Retsudvalget 2009-10
REU Alm.del Bilag 699
Offentligt
889250_0001.png
889250_0002.png
889250_0003.png
889250_0004.png
889250_0005.png
889250_0006.png
889250_0007.png
889250_0008.png
889250_0009.png
889250_0010.png
889250_0011.png
889250_0012.png
889250_0013.png
889250_0014.png
889250_0015.png
889250_0016.png
889250_0017.png
889250_0018.png
889250_0019.png
889250_0020.png
889250_0021.png
889250_0022.png
889250_0023.png
889250_0024.png
889250_0025.png
889250_0026.png
889250_0027.png
889250_0028.png
889250_0029.png
889250_0030.png
889250_0031.png
889250_0032.png
889250_0033.png
889250_0034.png
889250_0035.png
889250_0036.png
889250_0037.png
889250_0038.png
889250_0039.png
889250_0040.png
889250_0041.png
889250_0042.png
889250_0043.png
889250_0044.png
889250_0045.png
889250_0046.png
889250_0047.png
889250_0048.png
889250_0049.png
Lovafdelingen
Dato:Kontor:Sagsnr.:Dok.:
9. september 2010Strafferetskontoret2007-730-0579MUK40358
Redegørelseom erfaringerne med lovgivningindført i forbindelse medanti-terrorpakke I fra 2002 oganti-terrorpakke II fra 2006
Slotsholmsgade 101216 København K.Telefon 7226 8400Telefax 3393 3510www.justitsministeriet.dkjm@jm.dk
Indholdsfortegnelse1. Indledning2. Lovgivning indført på Justitsministeriets område i forbindelsemed anti-terrorpakke I og II2.1. Lov nr. 378 af 6. juni 20022.1.1. Ændring af straffeloven2.1.2. Ændring af retsplejeloven2.1.3. Ændring af lov om udlevering af lovovertrædere2.2. Lov nr. 542 af 8. juni 20062.2.1. Ændring af straffeloven2.2.2. Ændring af retsplejeloven2.2.3. Ændring af lov om forbud mod tv-overvågning2.2.4. Ændring af lov om udlevering af lovovertrædere3. Erfaringerne med den indførte lovgivning på Justitsministeriets område3.1. Erfaringerne med ændringerne af straffeloven3.1.1. Straffelovens § 114 om terrorisme3.1.2. Straffelovens § 114 b om terrorfinansiering3.1.3. Den særlige medvirkensregel i straffelovens § 114 e3.1.4. Straffelovens § 114 h om produkter med dobbelt anvendelse3.1.5. Vurdering3.2. Erfaringerne med ændringerne af retsplejeloven3.2.1. Retsplejelovens § 116 om udveksling af oplysninger3.2.2. Retsplejelovens § 783, stk. 2, om kendelse rettet mod personen3.2.3. Retsplejelovens § 786, stk. 4, om logning3.2.4. Retsplejelovens § 791, stk. 5 og 6, om teleobservation3.2.5. Retsplejelovens § 791 b om dataaflæsning3.2.6. Retsplejelovens § 791 c, stk. 1, om afbrydelse af radio-og telekommunikation3.2.7. Retsplejelovens § 799, stk. 3, om gentagne hemmelige ransagninger3.2.8. Retsplejelovens § 806, stk. 3, om edition på øjemedet3.2.9. Vurdering3.3. Erfaringerne med ændringerne af lov om forbud mod tv-overvågning3.4. Erfaringerne med ændringerne af lov om udlevering af lovovertrædere4. Lovgivning indført på andre ministeriers områder i forbindelsemed anti-terrorpakkerne4.1. Integrationsministeriet4.2. Transportministeriet4.3. Videnskabsministeriet4.4. Økonomi- og Erhvervsministeriet5. Sammenfatning og afsluttende bemærkninger5.1. Lovgivning indført på Justitsministeriets område5.2. Lovgivning indført på andre ministeriers område5.3. Afsluttende bemærkninger344467889101011111113171818202022232526262728283132333335383942424649
2

1. Indledning

På baggrund af terrorangrebene mod USA den 11. september 2001 blevder foretaget en nærmere vurdering af, om dansk lovgivning sikrede entilstrækkelig effektiv indsats mod terrorisme, og i lyset heraf blev deriværksat en række lovgivningsinitiativer i en anti-terrorpakke (”anti-terrorpakke I”), som omfattede lovforslag fra en række forskellige mini-sterier.På Justitsministeriets område bestod anti-terrorpakke I i vedtagelsen aflov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af bl.a. straffeloven, retsplejelo-ven, våbenloven og udleveringsloven (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførel-se af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initia-tiver til bekæmpelse af terrorisme mv.).I lyset af terrorangrebet i London i juli 2005 nedsatte regeringen entværministeriel arbejdsgruppe, der afgav rapporten ”Det danske sam-funds indsats og beredskab over for terror”. Rapporten indeholdt 49 an-befalinger, som efter arbejdsgruppens opfattelse kunne komme på talefor yderligere at styrke indsatsen og beredskabet mod terror. Der var taleom en bred vifte af forslag, som vedrørte flere ministerområder.På baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger udarbejdede regeringen enhandlingsplan for terrorbekæmpelse, som indeholdt en række initiativermed henblik på at styrke det danske samfunds indsats og beredskab modterror. Handlingsplanen og anbefalingerne fra den tværministerielle ar-bejdsgruppe blev ved en forespørgselsdebat den 16. november 2005drøftet af Folketinget, som i en vedtagelse konstaterede, at regeringen påbaggrund af handlingsplanen og anbefalingerne bl.a. ville fremsætte enrække lovforslag i den pågældende folketingssamling. (”anti-terrorpakkeII”).I overensstemmelse hermed fremsatte justitsministeren i marts 2006 etforslag til lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskelligeandre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme mv.), derblev vedtaget og gennemført som lov nr. 542 af 8. juni 2006. Lovforsla-get havde til formål dels at gennemføre de dele af regeringens hand-lingsplan for terrorbekæmpelse, der vedrørte lovgivning på Justitsmini-steriets område, dels at gennemføre de ændringer, der var nødvendige3
for, at Danmark kunne ratificere og gennemføre Europarådets konventi-on om forebyggelse af terrorisme og FN’s konvention om nuklear terro-risme.Det fremgår af pkt. 1.5 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, atJustitsministeriet fandt det hensigtsmæssigt, at der efter en passende pe-riode blev gjort status over erfaringerne med de indførte regler. På denbaggrund tilkendegav Justitsministeriet, at ministeriet i folketingsåret2009-10 – det vil sige 3 år efter lovforslagets gennemførelse – ville giveFolketingets Retsudvalg en orientering om erfaringerne.På den anførte baggrund redegøres der i det følgende for erfaringernemed de regler, som blev indført ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 som led ianti-terrorpakke II. Justitsministeriet har valgt i redegørelsen i relevantomfang også at inddrage regler indført i forbindelse med ovennævnte lovnr. 378 af 6. juni 2002 fra anti-terrorpakke I.Til brug for redegørelsen har Justitsministeriet indhentet udtalelser fraRigsadvokaten, Rigspolitiet og Politiets Efterretningstjeneste.Endvidere har Justitsministeriet anmodet andre berørte ministerier (Inte-grationsministeriet, Transportministeriet, Videnskabsministeriet og Øko-nomi- og Erhvervsministeriet) om i relevant omfang at bidrage med erfa-ringer vedrørende lovgivning, som blev indført på de respektive mini-sterområder med regeringens anti-terrorpakker fra henholdsvis 2002 og2006. Udtalelserne omfatter i visse tilfælde også anden relevant lovgiv-ning.Redegørelsens pkt. 2 indeholder en gennemgang af den lovgivning, somblev gennemført på Justitsministeriets område i forbindelse med regerin-gens anti-terrorpakker. Der redegøres i pkt. 3 nærmere for erfaringernemed de pågældende regler. Lovgivningen under andre ministeriers res-sortområder og erfaringerne hermed omtales i redegørelsens pkt. 4.I pkt. 5 er der en sammenfatning og afsluttende bemærkninger.

2. Lovgivning indført på Justitsministeriets område i forbindelse

med anti-terrorpakke I og II

2.1. Lov nr. 378 af 6. juni 2002

4
2.1.1. Ændring af straffelovenMed lov nr. 378 af 6. juni 2002 blev straffeloven ændret med henblik påat styrke det strafferetlige værn mod terrorisme.Der blev indsat en særlig terrorismebestemmelse i straffelovens § 114,som indeholder en definition af begrebet terrorisme. Bestemmelsen, hvisformulering bygger på artikel 1 i EU’s rammeafgørelse om bekæmpelseaf terrorisme, har karakter af en strafskærpelsesregel med mulighed forfængsel på op til livstid, når nærmere opregnede forbrydelser (f.eks.drab, grov vold, frihedsberøvelse, kapring af transportmidler og overtræ-delse af våben- og eksplosivstoflovgivningen under særlig skærpendeomstændigheder, brandstiftelse mv.) er begået med et særligt terrorisme-forsæt. For at være omfattet af straffelovens § 114 skal de opregnedehandlinger således været begået med forsæt til at skræmme en befolk-ning i alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandskeoffentlige myndigheder eller en international organisation til at foretageeller undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelæggeet lands eller en international organisations grundlæggende politiske, for-fatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer.Desuden blev der indsat en ny bestemmelse i straffelovens § 114 a (nu §114 b) om forbud mod finansiering af terrorvirksomhed i form af øko-nomisk støtte eller formidling af midler mv. til personer eller grupper,der begår eller har til hensigt at begå terrorisme. Bestemmelsen havdebl.a. til formål at gennemføre visse dele af henholdsvis EU’s rammeafgø-relse om bekæmpelse af terrorisme, FN’s terrorfinansieringskonventionog FN’s sikkerhedsresolution nr. 1373.Endvidere blev der indført en ny bestemmelse i straffelovens § 114 b (nu§ 114 e) med henblik på at kunne straffe den, som uden at have forsæt tilat medvirke til en konkret terrorhandling forsætligt fremmer den krimi-nelle virksomhed eller det kriminelle formål hos en gruppe personer medkendskab til gruppens generelle terrormål. Formålet med bestemmelsenvar bl.a. at gennemføre artikel 2, stk. 5, litra c, 1. led, i FN’s terrorfinan-sieringskonvention.Der blev desuden i straffelovens § 114 e (nu § 114 h) indført en forhøjetstrafferamme for overtrædelser under skærpende omstændigheder aflovgivningen om ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben ved bl.a. at5
udføre produkter med dobbelt (dvs. både civil og militær) anvendelseuden tilladelse.Den daværende bestemmelse om kapring af fly og skibe blev udvidet tilogså at omfatte andre kollektive transport- eller godstransportmidler,f.eks. busser og tog, jf. straffelovens § 183 a. Ændringen byggede påEU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme, artikel 1, litra f.Strafferammen for grove våbenlovsovertrædelser blev forhøjet fra fæng-sel indtil 4 år til fængsel indtil 6 år, jf. straffelovens § 192 a, og bestem-melsen blev udvidet til også at omfatte overtrædelser af den dagældende§ 5 i våbenloven, som indeholdt et forbud mod uden justitsministerenstilladelse at tilvirke, udvikle eller med henblik herpå forske i faste stof-fer, væsker eller luftarter, som ved spredning virker skadevoldende mv.Bestemmelsen bidrog til opfyldelse af Danmarks forpligtelser i henholdtil EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme, artikel 1, litra g.Gennemførelsen af FN-konventionen af 9. december 1999 til bekæmpel-se af finansiering af terrorisme indebar endvidere en ændring af reglerneom juridiske personers strafansvar for straffelovsovertrædelser, jf. straf-felovens § 306.Herudover blev straffelovens § 77 a om konfiskation i tilfælde, hvor detmå befrygtes, at genstanden ville blive brugt til en strafbar handling, ud-videt til ikke kun at omfatte genstande, men også andre formuegoder,herunder penge. Ændringen indgik som en del af grundlaget for, atDanmark kunne ratificere FN’s terrorfinansieringskonvention, ligesomændringen gennemførte artikel 1, litra c, i FN’s Sikkerhedsresolution nr.1373.2.1.2. Ændring af retsplejelovenLov nr. 378 af 6. juni 2002 havde også til formål at forbedre politiets ef-terforskningsmuligheder på flere områder.Der blev i den forbindelse skabt grundlag for at indføre en pligt for tele-selskaber og internetudbydere til at registrere og i 1 år opbevare oplys-ninger, der er relevante for politiets efterforskning og retsforfølgning afstrafbare forhold, jf. retsplejelovens § 786 (logning).
6
En ny bestemmelse i retsplejelovens § 791 b gav politiet mulighed forefter rettens kendelse at aflæse ikke offentligt tilgængelige oplysninger iet informationssystem (dvs. en computer eller andet dataanlæg) vedhjælp af programmer eller andet udstyr uden at være til stede dér, hvorinformationssystemet benyttes (dataaflæsning).Adgangen til hemmelig ransagning i retsplejelovens § 799 blev udvidetsåledes, at der også blev adgang til at foretage hemmelig ransagning isager om grov brandstiftelse, bombesprængning, flykapring og tilsætningaf giftstoffer til vandforsyningen eller madvarer mv. Med ændringenblev der endvidere skabt adgang til, at retten ved én kendelse kan tilladepolitiet at foretage flere enkeltstående ransagninger uden, at den mis-tænkte eller andre forinden gøres bekendt hermed (gentagen hemmeligransagning).Som konsekvens af den under pkt. 2.1.1 nævnte ændring af reglerne forkonfiskation i straffelovens § 77 a blev bl.a. retsplejelovens §§ 802 og803 om beslaglæggelse ændret sådan, at der også blev mulighed for atbeslaglægge andre formuegoder end genstande, herunder penge, medhenblik på konfiskation i tilfælde, hvor det må befrygtes, at de pågæl-dende formuegoder ville blive brugt til en strafbar handling,Endelig blev retsplejelovens § 806 ændret således, at der blev mulighedfor at pålægge tredjemand at udlevere dokumenter mv. (edition) udenforudgående retskendelse, såfremt formålet forspildes, hvis retskendelseskal afventes.2.1.3. Ændring af lov om udlevering af lovovertrædereForud for anti-terrorpakke I kunne danske statsborgere som udgangs-punkt kun udleveres til strafforfølgning eller straffuldbyrdelse i udlandet,hvis der var tale om et andet nordisk land.Udleveringsloven blev ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 ændret således, atdanske statsborgere i visse situationer kan udleveres til strafforfølgning(men ikke til straffuldbyrdelse) i lande uden for Norden, hvis den pågæl-dende er sigtet eller tiltalt for at have begået en alvorlig forbrydelse, ellerhvis den pågældende har begrænset tilknytning til Danmark.Det fremgår af udleveringslovens § 5, at udgangspunktet er, at der ikkekan ske udlevering for en politisk lovovertrædelse. Dette gælder dog ik-7
ke handlinger, som er omfattet af en række nærmere opregnede interna-tionale bestemmelser om terrorbekæmpelse. Denne undtagelse blev iforbindelse med anti-terrorpakke I udvidet til også at omfatte handlingeromfattet af artikel 2 i FN’s terrorismefinansieringskonvention.

