan bestå i, at der knyttes flere anklagere til sagen, her-under en anklager fra den statsadvokatur, som har taget stilling til påtalespørgsmålet.Fælles anklagerhold med anklagere fra politikredse og statsadvokaturer findes alleredei dag i forbindelse med statsadvokaternes varetagelse af nævningesager, men efter ar-bejdsgruppens opfattelse vil det – inden for de ressourcemæssige rammer – kunne væ-re hensigtsmæssigt med en udbredelse af denne ordning. Fælles anklagerhold styrkersåledes anklagemyndighedens varetagelse af den konkrete nævningesag i retten – her-under ”matchningen” af forsvaret – men kan også tilgodese en mere generel og nyttiglæringsudveksling mellem statsadvokater og politikredse i nævningesager.Der henvises i øvrigt til afsnit 3.3 ovenfor. Det bemærkes i den forbindelse, at det efterarbejdsgruppens opfattelse ikke er muligt på forhånd præcist at fastlægge, i hvilkenævningesager et samarbejde mellem politikredse og statsadvokater kan være relevant.Ordningen må finde sit leje i praksis, bl.a. i lyset af de erfaringer man gør sig i den før-ste tid.Initiativet til samarbejdet i nævningesager i 1. instans vil – som i de øvrige straffesageri 1. instans – kunne tages både af politikredsen og statsadvokaturen.Et tilsvarende samarbejde mellem politikredse og statsadvokater vil i øvrigt være rele-vant i tilfælde, hvor det er statsadvokaten, der – som følge af en beslutning herom, jf.afsnit 4.2.2.1 ovenfor – skal varetage udførelsen af nævningesager i 1. instans. Ogsåher vil det således, afhængig af sagens omfang og karakter, kunne være nyttigt at ind-drage medarbejdere fra politikredsen, f.eks. den anklager, der har været tilknyttet poli-tiets efterforskning.
70
4.3. Særligt om hensynet til de nødvendige kompetencer hos de mødende anklagere inævningesager i 1. instansSom anført under afsnit 4.1 ovenfor må det generelt antages, at der ikke er noget fag-ligt til hinder for, at politikredsene varetager udførelsen af de fleste nævningesager i 1.instans. Det skal som nævnt særligt ses i lyset af, at nævningesagerne i dag meget lig-ner de store domsmandssager, som politikredsene i forvejen behandler.Det er samtidig klart, at politikredsene og deres medarbejdere vil skulle forberede sigpå at overtage denne opgave, herunder at håndtere de særlige spørgsmål, som erfa-ringsmæssigt kan opstå i nævningesager. I den forbindelse er det afgørende, at den fo-reslåede ordning ikke kommer til at indebære en forringelse af kvaliteten i udførelsenaf disse sager i 1. instans.Det må derfor sikres, at det er erfarne og kvalificerede anklagere i politikredsene, derfremover varetager nævningesager. Dette spørgsmål må der tages nærmere stilling til iet samarbejde mellem politikredsene, statsadvokaterne og rigsadvokaten i forbindelsemed implementering af nyordningen.Det kan i den forbindelse overvejes, om der bør indføres et krav om, at det alene eranklagere, der har været i turnus hos en statsadvokat, der kan møde i nævningesager.Endvidere kan det overvejes, om der fra statsadvokaternes side i en overgangsperiodebør iværksættes særlige uddannelsesaktiviteter vedrørende nævningesager over formedarbejderne i politikredsene.Herudover er det naturligvis vigtigt, at politikredsene – uanset det generelle fokus pådriftsopgaver – sikrer, at de anklagere, der varetager nævningesager, får den fornødnetid til at forberede sagerne.4.4. Gennemførelse af en nyordning om udførelsen af nævningesager i 1. instansGennemførelse af en ordning, hvor politikredsene som udgangspunkt udfører nævnin-gesager i 1. instans, kræver ændring af retsplejelovens § 101, stk. 1, og § 104, stk. 1.Det foreslås, at henvisningen i retsplejelovens § 101, stk. 1, 2. pkt., til statsadvokater-nes udførelseskompetence i nævningesager i 1. instans udgår. Samtidig foreslås det, at71
det i en ændret affattelse af retsplejelovens § 104, stk. 1, indgår, at vedkommendestatsadvokat ”i særlige tilfælde” kan bestemme, at en nævningesag, som ellers henhø-rer under politidirektøren, skal udføres af statsadvokaten.Adgangen til at iværksætte call-in-ordninger i nævningesager omfattes af den alminde-lige lovhjemmel for call-in-ordninger, jf. ovenfor i afsnit 3.2.4, og kræver derfor ikkeselvstændig lovændring.De øvrige initiativer mv. i nyordningen vil kunne iværksættes administrativt, herunderved forskrifter udstedt af rigsadvokaten.5. Arbejdsgruppens overvejelser om en ordning, hvor politikredsene udfører vis-se ankesager5.1. IndledningDen gældende ordning, hvorefter statsadvokaterne udfører ankesager, indebærer, atstatsadvokaterne varetager udførelsen af en række juridisk komplicerede straffesager ilandsretten. Arbejdsgruppen finder, at dette er i overensstemmelse med de særligestyrker, som statsadvokaterne besidder i forhold til straffesagsbehandlingen, jf. oven-for under afsnit 2. Statsadvokaterne kan således med deres ekspertise og erfaring i atbehandle komplicerede sager og deres forudsætninger for grundig sagsbehandlingimødekomme de krav, der stilles til behandling af vanskelige ankesager i landsretten.Der er imidlertid også ankesager, som – selv om kravene til procesmåden i landsretteni sig selv er og bør være større end i byretten – er mindre komplicerede at udføre, menhvor den gældende ordning indebærer, at disse sager i alle tilfælde føres af statsadvo-katerne, herunder af deres medhjælpere. Det drejer sig typisk om ankesager inden forde almindelige sagsområder i strafferetten, som ikke rejser vanskelige juridiskespørgsmål og i det store og hele er en gentagelse af sagen i 1. instans.Arbejdsgruppen har derfor fundet det relevant at overveje, om de mindre kompliceredeankesager fortsat bør udføres af statsadvokaterne og deres medhjælpere, eller om de istedet bør udføres af politikredsene. Det har i den forbindelse også indgået i arbejds-gruppens overvejelser, at en sådan ordning kunne være et alternativ til den gældende
72
medhjælperordning, der på en række punkter må anses for uhensigtsmæssig, jf. nær-mere afsnit 6 nedenfor.Efter arbejdsgruppens opfattelse er det under alle omstændigheder væsentligt, at an-klagemyndighedens ansvar for ankesagers udførelse er samlet og forankret hos stats-advokaterne. Derfor har arbejdsgruppens overvejelser primært koncentreret sig om enordning, hvor vedkommende politikreds skulle varetage ankesagen på statsadvokatensvegne, og hvor statsadvokaterne i forbindelse med den enkelte ankesag skulle tage stil-ling til, om den pågældende sag skulle udføres af statsadvokaten eller af vedkommen-de politikreds.5.2. Overvejelser om fordele og ulemper ved en ordning, hvor politikredsene udførervisse ankesagerArbejdsgruppens nærmere overvejelser har vist, at der kan anføres en række fordele ogulemper ved en ordning, hvorefter kompetencen til at udføre ankesager fordeles mel-lem statsadvokaterne og politikredsene.Af fordele kan nævnes:- Statsadvokaternes ressourcer ville kunne målrettes mod de kompliceredeankesager, mens politikredsenes ressourcer ville kunne anvendes på deøvrige ankesager. Dette ville bevirke en mere effektiv udnyttelse afstatsadvokaternes og politikredsenes samlede ressourcer.- Politikredsene ville få et fagligt kompetenceløft ved at skulle udføre an-kesager i landsretten. Ankesagerne ville således bidrage til mere fagligtvarierede, udfordrende og attraktive opgaver for anklagere i politikredse-ne og derved – i hvert fald på lidt længere sigt – også kunne bidrageyderligere til rekruttering og fastholdelse af meget dygtige anklagere ipolitikredsene.- Der ville – i hvert fald for en isoleret betragtning – kunne blive tale omen mere effektiv og ressourcebesparende behandling af de ankesager,som i givet fald skulle varetages af politikredsene. Det ville navnlig gæl-
73
de i tilfælde, hvor det var den samme anklager i politikredsen, som vare-tog sagen i både byretten og landsretten.- Den gældende medhjælperordning, som der under alle omstændighederkan være grund til at overveje at justere, jf. nedenfor i afsnit 6, ville kun-ne afskaffes for så vidt angår medhjælpere i politikredsene, der i stedetville udføre ankesager som en del af deres arbejde i politikredsen.Af ulemper kan nævnes:- Det ville i praksis kunne vise sig vanskeligt – og ressourcekrævende – ide enkelte tilfælde at trække grænsen mellem de ankesager, som bør va-retages af statsadvokaten, og de ankesager, som kan varetages af politi-kredsene. Selv om der i et vist omfang ville kunne fastsættes generelleretningslinjer om spørgsmålet, ville der således skulle udøves et konkretskøn i hver enkelt sag. Det ville heller ikke kunne udelukkes, at der efter,at en ankesag var fordelt til politikredsen, opstod spørgsmål i sagen af enkarakter, der indebar, at sagen alligevel burde varetages af statsadvoka-ten.- Der ville ikke længere være ”nye øjne” på alle ankesager, hvad der – altandet lige – må anses for en fordel.- Kompetencefordelingen mellem politikredse og statsadvokater med hen-syn til udførelsen af straffesager i 1. og 2. instans ville blive mindre klarog entydig, både internt i anklagemyndigheden og over for anklagemyn-dighedens samarbejdspartnere.- Statsadvokaterne ville i praksis kunne få samme vanskeligheder med entæt faglig styring af de enkelte ankesager som i den gældende medhjæl-perordning, jf. herom nedenfor i afsnit 6.- Statsadvokaterne ville kunne få vanskeligere ved at bevare et samletoverblik over retsudviklingen i landsretten inden for de enkelte sagsom-råder.
74
- Hvis statsadvokaterne fortsat skal varetage en væsentlig uddannelses-funktion i forhold til anklagere fra politikredsene (turnusfuldmægtige),jf. nærmere herom i kapitel 8 nedenfor, ville der kunne opstå mangel på”uddannelsesegnede” ankesager hos statsadvokaterne.- De krav, der gælder til procesmåden i landsretten, er (og bør være) høje-re end dem, der gælder i byretten. Det ville muligvis – i hvert fald i enlængere overgangsperiode – kunne vise sig vanskeligt for politikredseneat skulle dække hele det ”spektrum” af forskellige krav, som ville blivenødvendigt. Dette har ikke noget at gøre med kompetencer eller kvalifi-kationer hos de enkelte medarbejdere i politikredsene, men skyldes ale-ne, at politikredsene generelt er (og bør være) meget fokuseret på dagligdrift, hastesager, samarbejde med politiet mv.- Der ville kunne opstå vanskeligheder i forbindelse med landsretternespraktiske håndtering af ankesager. Landsretterne ville således ikke alenehave statsadvokaterne, men også en række politikredse som samarbejds-partnere – både med hensyn til konkrete spørgsmål om f.eks. berammel-ser og mere generelle problemstillinger vedrørende ankesagers udførelse.Der ville derfor være risiko for, at det kunne blive vanskeligere at koor-dinere samarbejdet mellem anklagemyndigheden og landsretten i anke-sager.5.3. Arbejdsgruppens vurderingDe overvejelser, der er skitseret ovenfor i afsnit 5.2, viser, at der er betydelige vanske-ligheder forbundet med at indføre en ordning, hvor politikredsene udfører visse anke-sager. Efter arbejdsgruppens opfattelse er de anførte ulemper så tungtvejende, at derud fra en samlet vurdering ikke er grundlag for, at udførelsen af ankesager fremoverfordeles mellem statsadvokater og politikredse.På den baggrund finder arbejdsgruppen ikke, at der bør ske ændringer i de gældenderegler om udførelse af ankesager i landsretten.
75
6. Arbejdsgruppens forslag om begrænsning af medhjælperordningen6.1. Kort beskrivelse af den gældende medhjælperordningFælles for alle medhjælpere i medhjælperordningen (statsadvokaternes eksterne med-hjælpere) er, at de er beskikket for en statsadvokat til at udføre ankesager i landsrettenog nævningesager i byretten, jf. retsplejelovens § 103, stk. 2. I praksis varetager med-hjælperne ankesager, idet kun et meget lille antal nævningesager varetages af med-hjælpere.Medhjælpernes opgaver består først og fremmest i at møde i ankesager i landsretten.Endvidere står medhjælperne for ankesagernes forberedelse og udfærdiger herunderekstrakt mv.Medhjælperne varetager sagerne på statsadvokaternes vegne, hvilket indebærer, at deter den enkelte statsadvokat, der har det faglige ansvar for de sager, der udføres afmedhjælperne.Medhjælperne er for det første de såkaldte 25-sags-medhjælpere. Disse medhjælpereer dels fuldmægtige, der som led i deres uddannelsesforløb er i turnus i rigsadvokatu-ren, Rigspolitiet, SØK eller SAIS, dels fuldmægtige i Justitsministeriets departement.De pågældende er medhjælpere som led i en obligatorisk ordning, og det er forudsat,at de som udgangspunkt varetager 25 ankesager (af op til en halv dags varighed) årligt.Der var i 2009 i alt godt 50 medhjælpere beskikket som 25-sags-medhjælpere. En op-gørelse foretaget af statsadvokaterne viser, at 25-sags-medhjælperne i 2009 varetog ialt ca. 600 ankesager.For det andet er der tale om de såkaldte 200-timers-medhjælpere. Disse medhjælpereer dels fuldmægtige i politikredse, der har været i såkaldt turnus i en statsadvokatur,dels chargerede medarbejdere i politikredsene, rigsadvokaturen, SØK eller SAIS. Depågældende er medhjælpere i medfør af en frivillig ordning og må som udgangspunktmaksimalt udføre 200 timers medhjælperarbejde årligt.
76
Der var i 2009 i alt ca. 115 medarbejdere beskikket som 200-timers-medhjælpere. Deudførte i alt ca. 6.500 timers medhjælperarbejde, hvilket svarer til ca. 600 ankesagereller omkring halvdelen af det samlede antal medhjælpersager.6.2. Statsadvokaternes faglige ansvar for medhjælpere og administrationen af med-hjælperordningenStatsadvokaterne har som nævnt det faglige ansvar for de ankesager, der udføres afmedhjælpere. Statsadvokaterne har derfor en generel uddannelses- og oplæringsfor-pligtelse over for medhjælperne og skal herunder sikre, at medhjælperne er i stand tilat forberede ankesager og møde i landsretten. Da alle medhjælpere har tjenestesteduden for statsadvokaturerne, sker uddannelsen i praksis typisk ved, at den enkeltemedhjælper i kortere perioder arbejder i statsadvokaturen, hvor vedkommende får op-læring i udfærdigelse af ekstrakter mv. og får lejlighed til at gå med en erfaren ankla-ger fra statsadvokaturen i landsretten.Endvidere er det statsadvokaternes opgave at drøfte relevante spørgsmål i de enkeltesager med medhjælperne. Dette sker i praksis typisk ved at en erfaren anklager frastatsadvokaturen tager stilling til konkrete problemstillinger eller spørgsmål, som denenkelte medhjælper måtte rejse.Herudover har statsadvokaterne administrative funktioner i forhold til medhjælperne.Statsadvokaterne står f.eks. for fordelingen af sager til de enkelte medhjælpere. Denrent praktiske fremsendelse af sager til medhjælperne, indhentelse af diverse oplysnin-ger mv. i sagerne, administreres også af statsadvokaterne.Rigsadvokaten varetager den overordnede administration af medhjælpere. I rigsadvo-katens administration indgår for det første, at det er rigsadvokaten, der beskikker (ogafbeskikker) medhjælpere, jf. retsplejelovens § 103, stk. 2, og i den forbindelse forde-ler medhjælperne på de enkelte statsadvokaturer. For det andet varetager rigsadvoka-ten en række administrative funktioner i den periode, hvor medhjælperne er beskikket.Det drejer sig bl.a. om administration i forbindelse med honorering af medhjælperneog i forbindelse med at påse, at de enkelte medhjælpere opfylder sagsforpligtelser mv.
77
6.3. Arbejdsgruppens overvejelserDet er arbejdsgruppens opfattelse, at den gældende medhjælperordning på en rækkepunkter er uhensigtsmæssig.Det skyldes navnlig, at det i praksis er vanskeligt for statsadvokaterne at varetage denønskelige faglige styring af de ankesager, der udføres i medhjælperordningen. Detskyldes også, at administrationen af medhjælperordningen er besværlig og ressource-krævende. Efter arbejdsgruppens opfattelse er der derfor grund til at tage ordningen optil revision.Som anført i afsnit 5 ovenfor foreslår arbejdsgruppen ikke ændringer i den gældendeordning om, at det i alle tilfælde er statsadvokaterne, der varetager udførelsen af anke-sager. Arbejdsgruppens overvejelser har derfor rettet sig mod en ordning, hvor de an-kesager, der i dag udføres i medhjælperordningen, fremover – på linje med de øvrigeankesager – varetages af statsadvokaternes faste medarbejdere.6.4. Den fremtidige ordningEfter arbejdsgruppens opfattelse bør medhjælperordningen begrænses mest muligt, så-ledes at der opnås en bedre faglig styring og mindre ressourcekrævende håndtering afankesager. Med dette udgangspunkt har arbejdsgruppen overvejet mulige ændringer imedhjælperordningen både i forhold til de såkaldte 25-sags-medhjælpere og i forholdtil de såkaldte 200-timers-medhjælpere.Arbejdsgruppen foreslår, at ordningen med 25-sags-medhjælperne i udgangspunktetbevares. Det skyldes, at 25-sags-medhjælperne – typisk som alternativ til en turnus hosen statsadvokat – er i turnus i rigsadvokaturen, Rigspolitiet, SØK eller SAIS, hvor derikke (eller ikke i samme omfang) kan opnås praktisk erfaring med behandling af anke-sager. Tilsvarende har fuldmægtige i Justitsministeriets departement – der ofte vil be-skæftige sig med generelle strafferetlige spørgsmål – et behov for kendskab til denpraktiske behandling af straffesager i landsretten.Imidlertid kan der formentlig indføres en begrænsning af ordningen for 25-sags-medhjælperne, bl.a. ved at nedsætte det årlige antal sager, de skal varetage, eller – i
78
praksis måske mere relevant – ved at indføre en begrænsning af beskikkelsesperiodentil f.eks. 2 år, uden at de uddannelsesmæssige hensyn går tabt. Dette spørgsmål månærmere afklares af rigsadvokaten efter drøftelse med statsadvokaterne.Derimod foreslår arbejdsgruppen, at ordningen med 200-timers-medhjælpere ophæves.Disse medhjælpere er i overvejende grad anklagere fra politikredsene, der typisk harværet i turnus hos en statsadvokat og i den forbindelse har fået indsigt i og erfaringmed ankesager. Der kan også være tale om chargerede medarbejdere i rigsadvokatu-ren, SØK og SAIS, der ligeledes som hovedregel tidligere i deres karriereforløb harstiftet bekendtskab med ankesager, enten i forbindelse med turnus hos en statsadvokateller som 25-sags-medhjælper. Der er derfor ikke væsentlige uddannelseshensyn at ta-ge til disse medhjælpere. Om arbejdsgruppens overvejelser vedrørende muligheden foreventuelt at kombinere et kortere turnusophold i en statsadvokatur med en periode sommedhjælper for statsadvokaten henvises til kapitel 8.Hvis medhjælperordningen ophæves for 200-timers-medhjælperne og eventuelt be-grænses for 25-sags-medhjælperne, vil det betyde, at statsadvokaternes faste anklageresom udgangspunkt skal varetage de pågældende ankesager. Det svarer til mindst halv-delen af de sager, der i dag varetages i medhjælperordningen. I praksis vil det også be-tyde, at et antal medhjælperstillinger skal konverteres til faste stillinger i statsadvoka-turerne.Den foreslåede begrænsning af medhjælperordningen vil sikre, at en meget betragteligdel af de ankesager, der i dag behandles i medhjælperordningen, vil kunne behandlespå en mere fagligt hensigtsmæssig, effektiv og ressourcebesparende måde.Når ankesagerne i større omfang udføres af de faste anklagere i statsadvokaturernefrem for af anklagere med tjenestested uden for statsadvokaturerne, vil statsadvokater-ne således først og fremmest få mulighed for en væsentlig tættere faglig styring i anke-sager med den virkning, at kvaliteten kan højnes. Endvidere vil ankesagerne kunnefærdigbehandles hos statsadvokaten, hvorved det undgås, at en ny anklager som med-hjælper skal sætte sig ind i sagerne, som tilfældet er i dag.Hertil kommer, at de ressourcer, der i dag bruges hos statsadvokaterne og rigsadvoka-ten til administration af medhjælperordningen, vil kunne begrænses.
79
Arbejdsgruppen er opmærksom på, at begrænsningen af medhjælperordningen samti-dig vil indebære, at anklagere i politikredsene ikke længere får mulighed for at be-handle ankesager og møde i landsretten. Denne mulighed er generelt med til at sikre,at anklagere i politikredsene har et praktisk indblik i ankesager, og procesmåden ilandsretten er også med at vedligeholde og udbygge anklagernes procedurekompeten-cer mv. Dette gælder tilsvarende for de chargerede medarbejdere i rigsadvokaturen,SØK og SAIS.Det er imidlertid arbejdsgruppens opfattelse, at de fordele, der vil være forbundet medden beskrevne ændring, bør veje tungest. Det bemærkes i den forbindelse, at den æn-dring i varetagelsen af nævningesager, der er foreslået i afsnit 4 ovenfor, i sig selv vilindebære en styrkelse af kompetencerne hos medarbejdere i politikredsene.6.5. Gennemførelse af en ændret medhjælperordningMedhjælperordningen er – ud over regler om beskikkelse af medhjælpere i retsplejelo-vens § 103, stk. 2 – ikke lovreguleret. En gennemførelse af den foreslåede begræns-ning af medhjælperordningen kræver derfor ikke lovændringer, men vil kunne gen-nemføres administrativt af rigsadvokaten.
80
Kapitel 7. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer ikompetencefordelingen mellem politikredse, regionale statsadvokater ogrigsadvokaten på områder uden for den egentlige straffesagsbehandling1. IndledningForuden opgavefordelingen mellem politikredsene og de regionale statsadvokater vedudførelsen af straffesager i 1. og 2. instans (jf. kapitel 6) har arbejdsgruppen overvejetmulige ændringer af kompetencefordelingen mellem de tre niveauer i anklagemyndig-heden på en række sagsområder uden for den egentlige straffesagsbehandling.Arbejdsgruppen har således overvejet, hvorvidt der som led i fastlæggelsen af denfremtidige statsadvokatordning bør ske ændringer af statsadvokaternes tilsyn med poli-tikredsene, herunder navnlig om der er grundlag for at etablere en mere fremadrettetog samarbejdsorienteret tilsynsmodel.Arbejdsgruppen har endvidere overvejet, om anklagemyndighedens generelle fagligeanalyseopgaver, som i dag i vidt omfang varetages af rigsadvokaten, fremover bør lø-ses med en højere grad af inddragelse af de regionale statsadvokater.Herudover har arbejdsgruppen overvejet, om der er grundlag for ændring af anklage-myndighedens behandling af erstatningssager efter retsplejelovens kapitel 93 a, herun-der om statsadvokaterne bør overtage politikredsenes opgave med at møde i retten idisse sager.Endelig har arbejdsgruppen overvejet behovet for klarere og enklere kompetencefor-hold i forbindelse med anklagemyndighedens behandling af foranstaltningssager, her-under om behandlingen af og tilsynet med foranstaltningssagerne i det hele bør foran-kres hos de regionale statsadvokater.Som det fremgår af afsnit 2-5 nedenfor, foreslår arbejdsgruppen følgende ændringer iopgavefordelingen mellem politikredse, regionale statsadvokater og rigsadvokaten:Statsadvokaternes tilsynsvirksomhed ændres i retning af en mere fremadrettetog samarbejdsorienteret tilsynsmodel (afsnit 2).