2.2. Lov nr. 542 af 8. juni 2006

2.2.1. Ændring af straffelovenSom et led i anti-terrorpakke II blev der ved lov nr. 542 af 8. juni 2006indsat en ny bestemmelse i straffelovens § 114 a, der omfatter handlinger(såkaldte terrorlignende handlinger), som efter Europarådets konventionom forebyggelse af terrorisme skal anses som terrorhandlinger, men somikke er omfattet af terrorismebestemmelsen i straffelovens § 114.Endvidere blev der med henblik på at gennemføre artikel 6 og 7 i Euro-parådets konvention om forebyggelse af terrorisme indført to nye be-stemmelser i straffelovens §§ 114 c og 114 d om henholdsvis hvervningog oplæring til at begå terrorhandlinger, herunder en kriminalisering afden, der lader sig hverve eller oplære til at begå terrorhandlinger.Den dagældende medvirkensregel i 114 b (indført i forbindelse med anti-terrorpakke I) blev videreført som straffelovens § 114 e. Bestemmelsen,som omfatter den, som i øvrigt fremmer virksomheden for en person, engruppe eller en anden sammenslutning, der begår eller har til hensigt atbegå terrorhandlinger, blev i den forbindelse udvidet til også at omfattede ovennævnte bestemmelser i §§ 114 a, 114 c og 114 d, bl.a. med hen-blik på gennemførelse af artikel 9, stk.1, litra c, i Europarådets konventi-on om forebyggelse af terrorisme.Endvidere blev straffelovens § 183 a udvidet med henblik på at sidestillekapring af offshoreanlæg, f.eks. borerigge og beboelsesplatforme, medkapring af bl.a. skibe.Endelig blev der med henblik på at gennemføre artikel 2 i FN’s konven-tion om nuklear terrorisme indsat en ny bestemmelse i straffelovens §192 b om forbud mod besiddelse og anvendelse af radioaktive stoffermv. med forsæt til skade på andres person eller til betydelig skade på an-dre ting eller på miljøet. Bestemmelsen blev endvidere tilføjet i opreg-ningen i straffelovens § 114, således at overtrædelsen af § 192 b kan8
straffes som terrorisme, hvis overtrædelsen begås med det særlige terro-rismefortsæt, jf. pkt. 2.1.1.2.2.2. Ændring af retsplejelovenLigesom anti-terrorpakke I indeholdt anti-terrorpakke II også en rækkeinitiativer til forbedring af politiets muligheder for at forebygge, efterfor-ske og bekæmpe terrorhandlinger.Der blev således ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 indført en bestemmelse(nu retsplejelovens § 116), som giver Politiets Efterretningstjeneste mu-lighed for at videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste,uden at der i hvert enkelt tilfælde skal foretages en nærmere konkret vur-dering og interesseafvejning i forhold til den enkelte oplysning. Der blevi øvrigt indført en tilsvarende bestemmelse i forsvarsloven vedrørendeForsvarets Efterretningstjenestes mulighed for videregivelse af oplysnin-ger til Politiets Efterretningstjeneste. Der blev samtidig etableret et sær-ligt lovgrundlag for Politiets Efterretningstjenestes indhentelse af oplys-ninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i det omfang oplysningernemå antages at have betydning for varetagelsen af efterretningstjenestensopgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser afstraffelovens kapitel 12 og 13 (om terrorisme mv.).Proceduren for indhentelse af retskendelse til iværksættelse af indgreb iform af telefonaflytning og teleoplysninger blev forenklet med en ny be-stemmelse i retsplejelovens § 783, stk. 2. Det følger af bestemmelsen, atsåfremt en efterforskning omhandler en overtrædelse af straffelovens ka-pitel 12 og 13 (om terrorisme mv.), kan der i rettens kendelse i medførretsplejelovens regler om telefonaflytning og teleoplysning (retsplejelo-vens § 780, stk. 1, nr. 1 eller 3) ud over bestemte telefonnumre anføresden person, som indgrebet angår (kendelse rettet mod personen). En så-dan kendelse gør det muligt at fortsætte aflytningen uden indhentelse afny retskendelse, selv om den pågældende skifter telefonnummer.Retsplejelovens § 788, stk. 4, blev ændret således, at retten, hvis hensy-net til beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforsknings-metoder taler for det, efter begæring fra politiet kan beslutte, at underret-ning om indgreb i meddelelseshemmeligheden kan undlades eller udsæt-tes i et nærmere fastsat tidsrum.
9
Endvidere blev der indført nye bestemmelser i retsplejelovens § 791 a,stk. 5 og 6, der indebærer, at betingelserne for politiets adgang til at ind-hente oplysninger fra udbydere af telenet og teletjenester om, hvilke mo-biltelefonmaster en mistænkts mobiltelefon er i kontakt med (teleobser-vation), udtrykkeligt reguleres i retsplejeloven.Endelig blev der indsat en bestemmelse i retsplejelovens § 791 c om po-litiets adgang til på grundlag af retskendelse at forstyrre eller afbryderadio- eller telekommunikation i et område, hvis der er afgørende grundetil det med henblik på at forebygge, at der vil blive begået en lovover-trædelse, der efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derudover,eller en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 (omterrorisme mv.).2.2.3. Ændring af lov om forbud mod tv-overvågningDer blev med anti-terrorpakke II indsat en bestemmelse i tv-overvågningslovens § 4 a, hvorefter politiet kan henstille, at offentligemyndigheder eller private foretager tv-overvågning i overensstemmelsemed gældende lovgivning, samt en bestemmelse i tv-overvågningslovens§ 4 b, der giver politiet mulighed for at meddele offentlige myndighedereller private, som efter gældende lovgivning foretager eller planlægger ativærksætte tv-overvågning efter gældende lovgivning, pålæg med hensyntil kvaliteten af optagelser af billeder på videobånd, film mv. samt medhensyn til opbevaring af sådanne optagelser.2.2.4. Ændring af lov om udlevering af lovovertrædereAnti-terrorpakke II indebar en yderligere udvidelse af undtagelsen til ud-gangspunktet om, at der ikke kan ske udlevering for en politisk lovover-trædelse, idet der i udleveringslovens § 5, stk. 3, blev tilføjet en henvis-ning til handlinger omfattet af nogle nærmere opregnede artikler i Euro-parådets konvention om forebyggelse af terrorisme og FN-konventionenom nuklear terrorisme, herunder f.eks. Europarådskonventionens artikel6 og 7 om hvervning og oplæring til at begå terrorhandlingerEndvidere blev der indført en ny bestemmelse i udleveringslovens § 5,stk. 4, hvorefter udlevering for en handling omfattet af artikel 5 eller ar-tikel 9, jf. artikel 5, i Europarådets konvention i særlige tilfælde kannægtes, hvis det vurderes, at der er tale om en politisk lovovertrædelse.Bestemmelsen tilsigter at tydeliggøre, at der ikke i medfør af Europarå-10
dets konvention består en ubetinget pligt til udlevering for en politisklovovertrædelse, når handlingen er omfattet af de ovennævnte artikler,som vedrører offentlig opfordring til at begå terrorisme. Baggrunden her-for er, at genstanden for denne forbrydelse er gerningsmandens ytringer,og at en vurdering heraf har med ytringsfrihedens udstrækning at gøre.

3. Erfaringerne med den indførte lovgivning på Justitsministeriets

område

3.1. Erfaringerne med ændringerne af straffelovenRigsadvokaten har oplyst, at der ikke er gennemført eller verserer straf-fesager vedrørende de bestemmelser, som blev sat ind i straffeloven iforbindelse med anti-terrorpakke II fra 2006, jf. pkt. 2.1.1 ovenfor.I det følgende redegøres der for anklagemyndighedens erfaringer med debestemmelser, der blev indsat i straffeloven i forbindelse med anti-terrorpakke I fra 2002, jf. pkt. 2.2.1 ovenfor.3.1.1. Straffelovens § 114 om terrorismeRigsadvokaten har oplyst, at der har verseret 7 sager eller sagskomplek-ser om overtrædelse af straffelovens § 114, og at der er blevet rejst tiltalei 5 af sagerne. Rigsadvokaten har oplyst følgende om disse 5 sager:”I en sag blev en person domfældt i byretten for overtrædelse afstraffelovens § 114, stk. 3, jf. stk. 1 (trusler om at begå terrorhand-linger) ved at have sendt en e-mail til partiet Venstre, hvori hantruede med et terrorangreb rettet mod Folketinget. Den pågældendeblev idømt en foranstaltningsdom, ligesom der blev truffet be-stemmelse om udvisning.I den såkaldte Glostrup-sag blev der ved nævningeting i landsrettenrejst tiltale mod fire personer for overtrædelse af straffelovens §114, stk. 1, nr. 1, jf. § 21 (forsøg på terrorisme i form af mand-drab). Herudover blev der i Bosnien rejst tiltale mod to personerfra henholdsvis Danmark og Sverige.(...) I Bosnien blev begge tiltalte domfældt, mens én tiltalt blevdomfældt i den danske straffesag. Sagen blev indbragt for Højeste-ret for så vidt angik denne ene domfældte. Højesteret stadfæstedelandsrettens dom, hvorefter domfældte, der på gerningstidspunktetvar 16 år, var blevet idømt en fængselsstraf på 7 år.
11
I den såkaldte Vollsmose-sag blev der ved nævningeting i landsret-ten rejst tiltale mod fire personer for overtrædelse af straffelovens§ 114, stk. 1, nr. 1 og nr. 7, jf. § 21 (forsøg på terrorisme i form afmanddrab og bombesprængning). (…) Tre af de tiltalte blev dom-fældt i landsretten, mens én blev frifundet. Sagen blev indbragt forHøjesteret for så vidt angik de tre personer, der blev dømt i lands-retten. Højesteret skærpede strafudmålingen, idet to domfældteblev idømt 12 års fængsel, mens en tredje domfældt blev idømt 5års fængsel. Højesteret udtalte i den forbindelse, at udgangspunktetved udmåling af straffen for forsøg på terrorisme ved bombe-sprængning og manddrab må være en straf af fængsel i 12 år. Derblev for så vidt angik den ene af de domfældte tillige truffet be-stemmelse om udvisning.I den såkaldte Glasvej-sag blev to personer ved nævningeting i by-retten tiltalt for overtrædelse af straffelovens § 114, stk. 1, nr. 1 ognr. 7, jf. § 21 (forsøg på terrorisme i form af manddrab og bombe-sprængning). (…) Begge blev domfældt i både byretten og lands-retten, idet landsretten stadfæstede strafudmålingen for den enedomfældte, der blev idømt fængsel i 12 år, og forhøjede straffenfor den anden domfældte, der blev idømt fængsel i 8 år. Der blevfor så vidt angår den ene af de domfældte tillige truffet bestemmel-se om udvisning.I samme sagskompleks blev der endvidere rejst tiltale mod en per-son for overtrædelse af straffelovens § 114, stk. 1, nr. 3, jf. § 21(forsøg på terrorisme i form af frihedsberøvelse). Anklagemyndig-hedens opfattelse under sagen var, at den tiltalte i forbindelse meden chat på internettet havde opfordret en person i udlandet til atfrihedsberøve danske soldater i udlandet med henblik på at tvingede danske myndigheder til enten at løslade eller undlade at straffor-følge de to personer, som var tiltalt i Glasvej-sagen. Den tiltalteblev frifundet i både by- og landsret, idet landsretten anførte, at ret-ten – i mangel på yderligere oplysninger om den person i udlandet,som tiltalte korresponderede med, og relationerne mellem dem –fandt det overvejende betænkeligt at anse det for bevist, at tiltalte,da han fremkom med udtalelserne på chatten, havde forventningerom, at personen i udlandet kunne iværksætte eller formå andre tilat iværksætte frihedsberøvelse af danske soldaterEndelig er der rejst tiltale mod en person for overtrædelse af straf-felovens § 114, stk. 1, nr. 1, jf. 21 (forsøg på en terrorhandling iform af manddrab). Angrebet var rettet mod Kurt Vestergaard, dertegnede en af Muhammed-tegningerne i tilknytning til Jyllands-Postens artikel ”Muhammeds Ansigt”. Hovedforhandling i sagener endnu ikke påbegyndt.”Rigsadvokaten har anført, at erfaringerne fra navnlig Glostrup-, Volls-mose-, og Glasvejsagerne viser, at sager om overtrædelse af straffelo-
12
vens § 114 ofte rejser mere komplicerede bevismæssige spørgsmål endandre straffesager.Rigsadvokaten har i den forbindelse bemærket, at straffesager, hvor deralene er tale om forsøg på en forbrydelse, altid vil stille særlige krav tilbevisførelsen, herunder til beviset for fastheden i den tiltaltes forsæt,men at dette imidlertid gør sig gældende i særlig grad i terrorsager, idetpolitiet af hensyn til den offentlige sikkerhed ofte vil være nødt til at gri-be ind på et tidligt tidspunkt i forberedelsesfasen. Dette kan være på ettidspunkt, hvor der endnu ikke foreligger præcise oplysninger om, hvor-dan eller hvor de pågældende havde tænkt sig at gennemføre et terror-angreb. Det vil således ofte være et centralt bevistema, om det af de til-taltes adfærd kan udledes, at deres forsæt er konkretiseret i en sådan gradog har en sådan fasthed, at de kan straffes for forsøg på en terrorhand-ling.Hertil kommer, at der ikke alene skal føres bevis for, at de tiltalte harforsæt til at gennemføre en af de i § 114 opregnede strafbare handlinger,men også for, at de tiltalte har forsæt til f.eks. at skræmme en befolkningi alvorlig grad (det såkaldte terrorismeforsæt), hvilket kan betyde, at derbliver tale om bevistemaer, som er atypiske for såvel anklagemyndighedsom domstole, f.eks. bevisførelse om politiske, religiøse eller samfunds-mæssige motiver.Bevisførelsen vanskeliggøres også af, at der i disse sager ofte er tale omen relativt lang planlægningsfase og om en kreds af personer, som ersærdeles sikkerhedsbevidste, og som anvender forskellige former for ko-desprog. Bevisførelsen i de 3 ovennævnte sager har således i vid ud-strækning bestået i dokumentation af aflytninger af et meget stort antaltelefonsamtaler mv., hvor anklagemyndigheden har skullet påvise, hvadder kunne antages at ligge i den kodede kommunikation.Rigsadvokaten har endelig peget på, at der i de pågældende sager ofte ertale om en større kreds af personer, og at der i en den forbindelse typisker en udfordring forbundet med fastlæggelse af, hvem i gruppen der hartilskyndet til og tilsluttet sig planerne for en terrorhandling i en sådangrad, at de dermed har gjort sig skyldige i strafbar medvirken.3.1.2. Straffelovens § 114 b om terrorfinansiering
13
Rigsadvokaten har oplyst, at der verserer eller har verseret 11 sager ellersagskomplekser om overtrædelse af straffelovens § 114 b om terrorfi-nansiering. 3 af disse sager er afgjort ved endelig dom. Om de 3 sidst-nævnte sager har Rigsadvokaten oplyst følgende:”I den såkaldte Al-Aqsa-sag blev der rejst tiltale mod to personerfor terrorfinansiering, idet det var anklagemyndighedens opfattelse,at de humanitære organisationer, som de tiltalte – i deres egenskabaf henholdsvis formand og kasserer for foreningen Al-Aqsa – over-førte penge til, udgjorde en del af gruppen eller sammenslutningenHamas, og at der dermed var tale om terrorfinansiering. Beggeblev frifundet i både byretten og landsretten.I den såkaldte T-shirt-sag blev der rejst tiltale mod syv personer forovertrædelse af straffelovens § 114 a, nr. 2, jf. § 21, (nu § 114 b,nr. 2, jf. § 21).De pågældende havde via et firma (”Fighters and Lovers”) med-virket til salg af T-shirts med henblik på at sende en del af over-skuddet til organisationerne PFLP og FARC. Dette mislykkedesimidlertid, idet politiet foretog beslaglæggelse af det beløb, derfortsat var i indbetalingsformidlerens besiddelse.Alle syv tiltalte blev frifundet i byretten, mens seks personer blevdømt i landsretten. Straffen blev for to af de domfældtes vedkom-mende fastsat til ubetinget fængsel i 6 måneder, mens straffen forde øvrige personer blev fastsat til betinget fængsel i henholdsvis 4måneder (to domfældte) og 60 dage (to domfældte). Sagen blevmed Procesbevillingsnævnets tilladelse indbragt for Højesteret, dergjorde straffene betingede for så vidt angik de to domfældte, dervar idømt 6 måneders fængsel, mens straffen for én af de øvrigedomfældtes vedkommende blev nedsat fra 4 måneders betingetfængsel til 60 dages betinget fængsel.I sagen vedrørende Foreningen Oprør var der rejst tiltale modtalsmanden for foreningen for overtrædelse af straffelovens § 114a, nr. 1 og 2 , jf. § 23 (nu § 114 b, nr. 1 og 2, jf. § 23) ved somtalsmand for foreningen at have medvirket til, at der blev indsamletog overdraget økonomiske midler til organisationerne FARC ogPFLP. Herudover var der rejst tiltale for et senere forsøg på ind-samling af økonomiske midler med henblik på at overdrage mid-lerne til de pågældende organisationer. Tiltalte gjorde under sagenbl.a. gældende, at der hverken var indsamlet eller overført økono-miske midler til FARC og PFLP, og at man heller ikke havde tilhensigt at gøre dette. Der havde efter tiltaltes forklaring været taleom et medieprojekt med det formål at rejse en debat om EU’s ter-rorlister og den danske terrorlovgivning. Københavns Byret henvi-ste i sin afgørelse til, at det i Højesterets dom i T-shirtsagen er fast-slået, at FARC og PFLP er grupper, der begår eller har til hensigtat begå terrorhandlinger omfattet af straffelovens § 114, og fandt14
talsmanden skyldig i medvirken til indsamling af økonomiske mid-ler til grupper, der begår terrorhandlinger, ligesom den pågældendeblev fundet skyldig i medvirken til forsøg på indsamling og over-dragelse af økonomiske midler til sådanne grupper. Straffen blevfastsat til fængsel i 6 måneder, der bl.a. under henvisning til Høje-sterets dom i T-shirtsagen, blev gjort betinget.”Rigsadvokaten har anført, at ovennævnte sager illustrerer de vanskelig-heder, der kan være forbundet med bevisførelsen i terrorfinansieringssa-ger. Anklagemyndigheden skal i de pågældende sager for det første løftebevisbyrden for, at der er ydet støtte til en person, en gruppe eller ensammenslutning. For det andet skal anklagemyndigheden løfte bevisbyr-den for, at denne person, gruppe eller sammenslutning begår eller har tilhensigt at begå terrorhandlinger, og for det tredje skal anklagemyndighe-den løfte bevisbyrden for, at den tiltalte havde det nødvendige forsætmed hensyn til, at støtten gik til en sådan person, gruppe eller sammen-slutning.I Al-Aqsa-sagen fandt domstolene ikke, at anklagemyndigheden havdeført det fornødne bevis for, at den organisation, som de tiltalte havdeoverført penge til, på tidspunktet for pengeoverførslen var en del afgruppen eller sammenslutningen Hamas, og at der dermed var tale omstøtte til en terrororganisation. Sagen viser, at det kan være vanskeligt atbevise, at den organisation, der er ydet støtte til, har en sådan tilknytningtil en terrororganisation, at der er tale om terrorfinansiering. Bevisførelseom et sådant spørgsmål forudsætter detaljerede oplysninger om f.eks.organisatoriske forhold og ledende personer i de pågældende organisati-oner, der ofte vil være udenlandske.I T-shirt-sagen erkendte de tiltalte, at de ville overføre en del af over-skuddet ved salg af T-shirts til PFLP og FARC. Der var således ingenvanskeligheder med at bevise, at pengene var tiltænkt disse organisatio-ner. Bevisførelsen for, at de pågældende organisationer kunne anses forat være organisationer, der begår eller har til hensigt at begå handlingeromfattet af straffelovens § 114, blev navnlig baseret på oplysninger irapporter mv. fra internationale humanitære organisationer, idet disseoplysninger måtte anses for at have en høj grad af troværdighed.Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen om terrorfinansiering, atdomstolene ved behandlingen af sager om terrorfinansiering bl.a. skaltage stilling til, om den organisation mv., der er ydet støtte til, kan ansesfor en terrororganisation på det tidspunkt, hvor støtten er givet. Højeste-15
ret udtalte sig i T-shirt-sagen mere generelt om omfanget af den prøvel-se. Det fremgår således af dommens præmisser, at det til domfældelse ertilstrækkeligt, at der foreligger bevis for, at den person, gruppe ellersammenslutning, der indsamles til, begår eller har begået handlinger afden art og med det særlige terrorismeforsæt, der fremgår af § 114, udenat det er nødvendigt nærmere at tage stilling til de enkelte handlingersudførelse og omfang.Rigsadvokaten anser det hermed for fastslået, at domfældelse efter straf-felovens § 114 b om terrorfinansiering ikke forudsætter f.eks. indkaldel-se af øjenvidner til de terrorangreb, som anklagemyndigheden gør gæl-dende må tilskrives de organisationer, som støtten går til, såfremt ankla-gemyndigheden på anden tilstrækkelig måde – f.eks. ved fremlæggelseaf rapporter fra internationalt anerkendte humanitære organisationer –kan dokumentere, at terrorhandlingerne må tilskrives de pågældende or-ganisationer.Efter forarbejderne til lov nr. 378 af 6. juni 2002 skal det ved vurderin-gen af, om en handling er omfattet af § 114, stk. 1, bl.a. indgå, om hand-lingen har været rettet mod et demokratisk samfund, der respekterer rets-statsprincippet, eller har været rettet mod en besættelsesmagt mv. Disseforhold skal indgå ved en samlet vurdering af alle sagens elementer. Un-der henvisning hertil gjorde forsvarerne i T-shirt-sagen i relation tilPFLP gældende, at Israel må anses for en besættelsesmagt, der krænkerdemokratiet og retsstatsprincippet, og i relation til FARC, at Colombiaikke kan anses for et demokratisk samfund, der respekterer retsstatsprin-cippet. Hertil anførte Højesteret, at ”uanset om det må forholde sig somanført af de tiltalte, finder Højesteret, at omfanget og karakteren af dehandlinger, som FARC og PFLP efter landsrettens bevisresultat har be-gået mod civile, også efter en samlet vurdering må føre til, at handlin-gerne ikke falder uden for området for § 114.”Rigsadvokaten har oplyst, at det er muligt, at spørgsmål om, hvorvidt enorganisations handlinger har været rettet mod et demokratisk samfund,der respekterer retsstatsprincippet, eller har været rettet mod en besættel-sesmagt mv., også vil blive rejst i andre sager, hvor domstolene skal for-holde sig til terrorhandlinger begået i udlandet, hvilket kan give anled-ning til bevisførelse om politiske og historiske forhold.Rigsadvokaten har oplyst, at anklagemyndigheden i T-shirt-sagen gjordegældende, at de nævnte forarbejder måtte have en meget begrænset prak-16
tisk rækkevidde, idet det som det klare udgangspunkt ikke kan være enopgave for domstolene at vurdere niveauet for og graden af demokrati ogefterlevelse af retsstatslige principper mv. i fremmede lande, og at detteogså i eventuelle fremtidige sager vil være et hovedsynspunkt fra ankla-gemyndighedens side. Rigsadvokaten hæfter sig i den forbindelse ved, atHøjesteret i den omtalte sag har gjort forholdsvis kortfattet op medspørgsmålet i forhold til Israel og Colombia.For så vidt angår de 8 sager, der verserer vedrørende overtrædelse afstraffelovens § 114 b om terrorfinansiering, har Rigsadvokaten oplyst, at5 af sagerne drejer sig om støtte til FARC og PFLP.3.1.3. Den særlige medvirkensregel i straffelovens § 114 eRigsadvokaten har oplyst, at der har verseret 2 sager vedrørende den sær-lige medvirkensregel i straffelovens § 114 e, hvorefter den, der i øvrigtfremmer virksomheden for en person eller gruppe, der begår terrorhand-linger, kan straffes. Rigsadvokaten har om disse sager oplyst følgende:”I den ene sag ringede sigtede til en person, han ikke kendte, ogudgav sig for at være repræsentant for en terrororganisation, derskulle gennemføre et selvmordsbombeangreb på den amerikanskeambassade i København. Sigtede udtalte i den forbindelse, at denpågældende var udpeget til at udføre selvmordsangrebet. Der varintet i efterforskningen, som tydede på, at sigtede havde nogen for-bindelse til en terrororganisation, og der blev herefter meddelt på-taleopgivelse for overtrædelse af straffelovens § 114 b (nu § 114e).I en anden sag, der drejede sig om fremstilling og distribution afmateriale indeholdende opfordring til voldelig væbnet jihad (helligkrig), blev der rejst tiltale mod en person for bl.a. forsøg på over-trædelse af straffelovens § 114 b (nu § 114 e) og straffelovens §136, stk. 1, (offentlig tilskyndelse til forbrydelse). Den pågældendeblev i byretten idømt fængsel i 3 år og 6 måneder, og dommen erendelig.”Rigsadvokaten har oplyst, at problemstillingen i sidstnævnte sag var, omdet materiale, som tiltalte producerede og distribuerede gennem sit for-lag, måtte anses for rene sympatitilkendegivelser, påskønnelse eller an-erkendelse af terrorisme, eller om materialet havde en sådan karakter, atder reelt var tale om forsøg på at hverve medlemmer til terrorgruppereller på at styrke forsættet hos personer, der allerede var medlemmer af
17
terrorgrupper, og derved fremme den kriminelle virksomhed i de på-gældende terrorgrupper.Der blev iværksat et omfattende tolke- samt analysearbejde for at over-sætte og udvælge de mest centrale/illustrative passager i materialet. Be-visførelsen bestod herudover af afhøring af sagkyndige vidner samt tolkeog analytikere, der kunne forklare den nærmere betydning af anvendel-sen af bestemte citater fra koranen eller fra berømte mujahediner (helligekrigere), samt hvorledes disse citater anvendes som led i hvervning tilislamiske terrorgrupper.Det er Rigsadvokatens vurdering, at erfaringerne fra den pågældende sagi vid udstrækning også vil kunne bruges i relation til eventuelle fremtidi-ge sager om hvervning efter den bestemmelse, der blev indsat i straffelo-vens § 114 c ved lov nr. 542 af 8. juni 2006.Endvidere peger Rigsadvokaten på, at det i forbindelse med den omtaltesag af retten er antaget, at straffelovens § 136, stk. 1, kan anvendes påmere generelle opfordringer til at begå terrorhandlinger, og at kravet i §136, stk. 1, om, at tilskyndelsen til forbrydelsen skal være ”offentlig”,ikke nødvendigvis forudsætter, at den er publiceret i en avis eller lagt påinternettet.3.1.4. Straffelovens § 114 h om produkter med dobbelt anvendelseRigsadvokaten har oplyst, at der er meddelt påtaleopgivelse i 1 sag omovertrædelse af straffelovens § 114 e (nu § 114 h), hvorefter det bl.a. erstrafbart under skærpende omstændigheder i strid med lovgivningen omikke-spredning af masseødelæggelsesvåben mv. at udføre produkter meddobbelt (dvs. både civil og militær) anvendelse uden tilladelse. Sagendrejede sig om et selskab, der havde forsøgt at udføre computerproduktermed dobbelt anvendelse uden forinden at have søgt om udførselstilladel-se hos Erhvervs- og Byggestyrelsen.3.1.5. VurderingRigsadvokaten vurderer erfaringerne med ændringerne af straffelovensåledes:”Som det fremgår af ovenstående, har strafforfølgning i navnligsager vedrørende overtrædelse af straffelovens § 114 om terror-18
handlinger og straffelovens § 114 b om terrorfinansiering givet an-ledning til visse vanskeligheder såvel juridisk som efterforsk-ningsmæssigt. En række af disse vanskeligheder udspringer utvivl-somt af, at der er tale om nyere bestemmelser, hvorfor der i nogletilfælde har været en vis tvivl om rækkevidden af reglerne samtom omfanget af den bevisbyrde, som anklagemyndigheden skulleløfte. Dette forhold har tillige vanskeliggjort anklagemyn-dighedens bevisførelse i de første sager om overtrædelse af terror-bestemmelserne, idet der ikke har været fortilfælde, der har kunnetanvendes som rettesnor for tilrettelæggelsen af bevisførelsen i dis-se sager.Anklagemyndigheden har imidlertid i de tidlige sager på området(f.eks. Glostrup- og Al-Aqsa-sagen) gjort sig en lang række væ-sentlige erfaringer om, hvilken bevisførelse der må anses for på-krævet, samt om, hvorledes beviserne mest hensigtsmæssigt børpræsenteres. Disse erfaringer er anvendt med gode resultater i desenere sager (f.eks. Vollsmose-, Glasvej- og T-shirt-sagen).Herudover har domstolene ved behandlingen af terrorsagerne i etvist omfang afstukket retningslinjer for bevisførelsen i disse sager,ligesom domstolene har præciseret rækkevidden af visse af straffe-lovens terrorbestemmelser. Herudover har Højesteret – som oven-for anført – i den såkaldte Vollsmose-sag udtalt sig generelt omstrafniveauet for forsøg på terrorisme efter straffelovens § 114, jf.§ 21, idet Højesteret udtalte, at udgangspunktet ved udmåling afstraffen for forsøg på terrorisme ved bombesprængning og mand-drab må være en straf af fængsel i 12 år.Da anklagemyndigheden i dag således har en række vigtige erfa-ringer og en efterhånden forholdsvis omfattende retspraksis at læ-ne sig op ad i sager om overtrædelse af straffelovens terrorbe-stemmelser, er det min opfattelse, at anklagemyndighedens ud-gangspunkt ved behandlingen af fremtidige sager om overtrædelseaf straffelovens terrorbestemmelser er godt og herunder væsentligtbedre, end det var i 2005, hvor der for første gang blev rejst tiltaleefter de nye bestemmelser i straffeloven.”Som det fremgår af Rigsadvokatens udtalelse, er der ud af de i alt 10 sa-ger vedrørende terrorismebestemmelserne, som er afgjort på nuværendetidspunkt, sket domfældelse af én eller flere af de tiltalte i 7 af sagerne. I1 sag er der sket frifindelse, og 2 sager er afgjort med påtaleopgivelse.Det er Rigsadvokatens opfattelse, at en række af de vanskeligheder, derhar været i nogle af sagerne i forbindelse med f.eks. bevisførelsen, skyl-des, at der har været tale om nye bestemmelser.
19
Rigsadvokaten har samtidig oplyst, at anklagemyndighedens erfaringermed en række af de førte sager har været anvendt i senere sager med go-de resultater, og Rigsadvokaten vurderer som nærmere anført ovenfor, atdisse erfaringer og den nuværende retspraksis vil være et godt udgangs-punkt i forbindelse med fremtidige sager om overtrædelse af straffelo-vens terrorismebestemmelser.Det er Justitsministeriets opfattelse, at de gældende bestemmelser i straf-feloven alt i alt giver et dækkende strafferetligt værn mod terrorisme. Detbemærkes i den forbindelse, at anklagemyndighedens muligheder for isager om terrorisme at føre beviser, der er tilstrækkelige til domfældelse,understøttes af de nye efterforskningsmidler (gentagne hemmelige ran-sagninger, telefonaflytning på baggrund af en kendelse rettet mod perso-nen mv.), der blev indført i forbindelse med anti-terrorpakkerne, jf. pkt.2.2.2 ovenfor og punkt 3.2 nedenfor.På den anførte baggrund finder Justitsministeriet ikke, at der er anled-ning til at overveje at ændre de bestemmelser i straffeloven, som blevindført i forbindelse med anti-terrorpakkerne.Det bemærkes, at der i starten af 2010 fra politisk side blev rejst spørgs-mål om, hvorvidt straffelovens gældende terrorismebestemmelser børsuppleres med et forbud mod at gøre sig bekendt med (surfe efter) terror-relaterede hjemmesider på internettet. I et svar af 2. marts 2010 påspørgsmål nr. 434 (Alm.del) fra Folketingets Retsudvalg tilkendegav Ju-stitsministeriet, at en sådan kriminalisering efter Justitsministeriets opfat-telse vil kunne give anledning til vanskelige afgrænsningsproblemer ogbl.a. vil kunne rejse spørgsmål i forhold til et grundlæggende princip omtilstrækkelig klarhed i straffelovgivningen. Justitsministeriet bemærkedeendvidere, at der efter de gældende regler i retsplejeloven er mulighedfor at beslaglægge materiale på en hjemmeside, hvis materialet f.eks. op-fordrer til strafbare forhold.