81
Statsadvokaterne inddrages i videre omfang i varetagelsen af de generelle fagli-ge analyseopgaver, som i dag varetages af rigsadvokaten (afsnit 3).Statsadvokaterne, der i dag behandler erstatningssager efter retsplejelovens ka-pitel 93 a administrativt i 1. instans, overtager politikredsenes opgave med atmøde i retten i disse sager (afsnit 4).Behandlingen af og tilsynet med foranstaltningssagerne forankres i det hele hosstatsadvokaterne (afsnit 5).Arbejdsgruppens forslag bygger i vidt omfang på de overordnede principper, som erbeskrevet i kapitel 5 ovenfor. De enkelte hensyn, som er tillagt betydning for arbejds-gruppens anbefalinger, omtales nærmere i forbindelse med de enkelte forslag.2. Ændringer i de regionale statsadvokaters tilsyn med politikredseneArbejdsgruppen har som led i gennemgangen og vurderingen af de opgaver, som i dagbehandles i den samlede anklagemyndighed, overvejet, om der er behov for ændringeraf statsadvokaternes tilsyn med politikredsene, herunder navnlig om der er behov foren mere fremadrettet og samarbejdsorienteret tilsynsmodel.Der redegøres nedenfor i afsnit 2.1 for den gældende tilsynsordning, mens afsnit 2.2indeholder arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i de regionalestatsadvokaters tilsyn med politikredsene.2.1. Den gældende tilsynsordning2.1.1. Grundlaget for tilsynetStatsadvokatens pligt til at føre tilsyn med politidirektørens behandling af straffesagerfølger af retsplejelovens § 101, stk. 2.Fremgangsmåden i forbindelse med statsadvokatens tilsyn og omfanget heraf er nær-mere beskrevet i Rigsadvokatens Meddelelse nr. 4/2009. Det fremgår af meddelelsen,at statsadvokaten vurderer politikredsens kvalitets- og legalitetssikring samt effektivi-teten i straffesagsbehandlingen. Statsadvokaten vurderer i den forbindelse politikred-sens retningslinjer for kvalitets- og legalitetssikring, om retningslinjerne følges samtledelsens opfølgning herpå i tilfælde af konstaterede kvalitets- og legalitetsproblemer.82
Tilsynet indebærer bl.a., at statsadvokaten vurderer, om politikredsens sagsbehandlinglever op til de fastsatte krav, eller om der er anledning til at drøfte sagsbehandlingeneller tilrettelæggelsen af denne med politikredsen. Statsadvokaten vurderer ligeledesden aktuelle sagsbelastning, ligesom statsadvokaten følger politikredsens implemente-ring af ny lovgivning og vurderer politikredsens lokale sagsgange.For en nærmere beskrivelse af grundlaget for tilsynet henvises til kapitel 2.2.1.2. Gennemførelse af tilsynetStatsadvokatens tilsyn gennemføres i forbindelse med den daglige sagsbehandling istatsadvokaturen, gennem drøftelser med ledelsen og medarbejdere i politikredsen oggennem de årlige tilsynsbesøg. Herudover varetages tilsynsopgaven gennem de fore-læggelses- og indberetningsordninger, som rigsadvokaten løbende etablerer.Tilsynet er traditionelt foregået på den måde, at statsadvokaten – gennem den dagligesagsbehandling mv. – er blevet opmærksom på forskellige problemstillinger, somstatsadvokaten herefter har henstillet til politikredsen at rette op på. Der kan være taleom enkeltstående fejl eller mangler i konkrete sager, som påpeges i forbindelse med, atsagen tilbagesendes til politikredsen, eller gentagne mangler, som giver anledning tilen mere generel drøftelse med politikredsen. I begge tilfælde vil statsadvokatens tilsynvære baseret på enkeltsager, og statsadvokatens rolle vil typisk være at identificere ogpege på de relevante problemstillinger, mens opfølgningen herpå i almindelighed vilvære overladt til politikredsen. Der vil være situationer, hvor statsadvokaten drøfteropfølgningen med politikredsen og rådgiver herom, men statsadvokatens opgave vilsom hovedregel være at sikre sig, at politikredsen følger op på statsadvokatens henstil-ling, uden at fremgangsmåden i forbindelse hermed drøftes nærmere.Der er gennem de senere år sket en betydelig udbygning af statsadvokaternes tilsyn.Det skyldes, at der i den senere tid – og navnlig efter politireformen – har været et øgetfokus på betydningen af tilsynet.Statsadvokaten foretager således en mere systematisk registrering af de fejl ellermangler, der konstateres i forbindelse med sagsbehandlingen, hvilket giver mulighedfor i videre omfang at fokusere på tendenser eller egentlige systemfejl frem for enkelt-
83
stående forhold. Statsadvokatens mulighed for selv at indhente og bearbejde data ved-rørende politikredsens sager er ligeledes væsentligt forbedret.Herudover har mål- og resultatstyring i anklagemyndigheden betydet, at der hvert årsættes fokus på udvalgte, relevante problemstillinger, som statsadvokatens tilsyn kon-centreres om. Rigsadvokaten fastsætter således i dag bl.a. fokusområder, som videre-føres i statsadvokaternes planer for tilsynet, og tilsynsbesøgene tilrettelægges i almin-delighed med udgangspunkt i disse fokusområder som tematiserede tilsyn. Yderligeresker der bl.a. gennem fagudvalget for legalitetssikring – hvor ansvarlige for legalitets-sikringen på alle tre niveauer i anklagemyndigheden er repræsenteret – i videre ud-strækning end tidligere koordinering af tilsynets gennemførelse mellem statsadvoka-terne.Der er således etableret mulighed for at udføre tilsynsopgaven på en mere struktureretog målrettet måde end hidtil. Tilsynet gennemføres imidlertid fortsat hovedsageligsom et bagudrettet tilsyn med hovedvægten på at identificere problemstillinger medrelation til politikredsens kvalitets- og legalitetsarbejde, mens løsningen herpå forud-sættes at henhøre under politikredsen.2.2. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i de regionale statsad-vokaters tilsyn med politikredsene2.2.1. Arbejdsgruppens overordnede synspunkter vedrørende en mere fremadrettet ogsamarbejdsorienteret tilsynsmodelDet afgørende hensyn bag tilsynsopgaven er at sikre kvalitet, legalitet og effektivitet istraffesagsbehandlingen som helhed.Den særlige danske model, hvor politi og anklagemyndighed i 1. instans er samlet un-der politidirektørens ledelse, tilsiger som nævnt i kapitel 4, at tilsynet med straffesags-behandlingen føres af en uafhængig – i betydningen udenforstående – myndighed.Opgaven med at være ”den uafhængige tilsynsmyndighed” indebærer, at tilsynsopga-ven som udgangspunkt må have karakter af kontrol. Kontrollen er således et vigtigtfundament i tilsynet, og en udvikling af tilsynsopgaven til i videre omfang at omfatteen fremadrettet problemløsning må i sagens natur også forudsætte et fundament af
84
kontrol. Herved identificeres og systematiseres de problemstillinger, som dannergrundlag for det fremadrettede arbejde.Arbejdsgruppen har i forbindelse med overvejelserne om en ændring af tilsynsmodel-len bl.a. søgt inspiration i den norske tilsynsmodel.Den særlige danske model, hvor politi og anklagemyndighed i 1. instans er samlet isamme myndighed, findes således tilsvarende i Norge. Her har de regionale statsadvo-katurer ligeledes til opgave at føre tilsyn med den lokale anklagemyndighed – politidi-strikterne – og tilsynsarbejdet i form af identificering af problemstillinger mv. sker ivid udstrækning parallelt med den måde, som tilsynet foregår på i Danmark. I Norgehar man imidlertid besluttet også i vid udstrækning at lade statsadvokaturerne deltage idet fremadrettede arbejde i samarbejde med politidistrikterne. Man har således valgten tilsynsmodel, hvor statsadvokaturerne i langt højere grad peger på mulige løsningerpå relevante problemstillinger og indgår i en nærmere drøftelse heraf med politidistrik-terne.For en nærmere gennemgang af norsk ret, herunder den norske tilsynsmodel, henvisestil kapitel 3.2.Arbejdsgruppen anbefaler på linje med den norske tilsynsmodel, at de regionale stats-advokaters tilsynsvirksomhed ændres i retning af en mere fremadrettet og samarbejds-orienteret tilsynsmodel.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at en mere fremadrettet og samarbejdsorienteret til-synsmodel i videre omfang vil kunne sikre den nødvendige sammenhæng i straffe-sagsbehandlingen i den samlede anklagemyndighed. En sådan ændring af tilsynsmo-dellen vil helt grundlæggende skulle baseres på et samarbejde mellem de enkelte led ianklagemyndigheden og vil dermed understøtte en styrkelse af samarbejdskulturen ianklagemyndigheden som helhed.Det må endvidere forventes, at der vil ske en generel forbedring af kvaliteten og påsigt også effektiviteten i straffesagsbehandlingen, idet flere vil være involveret i løs-ningen af de forskellige relevante problemstillinger, ligesom de erfaringer, der
85
indhøstes i forbindelse med statsadvokaternes opgavevaretagelse, i videre omfang vilblive nyttiggjort.Der kan i den forbindelse også peges på, at det i almindelighed vil have en positiv ef-fekt, at der i forbindelse med løsningen af problemer inddrages ”nye øjne”, der ikke erbundet af den måde at tænke på, som ligger til grund for eksisterende rutiner mv. Dettekendes bl.a. fra gennemførelsen af LEAN-projekter.Arbejdsgruppen finder således, at en ændring af tilsynet i retning af et mere fremadret-tet, konstruktivt og løsningsorienteret samarbejde vil være egnet til at styrke kvalite-ten, effektiviteten og sammenhængskraften i den samlede anklagemyndighed.Arbejdsgruppen har nedenfor i afsnit 2.2.2 angivet nogle konkrete eksempler på funk-tioner, som statsadvokaterne i givet fald vil kunne supplere deres tilsynsvirksomhedmed. I afsnit 2.2.3 redegøres for statsadvokaternes mulighed for at varetage opgaven.Herudover er der i afsnit 2.2.4 redegjort for forskellige praktiske aspekter i forbindelsemed en gennemførelse af ændringen.2.2.2. Konkrete eksempler på funktioner, som statsadvokaterne vil kunne supplere de-res tilsynsvirksomhed medEn ændring af tilsynsfunktionen i retning af en mere fremadrettet og samarbejdsorien-teret tilsynsmodel vil indebære dels, at visse funktioner, som i dag varetages af stats-advokaten, udbygges og omstruktureres, dels at der kan blive tale om, at statsadvoka-ten varetager nye funktioner i samarbejde med den enkelte politikreds.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at en ændring af tilsynsfunktionen bør ske således,at et mere fremadrettet arbejde sker som en integreret del af løsningen af de eksiste-rende opgaver. Det bør i den forbindelse sikres, at der fortsat er en klar opgaveforde-ling mellem statsadvokaten som tilsynsmyndighed og politikredsene som ansvarligefor driften, ligesom det bør sikres, at der ved en ændring af tilsynsfunktionen ikke bli-ver tale om, at de samme opgaver både skal løses af statsadvokaterne og i politikred-sene.
86
Den nærmere og detaljerede udmøntning af den foreslåede ordning må efter arbejds-gruppens opfattelse ske ved fastsættelse af retningslinjer fra rigsadvokaten i samarbej-de med statsadvokaterne og politikredsene. Nedenfor er der imidlertid anført noglekonkrete eksempler på opgaver, som efter arbejdsgruppens opfattelse vil kunne styrkedet fremadrettede tilsynsarbejde.a. Implementering af nye rutiner mv.Statsadvokatens tilsyn vil i visse tilfælde identificere sagsområder mv., hvor der i poli-tikredsen er behov for en ændring af rutiner, retningslinjer eller lignende med henblikpå at sikre, at sagsbehandlingen sker i overensstemmelse med fastsatte regler eller af-talte fremgangsmåder mv. Statsadvokaten vil i den forbindelse kunne have til opgaveat vejlede politikredsen herom og i samarbejde med kredsen overveje de pågældendeændringer.Det samme kan være tilfældet, hvis politikredsen skal opbygge systemer med henblikpå afrapportering til statsadvokaten. Statsadvokaten vil typisk – når årets fokusområ-der er fastsat – anmode kredsen om at oplyse, på hvilken måde man har sikret, at resul-taterne på det enkelte fokusområde kan afrapporteres ved årets udgang. Tilrettelæggel-sen af afrapporteringen og dataindsamlingen til brug herfor kan ske i et samarbejdemellem politikredsen og statsadvokaten med henblik på at skabe sikkerhed for, at deønskede data opsamles.Statsadvokaten vil desuden i kraft af samarbejdet med politikredsene inden for stats-advokatens geografiske område eventuelt kunne arbejde med benchmarking og udbre-delse af best practice.b. EfterforskningsevalueringI forbindelse med behandlingen af store sager sker der allerede i dag i visse tilfælde enefterfølgende evaluering af sagens forløb. Såfremt der i forbindelse med statsadvoka-tens gennemførelse af sager viser sig et behov for – f.eks. på bestemte sagsområder –at se nærmere på tilrettelæggelsen af efterforskningen, kan statsadvokaten tage initiativtil en sådan bredere evaluering i samarbejde med politikredsen. Tilsvarende kan politi-kredsen tage initiativ til, at der i samarbejde med statsadvokaten sker en efterforsk-ningsevaluering.
87
c. UndervisningPolitikredsene har ansvaret for, at deres medarbejdere har den fornødne uddannelse tilat varetage arbejdsopgaverne i anklagemyndigheden, herunder også at medarbejderneundervises i konsekvenserne af ny og relevant lovgivning mv. Dette sker med ud-gangspunkt i rigsadvokatens generelle og brede uddannelseskoncept.Såfremt statsadvokatens tilsyn afdækker konkrete problemstillinger, vil det imidlertidherudover kunne være aktuelt, at statsadvokaten som led i en fremadrettet tilsynsvirk-somhed tilbyder supplerende undervisning af politikredsens medarbejdere om dissekonkrete problemstillinger. En sådan undervisning vil også kunne tilbydes af statsad-vokaten efter initiativ fra politikredsen.Efter ophør af en etableret call-in-ordning, jf. kapitel 6.3 ovenfor, vil det endviderevære naturligt, at statsadvokaten tilbyder supplerende undervisning af politikredsensmedarbejdere på baggrund af den erfaring med det pågældende sagsområde, somstatsadvokaten har opbygget i den periode, hvor sagerne har været udført af statsadvo-katen.d. Erfaringsudveksling mv.Statsadvokaten kan i forbindelse med seminarer mv., herunder f.eks. seminarer afholdtaf statsadvokaten for politikredsenes jurister eller seminarer i politikredsene, orientereom og diskutere problemstillinger afdækket gennem tilsynet.Samarbejdet i form af den løbende kontakt mellem statsadvokaten og politikredsen omsåvel enkeltsager som mere generelle spørgsmål vedrørende straffesagsbehandlingenvil ligeledes kunne udbygges f.eks. med henblik på at sikre en mere struktureret spar-ring eller med henblik på en drøftelse af mere ”retspolitiske” problemstillinger, som ilyset af erfaringerne hos statsadvokaten og politikredsen vil kunne give anledning tilforslag om lovændringer mv.2.2.3. Statsadvokaternes mulighed for at varetage opgavenStatsadvokaten har i kraft af den daglige sagsbehandling og samarbejdet med politi-kredsen allerede i dag et meget betydeligt kendskab til forholdene i kredsen. En æn-dring af tilsynsmodellen til et mere fremadrettet tilsyn må imidlertid antages i endnu
88
videre omfang at skulle bygge på tætte relationer mellem statsadvokaten og politikred-sen, således at kendskabet til straffesagsarbejdet i kredsen til stadighed er stort.Modellen må endvidere antages at forudsætte, at der i statsadvokaturen sættes endnumere fokus på tilsynsopgaven, og at kompetenceudvikling, udvikling af analyseværk-tøjer mv. målrettes denne opgave.Arbejdsformen hos statsadvokaten, der i mindre omfang end i politikredsen er prægetaf et driftsorienteret fokus, og hvor der er en betydelig vægt på uddannelsesfunktionen,vil imidlertid efter arbejdsgruppens opfattelse give et godt grundlag for at deltage i denfremadrettede problemløsning, som en ændring af tilsynet i overensstemmelse medovenstående indebærer.2.2.4. Gennemførelse af en ændring af tilsynsvirksomhedenStatsadvokatens tilsyn omfatter som nævnt bl.a. effektiviteten i straffesagsbehandlin-gen i politikredsen. Samtidig sker der en opfølgning på politikredsens målopfyldelsehos rigsadvokaten, og der er således også i den eksisterende tilsynsordning på vissepunkter behov for koordinering mellem statsadvokaten og rigsadvokaten.På samme måde vil det i relation til de opgaver, der er omfattet af en ændret tilsyns-model, jf. ovenfor, kunne være nødvendigt at drøfte forholdet mellem statsadvokatensog rigsadvokatens opgavevaretagelse. Det gælder f.eks., hvis statsadvokaten drøfterstrukturspørgsmål med politikredsen, og hvis statsadvokaten deltager i drøftelser medpolitikredsen om prioriteringen af straffesagsbehandlingen. Herudover vil det kunnevære aktuelt at inddrage LEAN-enheden hos rigsadvokaten, hvis der er anledning til atdrøfte tilrettelæggelsen af sagsgange med politikredsen.Det vil i forbindelse med gennemførelse af en mere fremadrettet tilsynsmodel ligele-des kunne være nødvendigt at drøfte kompetence- og ansvarsforhold mellem politi-kredsene og statsadvokaten. Det er således bl.a. væsentligt, at der ikke opstår tvivl om,i hvilke tilfælde statsadvokaten har kompetence til at fastlægge egentlige retningslinjermv., og i hvilke tilfælde der i højere grad er tale om anbefalinger mv. fra statsadvoka-tens side.
89
En ændring af tilsynet på linje med det ovenfor anførte vil ikke kræve lovændringer.Som nævnt bygger modellen for det eksisterende tilsyn på retningslinjer fastsat afrigsadvokaten, og det er arbejdsgruppens opfattelse, at rammerne for tilsynsarbejdetfortsat bør reguleres administrativt af rigsadvokaten i samarbejde med statsadvokater-ne og politikredsene.3. Inddragelse af de regionale statsadvokater i løsningen af generelle faglige ana-lyseopgaver mv.Som led i arbejdsgruppens gennemgang og vurdering af de opgaver, som i dag be-handles i den samlede anklagemyndighed, har arbejdsgruppen overvejet, om anklage-myndighedens generelle faglige analyseopgaver, som i dag i vidt omfang varetages afrigsadvokaten, fremover bør løses med en højere grad af inddragelse af de regionalestatsadvokater.Der redegøres nedenfor i afsnit 3.1 for de faglige analyseopgaver, som rigsadvokatenvaretager i dag, mens afsnit 3.2 indeholder arbejdsgruppens overvejelser om og forslagtil inddragelse af statsadvokaterne i løsningen af disse opgaver.3.1. Det faglige analysearbejde i rigsadvokaturenRigsadvokaten udarbejder i dag en række forskellige faglige redegørelser og udtalelsermv., der kortlægger og vurderer retstilstanden på udvalgte strafferetlige sagsområder.Redegørelserne kan inddeles i nogle kategorier, der gennemgås i det følgende.3.1.1. Redegørelser som opfølgning på indførelse af ny lovgivningEn meget væsentlig del af redegørelserne udarbejdes som opfølgning på indførelse afny lovgivning. Det sker typisk efter anmodning fra Justitsministeriet (og Folketinget).Der er ofte tale om redegørelser for retspraksis efter en ændring af straffene på et gi-vent område med det formål at undersøge, om f.eks. tilkendegivelserne i forarbejdernevedrørende strafniveauet er slået igennem i retspraksis.Som et eksempel herpå kan nævnes de redegørelser for straffene i voldtægtssager ogsager om seksuelle overgreb mod børn, som rigsadvokaten har udarbejdet årligt siden90
2004 som følge af en skærpelse af straffene på dette område i 2002. Redegørelserneudarbejdes – som det ofte er tilfældet for denne type af redegørelser – på baggrund afen iværksat forelæggelses- og indberetningsordning. Alle byretsdomme for overtræ-delse af straffelovens §§ 216 og 222 afsagt i en nærmere angiven periode hvert år skalsåledes som udgangspunkt forelægges for rigsadvokaten med henblik på en vurderingaf ankespørgsmålet, ligesom alle landsretsdomme for overtrædelse af de pågældendebestemmelser skal indberettes til rigsadvokaten. På baggrund af de indberettede dom-me udarbejder rigsadvokaten dels en oversigt over dommene opdelt i en række katego-rier, dels en redegørelse for straffene i sagerne med en analyse og vurdering af strafni-veauet set i forhold til det, der er forudsat i forarbejderne. Redegørelserne indeholderendvidere en indstilling om, hvorvidt der fortsat er behov for at følge området. Indtil2007 udarbejdede rigsadvokaten tilsvarende redegørelser vedrørende straffene forvold, som også var omfattet af strafskærpelsen i 2002.Som et andet eksempel kan nævnes rigsadvokatens redegørelse om straffene for ulov-lig besiddelse af skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder, der blev afgi-vet i juli 2009, og som indeholder en gennemgang og vurdering af retspraksis efter enskærpelse af straffene på våbenområdet i 2008. Redegørelsen bygger på en indberet-ningsordning vedrørende afsagte by- og landsretdomme på området i en nærmere an-given periode.Rigsadvokaten udarbejder ligeledes redegørelser, der ikke vedrører ændringer i straf-niveauet, men hvor formålet også er at undersøge anvendelsen af et nyligt indført ellerændret regelsæt med henblik på at foretage en vurdering heraf.Som et eksempel på en sådan redegørelse kan nævnes Justitsministeriets redegørelsefra januar 2006 om erfaringerne i praksis med de nye regler om civile agenter og be-grænsning i forsvarerens adgang til aktindsigt, der blev udarbejdet på baggrund af enredegørelse afgivet af rigsadvokaten. Denne redegørelse blev udarbejdet på grundlagaf en række indberettede sager omfattet af de pågældende bestemmelser, herunder enrække sager, der blev endeligt afgjort i Højesteret.Som et andet eksempel kan nævnes rigsadvokatens redegørelse fra juli 2009 om konfi-skation af motordrevne køretøjer i medfør af færdselslovens § 133 a, som blev udar-bejdet efter en ændring af bestemmelsen i 2005. Redegørelsen – der blev udarbejdet på
91
baggrund af en indberetningsordning – indeholder en analyse og en vurdering af rets-praksis efter lovændringen samt en tilkendegivelse af, hvilke initiativer der kunneovervejes på baggrund af de konstaterede erfaringer på området.Endvidere kan nævnes de redegørelser om enerumsanbringelse af børn under den kri-minelle lavalder, som rigsadvokaten har udarbejdet flere gange gennem de senere år.Den første af disse redegørelser blev udarbejdet på baggrund af et indberetningsskema,som politikredsene skulle udfylde i hver enkelt sag, mens de senere redegørelser erudarbejdet på baggrund af tilsynsrapporter udarbejdet af de regionale statsadvokater.Nævnes kan også rigsadvokatens udtalelse fra december 2009 om de regler vedrørendeterrorbekæmpelse, som blev indført ved Terrorpakke I og II fra henholdsvis 2002 og2006. Udtalelsen bygger på rigsadvokatens erfaringer med de terrorsager, som i de se-neste år har været forelagt for eller ført af rigsadvokaten.3.1.2. Redegørelser for gældende ret på områder, som i øvrigt er særligt politisk prio-riteretRigsadvokaten udarbejder efter anmodning fra Justitsministeriet jævnligt redegørelserfor gældende ret på bestemte områder, som er særligt politisk prioriteret, uden at der ertale om ny lovgivning. Der har i visse tilfælde været tale om redegørelser for og vurde-ringer af gældende ret på baggrund af konkrete straffesager, som har givet anledningtil offentlig debat.Som eksempel herpå kan nævnes rigsadvokatens redegørelse fra oktober 2010 omstrafniveauet i sager om vold mod børn, der indeholder en redegørelse for strafniveau-et i denne type sager og sammenligner straffene med strafniveauet i andre typer afvoldssager. Redegørelsen udsprang af en konkret sag om et forældrepars vold mod de-res barn, som rejste en generel debat om strafniveauet i disse sager.Nævnes kan også rigsadvokatens redegørelse fra oktober 2008 om straffene i sager omsamlivsrelateret vold, drab og drabsforsøg, som indeholder en redegørelse for strafni-veauet i disse sager samt rigsadvokatens vurdering heraf.
92
Rigsadvokaten har endvidere i nogle tilfælde udarbejdet redegørelser vedrørende om-råder, som i forvejen var særligt prioriterede af anklagemyndigheden. Som et eksem-pel herpå kan nævnes rigsadvokatens redegørelse om straffene i sager om røveri begå-et i private hjem, der blev afgivet i oktober 2009. Rigsadvokaten iværksatte i 2008 påeget initiativ en forelæggelses- og indberetningsordning på det pågældende områdemed henblik på dels at sikre, at det blev fremhævet som en selvstændig skærpendeomstændighed, at der var tale om et røveri begået i privat hjem, dels at sikre, at ankla-gemyndigheden koordinerede indsatsen og sanktionspåstandene i disse sager. Justits-ministeriet anmodede herefter i begyndelsen af 2009 rigsadvokaten om at udarbejde enredegørelse for strafniveauet i disse sager. Redegørelsen med tilhørende domsoversigt,der er udarbejdet på baggrund af de indberettede domme, indeholder en kategoriseringog analyse af dommene samt en vurdering af strafniveauet i sager om hjemmerøveri.3.1.3. Redegørelser til brug for det løbende folketingsarbejdeRigsadvokaten udarbejder ligeledes redegørelser som led i det løbende almindeligefolketingsarbejde.Som et eksempel herpå kan nævnes rigsadvokatens redegørelse fra foråret 2009 omretspraksis i sager om overtrædelse af straffelovens § 119, stk. 1, § 121 og § 247, stk.2, og andre sager om trusler og vold, som er begrundet i forurettedes udøvelse af siterhverv. Denne redegørelse med tilhørende domsoversigt blev afgivet til brug for Fol-ketingets behandling af et forslag til folketingsbeslutning. Redegørelsen indeholder udover en analyse af retspraksis også en vurdering af, om der efter rigsadvokatens opfat-telse er behov for lovændringer på dette område.Rigsadvokaten udarbejder endvidere i forbindelse med bidrag til besvarelse af folke-tingsspørgsmål, typisk fra Folketingets Retsudvalg, i meget vidt omfang kortere rede-gørelser eller udtalelser om retspraksis på et givent område. Sådanne bidrag indeholderefter omstændighederne også en vurdering af retstilstanden og af behovet for lovæn-dringer eller andre initiativer på området.
93
3.1.4. Redegørelser om statistiske forholdRigsadvokaten udarbejder som led i anklagemyndighedens målopfyldelse en rækkeredegørelser af mere driftsmæssig karakter om sagsproduktion mv.Herudover udarbejder rigsadvokaten også løbende redegørelser af mere faglig karak-ter, som indeholder en gennemgang og vurdering af en række statistiske forhold påudvalgte sagsområder. Det gælder f.eks. redegørelser om sagsbehandlingstiden i sagerom vold, voldtægt og ulovlig besiddelse af knive og skydevåben på offentligt tilgæn-gelige steder, som alle bygger på indberetninger fra politikredsene og statsadvokater-ne. Endvidere kan nævnes redegørelserne om langvarige varetægtsfængslinger samtisolationsfængslinger, som udarbejdes i samarbejde med Justitsministeriet.3.2. Inddragelse af statsadvokaterne i løsningen af generelle faglige analyseopgavermv.3.2.1. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til inddragelse af statsadvokaternei løsningen af generelle faglige analyseopgaverSom det fremgår ovenfor, udarbejder rigsadvokaten løbende en række forskellige re-degørelser og udtalelser, hvor det overordnede formål er en vurdering af retstilstanden,herunder sanktionsniveauet, på udvalgte strafferetlige sagsområder. Nogle af redegø-relserne udarbejdes som opfølgning på ny lovgivning med henblik på at undersøge an-vendelsen af nye regler i praksis, mens der i andre tilfælde er tale om redegørelser forgældende ret typisk med det formål at vurdere behovet for yderligere initiativer, her-under lovgivningsinitiativer.Mange af redegørelserne og de tilhørende domsoversigter bygger på en indberetnings-ordning, hvor politikredsene og statsadvokaterne i en periode har indsendt domme tilrigsadvokaten på det pågældende område. Indberetningsordningerne er som oftestkombineret med en forelæggelsesordning, hvor spørgsmålet om anke af en dom ogeventuelt også strafpåstanden i byretten som udgangspunkt skal forelægges for rigsad-vokaten. Formålet hermed er f.eks. i forbindelse med indførelse af ændrede strafni-veauer at sikre, at anklagemyndighedens strafpåstande er i overensstemmelse med det,der er forudsat i forarbejderne til den pågældende lovændring.
94
Andre redegørelser er hovedsagelig udarbejdet på baggrund af en gennemgang af tryktretspraksis eventuelt kombineret med, at politikredsene og statsadvokaterne er anmo-det om at indsende relevante domme på området.Efter arbejdsgruppens opfattelse er der grundlag for i videre omfang end i dag at ind-drage de regionale statsadvokater i varetagelsen af disse opgaver.Arbejdsgruppen har i den forbindelse navnlig lagt vægt på, at en gennemgang og vur-dering af retstilstanden – herunder af retspraksis – vedrørende et bestemt sagsområde ividt omfang ligger i forlængelse af de opgaver, som statsadvokaterne varetager i dag,og som de også fremover skal varetage. Statsadvokaterne sikres således via dereskompetence i forbindelse med tiltalerejsning samt via ankesagerne og tilsynsarbejdet ipolitikredsene et indblik i og et overblik over retstilstanden og retsudviklingen indenfor bestemte sagsområder. Desuden vil statsadvokaterne som oftest være ”tættere på”retspraksis på bestemte sagsområder end rigsadvokaten, som ikke i samme grad kan ogskal deltage i den løbende behandling af konkrete straffesager. Det er derfor naturligt,at statsadvokaterne inddrages i de opgaver med at gennemgå og vurdere retstilstanden,som er forbundet med udarbejdelse af de pågældende redegørelser og udtalelser mv.Varetagelsen af generelle faglige analyseopgaver hos statsadvokaterne vil endviderekunne bidrage til at fastholde statsadvokaturerne som attraktive arbejdspladser med envarieret opgaveportefølje, som vil kunne tiltrække, fastholde og udvikle dygtige med-arbejdere. En ændret opgavevaretagelse på dette område, således at statsadvokaterne ihøjere grad end i dag inddrages i varetagelsen af mere generelle analyseopgaver, måsåledes ses som en kompetencemæssig styrkelse af de fremtidige statsadvokaturer.3.2.2. Afgrænsningen af de analyseopgaver, hvor statsadvokaterne bør inddragesEfter arbejdsgruppens opfattelse er afgrænsningen af, i hvilket omfang statsadvokater-ne bør inddrages i udarbejdelsen af de redegørelser og udtalelser mv., der er beskrevetovenfor, ikke et spørgsmål, som er egnet til detaljeret afklaring i arbejdsgruppen.Spørgsmålet må således i vidt omfang løses i fremtidig praksis, herunder i dialog mel-lem rigsadvokaten og statsadvokaterne.
95
Med dette forbehold kan nogle hovedsynspunkter dog anføres:Det er arbejdsgruppens opfattelse, at det vil være naturligt for statsadvokaterne at havetil opgave at indsamle oplysninger om retstilstanden og retspraksis på de pågældendeområder. Det vil i praksis betyde, at det er statsadvokaterne, der står for at indsamledomme, kendelser og andet materiale til brug for de relevante redegørelser mv.I tilknytning hertil bør det formentlig også være statsadvokaterne, der står for at admi-nistrere de indberetningsordninger mv., som typisk iværksættes i forbindelse med re-degørelserne. Tilsvarende vil statsadvokaterne ofte kunne stå for eventuelle forelæg-gelsesordninger i det omfang, sådanne ordninger ikke er afløst af en etableret call-in-ordning, jf. nærmere herom kapitel 6.3.Endvidere bør statsadvokaterne formentlig i vidt omfang overtage opgaven med atanalysere det indsamlede materiale og som udgangspunkt også stå for at udarbejde ud-kast til redegørelser mv. på de pågældende områder. Dette gælder både i de tilfælde,hvor det f.eks. skal vurderes, om en ændring af strafniveauet er slået igennem i prak-sis, og i andre tilfælde, hvor der anmodes om en redegørelse for gældende ret på et be-stemt område. Tilsvarende gælder for de redegørelser om faglige emner, som byggerpå statistiske oplysninger om f.eks. sagsbehandlingstiden i visse sager – i modsætningtil redegørelser af mere driftsmæssig karakter om sagsproduktion mv., der udarbejdessom led i anklagemyndighedens målopfyldelse.Det er efter arbejdsgruppens opfattelse samtidig vigtigt også fremover at fastholderigsadvokatens centrale rolle på det foreliggende område.Det er således rigsadvokaten, der som den øverste instans i anklagemyndigheden hardet overordnede ansvar for de forskellige strafferetlige sagsområder, og som over forJustitsministeriet har ansvaret for f.eks. at sikre, at anklagemyndighedens strafpåstandeer i overensstemmelse med det, der er forudsat i forbindelse med en lovændring. Deter ligeledes rigsadvokaten, der endeligt fastlægger den samlede anklagemyndighedsholdning til mere retspolitiske spørgsmål, f.eks. vedrørende behov for lovændringermv.
96
Det bør derfor også være rigsadvokaten, der i forbindelse med redegørelser og udtalel-ser mv. har det endelige ansvar for at vurdere, om der efter anklagemyndighedens op-fattelse er behov for yderligere initiativer på det pågældende område, herunder eventu-elt ny lovgivning. Redegørelser og udtalelser mv. bør derfor også fortsat afgives tilJustitsministeriet af rigsadvokaten.3.2.3. Tilrettelæggelse af en ordning, hvor statsadvokaterne inddrages i de generellefaglige analyseopgaverEn ordning, hvor statsadvokaterne fremover inddrages i generelle faglige analyseop-gaver i forbindelse med redegørelser og udtalelser mv., bør som anført udformes ogudmøntes af rigsadvokaten i samarbejde med statsadvokaterne, bl.a. i lyset af det en-kelte sagsområdes nærmere karakter mv.Ordningen bør formentlig i reglen tilrettelægges således, at det er én statsadvokatur,der varetager arbejdet med den pågældende redegørelse mv., hvilket betyder, at det erén statsadvokat, der indsamler oplysninger om retstilstanden eller retspraksis på et gi-vent område, typisk på baggrund af materiale modtaget fra de øvrige statsadvokater, jf.herom nedenfor. Vedkommende statsadvokat vil også i almindelighed skulle stå forden efterfølgende vurdering og analyse af det indsamlede materiale, ligesom det ogsåbør være denne statsadvokat, der varetager opgaven med at udarbejde udkast til denpågældende redegørelse eller udtalelse.Det bemærkes i den forbindelse, at der kan være grund til i hvert enkelt tilfælde atoverveje, i hvilket omfang rigsadvokaten bør inddrages tidligt i forbindelse med stats-advokatens udarbejdelse af udkast til redegørelser mv. Dette vil særligt kunne værerelevant, hvis der er tale om sagsområder med betydelig politisk opmærksomhed.Redegørelser, f.eks. vedrørende et bestemt fokusområde, bygger i dag som nævnt oftepå indberetningsordninger typisk kombineret med forelæggelsesordninger vedrørendef.eks. formulering af strafpåstand samt ankespørgsmål. Det må antages, at sådanne fo-relæggelsesordninger fremover i nogle tilfælde vil blive afløst af den foreslåede call-in-ordning, jf. kapitel 6.3.
97
Efter arbejdsgruppens opfattelse bør der i almindelighed gælde det princip, at det erden enkelte statsadvokat, der for sit geografiske område behandler de pågældendekonkrete sager og herunder bl.a. tager stilling til spørgsmål vedrørende strafpåstandeog anke mv. Herefter må statsadvokaten videreformidle de relevante oplysninger tilden statsadvokat, der varetager opgaven med at udarbejde udkast til den pågældenderedegørelse eller udtalelse.I visse situationer, hvor der f.eks. er tale om særlige områder med meget få sager, ellerhvor der er behov for en særlig tæt koordinering, kan det dog være hensigtsmæssigt, atden statsadvokat, der varetager analyseopgaven, også varetager de faglige opgavermed sagerne. Det vil også her være den lokale statsadvokat, som videregiver sagernetil den ansvarlige statsadvokat.4. Ændringer i anklagemyndighedens behandling af erstatningssager efter rets-plejelovens kapitel 93 aSom led i arbejdsgruppens gennemgang og vurdering af de opgaver, som i dag be-handles i den samlede anklagemyndighed, har arbejdsgruppen overvejet, om der ergrundlag for en ændring i forbindelse med anklagemyndighedens behandling af erstat-ningssager efter retsplejelovens kapitel 93 a, herunder om statsadvokaterne bør overta-ge politikredsenes opgave med at møde i retten i disse sager.Der redegøres nedenfor i afsnit 4.1 for de gældende regler vedrørende sager om erstat-ningskrav omfattet af retsplejelovens kapitel 93 a. I afsnit 4.2 redegøres for arbejds-gruppens overvejelser om og forslag til ændring af sagernes behandling.4.1. Sager om erstatning efter retsplejelovens kapitel 93 a4.1.1. Erstatningskrav omfattet af retsplejelovens kapitel 93 aEfter bestemmelserne i retsplejelovens § 1018 a, stk. 1, og § 1018 d, stk. 1, skal derydes erstatning til den, der har været anholdt eller varetægtsfængslet som led i en straf-feretlig forfølgning, såfremt påtale opgives eller tiltalte frifindes, og til den, der harudstået en fængselsstraf eller været undergivet anden strafferetlig retsfølge, såfremtanke eller genoptagelse medfører bortfald af retsfølgen, medmindre den sigtede ellerdømte selv har givet anledning til frihedsberøvelsen.
98
Efter retsplejelovens § 1018 a, stk. 2, samt efter §§ 1018 b og 1018 c kan der endvide-re ydes erstatning, hvis den under sagen anvendte frihedsberøvelse ikke står i rimeligtforhold til strafforfølgningens udfald, hvis en sigtet som led i en strafferetlig forfølg-ning har været udsat for andre straffeprocessuelle indgreb end frihedsberøvelse, ellerhvis der over for en person, der ikke har været sigtet, har været iværksat indgreb somled i en strafferetlig forfølgning, medmindre den pågældende selv har givet anledningtil foranstaltningen.Endelig kan der efter retsplejelovens § 1018 h ydes erstatning efter dansk rets alminde-lige erstatningsregler i anledning af erstatningskrav, der rejses af sigtede, domfældteeller andre i anledning af strafferetlig forfølgning.4.1.2. Den administrative behandling af erstatningssager efter retsplejelovens kapitel93 aReglerne om behandling af krav om erstatning i anledning af strafferetlig forfølgning,herunder reguleringen af kompetenceforhold i forbindelse med sagernes behandling,findes i retsplejelovens kapitel 93 a, i Justitsministeriets cirkulæreskrivelse af 12. de-cember 2005 og i rigsadvokatens årlige meddelelser om takstmæssig erstatning efterretsplejelovens kapitel 93 a. Herudover er der gennem administrativ praksis udvikleten række regler for behandling af disse erstatningskrav.4.1.2.1. Retsplejelovens regler om behandling af erstatningskrav efter kapitel 93 aEfter retsplejelovens § 1018 e, stk. 1, træffer statsadvokaterne afgørelse i 1. instans ialle sager om erstatning efter retsplejelovens kapitel 93 a, medmindre justitsministerenfastsætter, at nærmere angivne sager skal forelægges for rigsadvokaten eller justitsmi-nisteren til afgørelse.På årsbasis behandler statsadvokaterne mere end 2.000 erstatningssager efter retspleje-lovens kapitel 93 a. Sagerne behandles i alt væsentligt af de regionale statsadvokater,mens Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet og Statsadvokaten for Særli-ge Internationale Straffesager kun behandler et meget begrænset antal erstatningssa-ger.
99
Efter retsplejelovens § 1018 e, stk. 3, behandler rigsadvokaten klager over afgørelsertruffet af statsadvokaterne vedrørende krav om erstatning. Rigsadvokatens afgørelser ien klagesag kan ikke påklages til Justitsministeriet.Rigsadvokaten behandler hvert år ca. 400 klager over statsadvokaternes afgørelser ierstatningssager. Rigsadvokaten behandler endvidere et meget begrænset antal erstat-ningssager som 1. instans. Disse afgørelser kan efter retsplejelovens § 1018 e, stk. 4,ikke påklages til Justitsministeriet.4.1.2.2. Administrativt fastsatte regler om behandling af erstatningskrav efter retsple-jelovens kapitel 93 aJustitsministeriet har i medfør af retsplejelovens § 1018 e, stk. 1, ved cirkulæreskrivel-se af 12. december 2005 om behandling af sager om erstatning i henhold til retspleje-lovens kapitel 93 a fastsat nærmere regler om forelæggelse af visse typer sager forrigsadvokaten til afgørelse.Det følger af cirkulæreskrivelsens punkt 2, at statsadvokaterne skal forelægge sagervedrørende krav om erstatning efter retsplejelovens §§ 1018 a-d, der ikke er reguleretaf rigsadvokatens årlige meddelelse om erstatning efter retsplejelovens kapitel 93 a,samt sager, hvor der agtes ydet erstatning med større beløb end fastsat i meddelelsen,for rigsadvokaten til afgørelse.Statsadvokaterne skal endvidere forelægge erstatningskrav efter retsplejelovens§§ 1018 a-d, som er omfattet af rigsadvokatens årlige meddelelse, men som rejserspørgsmål af principiel karakter, eller hvor der foreligger særlige omstændigheder, forrigsadvokaten til afgørelse.Statsadvokaterne skal endvidere forelægge sager, hvor der agtes ydet erstatning påover 100.000 kr. i medfør af retsplejelovens § 1018 h, for rigsadvokaten til afgørelse,ligesom erstatningskrav efter § 1018 h, der rejser spørgsmål af principiel karakter, el-ler hvor der foreligger særlige omstændigheder, skal forelægges for rigsadvokaten tilafgørelse, jf. cirkulæreskrivelsens punkt 3.
100
Herudover skal statsadvokaterne forelægge eventuelle tvivlsspørgsmål om dokumenta-tion for økonomisk skade for rigsadvokaten, jf. cirkulæreskrivelsens punkt 4.Rigsadvokaten udsender hvert år en meddelelse med oplysning om takstmæssige er-statningsbeløb i henhold til retsplejelovens kapitel 93 a for ikke-økonomisk skade (tortmv.) i forbindelse med frihedsberøvelser mv.4.1.3. Den retlige behandling af erstatningskrav efter retsplejelovens kapitel 93 aEfter retsplejelovens § 1018 f, stk. 1, kan den erstatningssøgende kræve erstatnings-kravet indbragt for byretten, hvis det ikke imødekommes ved en afgørelse truffet afrigsadvokaten eller justitsministeren. Det fremgår af bestemmelsen, at sagen indbrin-ges for retten af vedkommende statsadvokat. Erstatningssagen behandles som ud-gangspunkt i strafferetsplejens former, jf. retsplejelovens § 1018 f, stk. 3.Hvert år indbringer statsadvokaterne lidt over 100 erstatningssager for retten. Statsad-vokaterne har i praksis uddelegeret ansvaret for at føre sagerne i byretten til politikred-sene.4.2. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændring i behandlingen af erstat-ningssager efter retsplejelovens kapitel 93 aArbejdsgruppen foreslår ikke ændringer i den administrative behandling af erstat-ningssagerne. Det er således arbejdsgruppens opfattelse, at disse sager fortsat bør vare-tages af statsadvokaterne i 1. instans med efterfølgende klageadgang til rigsadvokaten.For så vidt angår den retlige behandling af erstatningssagerne er det arbejdsgruppensopfattelse, at det vil være mere hensigtsmæssigt, at statsadvokaterne, der har behandleterstatningssagerne administrativt i 1. instans, også møder i retten med disse sager fremfor – som i dag – at uddelegere opgaven til politikredsene. Arbejdsgruppen lægger iden forbindelse vægt på, at statsadvokaterne kender den erstatningsretlige problemstil-ling i sagerne fra deres administrative behandling, og at politikredsenes faglige kom-petencer ligger inden for den materielle straffesag, mens kredsene – som følge af detforholdsvis begrænsede antal sager på årsplan – som oftest ikke har et særlig indgåen-de kendskab til behandlingen af vanskelige erstatningssager.
101
Den anbefalede ændring indebærer således, at behandlingen af erstatningssagerne i dethele løsrives organisatorisk fra politikredsene. En ændring i overensstemmelse meddet anførte vil kunne gennemføres administrativt.Herudover foreslår arbejdsgruppen, at der i retsplejelovens § 1018 e, stk. 1, fastsættesregler om, at erstatningskravet skal fremsættes over for den politikreds, der har haftansvaret for den strafferetlige efterforskning i straffesagen. Det fremgår i dag af be-stemmelsen, at statsadvokaten har kompetencen til at træffe afgørelse om erstatnings-krav efter retsplejelovens kapitel 93 a. Herudover fremgår fristen for erstatningskra-vets fremsættelse. Det fremgår imidlertid ikke klart af bestemmelsens ordlyd, hvilkenmyndighed erstatningskravet skal fremsættes over for.I praksis vejleder politikredsene ved påtaleopgivelse mv. den sigtede om, at et eventu-elt erstatningskrav skal rettes til vedkommende statsadvokat. Statsadvokaten kan imid-lertid ikke behandle erstatningskravet uden at være i besiddelse af oplysninger fra denunderliggende straffesag, der gav anledning til kravet, hvorfor statsadvokaten indledersagsbehandlingen med at indhente akterne samt en eventuel udtalelse fra vedkommen-de politikreds.Denne procedure er relativt tids- og ressourcekrævende, og en ændring kan gennemfø-res ved en tilføjelse til retsplejelovens § 1018 e, stk. 1. Politikredsen vil herefter skullesende erstatningskravet, de relevante sagsakter samt en eventuel udtalelse til statsad-vokaten med henblik på afgørelse af erstatningssagen.Tilsvarende foreslås retsplejelovens § 1018 e, stk. 3, ændret således, at det kommer tilat fremgå af bestemmelsen, at en klage over statsadvokatens afgørelse skal indgives tilden statsadvokat, der har truffet den pågældende afgørelse. Der er tale om en lovfæ-stelse af en allerede eksisterende administrativ praksis på området.Arbejdsgruppen bemærker, at udbetalingen af erstatning af praktiske grunde fortsatbør varetages af politikredsene.
102
5. Ændringer i anklagemyndighedens behandling af foranstaltningssagerEndelig har arbejdsgruppen som led i gennemgangen og vurderingen af de opgaver,som i dag behandles i den samlede anklagemyndighed, overvejet behovet for klarereog enklere kompetenceforhold i forbindelse med anklagemyndighedens behandling afforanstaltningssager, herunder om behandlingen af og tilsynet med foranstaltningssa-gerne i det hele bør forankres hos de regionale statsadvokater.Arbejdsgruppen har primært beskæftiget sig med kompetenceforholdene i forbindelsemed anklagemyndighedens behandling af foranstaltningssagerne efter endelig dom.Arbejdsgruppen har imidlertid også inddraget anklagemyndighedens forudgående be-handling af de pågældende sager, hvor dette er fundet relevant. Der redegøres neden-for i afsnit 5.1 for de gældende regler for behandling af foranstaltningssagerne, mensder i afsnit 5.2 redegøres for arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringeri behandlingen af de pågældende sager.5.1. Sager om psykisk afvigende kriminelle og personer omfattet af straffelovens § 705.1.1. Straffelovens bestemmelser om psykisk afvigende kriminelle og personer omfat-tet af straffelovens § 70Det følger af straffelovens § 16, stk. 1, at personer, der på gerningstidspunktet var util-regnelige på grund af sindssygdom eller tilstande, der må ligestilles hermed, ikke straf-fes. Det samme gælder for personer, der var mentalt retarderede i højere grad. Befandtgerningsmanden sig som følge af indtagelse af alkohol eller andre rusmidler forbigå-ende i en tilstand af sindssygdom eller i en tilstand, der må ligestilles hermed, kan strafdog pålægges, når særlige omstændigheder taler derfor.Endvidere følger det af straffelovens § 16, stk. 2, at personer, der på gerningstidspunk-tet var mentalt retarderede i lettere grad, ikke straffes, medmindre særlige omstændig-heder taler for at pålægge straf. Tilsvarende gælder personer, der befandt sig i en til-stand, som ganske må ligestilles med mental retardering.Hvis en tiltalt frifindes for straf i medfør af straffelovens § 16, følger det af straffelo-vens § 68, at retten kan træffe bestemmelse om anvendelse af andre foranstaltninger,der findes formålstjenlige for at forebygge yderligere lovovertrædelser. Det kan her-
103
under bestemmes, at den pågældende skal anbringes i hospital for sindslidende, i insti-tution for personer med vidtgående psykiske handicap eller under tilsyn med mulighedfor administrativ anbringelse eller i egnet hjem eller institution til særlig pleje ellerforsorg. Det samme gælder personer omfattet af straffelovens § 69, det vil sige ger-ningsmænd, der ved den strafbare handlings foretagelse befandt sig i en tilstand, dervar betinget af mangelfuld udvikling, svækkelse eller forstyrrelse af de psykiske funk-tioner, og som ikke er af den beskaffenhed, der omfattes af straffelovens § 16.Såfremt det findes formålstjenligt, kan foranstaltninger efter straffelovens §§ 68 og 69endvidere anvendes i stedet for straf, eller indtil straffen måtte kunne fuldbyrdes, overfor en tiltalt, der efter den strafbare handling, men før dom er afsagt, er kommet i enikke blot forbigående tilstand af den i § 16 eller § 69 nævnte art, jf. straffelovens § 73.En tiltalt kan efter straffelovens § 70, stk. 1, dømmes til forvaring, hvis den pågælden-de findes skyldig i en alvorlig personfarlig forbrydelse af den i stk. 1, nr. 1, nævnte ka-rakter, bl.a. drab, alvorlige voldsforbrydelser og brandstiftelse, og det efter karakterenaf det begåede forhold og oplysningerne om den pågældende person, herunder navnligom tidligere kriminalitet,må antages, at den pågældende frembyder nærliggende farefor andres liv, legeme, helbred eller frihed, og anvendelse af forvaring i stedet forfængsel findes påkrævet for at forebygge denne fare. Endvidere kan tiltalte i sager omalvorlige sædelighedsforbrydelser i videre omfang end efter betingelserne i stk. 1dømmes til forvaring, jf. straffelovens § 70, stk. 2.Forvaring er i modsætning til de andre særforanstaltninger omfattet af det almindeligestrafferetlige sanktionssystem og er således ikke knyttet til oplysninger om en psykiskafvigende tilstand. Dom til forvaring vil i praksis navnlig komme på tale over for lov-overtrædere, der er personlighedsmæssigt stærkt afvigende.Behandlingen af sager, hvor der i stedet for straf idømmes andre foranstaltninger, erreguleret i straffelovens §§ 68 a-73 a.Efter straffelovens §§ 68 a og 69 a skal der i en række tilfælde fastsættes en længstetidfor foranstaltninger efter straffelovens §§ 68 og 69.
104
Hvis der bliver tale om at dømme en tiltalt til anbringelse i institution eller i forvaringefter reglerne i straffelovens §§ 68-70, kan der af retten beskikkes den pågældende enbistandsværge. Er tiltalte dømt til en sådan anbringelse, eller giver afgørelsen mulig-hed herfor, skal der beskikkes en bistandsværge, jf. straffelovens § 71.Det påhviler efter straffelovens § 72 anklagemyndigheden at påse, at en foranstaltningefter bestemmelserne i §§ 68, 69 og 70 ikke opretholdes i længere tid og videre om-fang end nødvendigt. Bestemmelse om ændring eller endelig ophævelse af en foran-staltning træffes ved kendelse efter anmodning fra den dømte, bistandsværgen, ankla-gemyndigheden, institutionens ledelse eller kriminalforsorgen, og anklagemyndighe-den indbringer snarest muligt spørgsmålet for retten. Tages en anmodning fra dendømte eller bistandsværgen ikke til følge, kan en ny anmodning ikke fremsættes, førder er forløbet et halvt år fra kendelsens afsigelse.5.1.2. Den administrative behandling af sager om psykisk afvigende kriminelle og per-soner omfattet af straffelovens § 70Den administrative behandling af foranstaltningssagerne involverer alt efter foranstalt-ningens karakter både politikredsene, statsadvokaterne og rigsadvokaten samt i vissetilfælde også Justitsministeriet.I Rigsadvokatens Meddelelse nr. 5/2007 om behandlingen af straffesager vedrørendepsykisk afvigende kriminelle og personer omfattet af straffelovens § 70 findes en de-taljeret administrativ regulering af anklagemyndighedens behandling af de pågældendesager. Herudover er spørgsmålet om udgangstilladelse mv. til personer, der er anbragt ihospital eller i institution i henhold til en strafferetlig afgørelse, reguleret i bekendtgø-relse nr. 200 af 25. marts 2004 om udgangstilladelse m.v. til personer, der er anbragt ihospital eller institution i henhold til strafferetlig afgørelse eller i medfør af farlig-hedsdekret, jf. nærmere nedenfor i afsnit 5.1.3.5.1.2.1. Sagsbehandlingen i politikredseneSager, hvor der er spørgsmål om at nedlægge påstand om en anden sanktion end al-mindelig straf, jf. straffelovens §§ 68 og 69, skal af politidirektøren forelægges for
105
statsadvokaten. Det er således statsadvokaten, der afgør, hvilken foranstaltning ankla-gemyndigheden skal nedlægge påstand om.Politidirektøren skal herudover forelægge byretsdomme, hvor anklagemyndighedenhar nedlagt påstand om foranstaltninger efter straffelovens §§ 68 og 69, for statsadvo-katen inden udløbet af ankefristen med indstilling om ankespørgsmålet, medmindreden domfældte er idømt den foranstaltning, som anklagemyndigheden har nedlagt på-stand om. Statsadvokaten tager stilling til ankespørgsmålet i de sager, hvor statsadvo-katen har rejst tiltale.Når der foreligger en endelig dom, påhviler det politidirektøren ved henvendelse tilden myndighed, der skal fuldbyrde dommen, snarest at sørge for, at dommen fuldbyr-des.Når en foranstaltningsdom er afsagt, inddrages politikredsen primært i foranstaltnings-sagens behandling i forbindelse med, at spørgsmålet om en foranstaltningsændringskal indbringes for retten, jf. straffelovens § 72. Der oprettes efter foranstaltnings-dommens afsigelse en såkaldt kontrolsag på dommen hos statsadvokaten, og statsad-vokaten sørger med regelmæssige mellemrum for at indhente oplysninger fra psyki-atrien og kriminalforsorgen om domfældtes aktuelle stilling og forhold, jf. nærmerenedenfor. Såfremt oplysningerne giver anledning til, at der skal tages stilling til en æn-dring af den idømte foranstaltning, er det imidlertid politikredsen, der på anmodningfra statsadvokaten indbringer sagen for byretten. Politikredsen forelægger endvideresagen for statsadvokaten med henblik på statsadvokatens stillingtagen til det videreforløb, når byrettens resultat foreligger.Hvis domfældte, domfældtes bistandsværge eller eventuelt domfældtes advokat anmo-der om en foranstaltningsændring, og henvendelsen rettes til statsadvokaten, foranstal-ter statsadvokaten høring af psykiatrien og kriminalforsorgen. Rettes henvendelsenderimod til politikredsen, indhenter politikredsen udtalelser fra psykiatrien og krimi-nalforsorgen og forelægger herefter sagen for statsadvokaten med henblik på statsad-vokatens stillingtagen til det videre forløb i forhold til sagens indbringelse for retten oganklagemyndighedens påstand.