3.2. Erfaringerne med ændringerne af retsplejeloven

3.2.1. Retsplejelovens § 116 om udveksling af oplysningerPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med retsplejelovens §116 oplyst følgende:
20
”Formålet med bestemmelsen i § 116, stk. 1, er at skabe grundlagfor, at Politiets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger tilForsvarets Efterretningstjeneste, uden at der i hvert enkelt tilfældeskal foretages en nærmere konkret vurdering i forhold til den en-kelte oplysning.Politiets Efterretningstjeneste fører ikke statistik over anvendelsenaf bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 1, men efterretnings-tjenesten udveksler løbende oplysninger med Forsvarets Efterret-ningstjeneste navnlig på terrorområdet. Det gælder også i forbin-delse med det arbejde, der udføres af Politiets Efterretningstjene-stes Center for Terroranalyse (CTA), hvor der tillige er medarbej-dere fra bl.a. Forsvarets Efterretningstjeneste.For så vidt angår bestemmelsen i § 116, stk. 2, er det en forudsæt-ning for, at Politiets Efterretningstjeneste kan indhente oplysningerfra andre forvaltningsmyndigheder, at der er en mere konkret for-modning for, at oplysningerne kan antages at have betydning forefterretningstjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efter-forskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.Der er i overensstemmelse med de almindelige bemærkninger tillovforslaget fastsat nærmere retningslinjer for Politiets Efterret-ningstjenestes anvendelse af bestemmelsen i § 116, stk. 2. Ret-ningslinjerne indebærer bl.a., at Politiets Efterretningstjeneste efternærmere behov og mindst hvert kvartal orienterer Tilsynsudvalgetvedrørende politiets og forsvarets efterretningstjenesters behand-ling af personoplysninger (Wamberg-udvalget) om efterretnings-tjenestens anvendelse af § 116, stk. 2, således at udvalget kan kon-trollere, at Politiets Efterretningstjenestes indhentelse af oplysnin-ger ligger inden for de rammer, der følger af bestemmelsen.Det følger endvidere af retningslinjerne, at der skal indhentes enforudgående godkendelse hos chefen for Politiets Efterretningstje-neste eller efterretningstjenestens juridiske chef i tilfælde, hvor derer spørgsmål om at indhente oplysninger om alle personer, der in-den for et givent tidsrum har rettet henvendelse til bestemte myn-digheder.Politiets Efterretningstjeneste anvender løbende bestemmelsen iretsplejelovens § 116, stk. 2. Der er navnlig indhentet oplysningerhos skattemyndighederne, uddannelsesinstitutioner og de socialemyndigheder vedrørende personer, som er genstand for efterret-ningstjenestens interesse i forbindelse med undersøgelse af sagerom overtrædelse af straffelovens bestemmelser om terrorisme. Ilangt de fleste tilfælde er der indhentet oplysninger vedrørendepersoner, som indgår eller har indgået i efterretningstjenestens stør-re efterforskninger, herunder Glasvej-sagen.
21
De oplysninger, der er indhentet, vedrører typisk indtægtsforhold,sociale ydelser, uddannelses- og ansættelsesforhold, regnskabersamt told- og skatteforhold.Herudover er der indhentet oplysninger fra Økonomi- og Er-hvervsministeriet, Erhvervs- og Selskabsstyrelsen, Erhvervs- ogByggestyrelsen samt Finanstilsynet til brug for efterretningstjene-stens indsats vedrørende terrorfinansiering og indsatsen for at hin-dre ukontrolleret spredning af produkter og viden, der kan anven-des til fremstilling af masseødelæggelsesvåben.Politiets Efterretningstjeneste har ikke gjort brug af muligheden forat indhente oplysninger om alle personer, der inden for et givettidsrum har rettet henvendelse til bestemte myndigheder.Politiets Efterretningstjeneste orienterer i overensstemmelse medretningslinjerne løbende Wamberg-udvalget om efterretningstjene-stens anvendelse af § 116, stk. 2. Grundlaget for orienteringen er etskriftligt oplæg, der indeholder oplysninger om antallet af tilfælde,hvor bestemmelsen er anvendt, ligesom der redegøres for, hvilkeoplysninger efterretningstjenesten har indhentet, og hvilke målper-soner der er indhentet oplysninger om.Wamberg-udvalget udarbejder en årlig, skriftlig redegørelse til ju-stitsministeren, således at denne rapport kan fremsendes til Folke-tingets Udvalg vedrørende forsvarets og politiets efterretningstje-nester (Kontroludvalget). Endvidere giver chefen for Politiets Ef-terretningstjeneste årligt udvalget en overordnet orientering om ef-terretningstjenestens praktiske anvendelse af bestemmelsen omindhentning af oplysninger efter retsplejelovens § 116, stk. 2, jf.udvalgets beretning af 13. september 2006.Det bemærkes, at de tilfælde, hvor Politiets Efterretningstjenestehar indhentet oplysninger i medfør af retsplejelovens § 116, stk. 2,i det væsentligste er omfattet af de almindelige regler om videregi-velse af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder, således atde relevante forvaltningsmyndigheder også uden den særskiltehjemmel i retsplejelovens § 116, stk. 2, kunne have udleveret op-lysningerne til efterretningstjenesten.Det er imidlertid Politiets Efterretningstjenestes opfattelse, at be-stemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 2, har haft den tilsigtedevirkning med hensyn til at smidiggøre efterretningstjenestens mu-lighed for hos andre forvaltningsmyndigheder at indhente oplys-ninger af betydning for varetagelsen af efterretningstjenestens op-gaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelseraf straffelovens kapitel 12 og 13.”3.2.2. Retsplejelovens § 783, stk. 2, om kendelse rettet mod personen
22
Politiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med retsplejelovens §783, stk. 2, oplyst følgende:”Ved bestemmelsen i § 783, stk. 2, blev der skabt mulighed for, aten retskendelse om indgreb i meddelelseshemmeligheden kan værerettet mod personen (og ikke kun telefonnummeret).Politiets Efterretningstjeneste anvender efter en konkret vurderingbestemmelsen navnlig over for de personer, som er hovedmål forefterretningstjenestens efterforskninger, og som anvender eller for-ventes at anvende en flerhed af kommunikationsmidler. Det er Po-litiets Efterretningstjenestes erfaring, at de personer, der er invol-veret i terrorvirksomhed, i væsentlig grad søger at udnytte den tek-nologiske udvikling inden for tele- og internetkommunikation til atundgå overvågning fra myndighedernes side. Det er således megetnormalt, at efterretningstjenestens målpersoner løbende udskiftermobiltelefoner eller SIM-kort, eller at de benytter sig af flere for-skellige telefoner på samme tid.En begæring om kendelse på person skal, forinden begæringen fo-relægges for retten, være godkendt af chefen for Politiets Efterret-ningstjeneste eller efterretningstjenestens juridiske chef. Dettegælder ligeledes iværksættelse af aflytning af et nyt kommunikati-onsmiddel på grundlag af en kendelse på person.Politiets Efterretningstjeneste har positive erfaringer med i praksisat anvende kendelse på person. Det kan oplyses, at kendelse påperson bl.a. har været anvendt i efterforskningen af terrorsagernefra Vollsmose og Glasvej. Der kan ikke herudover redegøres yder-ligere for Politiets Efterretningstjenestes anvendelse af kendelse påperson. Det bemærkes, at chefen for Politiets Efterretningstjenesteårligt giver Kontroludvalget en overordnet orientering om efterret-ningstjenestens praktiske anvendelse af bl.a. bestemmelsen omkendelse på person, jf. udvalgets beretning af 13. september 2006.”§ 783, stk. 2, kunne oprindeligt kun anvendes, hvis efterforskningen an-gik en overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13 (terrorisme mv.).Bestemmelsen blev imidlertid ved lov nr. 497 af 12. juni 2009 – bl.a. påbaggrund af Politiets Efterretningstjenestes positive erfaringer – udvidetsåledes, at adgangen til i retskendelser om telefonaflytning mv. at anføreden person, som aflytningen angår, også kan finde anvendelse i forbin-delse med andre alvorlige straffelovsovertrædelser, som indebærer farefor menneskers liv og helbred mv., og som i praksis ofte har eller kanhave relation til mere systematisk og organiseret kriminalitet, herunderbandekriminalitet.
23
3.2.3. Retsplejelovens § 786, stk. 4, om logningPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med retsplejelovens §786, stk. 4, om logning oplyst følgende:”Reglerne om logning indebærer alene, at udbydere af telenet mv.forpligtes til at opbevare trafikdata i 1 år. Der er ikke ændret vedbetingelserne for, at politiet, herunder Politiets Efterretningstjene-ste, kan få adgang til trafikdata.Logningsforpligtelsen omfatter alene trafikdata, hvorimodindhol-detaf samtaler, e-mailkorrespondance mv. ikke er omfattet. For såvidt angår teletrafik skal der f.eks. foretages logning af det kalden-de og det kaldte telefonnummer, opkaldstidspunkter, varigheden afsamtaler samt - for så vidt angår mobiltelefoner - anvendte sende-master og celler. Med hensyn til internettrafik omfatter lognings-forpligtelsen bl.a. den dynamiske tildeling af IP-adresser, tidspunktfor opkobling og nedkobling samt opkoblingens varighed.For Politiets Efterretningstjeneste har logningsreglerne betydet, atefterretningstjenesten har sikkerhed for, at der i en periode på op til1 år er adgang til f.eks. teleoplysninger, dvs. hvilke telefonnumreder har haft forbindelse.Politiets Efterretningstjeneste anvender i betydeligt omfang trafik-data navnlig i forbindelse med længerevarende efterforskninger in-den for terrorområdet. Trafikdata kan bidrage til at fastlægge, om –og i givet fald i hvilket omfang – en mistænkt person har forbin-delser til andre mistænkte personer, ligesom trafikdata kan bidragetil at henlede efterretningstjenestens opmærksomhed på forbindel-ser mellem en mistænkt og personer, der ikke tidligere har væretgenstand for efterretningstjenestens opmærksomhed. Trafikdatahar således i flere tilfælde været af afgørende betydning for at kun-ne afdække terrorrelationerne i både ind- og udland. I den forbin-delse er det ikke alene af stor betydning at kunne tilvejebringe tra-fikdata af nyere dato, men tillige at kunne tilvejebringe ældre tra-fikdata for at konstatere, om der har været tale om en længereva-rende forbindelse.”I forbindelse med anti-terrorpakke I fra 2002 blev der indsat en revisi-onsbestemmelse i § 8 i lov nr. 378 af 6. juni 2002, hvorefter justitsmini-steren i folketingsåret 2005-06 skulle fremsætte forslag om revision afretsplejelovens § 786, stk. 4.I forbindelse med anti-terrorpakke II fra 2006 blev revisionen udskudt tilfolketingsåret 2009-10, jf. § 7 i lov nr. 542 af 8. juni 2006. Det skyldtes,at der i 2006 endnu ikke forelå nogen erfaringer med anvendelsen af be-stemmelsen, idet retsplejelovens § 786, stk. 4, først blev sat i kraft den24
15. september 2007. Der blev med virkning fra samme dato administra-tivt fastsat nærmere regler om teleudbyderes registrering og opbevaringaf oplysninger om teletrafik (logningsbekendtgørelsen).Ved lov nr. 650 af 15. juni 2010 blev revisionsklausulen ændret således,at revisionen skal foretages i folketingsåret 2011-12. Ændringen byggerbl.a. på udtalelser fra Rigsadvokaten, Rigspolitiet og Politiets Efterret-ningstjeneste. Formålet med udsættelsen er bl.a. at sikre, at resultatet afen evaluering af logningsdirektivet i EU-regi, som forventes at finde stedi efteråret 2010, også kan indgå i overvejelserne i forbindelse med revisi-onen, ligesom det er fundet hensigtsmæssigt at indhente yderligere erfa-ring med reglerne med henblik på at vurdere behovet for eventuelle æn-dringer. Justitsministeriet vil inddrage relevante myndigheder og organi-sationer mv., herunder tele- og internetbranchen, i forbindelse med revi-sionen.3.2.4. Retsplejelovens § 791 a, stk. 5 og 6, om teleobservationPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med retsplejelovens §791 a, stk. 5 og 6, oplyst følgende:”En kendelse om teleobservation gør det muligt løbende at fast-lægge en tændt mobiltelefons placering.Det er samtidig blevet pålagt udbyderne af telenet og teletjenesterat bistå politiet ved gennemførelse af teleobservation, herunder vedat give oplysninger om, hvilke mobiltelefonmaster en mobiltelefoner i forbindelse med, hvilken celle der er anvendt, samt i hvilkenafstand fra masten mobiltelefonen befinder sig.Reglerne om teleobservation er først trådt i kraft den 1. januar2008. Med henblik på at anvende reglerne om teleobservation ipraksis har det imidlertid hos Rigspolitiet og teleselskaberne væretnødvendigt at tilvejebringe nye tekniske systemer mv.Rigspolitiet implementerede således i maj 2009 en central løsningtil understøttelse af teleobservation. Der er dog fortsat enkelte tele-selskaber, som har visse tekniske problemer med at bruge Rigspo-litiets centrale teleobservationsløsning.På denne baggrund har Politiets Efterretningstjeneste først i 2009anvendt bestemmelsen om teleobservation, hvilket er sket i fleretilfælde. Teleobservation har primært været anvendt med henblikpå at understøtte efterforskningen på terrorområdet. I nogle tilfældekan teleobservation således medvirke til at målrette og afkorte ef-terforskningen i forhold til konkrete personer, fordi det ved brug af25
teleobservation kan fastlægges, om en person har været til stede pået bestemt sted på et bestemt tidspunkt. Dertil kommer, at teleob-servation er egnet til i visse tilfælde at erstatte observation vediagttagelse af den mistænkte.Uanset den korte periode, hvor Politiets Efterretningstjeneste haranvendt teleobservation, er det efterretningstjenestens opfattelse, atteleobservation har været særdeles nyttigt og udbytterigt. Efterret-ningstjenesten forventer endvidere, at dette efterforskningsredskabpå længere sigt ved udviklingen af bedre tekniske løsninger, her-under i forhold til analyse af de indkomne data, vil kunne få endnustørre betydning i forbindelse med efterretningstjenestens efter-forskninger.”Rigsadvokaten har i sin udtalelse med hensyn til erfaringerne med rets-plejelovens § 791 a, stk. 5 og 6, omtalt en højesteretskendelse af 22. juni2009 om anvendelsesområdet for teleobservation, hvor Højesteret slogfast, at retsplejelovens § 791 a, stk. 5, ikke finder anvendelse i en situati-on, hvor der er tale om udlevering af allerede lagrede masteoplysninger.I sådanne tilfælde er det de mere lempelige betingelser i retsplejelovensregler om edition, der finder anvendelse.3.2.5. Retsplejelovens § 791 b om dataaflæsningPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med anvendelsen afretsplejelovens § 791 b oplyst følgende:”Dataaflæsning omfatter bl.a. den situation, hvor politiet ved hjælpaf et såkaldt ”sniffer-program” modtager kopi af samtlige indtast-ninger, som brugeren af edb-udstyret foretager, herunder åbning afcomputeren, oprettelse af nye dokumenter og regnskaber mv., nyeindtastninger i allerede eksisterende dokumenter eller visse nærme-re angivne indtastninger.Muligheden for dataaflæsning indebærer således, at politiet vedhjælp af edb-programmer eller andet udstyr løbende kan aflæse ik-ke offentligt tilgængelige oplysninger.Ved dataaflæsning får politiet adgang til tekst, herunder elektroni-ske meddelelser, uanset om teksten har været under forsendelse tileller fra den computer, der er genstand for dataaflæsning. Dataaf-læsning udgør således også et alternativ til bl.a. ransagning, og ge-nerelt har Politiets Efterretningstjeneste et stort udbytte af de data,som opnås ved dette indgreb.Politiets Efterretningstjeneste har anvendt og anvender fortsat da-taaflæsning i mange tilfælde. Dataaflæsning har vist sig at være et26
særdeles nyttigt efterforskningsmiddel og er bl.a. anvendt i forholdtil målpersonerne i Vollsmose-sagen og Glasvej-sagen.”3.2.6. Retsplejelovens § 791 c, stk. 1, om afbrydelse af radio- og tele-kommunikationPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med anvendelsen afretsplejelovens § 791 c, stk. 1, oplyst følgende:”Afbrydelse af radio- og telekommunikation kan f.eks. anvendes itilfælde, hvor Politiets Efterretningstjeneste har konkrete oplysnin-ger om, at der vil blive begået en terrorhandling et bestemt stedunder anvendelse af sprængstoffer, der planlægges udløst via mo-biltelefoner eller andet radioudstyr. Ved at forstyrre eller afbrydetelekommunikationen i det pågældende område kan efterretnings-tjenesten forebygge en sådan terrorhandling. Det er forudsat i be-mærkningerne til ændringsloven, at der ikke vil være grundlag forat forstyrre eller afbryde radio- eller telekommunikation udover etområde med en radius af nogle hundrede meter og i et længeretidsrum end nogle timer, medmindre helt særlige omstændighedergør sig gældende.Det er en forudsætning, at afbrydelse af radio- og telekommunika-tion kun anvendes i helt særlige tilfælde, og Politiets Efterretnings-tjeneste har således kun i ét tilfælde anvendt retsplejelovens § 791c.”3.2.7. Retsplejelovens § 799, stk. 3, om gentagne hemmelige ransagnin-gerPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med retsplejelovens §799, stk. 3, oplyst følgende:”Efter retsplejelovens § 799, stk. 3, kan retten inden for en nærme-re afgrænset periode på indtil 4 uger ved kendelse tillade politiet atforetage flere enkeltstående hemmelige ransagninger.Gentagne hemmelige ransagninger er et særdeles relevant efter-forskningsmiddel for Politiets Efterretningstjeneste. Ved ransag-ning af hotmail-adresser eller lignende e-mail-adresser er det såle-des af afgørende betydning, at efterretningstjenesten løbende kanforetage ransagning af indholdet af den elektroniske post, der måtteblive afsendt eller modtaget. Det kan endvidere være nødvendigt atforetage gentagne ransagninger af målpersoners bopæle. Det gæl-der f.eks. i tilfælde, hvor politiet har fået kendskab til, at der hos enmistænkt befinder sig eller vil blive leveret genstande, som skalanvendes til at begå terrorhandlinger, og hvor disse genstande ikkefindes ved den første ransagning.27
Som et eksempel, hvor det var helt afgørende at kunne gennemføregentagne hemmelige ransagninger i løbet af en kort tidsperiode,kan nævnes efterforskningen i Glasvej-sagen. På et tidspunkt varPolitiets Efterretningstjeneste blevet bekendt med, at målpersoner-ne havde anskaffet kemikalier til brug for fremstillingen af spræng-stof. I den forbindelse var det af stor efterforskningsmæssig betyd-ning, at efterretningstjenesten havde mulighed for at foretage gen-tagne ransagninger af en af de mistænktes bopæl, med henblik påat konstatere, hvor store mængder kemikalier der var anskaffet, ogi hvilket omfang kemikalierne var anvendt.Politiets Efterretningstjeneste skal i øvrigt pege på, at der som led ihemmelige ransagninger i særlige tilfælde vil kunne være et behovfor at foretage en hemmelig beslaglæggelse, eksempelvis med hen-blik på at kunne undersøge en genstand nærmere. I forarbejdernetil en ændring af retsplejeloven i 1997 (lov nr. 411 af 10. juni1997) er det forudsat, at der f.eks. i narkotikasager i særlige tilfæl-de kan ske hemmelig beslaglæggelse i forbindelse med en hemme-lig ransagning. Politiets Efterretningstjeneste finder, at der er an-ledning til at overveje at indsætte en udtrykkelig bestemmelse iretsplejeloven om adgang til, at der i forbindelse med en hemmeligransagning i særlige tilfælde kan foretages hemmelig beslaglæg-gelse.”3.2.8. Retsplejelovens § 806, stk. 3, om edition på øjemedetPolitiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med retsplejelovens §806, stk. 3, oplyst følgende:”Der blev foretaget en ændring af bestemmelsen i retsplejelovens §806, stk. 3, således at politiet – ud over at kunne foretage beslag-læggelse på øjemedet – også fik mulighed for at foretage edition påøjemedet. (…)Edition er et mere skånsomt alternativ til ransagning, ligesom detkan være et egnet middel til at fremskaffe effekter, der ikke – ellerkun vanskeligt – vil kunne fremskaffes på anden måde, f.eks. fordieffekterne er skjult eller utilgængelige for politiet.Bestemmelsen kan være relevant i forhold til bankoplysninger ogpassagerlister mv., der opbevares elektronisk, og som derfor ikkeumiddelbart kan findes, hvis politiet gennemfører en ransagning.Politiets Efterretningstjeneste har i enkelte tilfælde hos teleudbyde-re indhentet historiske teleoplysninger på øjemedet efter bestem-melsen i § 806, stk. 3.”3.2.9. Vurdering28
Som det fremgår af pkt. 3.2.1 til 3.2.8 ovenfor, har Politiets Efterret-ningstjeneste generelt positive erfaringer med de anførte ændringer afretsplejeloven, som har givet Politiets Efterretningstjeneste en række nyenyttige efterforskningsmidler. Politiets Efterretningstjeneste har endvide-re givet udtryk for, at der efter tjenestens opfattelse ikke aktuelt er behovfor ændringer af retsplejeloven som led i indsatsen mod terrorisme.Politiets Efterretningstjeneste har dog bemærket, at de overvejelser omregistrering af brugere af taletidskort, internetcaféer, gratis hotspots oginternet adgang på biblioteker mv., der for tiden foregår, kan give anled-ning til ændringer af retsplejeloven mv.For så vidt angår disse overvejelser kan Justitsministeriet oplyse, at rege-ringen har nedsat en arbejdsgruppe, som inden udgangen af 2010 skalkomme med anbefalinger om en mulig brugerregistreringsordning vedrø-rende taletidskort, internetcaféer, gratis hotspots og internetadgang påbiblioteker mv. Arbejdsgruppen skal i den forbindelse gennemgå og vur-dere de tekniske muligheder for at registrere sådanne oplysninger, ind-drage erfaringer fra andre lande, belyse økonomiske og administrativekonsekvenser samt inddrage telebranchen i arbejdet. Når arbejdsgrup-pens rapport er færdiggjort, vil der være grundlag for at tage stilling tilbehovet for lovændringer på det pågældende område.Politiets Efterretningstjeneste giver i sin udtalelse ovenfor under pkt.3.2.7 udtryk for at der i retsplejeloven bør indsættes en udtrykkelig be-stemmelse om adgang til, at der i særlige tilfælde kan ske hemmelig be-slaglæggelse i forbindelse med en hemmelig ransagning. Justitsministe-riet er enig i dette og forventer at fremsætte et lovforslag herom i næstefolketingsår. Forslaget vil indebære, at der bliver indsat en udtrykkeligbestemmelse i retsplejeloven om adgang til i forbindelse med en hemme-lig ransagning at beslaglægge en genstand, som skal undersøges nærme-re, uden at den, som beslaglæggelsen er rettet imod, bliver underrettetom beslaglæggelsen.Justitsministeriet finder i øvrigt ikke, at der aktuelt er behov for ændringaf de regler i retsplejeloven, som blev indført i forbindelse med anti-terrorpakkerne.Det bemærkes herved, at formålet med en række af de ændringer af rets-plejeloven, der blev indført i forbindelse med anti-terrorpakkerne, var at29
styrke Politiets Efterretningstjenestes efterforskningsmuligheder. I denforbindelse kan det på baggrund af Politiets Efterretningstjenestes udta-lelse konstateres, at de redskaber, som tjenesten har fået stillet til rådig-hed, generelt er blevet anvendt med positive resultater.Der var forud for vedtagelsen af anti-terrorpakkerne i den offentlige de-bat en række forskellige synspunkter fremme om de retssikkerhedsmæs-sige konsekvenser af anti-terrorlovgivningen, herunder i relation til Poli-tiets Efterretningstjenestes beføjelser. I forbindelse med lovgivningsar-bejdet var der i lyset af denne debat betydelig fokus på at skabe en lov-givning, som kunne sikre en effektiv terrorbekæmpelse uden at kompro-mittere borgernes grundlæggende rettigheder. De efterfølgende erfaringermed anvendelsen af reglerne giver efter Justitsministeriets opfattelse ikkeanledning til at overveje ændringer af den gennemførte lovgivning ud fraretssikkerhedsmæssige hensyn.Særligt for så vidt angår bestemmelsen i retsplejelovens § 786, stk. 4, ompligten for teleudbydere mv. til at registrere og opbevare trafikdata (log-ning) bemærkes, at der som nævnt ovenfor i pkt. 3.2.3 i folketingsåret2011-12 skal fremsættes forslag om en revision af bestemmelsen. Revisi-onen, som ellers skulle have fundet sted i folketingsåret 2009-10, er vedlov nr. nr. 650 af 15. juni 2010 blevet udskudt for bl.a. at sikre, at resulta-tet af en evaluering af logningsdirektivet i EU-regi kan indgå i forbindel-se med revisionen, ligesom det er fundet hensigtsmæssigt at indhenteyderligere erfaringer med reglerne med henblik på at vurdere behovet foreventuelle ændringer.Bestemmelsen om, at udbydere af telenet mv. skal opbevare trafikdata i 1år indebærer ikke, at politiet dermed får adgang til de pågældende oplys-ninger. Indhentelse af oplysninger om teletrafik i forbindelse med efter-forskning og retsforfølgelse af kriminalitet udgør et indgreb i meddelel-seshemmeligheden, og adgangen til at få udleveret oplysninger, som enudbyder har registreret og opbevaret efter logningsbestemmelsen, regule-res derfor af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden i retsple-jelovens kapitel 71 samt eventuelt også reglerne i kapitel 74 om beslag-læggelse og edition. Politiet kan således kun få adgang til de pågældendeoplysninger, hvis retsplejelovens regler herom – herunder regler om ind-hentelse af retskendelse – er opfyldt.Som det fremgår af afsnit 3.2.3 ovenfor, er det Politiets Efterretningstje-nestes opfattelse, at oplysninger om teletrafik i flere tilfælde har været af30
afgørende betydning for at kunne afdække terrorrelationerne i både ind-og udland.På den anførte baggrund finder Justitsministeriet ikke, at der ud fra bl.a.retssikkerhedsmæssige hensyn er anledning til på nuværende tidspunkt atoverveje at ændre retsplejelovens bestemmelse om pligt for teleudbyderemv. til at foretage logning.