106
5.1.2.2. Sagsbehandlingen i statsadvokaturenStatsadvokaterne fører kontrol med idømte særforanstaltninger, jf. straffelovens §§ 68og 69. Kontrollen omfatter ligeledes domme efter straffelovens § 73, hvor retten harbestemt, at der skal anvendes foranstaltninger efter straffelovens §§ 68 og 69, indtileventuel overførsel til afsoning kan ske. Kontrollen med forvaringsdømte varetagesderimod af rigsadvokaten, jf. nærmere nedenfor.Det er i forarbejderne til straffelovens §§ 68 a og 69 a forudsat, at statsadvokatenskontrol normalt skal indebære, at der én gang årligt indhentes en erklæring fra den re-levante afdeling eller tilsynsførende myndighed om behovet for at opretholde foran-staltningen. Dette gælder, uanset om der er fastsat en længstetid for foranstaltningen. Isager, hvor der er fastsat en længstetid for ophold i institutionen, jf. straffelovens § 69a, fører statsadvokaten ligeledes kontrol med længstetiden for opholdet i institutionen.Kontrollen føres for at sikre, at foranstaltningen bliver ophævet, hvis behandlingsmæs-sige hensyn eller proportionalitetshensyn ikke taler for at opretholde foranstaltningen,eller hvis risikoen for recidiv ikke længere er til stede. Der kan således efter omstæn-dighederne være pligt til at indbringe spørgsmålet om at opretholde foranstaltningenfor retten før udløbet af en længstetid.Når en foranstaltningssag er endeligt afgjort, oprettes en kontrolsag hos statsadvokatenmed henblik på indbringelse for retten af spørgsmålet om foranstaltningens fortsatteopretholdelse.Statsadvokatens kontrol efter straffelovens § 72 indebærer i praksis, at der én gang omåret indhentes en erklæring fra vedkommende institution eller myndighed om behovetfor opretholdelse af foranstaltningen. Varetages fuldbyrdelsen af foranstaltningsdom-men af flere institutioner eller myndigheder, f.eks. en psykiatrisk afdeling og kriminal-forsorgen, indhentes udtalelser fra begge. Endvidere indhentes en udskrift fra krimi-nalregisteret, bl.a. med henblik på at kontrollere, om den domfældte er meddelt tiltale-frafald i foranstaltningstiden. Herudover kan der efter omstændighederne også væregrundlag for at indhente en udtalelse fra bistandsværgen.
107
Er statsadvokaten efter at have modtaget den eller de nævnte udtalelser i tvivl om,hvorvidt foranstaltningen bør opretholdes, forlænges eller ændres, forelægges spørgs-målet herom eventuelt for Retslægerådet. Retslægerådet høres endvidere normalt, hvisRetslægerådet har afgivet en udtalelse om sanktionen i forbindelse med tiltalen.Anbefaler de hørte myndigheder mv., at foranstaltningen bør fortsætte uændret, og erstatsadvokaten enig i denne vurdering, underrettes de hørte parter herom, og der fore-tages en ny kontrolhøring året efter. Anbefaler de hørte myndigheder mv., at en foran-staltning ophæves eller ændres, og er statsadvokaten enig i denne vurdering, sendessagen til vedkommende politikreds med anmodning om, at sagen indbringes for rettenmed henblik på foranstaltningens ændring eller ophævelse.Er der fastsat længstetid for indlæggelse, kontrolleres dette forhold løbende ved indbe-retninger fra hospitalerne. Når længstetidens udløb nærmer sig, høres hospitalet om,hvorvidt der er behov for forlængelse, og hvis dette er tilfældet, sendes sagen til politi-kredsen med anmodning om, at sagen indbringes for retten, inden længstetiden udlø-ber.Når en foranstaltning ophæves, ændres eller udløber, underrettes alle implicerede par-ter, herunder en eventuel bistandsværge.Ud over at føre kontrol med foranstaltningssagerne efter straffelovens §§ 68 og 69 harstatsadvokaten kompetence til at meddele tiltalefrafald til personer undergivet sådanneforanstaltninger. Efter § 2, nr. 4, i bekendtgørelse nr. 621 af 25. juni 2001 om politi-mestrenes og statsadvokaternes adgang til at frafalde tiltale, kan statsadvokaten såle-des, når særlige omstændigheder ikke gør sig gældende, frafalde tiltale for lovovertræ-delser begået af personer, der er undergivet foranstaltninger i medfør af straffelovens§ 68 eller § 69.Det beror på en konkret vurdering, om statsadvokaten bør meddele tiltalefrafald forkriminalitet begået under en igangværende foranstaltning. I denne vurdering bør bl.a.indgå den strafbare handlings art og grovhed, antallet af tidligere tiltalefrafald, propor-tionalitetshensyn, og om der i øvrigt er behov for en anden foranstaltning end denigangværende.
108
Det følger af Rigsadvokatens Meddelelse nr. 5/2007, at den statsadvokat, der agter atafgøre en straffesag med et tiltalefrafald, forinden bør drøfte spørgsmålet med denstatsadvokat, der fører tilsyn med den igangværende foranstaltning. Træffer statsadvo-katen afgørelse om tiltalefrafald, orienteres den pågældende statsadvokat, der fører til-syn med den igangværende foranstaltning. Herudover orienteres den relevante behand-lende institution, idet tiltalefrafaldet kan have betydning for institutionens senere udta-lelse om, hvorvidt en idømt foranstaltning bør fortsætte eller ophæves.5.1.2.3. Sagsbehandlingen hos rigsadvokatenRigsadvokaten fører kontrol med anvendelsen af forvaringsdomme.Sager, hvor der er spørgsmål om at nedlægge påstand om forvaring efter straffelovens§ 70, skal forelægges for rigsadvokaten, inden der rejses tiltale. Sagerne forelægges afstatsadvokaterne, der også fører sagerne i byretten under medvirken af nævninger.Endelige domme til forvaring skal endvidere indberettes af vedkommende statsadvo-kat til rigsadvokaten til brug for rigsadvokatens kontrol med varigheden af forvarings-domme.Rigsadvokaten gennemgår hvert år samtlige forvaringssager med henblik på en vurde-ring af, om foranstaltningen bør opretholdes, ændres eller ophæves. Rigsadvokatenindhenter i den forbindelse i de sager, hvor det skønnes relevant, en udtalelse fra kri-minalforsorgen samt eventuelt fra vedkommende statsadvokat og politikreds. I de sa-ger, hvor det findes relevant, drøfter rigsadvokaten endvidere udgangsforløbet i forva-ringssager på et årligt møde med kriminalforsorgen.Sager, hvor der efter straffelovens § 72 rejses spørgsmål om ændring, herunder prøve-udskrivning eller endelig ophævelse, af en forvaringsdom, forlægges rigsadvokatengennem vedkommende statsadvokat. Rigsadvokaten afgør, om der i den anledningskal indhentes erklæringer mv. vedrørende den forvaringsdømte, ligesom rigsadvoka-ten efterfølgende lader sagen indbringe for retten via vedkommende politikreds.
109
Rigsadvokaten behandler endvidere konkrete sager om administrativ tilbageførsel afprøveudskrevne forvaringsdømte. I disse sager påser rigsadvokaten, at sagen indbrin-ges for retten senest 1 uge efter tilbageførslen.5.1.2.4. Sagsbehandlingen i JustitsministerietPåstand om dom til anbringelse på Sikringsafdelingen ved Psykiatrihospitalet i Nykø-bing Sjælland nedlægges, når tiltalte er sindssyg og fra lægelig side bedømmes somudtalt farlig og derfor frembyder nærliggende risiko for personfarlige handlinger. Derer tale om en særlig form for anbringelsesdom, hvor domfældte ikke vil kunne anbrin-ges uden for Sikringsafdelingen.Påstanden forudsætter, at Justitsministeriet har skønnet, at den sigtede er egnet til op-tagelse på Sikringsafdelingen, jf. regulativ af 1. juni 1994 for Sikringsafdelingen. Sa-ger, hvor der nedlægges påstand om dom til anbringelse på Sikringsafdelingen, fore-lægges af vedkommende statsadvokat for Justitsministeriet gennem rigsadvokaten.5.1.3. Udgangstilladelse til anbringelsesdømteSpørgsmål om udgangstilladelse mv. til personer, der er anbragt i hospital eller i insti-tution, herunder på Sikringsafdelingen på Psykiatrihospitalet i Nykøbing Sjælland, imedfør af strafferetlig afgørelse eller i medfør af farlighedsdekret, er reguleret i be-kendtgørelse nr. 200 af 25. marts 2004 om udgangstilladelse m.v. til personer, der eranbragt i hospital eller institution i henhold til strafferetlig afgørelse eller i medfør affarlighedsdekret.Det følger af bekendtgørelsen, at henholdsvis overlægen, amtsrådet (nu kommunen),statsadvokaten samt rigsadvokaten kan træffe afgørelse om udgang mv. i nærmere be-stemt omfang i forhold til personer, der er dømt til anbringelse i hospital eller syge-husafdeling for sindslidende – med undtagelse af anbringelse på Sikringsafdelingen påPsykiatrihospitalet i Nykøbing Sjælland – eller dømt til anbringelse i institution forpersoner med vidtgående psykiske handicap.Bestemmelsen indeholder en opregning af de udgange, som henholdsvis overlægen(§ 2, stk. 1), amtsrådet – nu kommunen – (§ 2, stk. 2) og statsadvokaten (§ 2, stk. 3)
110
kan træffe afgørelse om. Rigsadvokaten træffer ifølge § 2, stk. 4, afgørelse om udgan-ge, der ikke er omfattet af § 2, stk. 1-3.Statsadvokatens afgørelse efter § 2, stk. 3, kan påklages til rigsadvokaten, ligesomrigsadvokatens afgørelse efter § 2, stk. 4, kan påklages til Justitsministeriet.Efter bekendtgørelsens § 3, stk. 1, skal der ved vurderingen af, om ansøgningen skalimødekommes – ud over behandlingsmæssige hensyn – navnlig lægges vægt på hen-synet til retssikkerheden, herunder de forhold der har begrundet dom til anbringelse istedet for mindre indgribende foranstaltninger.De afgørelser, som kræver rigsadvokatens tilladelse, er bl.a. generelle tilladelser tiluledsaget udgang uden for hospitalets eller institutions område i mere end tre timer,generelle tilladelser til besøg med en eller flere overnatninger hos pårørende eller lig-nende samt tilladelser til udlandsrejser.Justitsministeriet træffer i medfør af bekendtgørelsens § 12, stk. 4, afgørelse om ud-gang til personer anbragt på Sikringsafdelingen på Psykiatrihospitalet i NykøbingSjælland i henhold til dom eller farlighedsdekret (psykiatrilovens § 40) i de tilfælde,hvor kompetencen hertil ikke tilkommer overlægen.5.2. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i behandlingen af for-anstaltningssagerneSom det fremgår ovenfor, varetages anklagemyndighedens behandling af og tilsynmed foranstaltningssager i dag af både politikredse, statsadvokater og rigsadvokatensamt i visse tilfælde Justitsministeriet.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at det vil være hensigtsmæssigt med klarere ogenklere kompetenceforhold i forbindelse med anklagemyndighedens behandling afdisse sager. Samtidig er det arbejdsgruppens opfattelse, at en ensartet og sikker drifts-mæssig behandling af sagerne er af stor vigtighed. Arbejdsgruppen anbefaler på denbaggrund, at anklagemyndighedens behandling af og tilsyn med foranstaltningssager idet hele forankres hos de regionale statsadvokater.
111
Anbefalingen omfatter ikke hovedforhandlingen i den bagvedliggende straffesag. Poli-tikredsene vil således fortsat skulle varetage opgaven med at møde i hovedforhandlin-gen i den bagvedliggende straffesag i 1. instans. Som følge af arbejdsgruppens anbefa-ling om, at nævningesager (og domsmandssager med fravalgt nævningeting) i 1. in-stans fremover som udgangspunkt skal varetages af politikredsene, jf. herved kapitel6.4, vil dette som udgangspunkt også gælde de sager, hvor der bliver spørgsmål omdom til anbringelse i institution i medfør af straffelovens § 68 eller dom til forvaring imedfør af straffelovens § 70, og hvor statsadvokaten i dag møder i 1. instans som følgeaf sagernes behandling som nævningesager.For så vidt angår kontrollen med idømte foranstaltninger efter straffelovens §§ 68, 69og 73 har arbejdsgruppen overvejet, om politikredsene – i stedet for statsadvokaterne –burde varetage denne opgave. Arbejdsgruppen finder imidlertid, at sagerne, der kræveroprettelse og vedligeholdelse af et struktureret og sikkert driftssystem, med fordel kansamles på et mindre antal enheder, ligesom det vigtige samarbejde med psykiatrien ogkriminalforsorgen ligeledes taler for, at sagerne samles på få enheder. Hertil kommer,at det er statsadvokaterne, der i forvejen meddeler tiltalefrafald i denne type sager.På denne baggrund finder arbejdsgruppen, at kontrolsagerne efter straffelovens §§ 68,69 og 73 skal forblive hos statsadvokaterne.Arbejdsgruppen anbefaler tillige, at det fremover bliver statsadvokaterne, som møder iforanstaltningssagerne i byretten. På den måde vil det kendskab, som statsadvokatenfår til sagerne gennem den administrative kontrolfunktion, kunne udnyttes i forbindel-se med den retlige behandling, og herved undgås det, at politikredsene skal involveres,hvis sagen skal indbringes for retten, således som det er tilfældet i dag.Den anbefalede ændring af kompetenceforholdene vil endvidere indebære, at det til-syn, som rigsadvokaten i dag fører med anvendelsen af forvaringsdomme efter straffe-lovens § 70, fremover skal varetages af statsadvokaterne. Det indebærer, at det frem-over er statsadvokaterne, der skal have forelagt sager, hvor der er spørgsmål om atnedlægge påstand om forvaring, samt at statsadvokaterne efter dom fører tilsyn medvarigheden af forvaringsdomme.
112
De ovennævnte ændringer af kompetenceforholdene vil kunne gennemføres admini-strativt.Den anbefalede ændring vil herudover indebære, at sager om udgangstilladelse til an-bringelsesdømte fremover skal behandles af statsadvokaterne administrativt i 1. in-stans.Ændringen af kompetencen i forhold til meddelelse af udgangstilladelser vil kunne skeved en ændring af § 2 i bekendtgørelse nr. 200 af 25. marts 2004 om udgangstilladelsem.v. til personer, der er anbragt i hospital eller institution i henhold til strafferetlig af-gørelse eller i medfør af farlighedsdekret, således at statsadvokaten træffer afgørelsemed klageadgang til rigsadvokaten i forhold til alle udgangstilladelser, der ikke er om-fattet af § 2, stk. 1 (overlægens kompetence), og § 2, stk. 2 (amtsrådets – nu kommu-nens – kompetence).Kompetenceforholdene i bekendtgørelsen har i praksis i visse tilfælde givet anledningtil tvivl, herunder særligt i forhold til hvilke generelle tilladelser til udgange og tilla-delser til uledsagede udgange, der kan meddeles af statsadvokaten, og hvilke der hørerunder rigsadvokatens ansvarsområde. Ændringen vil medføre klarere kompetencefor-hold og mindre tvivl om fortolkningen af bekendtgørelsen, ligesom ændringen vilmedføre, at klageadgangen til Justitsministeriet over rigsadvokatens afgørelser i 1. in-stans om udgangstilladelser vil falde væk.Det bemærkes, at antallet af sager med spørgsmål om udgangstilladelse, der behandlesaf rigsadvokaten i 1. instans, er begrænset, og det vil efter arbejdsgruppens opfattelsevære naturligt at overlade kompetencen i disse sager til statsadvokaterne på linje medde øvrige sager om udgangstilladelse.Arbejdsgruppen anbefaler endvidere, at påstand om dom til anbringelse på Sikringsaf-delingen på Psykiatrihospitalet i Nykøbing Sjælland ikke længere skal forelægges forJustitsministeriet.Justitsministeriet træffer i medfør af § 12, stk. 4, i bekendtgørelse nr. 200 af 25. marts2004, afgørelse om udgang i de tilfælde, hvor kompetencen hertil ikke tilkommeroverlægen, både for personer anbragt på Sikringsafdelingen i henhold til strafferetlig
113
afgørelse og personer anbragt i medfør af farlighedsdekret. Hensynet til en ensartetpraksis i de pågældende sager om udgangstilladelse taler derfor for, at Justitsministeri-et fortsat har kompetencen til at træffe afgørelse om udgang i de pågældende sageruanset grundlaget for anbringelsen.
114
Kapitel 8. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til de regionalestatsadvokaters fremtidige antal og struktur1. IndledningArbejdsgruppen har overvejet de regionale statsadvokaturers fremtidige struktur.Der findes i dag seks regionale statsadvokaturer. I lyset af arbejdsgruppens forslag omstatsadvokaternes fremtidige opgavevaretagelse, jf. kapitel 6 og 7 ovenfor, har ar-bejdsgruppen overvejet, hvordan statsadvokaterne bør organiseres i fremtiden – her-under om der er grundlag for at begrænse antallet af statsadvokaturer.Arbejdsgruppen har i den forbindelse også overvejet nogle af de følgespørgsmål, somen ændret organisering af statsadvokaturerne kan give anledning til. Det gælder navn-lig spørgsmålet om statsadvokaternes mulighed for fremover at dække de enkelte rets-og politikredse og for at varetage opgaven med uddannelse af jurister i politikredsene.Arbejdsgruppen har ikke haft til opgave at tage stilling til, hvor i landet de enkeltestatsadvokaturer i en eventuel ændret struktur nærmere skal ligge, eller til mere detal-jerede spørgsmål om fremtidig personalenormering og intern organisering mv. Dissespørgsmål må der tages stilling til senere. Nogle af problemstillingerne er dog mereoverordnet berørt i det omfang, det er nødvendigt for at tage stilling til andre spørgs-mål.Som det fremgår af afsnit 4 nedenfor, foreslår et flertal i arbejdsgruppen følgende æn-dringer i de regionale statsadvokaters organisering:Antallet af statsadvokaturer begrænses, således at der i fremtiden er to statsad-vokaturer på landsplan.Der etableres én statsadvokatur på Sjælland, der som geografisk område harde fem politikredse på Sjælland og politikredsen på Bornholm.Der etableres én statsadvokatur i Jylland, der som geografisk område har defem politikredse i Jylland og politikredsen på Fyn.
115
Arbejdsgruppens overvejelser og forslag om en ændret organisationsstruktur for deregionale statsadvokater tager navnlig udgangspunkt i statsadvokaternes arbejdsopga-ver og personaleunderlag. Arbejdsgruppen har derfor set på statsadvokaturernes nuvæ-rende organisering, herunder personaleunderlag, og sammenholdt den med de foreslå-ede ændringer i statsadvokaternes opgavevaretagelse.På denne baggrund gives der indledningsvis nedenfor i afsnit 2 en række oplysningerom statsadvokaternes nuværende organisering. Det drejer sig bl.a. om statsadvokatu-rernes geografiske område, sagsfordeling og medarbejderantal. Afsnit 3 indeholdergrundlaget for arbejdsgruppens overvejelser om en fremtidig struktur. Arbejdsgrup-pens forslag fremgår af afsnit 4 (flertallet) og 5 (mindretallet).2. De regionale statsadvokaturers nuværende organisering2.1. Statsadvokaturernes antal og geografiske områdeDe seks regionale statsadvokaturer er i dag fordelt med tre statsadvokaturer på Sjæl-land (i København) og tre statsadvokaturer i Jylland.Statsadvokaturernes geografiske område blev justeret i forbindelse med politirefor-men, således at hver statsadvokat siden 1. januar 2007 har haft to politikredse undersig, jf. bekendtgørelse nr. 1420 af 13. december 2006.Herefter er det geografiske område for statsadvokaturerne på Sjælland følgende:Statsadvokaten for København og Bornholm (SA1) varetager i Østre landsretskredsforretningerne vedrørende Københavns Politi og Bornholms Politi. Embedskontoret eri København i samme bygning som SA2 og SA3 (samt Statsadvokaten for Særlige In-ternationale sager).Statsadvokaten for Nordsjælland og Københavns Vestegn (SA2) varetager i Østrelandsretskreds forretningerne vedrørende Nordsjællands Politi og Københavns Vest-egns Politi. Embedskontoret er i København.
116
Statsadvokaten for Midt-, Vest- og Sydsjælland, Lolland og Falster (SA3) varetager iØstre landsretskreds forretningerne vedrørende Midt- og Vestsjællands Politi samtSydsjællands og Lolland-Falsters Politi. Embedskontoret er i København.Det geografiske område for statsadvokaturerne i Jylland er følgende:Statsadvokaten for Nord- og Østjylland (SA4) varetager i Vestre landsretskreds forret-ningerne vedrørende Nordjyllands Politi og Østjyllands Politi. Embedskontoret er iAalborg.Statsadvokaten for Midt-, Vest- og Sydøstjylland (SA5) varetager i Vestre landsrets-kreds forretningerne vedrørende Midt- og Vestjyllands Politi samt Sydøstjyllands Poli-ti. Embedskontoret er i Viborg.Statsadvokaten for Fyn, Syd- og Sønderjylland (SA6) varetager i Østre landsretskredsforretningerne vedrørende Fyns Politi og i Vestre landsretskreds forretningerne vedrø-rende Syd- og Sønderjyllands Politi. Embedskontoret er i Sønderborg.2.2. Statsadvokaturernes sagsfordelingDe regionale statsadvokater behandler en lang række konkrete straffesager og andresager i forbindelse med de forskellige opgaver, som de varetager. I tabellen nedenforer angivet antallet af sager inden for nogle forskellige sagstyper og fordelingen af sa-gerne mellem de seks statsadvokater i 2009.
117
Tabel 1 - Antal sager og fordelingen af sagerne mellem statsadvokaterne i 20092009SA1 SA2 SA3 SA4 SA5 SA6 I altAnkesager (indkomne)Nævningesager (indkomne)Nævningeankesager (indkomne)Politiklagenævnssager (afgjorte)Klagesager (afgjorte)Erstatningssager (afgjorte)Tiltaleindstilling (afgjorte)I alt525 400 338 512 449 482 2.706331522733727122513201116065
365 177 104 174 99
133 1.052
442 295 302 268 281 333 1.921792 341 159 261 248 245 2.046738 372 384 459 522 629 3.1043.411 2.058 1.752 2.212 2.205 2.338 13.976
Foranstaltningssag (verserende sager) 501 444 425 499 568 485 2.922
Kilde: Statsadvokaternes sagsbehandlingssystem DocuPilotUd over de sager, der fremgår af tabellen, varetager statsadvokaterne bl.a. sager i for-bindelse med tilsynet med politikredsene, kæresager samt i begrænset omfang generel-le sager vedrørende lovforberedende arbejde mv.2.3. Antallet af medarbejdere i de regionale statsadvokaturerPå nuværende tidspunkt (pr. september 2010) har de seks regionale statsadvokaturer ialt godt 145 medarbejderårsværk, der er fordelt på omkring 85 juristårsværk og 60kontorfunktionærårsværk1. Heri indgår ikke studenter, formiddagsfuldmægtige ogmedhjælpere.Medarbejderårsværkene er fordelt således mellem de enkelte statsadvokaturer:Statsadvokaten for København og Bornholm (SA1):Statsadvokaten for Nordsjælland og Københavns Vestegn (SA2):Statsadvokaten for Midt, Vest- og Sydsjælland, Lolland og Falster (SA3):Statsadvokaten for Nord- og Østjylland (SA4):33,927,819,722,6
1 Kilde: Rigsadvokaten
118
Statsadvokaten for Midt-, Vest- og Sydøstjylland (SA5):Statsadvokaten for Fyn, Syd- og Sønderjylland (SA6):2.4. Antallet af medarbejdere i den øvrige anklagemyndighed
21,521,5
Til sammenligning følger nedenfor (pr. september 2010) oplysninger om antallet afmedarbejdere i den øvrige anklagemyndighed (Statsadvokaten for Særlig ØkonomiskKriminalitet (SØK), Statsadvokaten for Særlige Internationale Sager (SAIS), rigsad-vokaten samt politikredsene)2.For så vidt angår SØK, SAIS og rigsadvokaten er medarbejderårsværkene fordelt påfølgende måde, idet det bemærkes, at der i SØK’s og SAIS’ årsværk også indgår poli-tiuddannet personale:Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet (SØK):Statsadvokaten for Særlige Internationale Sager (SAIS):Rigsadvokaten:92,616,064,6
Anklagemyndigheden i de 12 politikredse beskæftiger i alt ca. 800 medarbejdere, herafca. 500 jurister.Antallet af medarbejdere i anklagemyndigheden i de enkelte politikredse varierer no-get. Bortset fra Bornholms Politi spænder antallet af medarbejdere fra ca. 50 (heraf ca.35 jurister) i Sydsjællands og Lolland-Falsters Politi til ca. 200 medarbejdere (herafca. 100 jurister) i Københavns Politi.Hertil kommer de relativt små embeder på Færøerne og i Grønland.
2 Kilde: Rigsadvokaten
119
3. Grundlaget for arbejdsgruppens forslag om statsadvokaternes fremtidige or-ganisatoriske struktur3.1. Fremtidige ændringer i statsadvokaternes opgaverUdgangspunktet for arbejdsgruppens overvejelser om statsadvokaternes organisatori-ske struktur er de opgaver, som statsadvokaterne efter arbejdsgruppens forslag skalvaretage fremover.I forhold til statsadvokaternes nugældende opgavevaretagelse, jf. kapitel 2, foreslårarbejdsgruppen en række ændringer, der fremgår af kapitel 6 og 7. Arbejdsgruppensforslag kan i oversigtsform sammenfattes således:Statsadvokaterne vil fremover kun i meget begrænset omfang føre nævninge-sager i 1. instans, idet disse sager i stedet som hovedregel behandles af politi-kredsene.Statsadvokaterne vil skulle udføre straffesager også i 1. instans inden for sags-områder, hvor der er særligt behov for koordinering mv. i anklagemyndighe-den (”call-in-ordningen”).Den generelle samarbejdsmodel indebærer, at statsadvokaterne fremover i vi-dere omfang inddrages i politikredsenes udførelse af særligt vanskelige straf-fesager i 1. instans.Det ændrede tilsynskoncept indebærer, at statsadvokaternes tilsyn fremoverskal være mere fremadrettet og samarbejdsorienteret.Statsadvokaterne inddrages fremover i løsningen af generelle faglige analyse-opgaver.Statsadvokaterne varetager fremover udførelsen af erstatningssager også i 1.instans.Behandling af og tilsyn med foranstaltningssager forankres fremover hosstatsadvokaterne. Det medfører bl.a., at statsadvokaterne fremover skal møde iretten også i 1. instans i sager om ændring af idømte foranstaltninger mv.Den gældende medhjælperordning begrænses i væsentligt omfang. Ordningenmed 200-timers-medhjælpere ophæves helt, således at sager, der hidtil er vare-taget af disse medhjælpere, fremover som udgangspunkt varetages af statsad-vokaternes faste medarbejdere.
120
Ud over arbejdsgruppens forslag vil også den nye politiklageordning, som træder ikraft den 1. januar 2012, føre til ændringer i statsadvokaternes arbejdsområde.Nyordningen indebærer, at en ny uafhængig politiklagemyndighed overtager statsad-vokaternes opgaver med at undersøge og træffe afgørelser i sager om klager over poli-tipersonalets adfærd i tjenesten (adfærdsklager), ligesom politiklagemyndighedenovertager statsadvokaternes opgave med at efterforske eventuelle strafbare forhold be-gået af politipersonale i tjenesten. Statsadvokaterne skal herefter alene tage stilling tiltiltalespørgsmålet i straffesager mod politipersonale og i givet fald varetage sagerne iretten.Som det fremgår, vil statsadvokaterne i fremtiden få færre opgaver på nogle områder,mens de på andre områder vil få nye opgaver eller flere opgaver inden for nuværendesagsområder.På den ene side vil statsadvokaterne således få færre opgaver med at udføre nævninge-sager og varetage sager om klager over politiet mv. Som det fremgår af afsnit 2.2ovenfor, varetog statsadvokaterne i 2009 i alt ca. 160 nævningesager i 1. instans og ialt ca. 1050 politiklagenævnssager.På den anden side vil den ændrede opgavevaretagelse betyde, at statsadvokaterne pånogle områder får tilført yderligere opgaver. Det gælder f.eks. med hensyn til generellefaglige analyseopgaver, varetagelse af erstatnings- og foranstaltningssager, etableringaf call-in-ordninger, inddragelse i særlige sager i 1. instans (den generelle samar-bejdsmodel) og et styrket tilsyn med politikredsene. Hertil kommer, at den foreslåedeophævelse af ordningen med 200-timers-medhjælpere vil kunne indebære, at statsad-vokaternes faste medarbejdere fremover kommer til at udføre flere ankesager (idet detdog må antages, at en del af de ca. 600 ankesager, der årligt udføres af disse medhjæl-pere, vil kunne varetages af 25-sags-medhjælpere).3.2. Overordnede ressourcemæssige forudsætningerArbejdsgruppen har ikke set det som sin opgave at tage nærmere stilling til de ressour-cemæssige konsekvenser af de ændringer, der er beskrevet i afsnit 3.1 ovenfor. Dissespørgsmål må efterfølgende afklares i samarbejde mellem rigsadvokaten og statsadvo-
121
katerne inden for anklagemyndighedens samlede økonomiske ramme. Der må i denforbindelse foretages en nærmere kortlægning af, hvilke ressourceforskydninger mel-lem de enkelte dele af anklagemyndigheden de enkelte ændringer måtte nødvendiggø-re.Til brug for arbejdsgruppens overvejelser om det fremtidige antal statsadvokaturer pålandsplan – herunder behovet for bæredygtighed i de enkelte statsadvokaturer – er detimidlertid nødvendigt at tage udgangspunkt i en overordnet antagelse om det samledefremtidige antal medarbejdere i statsadvokaturerne.Det fremgår af det, der er anført under afsnit 3.1, at nogle ændringer i statsadvokater-nes arbejdsopgaver isoleret set vil tale for en reduktion i antallet af medarbejdere istatsadvokaturerne, mens andre isoleret set vil tale for en tilførsel af yderligere medar-bejdere.Efter en samlet vurdering finder arbejdsgruppen, at det – til brug for de videre overve-jelser, jf. afsnit 4 og 5 nedenfor – kan lægges til grund, at der på landsplan i hvert faldikke vil blive tale om flere medarbejdere i de regionale statsadvokaturer end i dag(hvor der er ansat i størrelsesordenen 145 årsværk, heraf ca. 85 juristårsværk, jf. afsnit2.3 ovenfor). Det må efter arbejdsgruppens opfattelse endvidere anses for realistisk, atder vil kunne blive tale om en vis reduktion af det samlede medarbejderantal. Som an-ført er det ikke i øvrigt arbejdsgruppens opgave at tage stilling til dette spørgsmål.Også fordelingen af medarbejdere mellem de enkelte statsadvokaturer vil skulle fast-lægges som led i implementeringen af en samlet nyordning. Som det fremgår af afsnit2.2 ovenfor, behandler statsadvokaturerne på Sjælland i dag lidt over halvdelen af detsamlede antal sager og har derfor – som anført i afsnit 2.3 – en lidt større andel afmedarbejderne end statsadvokaturerne i Jylland.4. Flertallets overvejelser om og forslag til statsadvokaternes fremtidige organisa-toriske strukturI det følgende redegøres for et forslag til statsadvokaturernes fremtidige organisatori-ske struktur, som et flertal i arbejdsgruppen (Jørgen Steen Sørensen, Lise-Lotte Nilas,Jan Reckendorff, Elsemette Cassøe, Marian Thomsen, Lene Pryds Thomsen, Bjarne
122
Christensen, Dorte Jensen, Jakob Lund Poulsen, Svend Larsen, Birgitte Forum Chri-stensen og Anette Arnsted) kan tilslutte sig.Mindretallets (Grethe Albert Troelsens) forslag fremgår af afsnit 5 nedenfor.4.1. De to hovedhensyn i overvejelserne om statsadvokaturernes fremtidige antalEfter flertallets opfattelse må der ved fastlæggelsen af antallet af regionale statsadvo-katurer navnlig tages udgangspunkt i, at statsadvokaturerne bør være bæredygtige iden forstand, at deres personalemæssige underlag skal gøre det muligt effektivt, flek-sibelt og kompetent at løse de opgaver, som statsadvokaterne skal varetage i fremti-den.Efter den opgavefordeling, som arbejdsgruppen lægger op til, vil statsadvokaturerneogså fremover skulle behandle nogle af de største, vanskeligste og mest ressourcekræ-vende straffesager i anklagemyndigheden. Som en anden væsentlig hovedopgave vilstatsadvokaturerne mere generelt skulle fungere som juridiske ”kraftcentre” i ankla-gemyndigheden med ansvaret for bl.a. udviklingsopgaver, løbende sparring med poli-tikredsene og et stærkt fokus på kvaliteten og effektiviteten i hele politiets og ankla-gemyndighedens arbejde.Den væsentligste del af statsadvokaturernes arbejdsopgaver vil fortsat være knyttet tilkonkret sagsbehandling i forbindelse med straffesager eller andre opgaver. Som følgeheraf vil sagernes karakter og omfang kunne variere noget over tid.Hvis statsadvokaturerne skal kunne løse de nævnte opgaver – og herunder være robu-ste i spidsbelastningsperioder – bør der efter flertallets opfattelse være tale om for-holdsvis få og store statsadvokaturer.Dette understøttes også af erfaringerne med de eksisterende statsadvokaturer, som –navnlig i sammenligning med de nye store politikredse og en væsentlig udvidet rigs-advokatur – har vist sig at være noget sårbare, både med hensyn til personaleunderlagog muligheder for specialisering. Det må i den forbindelse anses for væsentligt, atstatsadvokaturerne har en størrelse, der muliggør en opgavespecialisering, som kan
123
”matche” specialiseringen i politikredsene. Dette vil bl.a. være en forudsætning for eteffektivt tilsyn med kredsene.Store statsadvokaturer vil samtidig indebære, at statsadvokaturerne i endnu højere gradend i dag vil kunne tilbyde et attraktivt og udviklende fagligt miljø, og at man kan ha-ve nødvendig fokus ikke kun på faglig ledelse, men også på administrativ, personale-mæssig og strategisk ledelse. Dette vil bl.a. have betydning for muligheden for fortsatat rekruttere og fastholde meget dygtige jurister til statsadvokaturerne.Overfor hensynet til få og slagkraftige statsadvokaturer står bl.a. et hensyn til nærhed iforhold til domstolene og politikredsene. Dette hensyn taler i sig selv for at opretholdeet større antal statsadvokaturer. Hensynet er dog i praksis kun relevant i forhold tilstatsadvokaturerne i Jylland, da de sjællandske statsadvokaturer allerede i dag er sam-let i København.Hensynet til nærhed i forhold til politikredsene er bl.a. vigtigt i forhold til muligheder-ne for at rekruttere medarbejdere fra politikredsene, enten som led i turnus eller somfastansættelse. Efter flertallets opfattelse er det således af meget væsentlig uddannel-sesmæssig betydning, at den udveksling af medarbejdere, der finder sted i dag mellempolitikredse og statsadvokaturer, kan fortsætte. Hvis der gennemføres en centraliseringaf statsadvokaturerne, vil denne udveksling af medarbejdere alt andet lige kunne van-skeliggøres.I afsnit 4.2 og 4.3 nedenfor redegøres nærmere for betydningen af disse to hovedhen-syn i forhold til antallet af statsadvokaturer. Flertallet har på den ene side vurderet,hvad et krav om bæredygtige statsadvokaturer betyder for det fremtidige antal af stats-advokaturer på landsplan (afsnit 4.2). På den anden side har flertallet vurderet statsad-vokaturernes mulighed for i en fremtidig struktur fortsat at kunne dække rets- og poli-tikredsene, bl.a. med hensyn til rekruttering af medarbejdere (afsnit 4.3). Flertalletssamlede forslag fremgår af afsnit 4.4.Det bemærkes, at det hensyn til nærhed i forhold til borgerne, som i mange tilfælde vilgøre sig gældende ved overvejelser om omstrukturering i den offentlige sektor, efterflertallets opfattelse ikke spiller nogen nævneværdig rolle i den foreliggende sammen-hæng. Det skyldes, at der allerede med de opgaver, som de regionale statsadvokaturer i
124
dag varetager, kun i meget begrænset omfang er behov for, at borgerne kan henvendesig personligt i statsadvokaturerne. Hertil kommer, at dette behov må forventes at bli-ve yderligere reduceret, når ændringerne i ordningen for behandling af klager mv. overpolitiet træder i kraft den 1. januar 2012.4.2. Kravet om bæredygtige statsadvokaturer4.2.1. Nærmere om begrebet ”bæredygtige statsadvokaturer”Som anført er det efter flertallets opfattelse meget væsentligt, at statsadvokaturernefremover har en bæredygtighed, der sikrer, at hver statsadvokatur også inden for denye opgavemæssige rammer kan løse alle opgaver på et højt fagligt niveau og med dennødvendige effektivitet mv.Dette indebærer først og fremmest, at der skal være det fornødne personalemæssigeunderlag i hver statsadvokatur. Der skal bl.a. være et tilstrækkeligt antal jurister til atsikre et fagligt miljø, hvor forskellige kompetencer og specialiseret viden er repræsen-teret. I den forbindelse må det bl.a. anses for afgørende for statsadvokaturernes mulig-heder for at udfylde deres fremtidige rolle, at der kan skabes grundlag for en speciali-sering, som kan ”matche” politikredsene og rigsadvokaturen.Det er derfor nødvendigt, at der i hver statsadvokatur er et tilstrækkeligt antal erfarnejurister – f.eks. assessorer og vicestatsadvokater – således at en statsadvokatur er istand til at håndtere perioder med f.eks. store anke- og nævningesager, uden at det gårud over andre opgaver, herunder tilsynet med politikredsene og varetagelsen af gene-relle analyseopgaver mv. Samtidig er det væsentligt, at der i hver statsadvokatur er ettilstrækkeligt antal yngre jurister – f.eks. fuldmægtige – der kan stå for den mere al-mindelige sagsbehandling.Endvidere bør hver statsadvokatur have en størrelse, som giver grundlag for en ledel-sesgruppe med ressourcer til at forestå den lokale personale- og driftsledelse, dvs. enledelse, der kan udstikke klare målsætninger, prioritere arbejdsopgaverne og fokuserepå personaleudvikling mv. Det er således væsentligt, at der kan skabes grundlag forsåvel faglig som administrativ, personalemæssig og strategisk ledelse.
125
Ved siden af den faglige bæredygtighed er det også væsentligt, at statsadvokaturernehar en ressourcemæssig bæredygtighed, der samlet set sikrer en rationel og effektivdrift af opgaverne.I forhold til ressourcemæssig bæredygtighed bør hver statsadvokatur have en volumen,der sikrer fleksibilitet og dermed mulighed for at prioritere ressourcerne. Herved kandet bl.a. sikres, at den enkelte statsadvokatur er ressourcemæssigt robust til at håndtereuforudsete belastninger i forbindelse med f.eks. ændringer i sagsportefølje eller i for-bindelse med vakancer og ferier mv., således at embedet ikke bliver sårbart ved opga-ve- eller personalemæssige udsving.Endelig må det – af hensyn til statsadvokaturernes generelle gennemslagskraft – indgå,at statsadvokaturerne bør have en størrelse, som ikke ligger væsentligt under, hvad derf.eks. gælder i de fleste politikredse. Dette må i sig selv anses for et led i vurderingenaf bæredygtighed i de enkelte statsadvokaturer.4.2.2. Flertallets overvejelser om antallet af statsadvokaturer i lyset af kravet om bæ-redygtighed4.2.2.1. Overvejelser om en reduktion af de nuværende seks statsadvokaturerFlertallet har overvejet, om der ud fra de anførte krav til bæredygtige regionale stats-advokaturer er grundlag for at opretholde de nuværende seks statsadvokaturer.Det er flertallets opfattelse, at de nuværende regionale statsadvokaturer yder en megetstor og betydningsfuld indsats og i den forbindelse er helt centrale aktører i den samle-de anklagemyndighed. Der henvises i den forbindelse også til arbejdsgruppens princi-pielle synspunkter ovenfor i kapitel 4.Det kan efter flertallets opfattelse samtidig konstateres, at de ”volumenmæssige”rammer, som statsadvokaturerne i dag arbejder under, indebærer en række betydeligevanskeligheder og udfordringer. Som anført i afsnit 4.1 ovenfor har statsadvokaturerne– navnlig i sammenligning med de nye store politikredse og en væsentlig udvidet rigs-advokatur – vist sig at være sårbare med hensyn til f.eks. personaleunderlag og mulig-heder for den nødvendige specialisering. Det er også en erfaring, at det med statsadvo-
126
katurernes nuværende størrelse – og i lyset af den vægt, som der nødvendigvis skallægges på den faglige ledelse – kan være meget vanskeligt at skabe den fornødne pladsogså til administrativ, personalemæssig og strategisk ledelse.Som nævnt i afsnit 3.2 ovenfor kan der på landsplan i hvert fald ikke forventes fleremedarbejdere i de regionale statsadvokaturer end i dag. Det må endvidere anses forrealistisk, at der kan blive tale om en vis reduktion i antallet af medarbejdere. I givetfald vil de omtalte vanskeligheder og udfordringer alt andet lige blive yderligere for-stærket.Det tilføjes, at også andre hensyn til den bedst mulige varetagelse af statsadvokaturer-nes samlede opgaver efter flertallets opfattelse kan tale for en reduktion af antallet pålandsplan. Med den vægt, som i dag lægges på præcis implementering af ofte megetdetaljeret lovgivning med hensyn til strafniveauer mv., er f.eks. behovet for samletfaglig koordinering i anklagemyndigheden meget væsentligt (dette er bl.a. baggrundenfor den foreslåede call-in-ordning, jf. kapitel 6.3.2 ovenfor). De praktiske mulighederfor en sådan sikker koordinering vil efter flertallets opfattelse blive væsentligt forbed-ret i en ordning med færre og større statsadvokaturer. Tilsvarende gælder med hensyntil varetagelse af f.eks. generelle analyseopgaver.Det er på den anførte baggrund flertallets samlede opfattelse, at meget væsentlige hen-syn taler for en reduktion af antallet af regionale statsadvokaturer på landsplan.4.2.2.2. Overvejelser om to landsdækkende statsadvokaturerI forlængelse af det anførte har flertallet – med henblik på en anbefaling om det frem-tidige antal statsadvokaturer – overvejet, hvor mange medarbejdere en statsadvokaturnærmere bør have for at være bæredygtig i faglig og ressourcemæssig henseende.Efter flertallets opfattelse viser erfaringerne fra de nuværende statsadvokaturer og fraetableringen af de nye politikredse, at de fremtidige statsadvokaturer bør være størreend nogen af de nuværende statsadvokaturer. Det er således flertallets vurdering, athver statsadvokatur fremover bør have et samlet medarbejderantal på i størrelsesorde-nen mindst 40-45 medarbejdere, heraf mindst ca. 25-30 jurister, og gerne flere. Erfa-ringerne med de nuværende statsadvokaturer tilsiger efter flertallets opfattelse, at
127
statsadvokaturer med et mindre personaleunderlag end dette vil have vanskeligt ved atløse deres fremtidige opgaver på en fuldt ud hensigtsmæssig måde, bl.a. fordi detnavnlig på sigt vil give anledning til betydelige vanskeligheder at ”matche” denspecialisering, som politikredsenes (og rigsadvokaturens) størrelse og struktur mulig-gør. Det vil ligeledes være vanskeligt at skabe plads til ud over faglig ledelse også atudøve den nødvendige administrative, personalemæssige og strategiske ledelse.Lægges dette medarbejderantal til grund, vil det indebære, at der i hvert fald vil væregrundlag for to statsadvokaturer på landsplan.Flertallet finder, at det geografiske område for to landsdækkende statsadvokaturer igivet fald bør fastlægges således, at de to statsadvokaturer bliver omtrent lige store.Herefter må det anses for mest nærliggende med én statsadvokatur for Sjælland, derhar de fem politikredse på Sjælland samt politikredsen på Bornholm under sig, og énstatsadvokatur for Jylland og Fyn, der har de fem politikredse i Jylland og politikred-sen på Fyn under sig. Der er herved lagt vægt på politikredsenes antal og placeringsamt på statsadvokaturernes nuværende sagsfordeling og medarbejderantal. Som detfremgår, vil en reduktion til to statsadvokaturer på landsplan i realiteten indebære, atde nuværende SA1-SA3 sammenlægges til én statsadvokatur for Sjælland, og at denuværende SA4-SA6 sammenlægges til én statsadvokatur for Jylland og Fyn.Med det angivne geografiske område og ud fra de samlede personalemæssige forud-sætninger, der er anført i afsnit 3.2 ovenfor, ville de to statsadvokaturer hver få i stør-relsesordenen ca. 60-70 medarbejderårsværk. Dette ville svare nogenlunde til den stør-relsesorden, som rigsadvokaturen og anklagemyndigheden i en gennemsnitlig politi-kreds har i dag.På denne baggrund er det flertallets opfattelse, at to statsadvokaturer på landsplan vilbetyde, at hver statsadvokatur får en størrelse, der gør den fuldt ud fagligt og ressour-cemæssigt bæredygtig og også giver den nødvendige slagkraft over for bl.a. politikred-sene.