3.3. Erfaringerne med ændringerne af lov om forbud mod tv-

overvågning

Bestemmelserne om offentlige myndigheders og privates tv-overvågningi §§ 4 a og 4 b i lov om forbud mod tv-overvågning åbner mulighed for,at politidirektøren kan henstille, at offentlige myndigheder eller privateforetager tv-overvågning, og meddele pålæg med hensyn til kvaliteten afoptagelser og opbevaringen af sådanne optagelser.Det fremgår af forarbejderne til bestemmelserne, at henstillingen i lovens§ 4 a om at iværksætte tv-overvågning navnlig forudsættes anvendt, hvortv-overvågning vurderes at kunne have betydning for at forebygge ellerefterforske eventuelle terrorangreb, men at bestemmelsen ikke er til hin-der for, at politiet kan komme med tilsvarende henstillinger i tilfælde,hvor hensynet til at forebygge og efterforske anden alvorlig kriminalitettaler for det.Politiets Efterretningstjeneste har oplyst, at tjenesten endnu ikke har haftanledning til at anvende reglerne om tv-overvågning.Rigspolitiet har om erfaringerne med reglerne oplyst følgende:”Til brug for besvarelsen har Rigspolitiet indhentet bidrag fra lan-dets politikredse om erfaringerne med tv-overvågningslovens § 4 aog § 4 b og kan herefter oplyse, at kun en enkelt politikreds ses athave erfaringer hermed. (...)Politikredsen har oplyst, at politikredsen i en række tilfælde overfor navnlig diskoteker og lignende beværtninger har henstillet, atder etableres tv-overvågning med henblik på at opklare og forbyg-ge lovovertrædelser på det pågældende sted, herunder f.eks. salg afeuforiserende stoffer og voldsforbrydelser.Henstillingerne er i disse tilfælde sket efter en konkret vurdering iden enkelte sag af bl.a. omfanget af tidligere episoder med lov-overtrædelser på det pågældende diskotek mv. Politikredsen har31
endvidere oplyst, at politikredsen i sådanne tilfælde har indskær-pet, at overvågningsudstyret skal være af en kvalitet, der gør detmuligt at identificere personer.For så vidt angår kontrolcentraler, som modtager overfalds- ogindbrudsalarmer fra f.eks. banker og pengeinstitutter, har politi-kredsen ligeledes i konkrete tilfælde henstillet, at den pågældendekontrolcentrals bygning sikres ved tv-overvågning. Formålet her-med har navnlig været at forebygge, at der som led i bankrøveriereller lignende foretages angreb mod en kontrolcentral med henblikpå, at der ikke indgår alarm til politiet.”Justitsministeriet kan på baggrund af udtalelserne fra Politiets Efterret-ningstjeneste og Rigspolitiet konstatere, at den omtalte mulighed for athenstille, at der foretages tv-overvågning, endnu ikke har været udnyttet iforbindelse med forebyggelse eller efterforskning af terrorisme, og atkun en enkelt politikreds har udnyttet adgangen i forbindelse med efter-forskning af anden alvorlig kriminalitet. Der har således foreløbig værettale om en meget beskeden udnyttelse af mulighederne i tv-overvågningslovens § 4 a og b.Justitsministeriet vurderer ikke, at der er grundlag for at ændre bestem-melserne, som blev indført i tv-overvågningsloven i forbindelse med an-ti-terrorpakke II.Det bemærkes, at lov om forbud mod tv-overvågning siden er blevet æn-dret ved lov nr. 519 af 6. juni 2007, hvor privates adgang til at foretagetv-overvågning blev udvidet således, at bl.a. banker og butikscentre kantv-overvåge egne indgange og facader samt visse arealer, som ligger idirekte tilknytning hertil. Folketinget vedtog endvidere den 1. juni 2010et forslag til ændring af lov om tv-overvågning, som udvider adgangentil tv-overvågning af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse for boligorgani-sationer mv. og idrætsanlæg. Disse regler træder i kraft den 1. juli 2010.Justitsministeriet skal efter tv-overvågningslovens § 6 a i folketingsåret2010-11 afgive en beretning til Folketinget om erfaringerne med denovennævnte udvidelse af privates adgang til at foretage tv-overvågning,der blev indført i 2007.

3.4. Erfaringerne med ændringerne af lov om udlevering af lovover-

trædere

32
Efter udleveringslovens § 2, stk. 1, kan justitsministeren på grundlag afen overenskomst med en stat uden for Den Europæiske Union fastsætte,at danske statsborgere kan udleveres til strafforfølgning i den pågælden-de stat, hvis kravet om dobbelt strafbarhed og kriminalitetskravet i lo-vens § 2, stk. 1, nr. 1 eller 2, er opfyldt.Bestemmelsen giver justitsministeren bemyndigelse til på grundlag af engensidig overenskomst med et andet land at fastsætte, at udlevering afdanske statsborgere kan ske til den anden stat. Bemyndigelsen i udleve-ringslovens § 2, stk. 1, til at indgå overenskomster med en anden stat omudlevering af egne statsborgere er endnu ikke blevet benyttet.Gælder der i forhold til en stat uden for Den Europæiske Union ikke enoverenskomst som nævnt i udleveringslovens § 2, stk. 1, kan justitsmini-steren træffe beslutning om udlevering af en dansk statsborger til straf-forfølgning, hvis særlige hensyn til retshåndhævelsen taler for det, oghvis kravet om dobbelt strafbarhed og kriminalitetskravet i lovens § 2,stk. 1, nr. 1 eller 2, er opfyldt, jf. § 2, stk. 2.Justitsministeriet har i 2 sager truffet beslutning om udlevering af danskestatsborgere til lande uden for Norden og EU efter de regler, som blevgennemført i forbindelse med den første anti-terrorpakke i 2002.Justitsministeriet har i samme periode i 3 tilfælde afslået en anmodningom udlevering af en dansk statsborger til et land uden for Norden og EU.Det bemærkes, at det anførte alene vedrører udlevering uden for Nordeneller Den Europæiske Union. Udlevering inden for Den EuropæiskeUnion sker på grundlag af reglerne om den europæiske arrestordre, somblev gennemført i dansk ret ved lov nr. 433 af 10. juni 2003, der trådte ikraft den 1. januar 2004. Reglerne indebar bl.a. en udvidelse af adgangentil at udlevere danske statsborgere, der er sigtet, tiltalt eller dømt for enlovovertrædelse, til andre EU-medlemsstater, ligesom procedurerne forudlevering blev forenklet.Justitsministeriet finder ikke, at der er anledning til at ændre de regler,der blev indført i udleveringsloven i forbindelse med anti-terrorpakke Iog II.

4. Lovgivning indført på andre ministeriers områder i forbindelse

med anti-terrorpakkerne

33

4.1. Integrationsministeriet

Integrationsministeriet har til brug for redegørelsen oplyst følgende:”Ved lov nr. 262 af 6. juni 2002 om ændring af udlændingelovenblev der foretaget ændringer i udlændingeloven som en del af rege-ringens anti-terrorpakke I, bl.a. med det formål at sikre en fuld ef-terlevelse af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 af 28. sep-tember 2001 om bekæmpelse af terrorisme. Udlændingelovens be-stemmelser om udelukkelse fra opholdstilladelse på baggrund afalvorlige forbrydelser, herunder finansiering eller planlægning afeller anden deltagelse i terrorhandlinger, blev bl.a. ændret på enrække punkter, ligesom adgangen til udvisning af udlændinge, dermå anses for at være til fare for statens sikkerhed, blev udvidet.Der blev tillige indført en særlig procedure for behandling af sagervedrørende disse udlændinge samt regler om udveksling af oplys-ninger mellem udlændingemyndighederne og efterretningstjene-sterne og anklagemyndigheden.Ved lov nr. 429 af 10. maj 2006 om ændring af udlændingelovenblev der som opfølgning på anbefaling nr. 37 fra den tværministe-rielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse indført en bestemmelseom administrativ udvisning af religiøse forkyndere, der er idømtstraf, herunder bødestraf, for en række nærmere angivne straffe-lovsbestemmelser, bl.a. straffelovens kapitel 12 og 13.Ved lov nr. 1397 af 27. december 2008 om ændring af udlændinge-loven blev der i forhold til udlændinge, der ikke kan udsendes pågrund af refoulementsforbuddet i udlændingelovens § 31, bl.a. ud-lændinge til fare for statens sikkerhed, indført bestemmelser omskærpede kontrolforanstaltninger. Baggrunden for loven var, atFlygtningenævnet i 2008 i tre sager vedrørende udlændinge, der eradministrativt udvist, fordi de må anses for en fare for statens sik-kerhed, havde fundet, at refoulementsforbuddet var til hinder for,at de pågældende kunne udsendes til deres hjemlande. På baggrundaf sagerne igangsatte regeringen en omgående undersøgelse af mu-lighederne for opstramning af kontrolforanstaltningerne for udlæn-dinge på tålt ophold og fandt herefter, at der var behov for en mar-kant opstramning.Ved lov nr. 1398 af 27. december 2008 om ændring af udlændinge-loven blev der indsat nye bestemmelser, der udvidede adgangen tilat videregive oplysninger til anklagemyndigheden.Ved lov nr. 486 af 12. juni 2009 om ændring af udlændingelovenblev det i udlændingeloven præciseret, at udlændinge, der er opførtpå FN’s og EU’s sanktionslister med rejserestriktioner, skal nægtesindrejse og ophold i Danmark. Loven gennemførte en anbefaling iRapport fra regeringens arbejdsgruppe om udlændinges ophold i34
Danmark (opfølgning på anbefaling nr. 35 og 36 fra den tværmini-sterielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse).Ved lov nr. 487 af 12. juni 2009 om ændring af udlændingelovenog retsafgiftsloven blev der foretaget ændringer af udlændingelo-vens regler om udvisning af udlændinge, der er til fare for statenssikkerhed. Lovændringerne er udarbejdet på baggrund af anbefa-linger i betænkning nr. 1505 fra Arbejdsgruppen vedrørende admi-nistrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for sta-tens sikkerhed. Anbefalingerne vedrørte gennemførelse af en sam-let overordnet løsning for behandlingen af disse sager. I forbindel-se med loven blev kompetencen til at træffe afgørelse om udvis-ning i disse sager på baggrund af en farevurdering fra Justitsmini-steriet overført fra Udlændingeservice til Integrationsministeriet.Endvidere blev der bl.a. indført nye regler om en særlig adgang tildomstolsprøvelse i disse sager af både farevurderingen og afgørel-sen om udvisning. Ved loven blev der tillige indført en mulighedfor at anvende elektroniske fodlænker (en elektronisk sender) somen foranstaltning til at styrke kontrollen med, om en udlænding påtålt ophold rent faktisk overholder et påbud om at tage ophold iCenter Sandholm.EvalueringDet er Integrationsministeriets vurdering, at der med de gældenderegler, som er indført siden 2002 og efterfølgende delvist justeret,er etableret et system til sikring af, at udlændinge, der er til fare forstatens sikkerhed udelukkes fra indrejse og ophold i Danmark, ogat udlændinge, der idømmes ubetinget fængselsstraf for terrorrela-terede forbrydelser, kan udvises uanset straffens længde og varig-heden af opholdet i Danmark.Der er endvidere indført regler, der skal sikre, at udvisning af ud-lændinge, som er til fare for statens sikkerhed, kan gennemføres påen effektiv måde, og at indsatsen i forhold til disse udlændinge til-rettelægges fuldt retssikkerhedsmæssigt forsvarligt.Endelig er der indført regler til sikring af, at myndighederne i til-fælde, hvor refoulementsforbuddet i udlændingelovens § 31 er tilhinder for udsendelse af en sådan udlænding, har kendskab til ud-lændingens opholdssted, ligesom der er indført styrkede kontrol-foranstaltninger, hvis udlændingen ikke overholder pålæg om mel-depligt og opholdssted.Indførelse og ændring af reglerne er i alle tilfælde sket under iagt-tagelse af Danmarks internationale forpligtelser.Det er Integrationsministeriets opfattelse, at der ved de gældenderegler er foretaget de nødvendige tiltag mod terrorisme på udlæn-dingeområdet.”35