128
4.2.2.3. Overvejelser om tre landsdækkende statsadvokaturerFlertallet har også overvejet, om der i stedet kunne være grundlag for tre statsadvoka-turer på landsplan. Det skyldes, at en ordning med tre statsadvokaturer – i hvert faldfor en umiddelbar betragtning, jf. nærmere nedenfor – ville kunne være at foretrækkemed hensyn til mulighederne for at dække såvel politi- som retskredse.Hvis de tre statsadvokaturer kunne etableres, således at de var lige store, ville hverstatsadvokatur – ud fra den anførte forudsætning om et samlet antal medarbejdere istatsadvokaturerne fremover – kunne bemandes med i størrelsesordenen ca. 40-45medarbejdere i alt. Lægges det ovenfor anførte vedrørende antallet af medarbejdere ien bæredygtig statsadvokatur til grund, ville der kun vanskeligt være grundlag for atetablere tre bæredygtige statsadvokaturer på landsplan.Hertil kommer, at det i praksis måtte anses for meget vanskeligt at etablere tre lige sto-re statsadvokaturer forskellige steder i landet. Om dette spørgsmål bemærkes nærmerefølgende:Skulle landet opdeles i tre lige store statsadvokaturer på landsplan, ville de hver skulledække fire politikredse. Dette måtte formentlig indebære, at én statsadvokatur måtteplaceres i København og dække politikredsene i København og på Bornholm samt tosjællandske politikredse (med ankesager i Østre Landsret), at én statsadvokatur måtteplaceres i Jylland og dække fire jyske politikredse (med ankesager i Vestre Landsret),og at én statsadvokatur måtte placeres et sted ”midt imellem” og dække to sjællandskepolitikredse, én jysk politikreds samt Fyns Politi (med ankesager i både Østre ogVestre Landsret). En sådan konstruktion ville efter flertallets opfattelse give anledningtil væsentlige praktiske vanskeligheder og herunder indebære meget betydelige udfor-dringer med hensyn til at dække de relevante by- og landsretter.Det følger af det anførte, at en ordning med tre statsadvokaturer på landsplan i givetfald formentlig måtte etableres med to statsadvokaturer i Jylland (der dækkede politi-kredsene i Jylland og på Fyn) og én statsadvokatur på Sjælland (der dækkede politi-kredsene på Sjælland og Bornholm). Da statsadvokaturen på Sjælland som følge afden samlede sagsbelastning (jf. afsnit 2.3 ovenfor) måtte være af nogenlunde sammestørrelse som de to statsadvokaturer i Jylland tilsammen (og i hvert fald næppe min-
129
dre), kunne hver af de to statsadvokaturer i Jylland næppe undgå at komme en hel delunder det antal medarbejdere, som efter det anførte er en nødvendig forudsætning forbæredygtighed. Hertil kommer, at der i givet fald ville kunne opstå en uhensigtsmæs-sig uligevægt i forholdet mellem en stor sjællandsk statsadvokatur og to mindre jyskestatsadvokaturer, bl.a. med hensyn til mulighederne for den nødvendige specialiseringmv.På den anførte baggrund er det flertallets opfattelse, at vægtige hensyn taler imod enordning med tre statsadvokaturer på landsplan, og det må efter flertallets opfattelse an-ses for meget tvivlsomt, hvilke gevinster der reelt ville være ved en sådan ordning.4.2.2.4. Konklusion vedrørende antallet af statsadvokaturer på landsplanDet er således flertallets samlede opfattelse, at hensynet til fremtidig bæredygtighedmv. i de regionale statsadvokaturer med stor vægt taler for, at der etableres to statsad-vokaturer på landsplan, således at den ene har politikredsene på Sjælland og Bornholmsom forretningsområde, og den anden har politikredsene i Jylland og på Fyn som om-råde.Spørgsmålet er herefter, om en ordning med to regionale statsadvokaturer på landsplanvil give anledning til væsentlige eller afgørende vanskeligheder med hensyn til atdække de enkelte politi- og retskredse i landet. Dette spørgsmål behandles i afsnit 4.3nedenfor.4.3. Statsadvokaternes mulighed for fortsat at dække rets- og politikredse – herunderat varetage opgaven med uddannelse af jurister i politikredsene4.3.1. IndledningSom anført ovenfor bør en ordning med to statsadvokaturer på landsplan efter flertal-lets opfattelse indebære, at de nuværende SA1-SA3 bliver sammenlagt til én statsad-vokatur for Sjælland, og at de nuværende SA4-SA6 sammenlægges til én statsadvoka-tur for Jylland og Fyn.SA1-SA3 har i dag alle embedskontorer i samme bygning i København. En sammen-lægning til én statsadvokatur vil derfor ikke indebære ændringer i forhold til i dag med
130
hensyn til mulighederne for at dække rets- og politikredse, hvis det – som flertalletumiddelbart antager – besluttes, at statsadvokaturen fortsat skal have embedskontor iKøbenhavn.Derimod vil en sammenlægning af de nuværende SA4-SA6 til en ny stor statsadvoka-tur under alle omstændigheder indebære ændringer i den geografiske placering. I dager de jyske statsadvokaturer placeret i Aalborg, Viborg og Sønderborg, og en redukti-on af statsadvokaturerne i Jylland fra tre til én vil bevirke, at embedskontorerne i entento eller tre af byerne bliver nedlagt – afhængigt af, om en ny statsadvokatur placeres etaf de eksisterende steder eller i en anden by. Én fremtidig statsadvokatur i Jylland vilderfor under alle omstændigheder indebære geografiske ændringer i forhold til noglerets- og politikredse.På denne baggrund er der nedenfor i afsnit 4.3.2-4.3.4 nærmere redegjort for de udfor-dringer, som efter flertallets opfattelse tegner sig for en fremtidig statsadvokatur i Jyl-land med hensyn til muligheden for at dække rets- og politikredse. Flertallet tager iden forbindelse udgangspunkt i, at en fremtidig jysk statsadvokatur må forventes pla-ceret nogenlunde centralt i Jylland.4.3.2. Muligheden for, at én jysk statsadvokatur kan dække retskredsene4.3.2.1. Dækning af Vestre og Østre LandsretEfter flertallets opfattelse er det med hensyn til retskredsene først og fremmest vigtigt,at en statsadvokatur i Jylland har praktisk mulighed for at dække landsretterne. Også ifremtiden vil langt de fleste af de sager, som en statsadvokatur varetager ved domsto-lene, således være ankesager i landsretten.En statsadvokat i Jylland vil hovedsageligt skulle møde i Vestre Landsret. I praksisbetyder det, at statsadvokaten skal møde ved Vestre Landsrets hovedtingssted i Viborgog ved bitingstederne i Aalborg, Århus, Esbjerg, Kolding og Sønderborg.Ifølge oplysninger fra Vestre Landsret er den nuværende fordeling af ankesager, derbehandles ved henholdsvis hoved- og bitingsteder, at ca. halvdelen af alle ankesagerbehandles i Viborg, mens den øvrige halvdel behandles ved bitingstederne. I den for-
131
bindelse var Vestre Landsrets fordeling af ankesager (ankesager sluttet i forbindelsemed hovedforhandling) mellem hoved- og bitingsteder i 2009 således:Viborg: 455Aalborg: 135Århus: 86Esbjerg: 72Kolding: 75Sønderborg: 109--------------------Bitingsteder, Vestre Landsret i alt: 477Efter de oplysninger, der foreligger for arbejdsgruppen, er udviklingen for VestreLandsret de senere år gået i retning af, at flere sager behandles ved hovedtingstedet iViborg. Hvor det tidligere var godt � af sagerne, der blev behandlet ved hovedtingste-det, er det nu – bl.a. efter domstolsreformen – omkring halvdelen af sagerne, der be-handles ved hovedtingstedet.Landsretternes medlem i arbejdsgruppen (Bjarne Christensen) har i tilknytning til dis-se oplysninger særligt bemærket følgende:”Vestre Landsrets muligheder for at afvikle den samlede sagsbeholdning på en merefleksibel måde er klart større ved hovedtingstedet end ved bitingstederne. Denne merefleksible sagsafvikling giver sig også udslag i generelt kortere gennemløbstider for desager, der behandles ved hovedtingstedet, end for de sager, der behandles ved biting-stederne. Det skyldes, at en afvikling af sagerne ved hovedtingstedet kan passes ind,hvor der på enkeltdage eller dele af enkeltdage til enhver tid er mulighed herfor på enaf landsrettens afdelinger, mens afvikling af sagerne ved bitingstederne normalt skalpasses ind på ledig tid i de særlige uger, der – typisk 2 gange om måneden – er afsat tilstraffesagsrejserne, og hvor normalt kun en af landsrettens afdelinger behandler sagerved det pågældende bitingsted i den enkelte uge.Tilstedeværelsen af en statsadvokatur i Viborg har givet god mulighed for, at huller iafdelingernes kalendere – også sådanne huller der opstår med kortere varsel ved at an-
132
dre sager hæves eller må udsættes – kan udnyttes til behandling bl.a. af en række min-dre straffesager ved hovedtingstedet. Statsadvokaturens tilstedeværelse i Viborg harendvidere givet god mulighed for, at man på hovedtingstedet på den enkelte dag kanberamme flere straffesager på samme tid til forskellige afdelinger, uden at dette giveranledning til problemer med hensyn til anklagemyndighedens praktiske muligheder forat møde. Dette gælder, selvom de enkelte sager kan være af måske helt ned til 1-2 ti-mers varighed. Det er landsrettens erfaring, at anklagere fra de øvrige jyske statsadvo-katurer – forståeligt nok – har et ønske om, at deres sager samles på hele dage, såledesat de kan begrænse den tid, de skal bruge til transport. En sådan samlet berammelse erlangt fra altid mulig og vil ofte reelt umuliggøre en udnyttelse af de mindre huller, derkan opstå på den enkelte retsdag. For at anklagemyndigheden fra de to øvrige statsad-vokaturer kan møde i Viborg uden at skulle bruge særlig meget tid til transport i for-bindelse med enkeltsager af kortere varighed, har man i praksis da også indrettet sigsåledes, at statsadvokaturen i Viborg har en ekstra normering, mod at man påtager sigogså at møde i nogle af de mindre sager, hvor det ellers var statsadvokaturerne i Aal-borg eller Sønderborg, der skulle møde.”Landsretternes og Dommerforeningens repræsentanter i arbejdsgruppen (Bjarne Chri-stensen og Dorte Jensen) skal på denne baggrund udtale:”Som tidligere nævnt må overvejelser om en ændret opgavevaretagelse i anklagemyn-digheden ske også med behørig hensyntagen til de muligheder, som domstole m.fl. vilhave for på en effektiv og hensigtsmæssig måde at varetage deres opgaver i forbindel-se med straffesagers behandling. Som anført foran er det for Vestre Landsret af afgø-rende betydning for sagsafviklingen og for at kunne fastholde de nuværende gennem-løbstider, at en jysk/fynsk statsadvokatur, hvis sager primært vil vedrøre det jyske om-råde, placeres således, at anklagemyndigheden fortsat vil kunne møde ved VestreLandsrets hovedtingsted i Viborg også i forbindelse med behandlingen af et større an-tal enkeltsager, der skal kunne afvikles ved udnyttelse af mindre eller større huller iberammelserne på enkeltdage, og at anklagemyndigheden i disse tilfælde kan mødeikke blot i en enkelt sag, men i forskellige sager på samme tidspunkt i de enkelte afde-linger. Ved en eventuel placering andre steder end ved hovedtingstedet i Viborg mådet derfor indgå, at der skal afsættes de fornødne ressourcer til en ganske omfattendeog ofte daglig transport til og fra Viborg.
133
Det skal i øvrigt tilføjes, at det med den forventede placering af den østdanske statsad-vokatur fortsat vil være muligt – i samme omfang som hidtil – for denne statsadvoka-tur at møde ved behandlingen af sager ved Østre Landsrets hovedtingsted både på en-keltdage og på dele af sådanne uden transport.”De øvrige medlemmer af flertallet (Jørgen Steen Sørensen, Lise-Lotte Nilas, JanReckendorff, Elsemette Cassøe, Marian Thomsen, Lene Pryds Thomsen, Jakob LundPoulsen, Svend Larsen, Birgitte Forum Christensen og Anette Arnsted) tager det an-førte til efterretning og er enige i, at placeringen af en kommende samlet statsadvoka-tur i Jylland naturligvis ikke må føre til forringelser i Vestre Landsrets mulighed for påhovedtingstedet i Viborg at afvikle straffesager på en effektiv og hensigtsmæssig må-de.Flertallet finder samtidig anledning til at fremhæve, at beslutningen om, hvor i Jyllanden fremtidig statsadvokatur skal placeres, må træffes ud fra en flerhed af hensyn. I denforbindelse må det bl.a. også indgå, hvor der er de bedste muligheder for at tiltrækkeog fastholde kvalificeret arbejdskraft, herunder ikke mindst i forhold til de nuværendemedarbejdere i statsadvokaturerne. Det må ligeledes indgå, hvor der samlet set er debedste muligheder for den nødvendige praktiske transport. Nogle af disse hensyn erberørt de relevante steder nedenfor.Ud over at skulle møde i Vestre Landsret vil en statsadvokat i Jylland i et vist omfangogså skulle møde i ankesager i Østre Landsret – forudsat at statsadvokatens geografi-ske område også omfatter Fyns Politi, jf. ovenfor i afsnit 4.2.2.2. I praksis betyder det,at statsadvokaten skal møde ved bitingstedet i Odense, hvor ankesager fra Fyn sæd-vanligvis behandles, idet Østre Landsret – i modsætning til Vestre Landsret – ikke harfundet det nødvendigt at behandle sager uden lægdommere ved hovedtingstedet.Efter oplysninger fra Østre Landsret behandlede landsretten i 2009 186 ankesager (an-kesager sluttet i forbindelse med hovedforhandling) ved bitingstedet i Odense.Som det fremgår, vil en statsadvokat i Jylland – med landsretternes nuværende tilrette-læggelse af sagerne ved hoved- og bitingstederne – skulle møde i ankesager i seks by-er i Jylland (Viborg, Aalborg, Århus, Esbjerg, Kolding og Sønderborg) samt i Odense.
134
Hertil kommer et mindre antal kæresager, der typisk behandles ved hovedtingsstederne(i det omfang statsadvokaterne og ikke politikredsene møder i kæresagerne).Dette vil – uanset hvor i Jylland en fremtidig statsadvokatur placeres – indebære, atder for en del sagers vedkommende bliver en vis større afstand mellem den by, hvorstatsadvokaturen ligger, og landsretternes hoved- eller bitingsteder end i dag. Det vilindebære, at anklagere i statsadvokaturen i forhold til i dag vil skulle bruge yderligeretid på transport til og fra landsretternes hoved- eller bitingsteder. Omvendt vil der for-mentlig også være nogle sager, hvor anklagerne i dag bruger transport på at møde ilandsretten, der fremover vil kunne håndteres uden transport, ligesom anklagemyndig-hedens transporttid vil kunne mindskes, hvis anklagemyndigheden har mulighed for atvaretage sagerne på rejsedage/rejseuger, jf. nedenfor.Såfremt statsadvokaturen f.eks. placeres i Viborg, vil der være ca. 200 km til landsret-tens bitingsted i Sønderborg og ca. 85 km til bitingtingstedet i Aalborg. I dag håndte-res sagerne på disse bitingsteder uden transport for statsadvokaturerne, da der er stats-advokaturer i både Sønderborg og Aalborg. Omvendt vil alle sager i landsretten i Vi-borg fremover kunne håndteres af statsadvokaten uden transport, hvilket som nævntfor tiden er ca. halvdelen af samtlige ankesager i Vestre Landsret. I dag håndteres nog-le af sagerne i Viborg af statsadvokaturer uden for Viborg. Til bitingstederne i Århus,Kolding, Esbjerg og Odense vil der være omtrent samme afstand fra en statsadvokaturi Viborg, som de nuværende statsadvokaturer har til disse bitingsteder.Ordningen vil – med undtagelse af sagerne i Odense – svare til ordningen for dom-merne i Vestre Landsret, som også dækker alle bitingsteder med udgangspunkt i Vi-borg.Hvis statsadvokaturen i stedet placeres i f.eks. Århus, vil der fremover være en afstandpå ca. 65 km til landsretten i Viborg, hvor statsadvokaturen vil komme til at møde i ca.halvdelen af ankesagerne. Dermed vil der fremover også blive transport for statsadvo-katuren i de sager i Viborg, der i dag varetages uden transport. Der vil også blivetransport for statsadvokaturen til bitingstederne i Sønderborg og Aalborg. Omvendt vilen placering i Århus indebære, at der ikke bliver transport til sager ved landsrettensbitingsted i Århus. Til bitingstederne i Kolding, Esbjerg og Odense vil der være om-
135
trent samme afstand fra en statsadvokatur i Århus, som de nuværende statsadvokaturerhar til disse bitingsteder.Hvis en statsadvokatur i Jylland placeres enten i Viborg eller Århus, vil afstanden frastatsadvokaturen til Vestre Landsrets hovedtingsted og bitingsteder samt Østre Lands-rets bitingsted i Odense maksimalt blive ca. 200 km.Efter flertallets opfattelse er det vanskeligt mere præcist at anslå, i hvilket omfang densamlede transporttid fra en centralt placeret statsadvokatur til landsretten vil blive stør-re, end den er i dag. Dette vil bl.a. afhænge af landsrettens berammelse af ankesager –herunder muligheden for at beramme ankesager på sammenhængende dage – og stats-advokatens mulighed for at aftale berammelser med landsretten. Såfremt anklagernevil få mulighed for at varetage ankesagerne ved landsrettens bitingsteder på egentligerejsedage/rejseuger, således som det i en årrække har været tilfældet for de sjællandskestatsadvokaturer, vil transporttiden blive mindre. Det bemærkes i den forbindelse, atVestre Landsret allerede i dag næsten udelukkende rejser til bitingstederne i hele uger.4.3.2.2. Dækning af byretterEn statsadvokatur i Jylland skal ud over landsretten også være i stand til at dække by-retterne.I praksis vil statsadvokaturen i Jylland skulle møde i byretterne i Jylland samt byret-terne i Odense og Svendborg.Det er på den ene side klart, at der med én statsadvokatur i Jylland – uanset dennesgeografiske placering – vil blive forholdsvis langt til hovedparten af byretterne. Dettevil betyde, at anklagere i statsadvokaturen kan få en forholdsvis lang transporttid, nårde skal møde i byretten i erstatningssager, foranstaltningssager og straffesager somfølge af call-in-ordningen mv., jf. ovenfor i kapitel 6 og 7.På den anden side vil statsadvokaterne som udgangspunkt ikke længere skulle møde inævningesager i byretten. Dette vil alt andet lige reducere transporttiden til byretterne iforhold til i dag.
136
4.3.2.3. Konklusion vedrørende dækning af retskredseneSamlet set er det flertallets opfattelse, at det med én statsadvokatur i Jylland fortsat vilvære praktisk muligt at dække by- og landsretterne i Jylland og på Fyn. Flertallet ersamtidig opmærksom på, at én statsadvokatur i Jylland kan give visse praktiske udfor-dringer i forbindelse med transport. Efter flertallets opfattelse er det vanskeligt at vur-dere, om der samlet set vil blive tale om en øget belastning i form af transporttid, og igivet fald hvor stor denne belastning vil være. Såfremt det måtte vise sig, at der samletset bliver en mærkbart øget transporttid, vil dette forhold kunne indgå i rigsadvokatensressourcetildeling til statsadvokaturerne.4.3.3. Muligheden for, at én jysk statsadvokatur kan dække politikredseneFlertallet har overvejet, om én statsadvokatur i Jylland ud fra en faglig og tilsynsmæs-sig synsvinkel vil have mulighed for at dække politikredsene på tilfredsstillende måde.Herom kan det mere overordnet anføres, at det formentlig ikke er afgørende, om af-standen mellem statsadvokatur og politikredse er større eller mindre, idet selve denomstændighed, at statsadvokatur og politikreds har en forskellig geografisk placering,indebærer, at der ikke kan være en nærhed mellem de to niveauer i anklagemyndighe-den i dagligdagen.Afstanden bliver således navnlig et spørgsmål om, hvor meget tid statsadvokaturen ogpolitikredsene kommer til at bruge på transport i forbindelse med møder mv.Med én statsadvokatur i Jylland, der placeres centralt, vil de fleste politikredse liggemaksimalt ca. 100 km fra statsadvokaturen. Enkelte politikredse vil ligge ca. 150 kmfra statsadvokaturen. I den forbindelse må det anses for sandsynligt, at møder i fremti-den i et vist omfang vil kunne afholdes som videokonference.Efter flertallets opfattelse kan afstanden mellem en kommende statsadvokatur og deenkelte politikredse herefter næppe antages at give anledning til væsentlige problemermed hensyn til udførelse af tilsyn mv.
137
4.3.4. Muligheden for fremtidig rekruttering til én jysk statsadvokatur – bl.a. i forbin-delse med uddannelse af yngre jurister i politikredsene (turnusstillinger)Som anført ovenfor må det efter flertallets opfattelse anses for meget væsentligt, at derogså fremover kan ske løbende udveksling af jurister mellem politikredsene og stats-advokaturerne. Flertallet har derfor overvejet de praktiske muligheder for en sådan ud-veksling, hvis der etableres én statsadvokatur i Jylland.I dag rekrutterer statsadvokaturerne i meget vidt omfang jurister fra politikredsene.Det gælder først og fremmest turnusstillinger, men jævnligt også faste stillinger somf.eks. assessor mv.For så vidt angår turnusstillinger i en statsadvokatur går disse i praksis ud på, at ankla-gere efter ca. 3-4 års ansættelse i en politikreds får ansættelse i en statsadvokatur ty-pisk for en periode på 2-3 år. Turnus i en statsadvokatur (eller i andre dele af politi oganklagemyndighed) er i dag en betingelse i anklagernes ansættelseskontrakt, ligesomturnusperioden har lønmæssig betydning.Turnusstillinger i en statsadvokatur er som anført af stor uddannelsesmæssig betyd-ning for anklagemyndighedens jurister og dermed for kvaliteten af anklagemyndighe-dens sagsbehandling. I en turnusperiode får anklagere således mulighed for et væsent-ligt kvalifikationsløft, fordi de bl.a. får kendskab til og erfaring med udførelse af anke-og nævningesager, klagesager i forbindelse med politikredsenes afgørelser og tilsynmed politikredsene. Herudover får anklagerne også indsigt og uddannelse i statsadvo-katurernes arbejdsform, der bl.a. indebærer skærpede krav til faglighed og grundighed.Med én statsadvokatur i Jylland vil der i nogle tilfælde blive længere afstand fra en po-litikreds til en statsadvokatur end i dag. Én statsadvokatur vil således kunne have denkonsekvens, at det i praksis bliver vanskeligere for nogle anklagere at komme i turnushos en statsadvokat.Med en statsadvokatur, der bl.a. med hensyn til infrastruktur placeres centralt i Jyl-land, vil der dog for mange anklagere fortsat være gode praktiske muligheder for atkomme i turnus. Hertil kommer, at mange anklagere i dag formentlig ønsker at arbejdei centralt beliggende byer. Én centralt placeret statsadvokatur i Jylland vil således i
138
nogle tilfælde kunne vise sig at have bedre rekrutteringsmuligheder end i hvert faldnogle af de nuværende statsadvokaturer (og politikredse).Det vil formentlig primært være anklagere med ansættelse og bopæl i enkelte politi-kredse – navnlig Syd- og Sønderjyllands Politi – der kan have praktiske vanskelighe-der med at komme i turnus hos en statsadvokat.Efter en samlet vurdering af det anførte er det flertallets opfattelse, at der på den eneside ikke kan antages at være afgørende problemer forbundet med at etablere én stats-advokatur i Jylland, men at der på den anden side kan være behov for – navnlig i for-hold til visse politikredse – at overveje særlige initiativer med henblik på at sikre eneffektiv og attraktiv turnusordning også i fremtiden.Sådanne initiativer må i givet fald overvejes og iværksættes i samarbejde mellem derelevante myndigheder. Flertallet kan umiddelbart pege på følgende muligheder medhenblik på videre overvejelser:Mulighed for turnusophold, der er kortere end de nuværende 2-3 år. Kortereturnusophold kan eventuelt kombineres med en efterfølgende periode sommedhjælper for statsadvokaten. Dette skal dog ses i sammenhæng med ar-bejdsgruppens generelle overvejelser om en begrænsning af medhjælperord-ningen, jf. ovenfor i kapitel 6.6.Indførelse af en mere fleksibel tilrettelæggelse af turnus, f.eks. med mulighedfor delt tjeneste mellem en politikreds og en statsadvokatur samt med mulig-hed for hjemmearbejdsplads.Etablering af ordninger, der giver turnusfuldmægtige en vis sikkerhed for ef-terfølgende at komme til bestemte politikredse.Etablering af et eller flere mindre afdelingskontorer – en sådan ordning kandog give vanskeligheder i forhold til grundtankerne om bæredygtighed mv.,jf. ovenfor.Særlige incitamentsordninger (ud over de gældende vedrørende bl.a. lønfor-hold). Det kan f.eks. overvejes, om turnus hos en statsadvokat bør indgå somet meget væsentligt element i forbindelse med besættelse af chargerede stil-linger i en politikreds, ligesom det kan overvejes, om der bør indføres et krav
139
om, at det alene er anklagere, der har været i turnus hos en statsadvokat, derkan møde i nævningesager i byretten, jf. herom kapitel 6.4.For så vidt angår de faste stillinger i en statsadvokatur finder flertallet det tilsvarendevigtigt, at der fremover er praktisk mulighed for at rekruttere medarbejdere fra politi-kredsene. Jurister, der har oparbejdet erfaring i politikredsene, må således også frem-over antages at være væsentlige kandidater til chargerede stillinger i statsadvokaturer-ne. Efter flertallets opfattelse kan det imidlertid næppe antages, at de omtaltegeografiske forhold vil give anledning til væsentlige vanskeligheder på dette punkt.4.4. Flertallets samlede forslagSom det fremgår ovenfor, har flertallet overvejet de regionale statsadvokaturers frem-tidige struktur.Det er flertallets opfattelse, at meget vægtige hensyn til statsadvokaturernes fremtidigebæredygtighed taler for at reducere antallet af statsadvokaturer på landsplan fra seks tilto.Flertallet har i den forbindelse overvejet, om man eventuelt kunne ”nøjes” med at re-ducere til tre statsadvokaturer. Efter flertallets opfattelse taler vægtige hensyn imidler-tid imod en ordning med tre statsadvokaturer, og det må efter flertallets opfattelse an-ses for meget tvivlsomt, hvilke gevinster der reelt ville være ved en sådan ordning.Efter flertallets opfattelse er der ikke i øvrigt hensyn – herunder til muligheden for atdække rets- og politikredse – som afgørende taler imod en ordning med to statsadvo-katurer på landsplan.Det er herefter flertallets samlede forslag, at der etableres én statsadvokatur på Sjæl-land, der som geografisk område har de fem politikredse på Sjælland og politikredsenpå Bornholm, og én statsadvokatur i Jylland, der som geografisk område har de fempolitikredse i Jylland og politikredsen på Fyn.