4.2. Transportministeriet

Som led i anti-terrorpakke II blev der tilføjet en bestemmelse i luftfarts-loven § 148 a, som indebærer en forpligtelse for luftfartsselskaber til atregistrere og opbevare nærmere angivne passageroplysninger i 1 år og enpligt til på begæring af Politiets Efterretningstjeneste uden retskendelseat udlevere de omhandlede passageroplysninger til brug for forebyggelseog efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 (omterrorisme mv.). Der er endvidere mulighed for at fastsætte regler omefterretningstjenestens on-line adgang til luftfartsselskabernes booking-systemer. Bestemmelsen er endnu ikke sat i kraft.Justitsministeriet har sammen med Transportministeriet afholdt mødermed luftfartsbranchen med henblik på at drøfte den tekniske indretning afet dansk system for udveksling af passageroplysninger (PNR-oplys-ninger). Det har imidlertid vist sig at være mere teknisk kompliceret endforudsat i forbindelse med vedtagelsen af luftfartslovens § 148 a, og ind-førelsen af et dansk PNR-system vurderes derfor at nødvendiggøre lov-ændringer.EU-Kommissionen fremlagde den 17. november 2007 et forslag til enrammeafgørelse om et europæisk PNR-system. Danmark er gået aktivtind i denne sag, idet fælles regler på området vurderes at ville være enstor fordel. På den baggrund har det videre arbejde med at indføre etdansk PNR-system på grundlag af den eksisterende hjemmel i luftfarts-lovens § 148 a været stillet i bero, idet det fremlagte forslag til EU-reglerpå området vurderedes at nødvendiggøre lovændringer.Med Lissabon-Traktatens ikrafttræden er forslaget til rammeafgørelsebortfaldet. Kommissionen har dog tilkendegivet, at der omkring årsskiftet2010-11 forventes fremsat forslag til et nyt instrument om brug af PNR-oplysninger til retshåndhævelse. Det bemærkes, at Danmark som følge afretsforbeholdet i givet fald ikke vil blive omfattet af nye EU-regler om eteuropæisk PNR-system, der bliver vedtaget på grundlag af Traktaten omDen Europæiske Unions Funktionsmåde, tredje del, afsnit V (om EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender). Der vil imidlertid ikke væ-re noget til hinder for, at Danmark indfører et PNR-system, der udformesefter tilsvarende tekniske specifikationer.Politiets Efterretningstjeneste har om erfaringerne med brug af passager-oplysninger oplyst følgende:36
”Politiets Efterretningstjeneste har i dag ikke adgang til passager-oplysninger efter bestemmelsen i luftfartslovens § 148 a. Det bety-der, at passageroplysninger for tiden tilvejebringes med bistand fraandre danske myndigheder eller ved anvendelse af retsplejelovensregler om edition. Imidlertid anvender flyselskaberne forskellige it-systemer, ligesom selskaberne ikke lagrer de samme oplysninger,således at det kan være vanskeligt for Politiets Efterretningstjene-ste at analysere oplysningerne uden bistand fra flyselskaberne ellerandre myndigheder. Endvidere er der ikke sikkerhed for, at flysel-skaberne opbevarer oplysningerne i tilstrækkelig lang tid.For Politiets Efterretningstjeneste spiller passageroplysninger, her-under oplysninger om målpersoners rejserute og rejsemønstre, enmeget væsentlig rolle i forbindelse med efterforskning af terroris-me. Det kan således være helt afgørende at fastlægge, hvornår enperson er ind- og udrejst af Danmark. Som eksempel på en sag,hvor passageroplysninger var af stor betydning, kan nævnes Glas-vej-sagen, som blev indledt, da efterretningstjenesten modtog op-lysninger om, at en af de senere dømte personer inden for kort tidville ankomme fra Pakistan til Danmark. I den sag tilvejebragte Po-litiets Efterretningstjeneste oplysninger om den pågældendes rejse-rute, således at efterretningstjenesten præcist kunne fastlægge,hvornår han var udrejst, og hvornår han skulle ankomme til Dan-mark med henblik på at indlede efterforskning ved hans ankomsttil Danmark.Med henblik på at sikre, at Politiets Efterretningstjeneste har denfornødne sikkerhed for, at der er adgang til passageroplysninger,og at efterretningstjenesten er i stand til at analysere oplysninger,er det af betydning, at der gennemføres regler, der forpligter flysel-skaberne til at opbevare relevante passageroplysninger i en længereperiode, samt at det sikres, at oplysningerne leveres i en form, derer mulig at bearbejde for efterretningstjenesten.Erfaringerne fra efterretningstjenestens efterforskninger og fra an-dre lande viser endvidere, at det formentlig er nødvendigt at fast-sætte regler om opbevaring af passageroplysninger i en længere pe-riode end 1 år, hvilket også er tilfældet for så vidt angår EU-Kommissionens (nu bortfaldne) forslag til rammeafgørelse. Pådenne baggrund og på grundlag af de tekniske undersøgelser, derer foretaget siden gennemførelsen af luftfartslovens § 148 a, børbestemmelsen efter Politiets Efterretningstjenestes opfattelse ikkesættes i kraft uændret.”Justitsministeriet har overvejet, om der fortsat er grundlag for at afventeforhandlingerne om et europæisk PNR-system, eller om overvejelserneom den nærmere tekniske indretning af et selvstændigt dansk PNR-system bør genoptages.37
Det er Justitsministeriets opfattelse, at en stillingtagen hertil bør afventefremsættelsen af Kommissionens nye forslag omkring årsskiftet 2010-11og de øvrige EU-medlemsstaters reaktioner herpå, således at det kan vur-deres, om der er udsigt til, at der vedtages EU-regler på området indenfor rimelig tid.

4.3. Videnskabsministeriet

Videnskabsministeriet har til brug for redegørelsen oplyst følgende:”Videnskabsministeriet har haft ansvaret for implementeringen afen række af de initiativer i regeringens handlingsplan for terrorbe-kæmpelse, der vedrører it- og teleområdet. Initiativerne på Viden-skabsministeriets område i regeringens handlingsplan er nu indførtog implementeret i dansk ret.Videnskabsministeren har i forbindelse med Folketingets behand-ling af lov nr. 545 af 8. juni 2006 om ændring af lov om konkur-rence- og forbrugerforhold på telemarkedet, lov om radiofrekven-ser og lov om radio- og teleterminaludstyr og elektromagnetiskeforhold (opfølgning på regeringens handlingsplan for terrorbe-kæmpelse) forpligtet sig til de første år efter loven ikrafttræden atgive Udvalget for Videnskab og Teknologi en årlig status vedrø-rende centrale problemstillinger under ministerens ansvarsområde.Videnskabsministeren har i forbindelse med den aftalte opfølgningvedrørende lov nr. 545 besluttet også at følge op på reglerne omudstyrskrav i forhold til registrering og opbevaring af oplysningerom teletrafik (logning), som blev gennemført i lov om konkurren-ce- og forbrugerforhold på telemarkedet ved lov nr. 200 af 6. marts2007. Opfølgningen vedrørende logning vedrører alene de tekniskeaspekter af registreringen og opbevaringen af oplysninger om tele-trafik.Videnskabsministeren gav Folketingets Udvalg for Videnskab ogTeknologi den første årlige status i sommeren 2008 (UVT alm. del- Bilag 191), hvor baggrunden for og implementeringen af regerin-gens handlingsplan for terrorbekæmpelse samt de praktiske erfa-ringer med implementeringen indgik. Konklusionen var, at initiati-verne på Videnskabsministeriets område i regeringens handlings-plan for terrorbekæmpelse er indført og implementeret i dansk ret.Da reglerne kun havde været i kraft i kort tid, var de praktiske erfa-ringer vedrørende implementeringen i sagens natur begrænsede pådaværende tidspunkt. Det fremgik endvidere, at der er en løbendedialog mellem de relevante myndigheder og mellem politiet og te-lebranchen om den tekniske gennemførelse af anti-terrorlov-givningen i relation til indgreb i meddelelseshemmeligheden.38
Videnskabsministeriet besluttede at give en særskilt status for dentekniske håndtering af indgreb i form af teleobservation inden ud-gangen af 2008. Denne status blev givet til Udvalget for Videnskabog Teknologi i december 2008 (UVT alm. del - Bilag 69). Der blevi orienteringen beskrevet Rigspolitiets erfaringer med teleobserva-tion samt beskrevet det konkrete samarbejde mellem myndighe-derne og teleselskaberne. IT- og Telestyrelsen havde forinden ori-enteringen rettet henvendelse til alle mobiludbydere med henblikpå at få bekræftet, at de alle overholdt reglerne om teleobservation.Det fremgår heraf, at der er oprettet et mødeforum mellem Justits-ministeriet, Politiets Efterretningstjeneste, Rigspolitiet og IT- ogTelestyrelsen blandt andet med henblik på løbende opfølgning ogdialog i forhold til implementeringen af regeringens handlingsplanfor terrorbekæmpelse, herunder i forhold til konkret konstateredeproblemer på området. IT- og Telestyrelsen følger som led i sin til-synsforpligtelse løbende op på, om forpligtelsen er opfyldt og im-plementeret korrekt.Videnskabsministeren gav Udvalget for Videnskab og Teknologiden anden årlige status i maj 2009 (UVT alm. del - Bilag 146). Detblev konkluderet heri, at politiet generelt har gode erfaringer i rela-tion til samarbejdet med telebranchen i forbindelse med indgreb imeddelelseshemmeligheden, idet samarbejdet i det væsentligstebeskrives som værende positivt og velfungerende.Om anvendelsen af teleobservation blev det konkluderet, at der ipolitikredsene har været foretaget teleobservation, og at teleselska-berne i den forbindelse har ydet en god service. Det blev ligeledesbeskrevet, at der var implementeret en central løsning til understøt-telse af teleobservation.Det kunne vedrørende historiske teleoplysninger konkluderes, atdisse leveres fra teleudbyderne til politikredsene, og at Rigspolitietarbejdede med etablering af en central løsning til effektivisering afpolitikredsenes arbejde. Det blev beskrevet, at der løbende er dia-log mellem de relevante myndigheder, politiet og telebranchen.Videnskabsministeren har endvidere forpligtet sig til at udarbejdeen orientering til Udvalget for Videnskab og Teknologi om erfa-ringerne med lov 545 af 8. juni 2006 tre år efter lovens gennemfø-relse. Orienteringen omfatter blandt andet erfaringerne med be-stemmelsen om teleobservation.Videnskabsministeriet har den 4. juni 2010 oversendt den pågæl-dende orientering til Udvalget for Videnskab og Teknologi Folke-tinget (UVT alm. del - bilag 215).Der udestår stadig enkelte uafklarede problemstillinger af tekniskkarakter vedrørende indgreb i meddelelseshemmeligheden, blandtandet i form af teleobservation. De relevante myndigheder er i dia-39
log med telebranchen med henblik på at drøfte de aktuelle pro-blemstillinger.”

4.4. Økonomi- og Erhvervsministeriet

Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst følgende til brug for redegø-relsen:”Økonomi- og Erhvervsministeriet har i perioden 2002 til januar2010 fremsat flere lovforslag, som ligger i forlængelse af det inter-nationale samfunds opmærksomhed på bekæmpelse af terrorismeog regeringens anti-terrorpolitik.Lov om ændring af lov om anvendelsen af De Europæiske Fælles-skabers retsakter om økonomiske forbindelser til tredjelande(skærpelse af eksportkontrollen)Med ”Lov om ændring af lov om anvendelsen af De europæiskeFællesskabers retsakter om økonomiske forbindelser til tredjelan-de” blev eksportkontrollen med udførslen af produkter med bådecivil og militær anvendelse (dual-use produkter) skærpet. Loventrådte i kraft den 1. august 2003.Lovændringen har udvidet det strafbare område til også at omfattegroft uagtsomme overtrædelser. Før lovændringen var det aleneforsætlige overtrædelser, der kunne straffes. Med lovændringenudnyttes i dansk ret den valgfri artikel 4, stk. 5, i Rådets forordning(EF) nr. 1334/2000 af 22. juni 2000 om en fællesskabsordning forkontrol med udførslen af produkter og teknologi med dobbelt an-vendelse (med senere ændringer).Loven blev dels ændret for at styrke den generalpræventive effekt,dels for at styrke håndhævelsen af reglerne.Der er ikke til dato gennemført straffesager til domfældelse somfølge af lovændringen.Lov om ændring af lov om anvendelsen af visse af De EuropæiskeFællesskabers retsakter om økonomiske forbindelser til tredjelande(kontrol med teknisk bistand)Med ”Lov om ændring af lov om anvendelsen af visse af De euro-pæiske Fællesskabers retsakter om økonomiske forbindelser tiltredjelande” blev der indført kontrol med teknisk bistand uden forEU. Loven trådte i kraft den 1. juli 2005.Lovændringen medfører, at det er forbudt uden for EU at yde tek-nisk bistand, hvis bistanden er bestemt til anvendelse i forbindelsemed masseødelæggelsesvåben eller missiler, der kan fremføre så-danne våben. Der er visse undtagelser fra forbuddet. Således und-40
tages teknisk bistand, der ydes i nærtstående lande. Ligeledes und-tages teknisk bistand om grundforskning samt om informationer,der er frit tilgængelige for offentligheden.Loven gennemfører den del af ”Rådets fælles aktion af 22. juni2000 vedrørende kontrol med teknisk bistand i forbindelse medvisse former for militær endelig anvendelse”, som vedrører Er-hvervs- og Byggestyrelsens ressortområde.Der er ikke til dato gennemført straffesager til domfældelse somfølge af lovændringen.Lov om hvidvaskDen danske hvidvasklov er en implementering af de krav, somfremgår af EU-direktiver på området og andre internationale for-pligtelser såsom resolutioner vedtaget i FN’s Sikkerhedsråd og an-befalinger vedtaget af FATF (Financial Action Task Force). FATFhar vedtaget 40 anbefalinger på hvidvaskområdet og 9 på terrorfi-nansieringsområdet.I 2002 blev 2. hvidvaskdirektiv implementeret ved en ændring iden dagældende hvidvasklov. I 2006 blev 3. hvidvaskdirektiv im-plementeret. Der har løbende været tilpasninger af den danskehvidvasklov for at sikre, at den lever op til internationale standar-der på området.Danske offentlige myndigheder har et løbende samarbejde påhvidvask- og terrorfinansieringsområdet. ”Hvidvaskforum” er etmyndighedsforum ledet af Finanstilsynet, som mødes 4-5 gangeom året. På disse møder drøftes fortolkning af de gældende regler,hvordan tilsynet med og anvendelsen af reglerne kan gøres bedreog/eller mere effektivt, samt sager af generel interesse for myndig-hederne.Finanstilsynet har i 2006 udsendt en vejledning til hvidvaskloven.Denne vejledning skal revideres. I forbindelse med revideringen vilder blive set på hensigtsmæssigheden af administrationen af reg-lerne, samt om der er noget, der kan gøres bedre. I forløbet vil Fi-nanstilsynet inddrage relevante myndigheder og organisationer påområdet, så også praktiske problemstillinger og input kan bliveinddraget i vejledningen. Den reviderede vejledning forventes ud-sendt af Finanstilsynet i oktober 2010.Forslag til lov om ændring af lov om anvendelsen af visse af DetEuropæiske Fællesskabs retsakter om økonomiske forbindelser tiltredjelande m.v. (Forbud mod transport af visse produkter meddobbelt anvendelse m.v.)Den 27. april 2010 blev der vedtaget et lovforslag om ændring aflov om anvendelsen af visse af Det Europæiske Fællesskabs retsak-41
ter om økonomiske forbindelser til tredjelande m.v. (lov nr. 494 af12. maj 2010). Lovændringen har til formål at gennemføre to æn-dringsprotokoller af november 2005 til SUA-konventionen (IMO´skonvention til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod søfartssik-kerheden). Lovændringen sikrer endvidere, at Danmark vil opfyldevisse forpligtelser i FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1540, dervedrører kontrol med transport af dual-use produkter, der er be-stemt til anvendelse i forbindelse med masseødelæggelsesvåben.Med lovændringen, som trådte i kraft 1. juli 2010, blev der indførtet forbud mod transport af dual-use produkter, der skal anvendes iforbindelse med masseødelæggelsesvåben. Forbuddet omfatter og-så handlinger, der begås uden for Danmark.På baggrund af ovenstående skal det samlet bemærkes, at der påØkonomi- og Erhvervsministeriets område de senere år er gennem-ført en række lovgivningsinitiativer som led i bekæmpelsen af ter-rorisme og regeringens anti-terrorpolitik, og at der løbende er fokuspå mulighederne for at gøre reglerne bedre og/eller mere effektive.Økonomi- og erhvervsministeren forventes desuden i efteråret 2010at fremsætte et lovforslag, der indfører nye regler på hvidvaskom-rådet herunder blandt andet, at almennyttige organisationer skal la-de sig registrere hos Finanstilsynet eller en anden offentlig myn-dighed samt krav om at organisationerne skal opbevare en rækkeoplysninger om formål, identiteten på organisationens ejere samtoplysninger om deres donationer. Formålet er at hindre, at disse or-ganisationer bliver misbrugt til at kanalisere midler til terrorformål.Almennyttige organisationer, der udelukkende yder bistand til vel-gørende formål inden for landets grænser, er ikke omfattet af be-stemmelsen.Der har endnu ikke været sager på Økonomi- og Erhvervsministe-riets område, som har ført til domsfældelser.”