140
En gennemførelse af forslaget til reduktion i antallet af statsadvokater kræver ikkelovændring, men kan gennemføres administrativt ved en ændring af bekendtgørelse nr.1420 af 13. december 2006 om fordelingen af forretningerne mellem statsadvokaterne.5. Mindretallets overvejelser om og forslag til statsadvokaternes fremtidige orga-nisatoriske strukturForeningen af Offentlige Anklagere’s (FOAN) repræsentant i arbejdsgruppen (GretheAlbert Troelsen) er enig i flertallets opfattelse af, at væsentlige hensyn taler for en re-duktion i antallet af regionale statsadvokaturer. FOAN er ligeledes enig med flertalleti, at bæredygtighed i faglig og ressourcemæssig henseende vil kunne opnås med etsamlet medarbejderantal, som er større end flertallet af de nuværende statsadvokaturer.FOAN er imidlertid af den opfattelse, at dette også vil kunne opnås med et samletmedarbejderantal, som er mindre end 40-45 personer, som der fra flertallets side læg-ges op til. Det er desuden ikke for FOAN en afgørende forudsætning, at størrelserne afde kommende statsadvokaturer bliver ensartede. Volumen og symmetri af kommendeembeder er således efter FOAN’s opfattelse ikke en automatisk garant for hverken fag-lighed, bæredygtighed eller ligevægt.Det er derimod FOAN’s opfattelse, at vægtige grunde taler for, at der etableres trestatsadvokaturer på landsplan, og at etablering af disse tre statsadvokaturer, heraf tojyske (fynsk), i lige så høj grad indebærer en ressourcemæssigt og fagligt bæredygtigløsning i overensstemmelse med de overordnede hensyn.Denne løsning vil medføre, at de to statsadvokaturer i Vest vil kunne etableres med enstørrelse som den, der kendes fra den nuværende Statsadvokat for København ogBornholm, der allerede i dag behandler nogle af de største, vanskeligste og mest res-sourcekrævende straffesager i anklagemyndigheden. Uanset at en kommende statsad-vokatur på Sjælland bliver større end de to øvrige statsadvokaturer, vil også de to øvri-ge statsadvokaturer få et medarbejderantal, som vil kunne muliggøre specialisering idet nødvendige omfang. Det skal i den forbindelse særligt nævnes, at de nuværende 3jyske statsadvokaturer har et større antal medhjælpere, som næsten uden undtagelse eromfattet af 200-timers-medhjælperordningen, og hvis arbejdsindsats fremover skal va-retages af statsadvokaturernes faste medarbejdere. Det må derfor forventes, at balan-
141
cen mellem antallet af faste medarbejdere set i forholdet Øst - Vest forrykkes således,at antallet i Vest forøges, idet der ikke i Jylland eller på Fyn er embeder med stillinger,hvor medarbejdere er omfattet af den obligatoriske 25-sags medhjælperordning.Det skal yderligere nævnes, at det under den organisatoriske efterjustering af politi-kredsene, i flere kredse har vist sig hensigtsmæssigt at indrette sig med én stor ”stang-sagsadvokatur” kombineret med personalemæssigt noget mindre specialadvokaturer.Dette har medført, at den nødvendige specialviden ligger hos et mindretal af kredsensjuridiske medarbejdere, hvilket efter FOAN’s opfattelse også taler for, at de nødvendi-ge forudsætninger for specialiseringer er til stede med to statsadvokaturer i Vest.Ud over den personalemæssige opbygning vil den nødvendige specialisering efterFOAN’s opfattelse kunne opnås bl.a. via tæt fagligt samarbejde mellem statsadvokatu-rerne, samt deltagelse i fagudvalg m.v. Dertil kommer, at der i betænkningen læggesop til et større og bedre samarbejde mellem statsadvokaturerne og politikredsene,hvorfor den samlede vidensdeling vil få en ikke uvæsentlig betydning for en samletslagkraftig anklagemyndighed.Endelig må betænkningens forslag om fremover som udgangspunkt at lade politikred-sene føre nævningesagerne i 1. instans alt andet lige få den følge, at statsadvokaturernei spidsbelastningsperioder ikke vil være sårbare i samme grad som i dag.Etablering af to statsadvokaturer vil således efter FOAN’s opfattelse kunne dannebaggrund for en ressourcemæssigt og fagligt bæredygtig løsning, hvor stadsadvokatu-rerne kan matche både politikredsene og rigsadvokaturen.Udfordringerne med hensyn til at dække de relevante by- og landsretter vil efterFOAN’s opfattelse blive mindre med en konstruktion med tre statsadvokaturer, idetalmindelig logik må tale for, at nærheden må blive større med et større antal embederplaceret strategisk ud fra infrastrukturelle og geografiske hensyn. Det er således i den-ne henseende, at helt afgørende hensyn taler for etableringen af tre statsadvokaturer.Det er FOAN´s opfattelse, at meget store køreafstande til retterne og politikredsene vilkomme til at påvirke rekrutteringsgrundlaget til statsadvokaturerne negativt. Dennepåvirkning vil naturligt blive større, såfremt der alene etableres to statsadvokaturer. De
142
meget større køreafstande til politikredsene og retterne vil nødvendigvis føre til, at etstort antal medarbejdere vil få transporttider fra deres bopæl til hovedembedet, somkommer til at udgøre to timer eller mere, hvilket vil kunne medføre problemer medfastholdelse af fagligt dygtigt personale.Erfaringer fra politikredsreformen har vist, at lange afstande mellem embederne ogretterne giver daglige og store udfordringer i forhold til at kunne tilrettelægge arbejdetfor medarbejderne, så det kan holdes inden for almindelig arbejdstid. Transporttid tilretter eller politikredse på to timer vil således kunne forlænge arbejdsdagen betydeligtfor ansatte ved statsadvokaturerne, idet retternes behov for en fornuftig tilrettelæggelseaf straffesagernes afvikling som udgangspunkt må medføre, at retsdagene ”fyldes ud”.Dette stemmer ikke overens med tankerne om at skabe en attraktiv og familievenligarbejdsplads for medarbejderne ved statsadvokaturerne. Det skal hertil nævnes, at tur-nusforløbet ved statsadvokaturerne for anklagemyndighedens medarbejdere ofte liggerpå et tidspunkt i livet, hvor medarbejderne stifter familie eller har mindreårige børn,hvorfor usikre tidsmæssige rammer for arbejdstiden opleves som en væsentlig belast-ning.Ud over den tidsmæssige belastning i dagligdagen, opleves transporttid for FOAN’smedlemmer som meget lidt meningsfuldt, og dermed en stressende faktor i forhold tilikke at kunne nå øvrige arbejdsopgaver, da en halv arbejdsdag ofte går tabt.Uagtet vanskelighederne ved at anslå den kommende samlede transporttid, må det ef-ter FOAN’s vurdering forventes, at den samlede transporttid vil forøges væsentligt iforbindelse med en reduktion i antallet af statsadvokaturer.Det betydelige antal sager, der i dag varetages ved Vestre Landsrets bitingssteder iAalborg og Sønderborg af de faste medarbejdere ved statsadvokaturerne i Aalborg ogSønderborg, skal nu varetages af medarbejderne fra en eller flere centralt beliggendestatsadvokaturer. Ligeledes bliver et stort antal sager ved bitingstederne i dag varetagetaf 200-sagsmedhjælperne fra de nærtliggende kredse. Også disse sager skal fremovervaretages af faste medarbejdere. Disse omstændigheder må forventeligt medføre væ-sentlig øget transporttid.
143
For så vidt angår nærhed i forhold til borgerne er FOAN enig med flertallet i, at dettesom udgangspunkt ikke spiller nogen nævneværdig rolle i den foreliggende sammen-hæng, idet de færreste borgere fremover vil have anledning til personligt at henvendesig i en statsadvokatur.For så vidt angår nærhed i forhold til borgerne er det dog FOAN’s opfattelse, at enordning med kun én statsadvokatur i Vest vil kunne medføre, at endnu flere sager vilsøges behandlet ved hovedtingsstedet, hvorved nævninge, domsmænd, forurettede,vidner, pårørende samt de tiltalte vil få en ikke uvæsentlig forøgelse af transporttidentil og fra landsretten.Det er tillige FOAN’s opfattelse, at hensynet til nærhed i forhold til domstolene og po-litikredsene i høj grad også må omfatte medarbejderne ved de kommende statsadvoka-turer. At føre straffesager ved retterne i almindelighed, og ved landsretterne i særde-leshed, er krævende arbejde. Arbejdet indebærer grundig forberedelse, og fordrer afhensyn til kvaliteten i retsarbejdet, at anklagerne gives arbejdsvilkår, herunder trans-porttider, der sikrer den bedste præstation. Det er derfor for FOAN væsentligt, at antal-let og placeringen af de kommende statsadvokaturer tilgodeser dette hensyn.FOAN er enig i, at en ændret opgavevaretagelse i anklagemyndigheden samt en even-tuel omstrukturering skal ske med behørig hensyntagen til de muligheder, som dom-stolene skal have, for på en effektiv og hensigtsmæssig måde at varetage deres opga-ver i forbindelse med straffesagers behandling. Det er dog FOAN’s opfattelse, at dettehensyn ikke vejer tungere, end statsadvokaturernes muligheder for på en effektiv oghensigtsmæssig måde at varetage deres opgaver i forbindelse med straffesagers be-handling, herunder set ud fra et medarbejder-, uddannelses- og fleksibilitetshensyn.For så vidt angår placeringen af statsadvokaturerne, er FOAN enig med flertallet i, atbeslutningen om, hvor i Jylland/Fyn en eller to fremtidige statsadvokaturer skal place-res, må træffes ud fra en flerhed af hensyn. I den forbindelse må det bl.a. også indgå,hvor der er de bedste muligheder for at tiltrække og fastholde kvalificeret arbejdskraft,herunder ikke mindst i forhold til de nuværende medarbejdere i statsadvokaturerne.Det må ligeledes indgå, hvor der samlet set er de bedste muligheder for den nødvendi-ge transport. Efter FOAN’s opfattelse skal hensynet til en attraktiv og familievenlig
144
arbejdsplads, rekrutteringsmuligheder samt infrastrukturelle hensyn indgå i den vurde-ring med ikke ubetydelig vægt.FOAN er derfor samlet af den opfattelse, at vægtige grunde i højere grad taler for etab-lering af tre statsadvokaturer.
145
Kapitel 9. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til den fremtidigeordning for specialiserede statsadvokaturer – herunder Statsadvokaten forSærlig Økonomisk Kriminalitet (SØK) og Statsadvokaten for Særlige In-ternationale Sager (SAIS)1. IndledningArbejdsgruppen har overvejet den fremtidige ordning for de specialiserede statsadvo-katurer, dvs. Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet (SØK) og Statsadvo-katen for Særlige Internationale Sager (SAIS). Arbejdsgruppen har således set på, omde sagsområder, der i dag varetages af henholdsvis SØK og SAIS, også fremover børvaretages i denne struktur, eller om sagsområderne kan varetages på en anden og merehensigtsmæssig måde. Der henvises til afsnit 2 og 3 nedenfor.Arbejdsgruppen har også overvejet, om der eventuelt kunne være behov for at etablereyderligere specialiserede statsadvokaturer. Arbejdsgruppen har i den forbindelse setpå, om der er særlige sagsområder, der i dag varetages af politikredsene og de regiona-le statsadvokaturer, som med fordel kunne henlægges til en eller flere nye specialise-rede statsadvokaturer. Der henvises til afsnit 4 nedenfor.Som det fremgår af afsnit 3 og 4, foreslår arbejdsgruppen følgende:SAIS og SØK sammenlægges, således at SØK får en særskilt enhed til be-handling af de sager, som i dag varetages af SAIS. Herudover foreslås der ikkeændringer i SØK’s organisering og opgavevaretagelse (afsnit 3)SAIS nedlægges i konsekvens af det anførte som selvstændig myndighed (af-snit 3).Der foreslås ikke oprettet nye specialiserede statsadvokaturer (afsnit 4).2. SØK’s og SAIS’ oprettelse, nuværende organisering og opgavevaretagelse2.1. SØK2.1.1. OprettelseSØK, der på landsplan varetager sager vedrørende særlig økonomisk kriminalitet, blevoprettet i 1973.146
Hovedformålet med oprettelsen af SØK var at styrke og effektivisere indsatsen modøkonomisk kriminalitet. Indtil 1973 havde sager om økonomisk kriminalitet været va-retaget af politikredsene og de regionale statsadvokater på linje med øvrige straffesa-ger, men det havde i praksis vist sig vanskeligt at håndtere navnlig de store og kompli-cerede sager om økonomisk kriminalitet, både efterforskningsmæssigt og juridisk. Enforstærket indsats over for økonomisk kriminalitet blev derfor søgt tilvejebragt gen-nem koncentration af sagerne i én statsadvokatur, idet dette blev anset for at give debedste muligheder for at opbygge og udnytte en særlig ekspertise inden for dette sags-område. Henlæggelse af sager om særlig økonomisk kriminalitet til én central statsad-vokatur blev endvidere begrundet med, at store økonomiske straffesager ofte berørerflere politikredse og har internationale relationer.SØK blev oprettet som en del af anklagemyndigheden, men som et væsentlig elementblev det forudsat, at SØK selv skulle stå for efterforskningen i de pågældende sager, jf.nedenfor i afsnit 2.1.2.2.1.2. OrganiseringSØK er organisatorisk placeret i anklagemyndigheden på linje med de øvrige statsad-vokaturer, således at statsadvokatens overordnede er rigsadvokaten.Som anklagemyndighed rejser SØK tiltale i visse sager om økonomisk kriminalitet forhele landet, og anklagerne i SØK møder i sagerne i 1. og 2. instans. SØK har endvide-re en politiafdeling, der forestår efterforskningen af sager inden for statsadvokaturenssagsområde. Politiafdelingen består af polititjenestemænd, der er stillet til rådighed afRigspolitiet. I praksis fungerer SØK således som en kombination af en politikreds ogen statsadvokatur og adskiller sig bl.a. fra de regionale statsadvokaturer ved, at efter-forskningen varetages af statsadvokaturen selv.Arbejdsformen i SØK er tilrettelagt således, at der er et tæt samarbejde mellem ankla-gere og politipersonale i de enkelte sager. Der anvendes en projektorienteret arbejds-form, som bl.a. indebærer, at anklagerne i høj grad inddrages i efterforskningen, ogprojektmodellen betyder, at der jævnligt skal tages stilling til fremdrift i efterforskningog beskæring af sagerne.
147
Hertil kommer, at sagernes kompleksitet ofte nødvendiggør, at der suppleres med rele-vant ekspertbistand udefra, f.eks. ved brug af eksterne revisorer og skatteeksperter mv.SØK ledes af en statsadvokat og har i alt godt 90 medarbejdere. I begyndelsen af 2010bestod medarbejderne af 27 jurister, 51 polititjenestemænd og 13 administrative med-arbejdere.Embedskontoret for SØK er beliggende i København.2.1.3. OpgavevaretagelseSØK behandler de største og mest komplicerede sager om økonomisk kriminalitet. Deøvrige sager om økonomisk kriminalitet behandles af politikredsene og de regionalestatsadvokater og udgør i antal langt den største del af det samlede antal straffesagerom økonomisk kriminalitet.Som det fremgår af kapitel 2.3.3 ovenfor, er SØK’s virksomhedsområde afgrænset så-ledes, at SØK varetager behandlingen af sager om økonomisk kriminalitet, hvor derformodes at være begået en økonomisk forbrydelse af betydeligt omfang, som led iorganiseret kriminalitet, ved anvendelse af særlige forretningsmetoder, eller som påanden måde er af særlig kvalificeret karakter, jf. § 2 i Justitsministeriets bekendtgørel-se nr. 1146 af 13. december 2002. Her anføres, at det navnlig drejer sig om sager, derkan formodes at indeholde en overtrædelse af straffelovens §§ 278-283 eller §§ 289-304 eller en overtrædelse af erhvervs-, bolig-, afgifts- og skattelovgivningen. Herud-over er SØK’s virksomhed reguleret i en række administrative bestemmelser og særli-ge aftaler, der bl.a. vedrører hvidvask og finansiering af terrorisme, FN’s og EU’s fi-nansielle sanktioner, ulovlige aktionærlån, børssager, konkurrencesager, IRP-sager (pi-ratkopiering, varemærkefalsk mv.), EU-svig, sporing, beslaglæggelse samt konfiskati-on af udbytte fra strafbare forhold.Hvis der konkret opstår tvivl om, hvorvidt en sag om økonomisk kriminalitet henhørerunder SØK eller politikredsene/de regionale statsadvokater, er det i praksis SØK, der –typisk efter drøftelse med politikredsene eller de regionale statsadvokater – træffer af-gørelse. Bestemmelsen i bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002 om, at rigsad-
148
vokaten træffer afgørelse om visiteringen i tvivlstilfælde, anvendes således sædvanlig-vis ikke i praksis.SØK samarbejder i betydeligt omfang med en række særmyndigheder, f.eks. SKAT,Finanstilsynet, Patent- og Varemærkestyrelsen, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen ogKonkurrence- og Forbrugerstyrelsen, og i praksis er der etableret faste samarbejdsar-bejdsrutiner eller samarbejdsaftaler med de pågældende myndigheder. SØK får i bety-deligt omfang også meddelelser om strafbare forhold fra kuratorer. Mange af SØK’ssager har endvidere internationale relationer, og en væsentlig del af efterforskningensker derfor i samarbejde med udenlandske myndigheder. Ved siden af de konkretestraffesager deltager SØK også i en række internationale samarbejdsfora inden forøkonomisk kriminalitet.SØK udarbejder årligt en statistik over straffesagsarbejdet. Det fremgår bl.a. heraf, atSØK i 2009 iværksatte efterforskning i 96 sager, gennemførte 44 ransagninger og rej-ste tiltale mod 34 personer og selskaber. Endvidere fremgår det, at der blev afsagt 20domme, hvor 32 personer og selskaber blev dømt og 2 frifundet, samt udstedt 8 bøde-forelæg.Ud over varetagelsen af egne sager om økonomisk kriminalitet har SØK det som envæsentlig opgave at understøtte politikredsene.SØK yder således bistand til kredsene i sager om mere alvorlig økonomisk kriminalitet(den såkaldte assistanceordning). Bistanden kan ydes ved, at SØK helt eller delvist ef-terforsker sagen i den pågældende kreds, eller ved at SØK giver råd og vejledning.SØK har i de seneste år i gennemsnit modtaget omkring 20 assistanceanmodninger år-ligt. Desuden yder SØK’s sporingsgruppe specialbistand til politikredsene i sager omf.eks. rufferi, narkotikakriminalitet mv. Hertil kommer, at der i 2009 er oprettet et så-kaldt ERFA-sekretariat i SØK, der skal medvirke til at fremme en hurtigere behand-ling af sager om økonomisk kriminalitet i politikredsene. ERFA-sekretariatet skal isamarbejde med politikredsene sørge for, at større sager om økonomisk kriminalitet ikredsene bliver identificeret, og at de bliver behandlet efter relevante sagsstyrings-værktøjer med brug af milepælsplaner mv.
149
Herudover har SØK i samarbejde med de regionale statsadvokater i 2008 udviklet ettilsynskoncept til brug for de regionale statsadvokaters tilsyn med de økonomiske sa-ger i politikredsene, der primært tager sigte på at nedbringe sagsbehandlingstiden idenne sagstype.Senest har SØK afgivet medarbejdere til den særlige Task Force Øst, der blev opretteti 2009 med henblik på efterforskning af rocker- og bandekriminalitet, og SØK har hertil opgave at bidrage med viden om efterforskning af økonomisk kriminalitet.2.2. SAIS2.2.1. OprettelseSAIS, der på landsplan varetager forretningerne vedrørende særlige internationalestraffesager, blev oprettet i 2002.Oprettelsen af SAIS udsprang af overvejelser om, hvorvidt behandlingen af visse sagerom meget alvorlig kriminalitet begået i udlandet, f.eks. forbrydelser mod menneskehe-den eller krigsforbrydelser, hensigtsmæssigt kunne ske inden for rammerne af ankla-gemyndighedens eksisterende struktur.Forud for oprettelsen havde anklagemyndigheden modtaget et antal konkrete sagermed henblik på at vurdere, om der her i landet kunne være anledning til at indledestrafferetlig efterforskning mod de pågældende for krigsforbrydelser mv. begået i ud-landet. Politiets og anklagemyndighedens erfaringer fra disse sager viste generelt, at de– som følge af forbrydelsernes karakter og internationale dimensioner – var væsentligtvanskeligere og mere ressourcekrævende at efterforske og retsforfølge end andre straf-fesager.På denne baggrund blev det besluttet at henlægge efterforskning og retsforfølgning afsådanne sager til en selvstændig specialiseret statsadvokatur.
150
I forbindelse med etableringen af SAIS udtalte justitsministeren i en pressemeddelelsefølgende:”Regeringens holdning overfor krigsforbrydere og lignende personer er klar: Deskal ikke kunne finde et fristed i Danmark, men skal undersøges af politiet og rets-forfølges og straffes, hvis der er grundlag for det. Der er tale om sager, som er me-get komplicerede og ressourcekrævende, og hvor den internationale dimensionnødvendiggør indsamling af betydelig viden om internationale forhold. Det er bag-grunden for, at jeg har besluttet at etablere en særlig statsadvokatur til retsforfølg-ning af disse sager”.
SAIS blev i første omgang oprettet midlertidigt for en periode af fire år. Baggrundenvar, at erfaringerne med den sagstype, som den nye statsadvokatur skulle varetage, pådaværende tidspunkt var begrænsede. Efter udløbet af de fire år vurderede Justitsmini-steriet, at der fortsat var behov for en enhed til at behandle de særlige internationalestraffesager. På den baggrund blev det besluttet at videreføre SAIS.2.2.2. OrganiseringSAIS er – på linje med SØK – en del af anklagemyndigheden, og statsadvokatensoverordnede er rigsadvokaten.SAIS rejser som anklagemyndighed tiltale i sager om særlig international kriminalitetfor hele landet og møder i sagerne i retten. SAIS forestår selv efterforskningen af depågældende sager. Efterforskningen varetages af polititjenestemænd, der er stillet tilrådighed af Rigspolitiet. Organisatorisk er SAIS således grundlæggende opbygget påsamme måde som SØK.På linje med SØK er arbejdsformen i SAIS tilrettelagt med et tæt samarbejde mellemanklagere og politipersonale, og sagsbehandlingen varetages i tværfaglige grupper.SAIS ledes af en statsadvokat og har ca. 16 medarbejdere, der i begyndelsen af 2010bestod af 3 jurister, 10 polititjenestemænd, 1 analytiker og 2 administrative medarbej-dere.Embedskontoret for SAIS er beliggende i København (i samme bygning som de regio-nale sjællandske statsadvokaturer).
151
2.2.3. OpgavevaretagelseSAIS behandler internationale straffesager mod personer med tilknytning til Danmarkfor alvorlige forbrydelser begået i udlandet. Det gælder navnlig sager om folkedrab,forbrydelser mod menneskeheden, krigsforbrydelser og terrorhandlinger. Andre alvor-lige forbrydelser, som statsadvokaturen kan behandle, er f.eks. drab, tortur, langvarigfrihedsberøvelse, voldtægt, sprængning og brandstiftelse. SAIS’ sagsområde fremgåraf Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002, hvor opgavennærmere er afgrænset til sager, hvor efterforskningen og strafforfølgningen som følgeaf sagens kompleksitet og internationale aspekt bl.a. forudsætter en særlig viden om ogindsigt i forhold i udlandet, jf. nærmere kapitel 2.3.3 ovenfor.SAIS kan som udgangspunkt kun behandle en sag, hvis den formodede gerningsmandopholder sig i Danmark og er omfattet af dansk jurisdiktion.Straffesagsbehandlingen i SAIS sker i medfør af dansk lovgivning. Det betyder, atvurderingen af, om en handling begået i udlandet er strafbar, sker efter dansk straffe-ret. Endvidere sker afhøring og fængsling mv. i forbindelse med efterforskning efterdansk ret.Sager, som skal behandles af SAIS, kan fremkomme dels på SAIS’ eget initiativ, delsved modtagelse af anmeldelse eller relevante oplysninger.SAIS søger på eget initiativ – gennem samarbejde med myndigheder og samarbejds-partnere i Danmark og i udlandet – at opspore personer, der kan mistænkes for at havebegået eller kan antages at være ofre for eller vidner til forbrydelser, som ligger indenfor statsadvokaturens sagsområde. I den forbindelse holdes der systematisk øje medbl.a. nye og gamle konfliktområder i verden, ligesom der også i øvrigt søges dannet etoverblik over, om der i Danmark kan befinde sig personer, der bør have deres forholdundersøgt nærmere. Til dette arbejde benyttes forskellige kilder, herunder oplysningerfra udlændingemyndigheder, Interpol og tribunaler samt statsadvokaturens deltagelse idiverse mødefora mv.SAIS’ mulighed for at opspore relevante sager blev udvidet med en ændring af udlæn-dingeloven i 2009. Efter ændringen af udlændingelovens § 45 c får statsadvokaturen
152
ikke blot oplysninger fra Udlændingeservice om allerede identificerede mistænkte iforbindelse med asylsagsbehandling, men har også mulighed for at gennemføre meremålrettede søgninger i sager i Udlændingeservice med henblik på at identificere per-soner, der er kommet til Danmark fra konfliktområder, og som kan mistænkes for al-vorlig kriminalitet eller være ofre eller vidner til alvorlige forbrydelser.Anmeldelser mv. til SAIS fremkommer typisk fra private, Udlændingeservice ellerandre myndigheder, herunder udenlandske myndigheder.I EU-regi har Danmark forpligtet sig til at indgå i et europæisk net af kontaktpunktervedrørende personer, som er ansvarlige for folkedrab, forbrydelser mod menneskehe-den og krigsforbrydelser, samt til at indgå i et samarbejde om at efterforske og retsfor-følge disse forbrydelser, jf. Rådsafgørelserne 494/2002 og 335/2003.SAIS’ sagsområde indebærer generelt, at statsadvokaturens arbejdsopgaver i heltovervejende grad er internationalt relateret. Det betyder, at både efterforskere og juri-ster i meget betydeligt omfang samarbejder med udenlandske myndigheder mv., og aten væsentlig del af efterforsknings- og researcharbejdet sker i udlandet. Den internati-onale arbejdsform stiller krav om, at medarbejderne har særlige kompetencer i sprogog tværkulturel forståelse.Siden oprettelsen har SAIS udarbejdet statistik over statsadvokaturens sager. Heraffremgår bl.a., at SAIS i perioden 2002-2009 har modtaget i alt 190 sager, der geogra-fisk er spredt over ca. 30 lande. Sagernes fordeling i perioden har været følgende:
År
2002
200328
200431
200532
200622
200712
200820
200922
Sager23
153
Af årsberetningen for 2009 fremgår endvidere, at antallet af afgjorte sager i perioden2002-2009 er 172. Det fremgår i den forbindelse bl.a., at den overvejende del af sager-ne er sluttet med begrundelsen ”Ingen gerning/beviser”, og at 2 sager er sluttet meddom, jf. nedenfor:Afgjorte sager 2002-2009
120
112

Ingen gerning / beviser

Ingen jurisdiktion

Udrejst / udvist

100
80

Forældet

60

Afdød

402012206202216

Dom

Andet

Tiltalegrundlag

I alt 172 afgørelser
3. Arbejdsgruppens overvejelser om og forslag til ændringer i SØK og SAIS3.1. Overvejelser om ændring i den gældende ordning for SØKSiden oprettelsen i 1973 har SØK behandlet de største og mest komplicerede sager omøkonomisk kriminalitet. SØK’s kompetenceområde er som udgangspunkt det samme idag som ved oprettelsen, idet der dog gennem årene er tilført en række nye konkretesagsområder og i den forbindelse oprettet en række nye specialenheder inden for em-bedet.SØK’s struktur og organisering har imidlertid ved forskellige lejligheder været overve-jet. Bl.a. overvejede Retsplejerådet i betænkning nr. 1194/1990 om anklagemyndighe-dens struktur, om efterforskningsfunktionen og statsadvokatopgaverne burde adskilles,f.eks. således at efterforskning og varetagelse af sagerne i 1. instans skulle henlæggestil politikredsniveau, mens SØK alene skulle varetage f.eks. visse tiltalespørgsmål, til-154
syn og ankesager. Et stort flertal i Retsplejerådet kunne dog ikke anbefale en sådanordning, jf. betænkningen side 132ff. Retsplejerådet foreslog heller ikke i øvrigt æn-dringer i SØK’s struktur og opgavevaretagelse.Arbejdsgruppen har overvejet, om gennemførelsen af reformen af politi og anklage-myndighed i dag kan begrunde en ændret vurdering af rammerne for SØK’s organise-ring og opgavevaretagelse. I lyset af den specialisering på bl.a. området for økonomiskkriminalitet, som reformen har givet mulighed for i politikredsene, kan der således rej-ses spørgsmål om, hvorvidt der i samme omfang som tidligere er behov for en særliglandsdækkende statsadvokatur på området.Selv om politikredsene i dag er væsentlig bedre rustet til at varetage også vanskeligesager om økonomisk kriminalitet, vil der imidlertid efter arbejdsgruppens opfattelsefortsat være økonomiske sager, der er så omfattende og komplicerede, at de stiller eks-traordinære krav til specialiserede kompetencer, som det vil være vanskeligt at opdyr-ke og vedligeholde i 12 politikredse. Hertil kommer, at det vil være meget vanskeligtfor politikredsene at varetage det koordinerede samarbejde med andre myndigheder iDanmark og udlandet, som er en vigtig del af bekæmpelsen af den vanskeligste øko-nomiske kriminalitet.På den baggrund er det arbejdsgruppens opfattelse, at SØK også fremover bør varetagede største og vanskeligste sager om økonomisk kriminalitet.Der har i arbejdsgruppen været rejst enkelte spørgsmål med hensyn til SØK’s virk-somhed. Det gælder f.eks. de ”grænsefladespørgsmål”, som jævnligt opstår ved vurde-ringen af, om en konkret sag henhører under SØK eller politikredsene, og der har væ-ret peget på, at der eventuelt bør fastsættes mere detaljerede retningslinjer om dissespørgsmål. Arbejdsgruppen anbefaler, at disse spørgsmål i givet fald tages op til over-vejelse mellem bl.a. SØK, politikredsene og rigsadvokaten.Det er endvidere over for arbejdsgruppen oplyst, at rigsadvokaten i samarbejde medSØK overvejer en række spørgsmål vedrørende den bedst mulige udnyttelse af de res-sourcer, som er til rådighed for SØK, herunder en styrket rekruttering fra faggruppersom f.eks. revisorer og IT-specialister. Arbejdsgruppen anbefaler, at der arbejdes vide-re med disse overvejelser.
155
Arbejdsgruppen finder ikke i øvrigt grundlag for forslag til mere omfattende ændringeri den gældende ordning for SØK, jf. dog nedenfor vedrørende sammenlægning af SØKog SAIS.3.2. Overvejelser om ændring i den gældende ordning for SAISArbejdsgruppen har overvejet, om de særlige internationale sager, der i dag varetagesaf SAIS, fortsat bør behandles af en særskilt statsadvokatur, eller om varetagelsen me-re hensigtsmæssigt kunne ske under andre organisatoriske former.Som anført i afsnit 2.2 ovenfor blev SAIS oprettet i 2002 og har således nu virket igodt 8 år. Erfaringen har i den forbindelse vist, at efterforskning og retsforfølgning afde omhandlede sager er særdeles ressourcekrævende og kræver en helt særlig videnom og indsigt i forhold i udlandet og herunder et indgående samarbejde med relevanteudenlandske myndigheder og organisationer mv. Erfaringen har også vist, at det ernødvendigt med et meget tæt samarbejde mellem efterforskere og anklagere.Det er arbejdsgruppens opfattelse, at SAIS har ydet en omfattende indsats med hensyntil oparbejdelse af relevant viden om f.eks. konfliktområder, international ret og andrelandes straffesystemer, ligesom statsadvokaturen har etableret meget vigtige samar-bejdsrelationer i udlandet. Det er i den forbindelse arbejdsgruppens principielle opfat-telse, at en kompetent og effektiv behandling af de foreliggende meget specielle sagerunder alle omstændigheder forudsætter, at der findes særlige enheder til varetagelse afområdet.På den baggrund kunne det efter arbejdsgruppens opfattelse for så vidt være nærlig-gende, at SAIS fortsatte sin virksomhed under de eksisterende rammer.Heroverfor står imidlertid en række andre hensyn.Først og fremmest kan det – til dels på linje med det, der er anført i kapitel 8 vedrøren-de de regionale statsadvokaturer – anføres, at det generelt giver anledning til praktiskevanskeligheder at have særskilte myndigheder af en så begrænset størrelse som SAIS.Det gælder f.eks. med hensyn til sårbarhed ved særlig sagsbelastning eller personale-mæssige udsving mv., mens der omvendt i perioder med forholdsvis få sager – som
156
uundgåeligt vil opstå på områder som det foreliggende – kan være vanskeligheder medledig medarbejderkapacitet. Særligt med hensyn til det sidste er arbejdsgruppen be-kendt med, at SAIS i praksis har været meget opmærksom på at stille medarbejdere tilrådighed for andre embeder i anklagemyndigheden, men det nævnte forhold giver efterarbejdsgruppens opfattelse under alle omstændigheder anledning til spørgsmål i for-hold til den mest hensigtsmæssige udnyttelse af medarbejderressourcer.Hertil kommer, at det alt andet lige i sig selv er omkostnings- og ressourcekrævende athave forholdsvis små embeder. I den forbindelse må det også indgå, at SAIS over åre-ne samlet set kan siges at have haft en forholdsvis begrænset sagsmængde, jf. afsnit2.2.3 ovenfor.Spørgsmålet er herefter, om de anførte hensyn kan forenes i andre og mere hensigts-mæssige organisatoriske former end den gældende.En mulighed kunne principielt være at henlægge sagsområdet til én politikreds eller tilén regional statsadvokatur, således at der her kunne oparbejdes de nødvendige kompe-tencer.En sådan løsning ville imidlertid efter arbejdsgruppens opfattelse ikke være holdbar.For politikredsenes vedkommende kan det anføres, at det i praksis formentlig ville væ-re meget vanskeligt at afsætte de fornødne ressourcer mv. til området, ligesom politi-kredsene ikke har tradition – og kun i begrænset omfang mulighed – for at opbygge ogvedligeholde de nødvendige tætte kontakter til udenlandske myndigheder og organisa-tioner mv. Heller ikke de regionale statsadvokaturer har tradition for internationalekontakter i større omfang, og det tætte samarbejde mellem efterforskere og anklagere,der som anført ovenfor må anses for nødvendigt på området, ville ikke kunne etableresi en regional statsadvokatur.Efter arbejdsgruppens opfattelse kunne et alternativ til den gældende ordning i stedetvære at sammenlægge de opgaver, som SAIS varetager med de opgaver, som SØK va-retager.De ulemper, som efter det anførte ville være forbundet med at henlægge sagsområdettil f.eks. en politikreds eller en statsadvokatur, gør sig således ikke gældende i forhold
157
til en sammenlægning med SØK. Det skyldes, at SØK – som anført i afsnit 2.1.2 – erorganiseret med såvel efterforskere som anklagere, og at der her – som anført i afsnit2.1.3 – netop er tradition for tætte relationer til udenlandske myndigheder mv.En sammenlægning af SØK og SAIS ville også indebære mulighed for en fleksibeludnyttelse af medarbejderressourcerne, således at ressourcerne efter behov kunne for-deles mellem de enkelte sagsområder afhængig af den aktuelle sagsbelastningssituati-on.På den anførte baggrund kan meget efter arbejdsgruppens opfattelse tale for en sam-menlægning af SØK og SAIS.Et argument imod den skitserede ordning kunne være, at der – uanset at SØK alleredei dag er en stærkt specialiseret myndighed – er en vis risiko for, at det sagsområde,som SAIS i dag varetager, i realiteten ville kunne ”drukne” i varetagelsen af økono-misk kriminalitet, som også fremover ville udgøre den helt overvejende (og formentligi det daglige mest ”eksponerede”) del af specialstatsadvokaturens arbejdsområde. Ar-bejdsgruppen er opmærksom på dette forhold, men finder ikke, at det kan anses forafgørende. Arbejdsgruppen forudsætter således, at det samlede arbejde i SØK i givetfald organiseres og prioriteres på en sådan måde, at der også fremover vil være dennødvendige store opmærksomhed om de særlige internationale sager.På den baggrund foreslår arbejdsgruppen, at SAIS og SØK sammenlægges til én frem-tidig specialstatsadvokatur.Arbejdsgruppen bemærker, at navnet på den fremtidige specialstatsadvokatur forment-lig bør afspejle, at statsadvokaturen varetager såvel særlige økonomiske sager somsærlige internationale sager.En gennemførelse af forslaget kræver ikke lovændringer, men kan ske administrativtved en ændring af bekendtgørelse nr. 1146 af 13. december 2002 om fordeling af for-retningerne mellem statsadvokaterne.
158
4. Arbejdsgruppens vurdering af behovet for nye specialiserede statsadvokaturerArbejdsgruppen har overvejet, om der kunne være behov for at oprette yderligere spe-cialiserede statsadvokaturer.Sådanne spørgsmål har tidligere været overvejet, bl.a. i Retsplejerådets betænkning nr.1194/1990 om anklagemyndighedens struktur. Her vurderede rådet behovet for at hen-lægge visse straffesager inden for særlovgivningen, bl.a. miljøstraffesager og arbejds-miljøstraffesager, til en eller flere særlige statsadvokaturer, men kunne ikke anbefaleen sådan ordning, jf. betænkningen side 174ff.Hertil kommer, at der fra tid til anden i den offentlige debat rejses spørgsmål om op-rettelse af nye specialiserede enheder i politi og anklagemyndighed, f.eks. et ”dyre-værnspoliti” eller et ”miljøpoliti”.Organiseringen af politi og anklagemyndighed har historisk bygget på, hvad der kanbetegnes som et generalistsynspunkt. Det betyder, at de enkelte myndigheder, f.eks.politikredse og regionale statsadvokaturer, som udgangspunkt har haft til opgave atvaretage alle former for sager inden for deres geografiske område. Det anførte syns-punkt – der i øvrigt også gør sig gældende for domstolene – bygger grundlæggende på,at den nødvendige høje faglighed bedst sikres i strukturer, hvor medarbejderne har mu-lighed for at arbejde med et bredt spektrum af strafferetlige problemstillinger mv., så-ledes at de ikke kun opbygger deres faglighed inden for snævre specialområder, menkan anskue og vurdere i princippet enhver problemstilling i det nødvendige brede per-spektiv.Den ordning, som i dag findes med hensyn til særlig økonomisk kriminalitet og særli-ge internationale sager (jf. afsnit 2 og 3 ovenfor), har således karakter af en undtagelsetil det nævnte princip, og efter arbejdsgruppens opfattelse bør der udvises betydeligvarsomhed på området.Det anførte princip skal naturligvis samtidig ses i forhold til, at der i de senere år i sti-gende grad er opstået behov for specialisering som følge af den øgede kompleksitet isåvel kriminaliteten som i den strafferetlige lovgivning. Et synspunkt om, at medar-
159
bejdere i politi og anklagemyndighed er i stand til at varetage ethvert sagsområde medden nødvendige høje kvalitet, kan således i hvert fald i dag ikke anses for realistisk.En balance mellem de anførte hensyn er i politi og anklagemyndighed i de senere årsøgt opnået ved på den ene side at gennemføre en betydelig specialisering inden for deenkelte myndigheder (f.eks. ved oprettelse af særlige efterforskningsafdelinger og ju-ridiske advokaturer i politikredsene), men på den anden side at undlade at oprette nyesærskilte myndigheder. På denne måde er det tilstræbt at sikre, at man kan opretholdede kvaliteter, som ”generalistembeder” er udtryk for, samtidig med at der kan skabesgrundlag for den nødvendige specialisering og dermed kvalitet og effektivitet.Det anførte indebærer, at der i dag i politikredsene er specialafdelinger inden for enrække centrale retsområder, f.eks. personfarlig kriminalitet, organiseret kriminalitet ogsærlovskriminalitet (hvor bl.a. spørgsmål om dyreværns- og miljølovgivning behand-les). Denne specialisering understøttes af omfattende videndelingsprojekter mv., der erforankret i rigsadvokaturen, og som bl.a. har til formål at sikre den nødvendige løben-de efteruddannelse inden for de enkelte områder og afholdelse af møder i landsdæk-kende fagudvalg mv. Særligt for de regionale statsadvokaters vedkommende har deforslag, der er beskrevet i kapitel 8, bl.a. til formål netop at skabe grundlag for dennødvendige specialisering også på dette niveau i anklagemyndigheden.På den anførte baggrund er det arbejdsgruppens opfattelse, at der ikke er behov for op-rettelse af yderligere specialiserede statsadvokaturer, og at væsentlige hensyn talerimod en sådan ordning.
160
Kapitel 10. Arbejdsgruppens lovudkast med bemærkningerNedenfor følger arbejdsgruppens lovudkast med bemærkninger.Lovudkastet indeholder arbejdsgruppens forslag til ændringer i retsplejelovens §§ 101,103 og 104 om kompetencefordelingen mellem statsadvokaterne og politikredsene vedudførelsen af straffesager i 1. instans, jf. kapitel 6 ovenfor. Herudover indeholder lov-udkastet arbejdsgruppens forslag til mindre ændringer i retsplejelovens § 1018 e omerstatning i anledning af strafferetlig forfølgning, jf. kapitel 7.4 ovenfor.Arbejdsgruppens øvrige forslag i kapitel 6-9 kræver ikke lovændringer.
ForslagtilLov om ændring af retsplejeloven(Reform af de regionale statsadvokaturer mv.)§1I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1237 af 26. oktober 2010, som ændret ved§ 1 i lov nr. 404 af 21. april 2010 og § 2 i lov nr. 718 af 25. juni 2010, foretages føl-gende ændringer:1.§ 101, stk. 1, 2. pkt.,affattes således:”Rigsadvokaten kan bestemme, at statsadvokaterne inden for et nærmere afgrænsetsagsområde indtil videre tillige varetager udførelsen af straffesager ved byretterne.”2.§ 103, stk. 2,affattes således:”Rigsadvokaten beskikker de fornødne juridiske medhjælpere for statsadvokaterne vedudførelsen af straffesager for landsretten og ved byretten, jf. § 101, stk. 1, og § 104,stk. 1, 2. pkt.”3.I§ 104, stk. 1,indsættes som2. pkt.:”Vedkommende statsadvokat kan i særlige tilfælde bestemme, at udførelsen af enstraffesag, der behandles ved byretten under medvirken af nævninger eller under med-
161
virken af domsmænd som følge af tiltaltes beslutning efter § 687, skal varetages afstatsadvokaten.”4.I§ 1018 e, stk. 1,indsættes efter 5. pkt.:”Krav om erstatning fremsættes over for vedkommende politidirektør.”.5.I§ 1018 e, stk. 3,indsættes efter 2. pkt.:”Klager over statsadvokaternes afgørelser indgives til vedkommende statsadvokat.”§2Stk. 1.Loven træder i kraft den xx.yy.zzzz, jf. dog stk. 2.Stk. 2.Sager, der behandles ved byretten under medvirken af nævninger eller undermedvirken af domsmænd som følge af tiltaltes beslutning efter § 687, og hvor der in-den lovens ikrafttræden er rejst tiltale, udføres af statsadvokaterne.§3Loven gælder ikke for Færøerne og Grønland.
Bemærkninger til lovforslagets enkelte bestemmelserTil § 1Til nr. 1 (§ 101, stk. 1, 2. pkt.)Efter den gældende bestemmelse i retsplejelovens § 101, stk. 1, 2. pkt., varetager stats-advokaterne udførelsen af straffesager, der behandles ved byretten under medvirken afnævninger eller under medvirken af domsmænd som følge af tiltaltes beslutning efter§ 687. Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med 1. pkt., hvorefter statsadvokaternevaretager udførelsen af (alle) straffesager i landsretten, og med bestemmelsen i § 104,stk. 1, hvorefter politikredsene varetager udførelsen af de øvrige sager i byretten.Bestemmelsen i § 101, stk. 1, 2. pkt., foreslås erstattet af en regel om, at rigsadvokatenkan bestemme, at statsadvokaterne inden for et nærmere afgrænset sagsområde indtilvidere varetager udførelsen af straffesager ved byretterne – en såkaldt call-in-ordning.
162
Den foreslåede ændring indebærer en ophævelse af den gældende ordning, hvorefterstatsadvokaterne varetager udførelsen af alle straffesager, der behandles ved byrettenunder medvirken af nævninger eller under medvirken af domsmænd som følge af til-taltes beslutning efter § 687 (domsmandssager med fravalgt nævningeting).Med den foreslåede ændring vil politikredsene fremover som udgangspunkt – og pålinje med andre sager i 1. instans, jf. ovenfor – skulle varetage udførelsen af nævnin-gesager og domsmandssager med fravalgt nævningeting i 1. instans. Konsekvensen vilvære, at politikredsene fremover som udgangspunkt varetager udførelsen af enhverstraffesag i byretten.Ændringen indebærer endvidere, at rigsadvokaten kan bestemme, at straffesager i 1.instans, der ellers som udgangspunkt hører under politikredsenes udførelseskompeten-ce, jf. retsplejelovens § 104, stk. 1, indtil videre skal udføres af statsadvokaterne. Detgælder, uanset om der er tale om nævningesager, domsmandssager (herunder med fra-valgt nævningeting) eller sager uden domsmænd. Den samlede konsekvens af be-stemmelsen er derfor på den ene side, at politikredsene fremover som udgangspunktvil varetage alle sager i byretten, men på den anden side, at rigsadvokaten – midlerti-digt og på nærmere afgrænsede områder – kan henlægge denne kompetence fra politi-kredsene til statsadvokaten (call-in-ordning).Med forslaget bemyndiges rigsadvokaten til at bestemme, at sager ”inden for et nær-mere afgrænset sagsområde” skal varetages af statsadvokaten i 1. instans.Call-in-ordningen forudsættes først og fremmest anvendt på sagsområder, hvor der eret særligt behov for tæt styring og koordinering af anklagemyndighedens behandlingaf straffesager på landsplan, og hvor det derfor er hensigtsmæssigt, at sagerne i en pe-riode samles på færre hænder. Det vil navnlig kunne være i forbindelse med imple-mentering af ny lovgivning, hvor f.eks. karakteren af de tilknyttede forarbejder inde-bærer behov for særlig indgående koordinering i fortolkningen af regelsættet, eller påområder, hvor der i øvrigt er et særligt behov for samordning af praksis.Herudover vil call-in-ordningen kunne omfatte andre sagsområder, hvor der også vur-deres at være et særligt behov for tæt styring og koordinering af anklagemyndighedenssagsbehandling, uden at baggrunden nødvendigvis er implementering af ny lovgiv-
163
ning. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis der i Højesteret eller ved EU- eller Menneske-rettighedsdomstolen træffes afgørelser, som i en periode nødvendiggør en særlig tætstyring af EU- eller menneskeretlige spørgsmål, f.eks. vedrørende udvisning e.l. Detkan også være tilfældet på områder, som for tiden er undergivet særlig retspolitiskopmærksomhed.Den tidsmæssige udstrækning af en call-in-ordning forudsættes at være begrænset,men det vil i almindelighed ikke være muligt ved etableringen mere præcist at angiveen bestemt tidsperiode. Det foreslås derfor, at rigsadvokaten kan bestemme, at sagerne”indtil videre” varetages af statsadvokaterne. Ved etablering af en call-in-ordning iforbindelse med implementering af ny lovgivning vil ordningen således i almindelig-hed skulle gælde, indtil der – f.eks. ved gennemførelse af et antal ”prøvesager” – eretableret den nødvendige retspraksis. Herefter vil ordningen kunne ophæves, således atdet pågældende sagsområde føres tilbage til politikredsene.Det forudsættes, at rigsadvokaten ved etableringen af den enkelte call-in-ordning af-grænser de sager, der er omfattet af ordningen, således at visiteringen ikke bliver unø-digt tidskrævende for politikredsene, og således at der ikke opstår tvivl om, hvorvidtde konkrete sager henhører under politikredsene eller statsadvokaterne.I den periode, hvor statsadvokaterne varetager udførelsen af sager i 1. instans som føl-ge af en etableret call-in-ordning, forudsættes det i almindelighed, at statsadvokaterneligeledes har påtalekompetencen i de pågældende sager. I de sager, hvor statsadvoka-terne ikke allerede i medfør af retsplejelovens § 719, stk. 2 og 3, har påtalekompeten-cen, vil rigsadvokaten i forbindelse med etableringen af en call-in-ordning kunne fast-sætte nærmere regler herom.Det forhold, at statsadvokaterne fører sager, der normalt henhører under politikredse-ne, vil indebære, at statsadvokaterne – på samme måde som det er tilfældet for politi-kredsens anklagere – i et vist omfang vil skulle inddrages i politiets efterforskning afde pågældende sager. Dette spørgsmål vil eventuelt kunne reguleres i forbindelse medrigsadvokatens etablering af den pågældende call-in-ordning og må i øvrigt aftalesmellem statsadvokaten og politikredsen i de enkelte tilfælde. Det forudsættes, at denenkelte sag under alle omstændigheder er forankret i den relevante del af politikred-sens anklagemyndighed.
164
Der foreslås ingen ændring af bestemmelsen i § 101, stk. 1, 1. pkt. Det betyder, atstatsadvokaterne som hidtil varetager udførelsen af alle straffesager ved landsretterne.Til nr. 2 (§ 103, stk. 2)Den gældende bestemmelse i § 103, stk. 2, vedrører beskikkelse af juridiske medhjæl-pere for statsadvokaterne.Den foreslåede ændring er en konsekvens af den foreslåede bestemmelse i § 101, stk.1, 2. pkt., hvorefter statsadvokaterne fremover skal udføre sager ved byretten i de til-fælde, hvor der er etableret en call-in-ordning, og den foreslåede bestemmelse i § 104,stk. 1, 2. pkt., hvorefter statsadvokaten i særlige tilfælde kan bestemme, at udførelsenaf en straffesag ved byretten, der behandles under medvirken af nævninger eller somen domsmandssag med fravalgt nævningeting, skal varetages af statsadvokaten.Til nr. 3 (§ 104, stk. 1, 2. pkt.)Det foreslås, at der indføres en regel i retsplejelovens § 104, stk. 1, 2. pkt., om, at ved-kommende statsadvokat i særlige tilfælde kan bestemme, at udførelsen af en straffe-sag, der behandles ved byretten under medvirken af nævninger eller under medvirkenaf domsmænd som følge af tiltaltes beslutning efter § 687, skal varetages af statsadvo-katen.Den foreslåede ændring af § 101, stk. 1, 2. pkt., indebærer, at det fremover som ud-gangspunkt er politikredsene og ikke statsadvokaterne, der varetager udførelsen afnævningesager og domsmandssager med fravalgt nævningeting i 1. instans. Dette gæl-der, uanset om den pågældende sag f.eks. har et meget betydeligt omfang eller på an-den måde er omfattende og vanskelig.Det må imidlertid antages, at der fra tid til anden vil opstå nævningesager, som rum-mer så komplicerede problemstillinger, at de mest hensigtsmæssigt varetages af enstatsadvokat.Der er således tale om en undtagelse, som alene angår de vanskeligste nævningesager.Det kan f.eks. være nævningesager, der rejser spørgsmål ud over den ”egentlige” straf-
165
feret, herunder i forhold til menneskerettigheder, EU-ret eller anden international ret.Bl.a. vil sager om overtrædelse af bestemmelser i straffelovens kapitel 12 og 13 somfølge heraf ofte mest hensigtsmæssigt kunne varetages af en statsadvokat.Herudover vil ”særlige tilfælde” kunne omfatte nævningesager, der rejser så vanskeli-ge eller principielle spørgsmål, f.eks. inden for strafferettens almindelige del om nød-værge, medvirken, sanktionsvalg eller strafudmåling mv., at behovet for statsadvoka-tens inddragelse i sagens udførelse ikke kan imødekommes ved et tæt samarbejde mel-lem statsadvokaten og politikredsen (den generelle samarbejdsmodel).Vurderingen af, hvorvidt den enkelte nævningesag rummer så komplicerede problem-stillinger, at den bør udføres af statsadvokaten, foretages af den statsadvokat, som harpåtalekompetencen i den pågældende sag.Til nr. 4 (§ 1018 e, stk. 1, 6. pkt.)Det foreslås, at der indføres en regel om, at krav om erstatning skal fremsættes overfor den politidirektør, der har haft ansvaret for efterforskningen i den sag, som gav an-ledning til kravet.Det fremgår af den gældende § 1018 e, stk. 1, at statsadvokaten har kompetencen til attræffe afgørelse om erstatningskrav efter retsplejelovens kapitel 93 a. Det fremgårimidlertid ikke klart af bestemmelsens ordlyd, hvilken myndighed erstatningskravetskal fremsættes over for.Den foreslåede regel i retsplejelovens § 1018 e, stk. 1, 6. pkt., betyder, at det udtrykke-ligt kommer til at fremgå af bestemmelsen, at erstatningskravet skal fremsættes overfor politidirektøren.Politidirektøren sender herefter snarest muligt kravet og sagens akter samt en eventueludtalelse til statsadvokaten.Reglen indebærer en ændring af den gældende praksis, hvorefter krav om erstatningsædvanligvis indgives til statsadvokaten.
166
Det bemærkes, at såfremt der er tale om en sag, der ikke er behandlet i en politikreds,men alene er varetaget i en specialstatsadvokatur, fremsættes kravet over for special-statsadvokaturen.Til nr. 5 (§ 1018 e, stk. 3, 3. pkt.)I forlængelse af den foreslåede ændring af retsplejelovens § 1018 e, stk. 1, 6. pkt., fo-reslås en tilsvarende ændring af retsplejelovens § 1018 e, stk. 3, således, at det kom-mer til at fremgå af bestemmelsen, at en klage over statsadvokatens afgørelse vedrø-rende krav om erstatning skal indgives til den statsadvokat, der har truffet den pågæl-dende afgørelse, og ikke til rigsadvokaten.Statsadvokaten sender herefter snarest muligt klagen og sagens akter samt en eventueludtalelse til rigsadvokaten.Der er tale om en lovfæstelse af en allerede eksisterende praksis mellem rigsadvokatenog statsadvokaterne.Til § 2Det foreslås istk. 1,at loven træder i kraft den xx.yy.zzzz.Det foreslås istk. 2,at loven ikke finder anvendelse på sager, der behandles ved byret-ten under medvirken af nævninger eller som domsmandssager med fravalgt nævninge-ting, og hvor der inden lovens ikrafttræden er rejst tiltale i sagen. Disse sager udføresaf statsadvokaterne efter den hidtil gældende regel i retsplejelovens § 101, stk. 1, 2.pkt.Til § 3Bestemmelsen vedrører lovens territoriale gyldighed.
167
168