5. Sammenfatning og afsluttende bemærkninger

5.1. Lovgivning indført på Justitsministeriets område

Som led i regeringens anti-terrorpakker fra henholdsvis 2002 og 2006blev lov nr. 378 af 6. juni 2002 og lov nr. 542 af 8. juni 2006 vedtaget påJustitsministeriets område.Begge love havde til formål at forbedre politiets muligheder for at fore-bygge, efterforske og bekæmpe terrorhandlinger samt at styrke det straf-feretlige værn mod terrorisme. Lovene havde endvidere til formål atgennemføre en række internationale retsakter, som Danmark har tilsluttet42
sig. Lov nr. 542 af 8. juni 2006 gennemførte endvidere regeringens hand-lingsplan for terrorbekæmpelse på Justitsministeriets områdeLovene indeholdt en række ændringer af straffeloven, retsplejeloven, ud-leveringsloven, tv-overvågningsloven og lov om luftfart, jf. nærmereovenfor under pkt. 1 og 2.Ændringerne i straffelovenMed anti-terrorpakkerne blev der bl.a. indsat en række nye bestemmelserom terrorisme i straffeloven. Der har endnu ikke verseret sager om debestemmelser, som blev indført i forbindelse med anti-terrorpakke II,mens der har verseret en række sager om nogle af de bestemmelser, somblev indført i forbindelse med anti-terrorpakke I.Rigsadvokaten har således oplyst, at der har verseret 6 sager vedrørendestraffelovens 114 om terrorisme, hvoraf der blev rejst tiltale i 4 af sager-ne, som alle er afgjort ved retten. Der verserer/har verseret 11 sager omovertrædelse af straffelovens § 114 b om terrorfinansiering, hvoraf de 3er afgjort ved endelig dom. Endvidere har der verseret 2 sager om densærlige medvirkensregel i straffelovens § 114 e, som begge er afgjort.Endelig har der verseret en enkelt sag vedrørende straffelovens § 114 hom produkter med dobbelt anvendelse, som er afgjort med påtaleopgi-velse.Det fremgår af Rigsadvokatens udtalelse, at der ud af de i alt 10 sager,som er afgjort på nuværende tidspunkt, er sket domfældelse af én ellerflere af de tiltalte i 7 af sagerne. I 1 sag er der sket frifindelse, og 2 sagerer afgjort med påtaleopgivelse, jf. nærmere om erfaringerne i pkt. 3.1.ovenfor.Det er Justitsministeriets opfattelse, at de gældende bestemmelser i straf-feloven alt i alt giver et dækkende strafferetligt værn mod terrorisme, ogministeriet finder således ikke, at der er anledning til at overveje at æn-dre de bestemmelser i straffeloven, som blev indført i forbindelse medanti-terrorpakkerne.Justitsministeriet lægger herved bl.a. vægt på, at Rigsadvokaten vurderer,at en række af de hidtidige vanskeligheder i forbindelse med f.eks. bevis-førelsen skyldes, at der var tale om nye bestemmelser.
43
Hertil kommer, at Rigsadvokaten har oplyst, at anklagemyndighedenserfaringer med en række af de førte sager har været anvendt i senere sa-ger med gode resultater, samt at Rigsadvokaten vurderer, at disse erfa-ringer og den nuværende retspraksis vil være et godt udgangspunkt i for-bindelse med fremtidige sager om overtrædelse af straffelovens terroris-mebestemmelser.Det bemærkes i øvrigt, at anklagemyndighedens muligheder for i sagerom terrorisme at føre beviser, der er tilstrækkelige til domfældelse, un-derstøttes af de nye efterforskningsmidler (gentagne hemmelige ransag-ninger, telefonaflytning på baggrund af en kendelse rettet mod personenmv.), der blev indført i forbindelse med anti-terrorpakkerne.Der har i den offentlige debat været rejst spørgsmål om, hvorvidt straffe-lovens gældende terrorismebestemmelser bør suppleres med et forbudmod at gøre sig bekendt med (surfe efter) terrorrelaterede hjemmesiderpå internettet. Justitsministeriet finder ikke, at der bør indføres en sådanbestemmelse, og lægger herved bl.a. vægt på, at der efter de gældenderegler i retsplejeloven er mulighed for at beslaglægge materiale på enhjemmeside, hvis materialet f.eks. opfordrer til strafbare forhold.Der henvises til pkt. 2.1.1, 2.2.1 og 3.1.Ændringerne af retsplejelovenAnti-terrorpakkerne indebar en række ændringer af retsplejeloven vedrø-rende bl.a. dataaflæsning, hemmelig ransagning, telefonaflytning og te-leobservation.Politiets Efterretningstjeneste har generelt positive erfaringer med de på-gældende ændringer af retsplejeloven, som har givet Politiets Efterret-ningstjeneste en række nye, nyttige efterforskningsmidler. Politiets Efter-retningstjeneste har endvidere givet udtryk for, at der ikke aktuelt er be-hov for ændringer af retsplejeloven som led i indsatsen mod terrorisme.Regeringen har nedsat en arbejdsgruppe med deltagelse af bl.a. PolitietsEfterretningstjeneste, som inden udgangen af 2010 bl.a. på baggrund aferfaringer fra andre lande skal komme med anbefalinger om en muligbrugerregistreringsordning vedrørende taletidskort, internetcaféer, gratishotspots og internetadgang på biblioteker mv. Disse anbefalinger kaneventuelt give anledning til ændringer af lovgivningen.44
Justitsministeriet forventer herudover i næste folketingsår at fremsætte etlovforslag, hvorved der indsættes en udtrykkelig bestemmelse i retspleje-loven om adgang til i særlige tilfælde at foretage hemmelig beslaglæg-gelse i forbindelse med hemmelig ransagning.Justitsministeriet finder i øvrigt ikke, at der aktuelt er behov for ændringaf de regler i retsplejeloven, som blev indført i forbindelse med anti-terrorpakkerne.Det bemærkes herved, at formålet med en række af de ændringer af rets-plejeloven, der blev indført i forbindelse med anti-terrorpakkerne, var atstyrke Politiets Efterretningstjenestes efterforskningsmuligheder. I denforbindelse kan det på baggrund af Politiets Efterretningstjenestes udta-lelse konstateres, at de redskaber, som tjenesten har fået stillet til rådig-hed, generelt er blevet anvendt med positive resultater.Det bemærkes i øvrigt, at der i forbindelse med indførelsen af de 2 anti-terrorpakker i høj grad var fokus på at skabe en lovgivning, som kunnesikre en effektiv terrorbekæmpelse uden at kompromittere borgernesgrundlæggende rettigheder, og de efterfølgende erfaringer med anvendel-sen af reglerne giver efter Justitsministeriets opfattelse ikke anledning tilat overveje ændringer af den gennemførte lovgivning ud fra retssikker-hedsmæssige hensyn.Særligt for så vidt angår bestemmelsen i retsplejelovens § 786, stk. 4, omlogning bemærkes, at der i folketingsåret 2011-12 skal fremsættes forslagom en revision af retsplejelovens bestemmelse om pligt for udbydere aftelenet mv. til at opbevare trafikdata (logning).Bestemmelsen om, at udbydere af telenet mv. skal opbevare trafikdata i 1år (logning), indebærer ikke, at politiet dermed får adgang til de pågæl-dende oplysninger. Adgangen til at få udleveret oplysninger, som en ud-byder har registreret og opbevaret efter logningsbestemmelsen, reguleressåledes af reglerne om indgreb i meddelelseshemmeligheden i retspleje-lovens kapitel 71 samt eventuelt også reglerne i kapitel 74 om beslag-læggelse og edition. Politiets Efterretningstjeneste har oplyst, at oplys-ninger om teletrafik i flere tilfælde har været af afgørende betydning forat kunne afdække terrorrelationerne i både ind- og udland.
45
Justitsministeriet finder på denne baggrund ikke, at der ud fra bl.a. rets-sikkerhedsmæssige hensyn er anledning til på nuværende tidspunkt atoverveje at ændre retsplejelovens bestemmelse om logning.Der henvises til pkt. 2.1.2, 2.2.2 og 3.2.Ændringerne i lov om forbud om tv-overvågningTv-overvågningsloven blev ændret i forbindelse med anti-terrorpakke II,således at politiet bl.a. kan henstille, at offentlige myndigheder eller pri-vate foretager tv-overvågning. De pågældende regler har endnu ikke væ-ret udnyttet i forbindelse med forebyggelse eller efterforskning af terro-risme.Justitsministeriet vurderer, at der ikke er grundlag for at ændre bestem-melserne.Der henvises til pkt. 2.2.3 og 3.3.Ændringerne i lov om udlevering af lovovertrædereI forbindelse med anti-terrorpakke I blev udleveringsloven bl.a. ændretsåledes, at danske statsborgere i visse situationer kan udleveres til straf-forfølgning (men ikke til straffuldbyrdelse) i lande uden for Norden.Justitsministeriet har i 2 sager truffet beslutning om udlevering af danskestatsborgere til lande uden for Norden og Den Europæiske Union. I 3 til-fælde er en anmodning om udlevering af en dansk statsborger til et landuden for Norden og Den Europæiske Union blevet afslået.Justitsministeriet finder ikke, at der er anledning til at ændre reglerne,der blev indført i udleveringsloven i forbindelse med anti-terrorpakke Iog II.Der henvises til pkt. 2.1.3, 2.2.5 og 3.4.

5.2. Lovgivning indført på andre ministeriers område

IntegrationsministerietDer blev som led i anti-terrorpakke I og II foretaget en række ændringeraf udlændingeloven, herunder vedrørende udvisning af udlændinge, dermå anses for at være til fare for statens sikkerhed.
46
Efter Integrationsministeriets vurdering er der med de gældende regler,som er indført siden 2002 og efterfølgende delvist justeret, etableret etsystem til sikring af, at udlændinge, der er til fare for statens sikkerhed,udelukkes fra indrejse og ophold i Danmark, og at udlændinge, deridømmes ubetinget fængselsstraf for terrorrelaterede forbrydelser, kanudvises uanset straffens længde og varigheden af opholdet i Danmark.Det vurderes, at reglerne sikrer, at udvisning af udlændinge, som er tilfare for statens sikkerhed, kan gennemføres på en effektiv måde, og atindsatsen i forhold til disse udlændinge tilrettelægges fuldt retssikker-hedsmæssigt forsvarligt. Det fremhæves, at indførelse og ændring af reg-lerne i alle tilfælde er sket under iagttagelse af Danmarks internationaleforpligtelser.Det er Integrationsministeriets opfattelse, at der med de gældende reglerer foretaget de nødvendige tiltag mod terrorisme på udlændingeområdet.Der henvises til pkt. 4.1.TransportministerietSom led i anti-terrorpakke II blev der tilføjet en bestemmelse i luftfarts-loven § 148 a, som indebærer en forpligtelse for luftfartsselskaber til atregistrere og opbevare nærmere angivne passageroplysninger i 1 år og enpligt til på begæring af Politiets Efterretningstjeneste uden retskendelseat udlevere de omhandlede passageroplysninger til brug for forebyggelseog efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 (omterrorisme mv.). Bestemmelsen er endnu ikke sat i kraft.Den tekniske indretning af et dansk system for udveksling af passagerop-lysninger (PNR-oplysninger) har været drøftet på møder mellem Justits-ministeriet, Transportministeriet og luftfartsbranchen, og det har vist sigat være mere teknisk kompliceret end forudsat i forbindelse med vedta-gelsen af luftfartslovens § 148 a.I en periode har arbejdet med indførelsen af et dansk PNR-system væretstillet i bero, efter at EU-Kommissionen fremlagde et forslag til en ram-meafgørelse om et europæisk PNR-system. Forslaget faldt bort med Lis-sabontraktatens ikrafttræden, men det forventes, at Kommissionen om-kring årsskiftet 2010-11 vil fremsætte forslag til et nyt instrument om eteuropæisk PNR-system.
47
Det er Justitsministeriets opfattelse, at en stillingtagen til spørgsmåletom, hvorvidt der fortsat er grundlag for at afvente forhandlingerne om eteuropæisk PNR-system frem for at genoptage overvejelserne om dennærmere tekniske indretning af et selvstændigt dansk PNR-system, børafvente Kommissionens fremsættelse af det nye forslag og de øvrige EU-medlemsstaters reaktioner herpå, så det kan vurderes, om der er udsigttil, at der vedtages EU-regler på området inden for rimelig tid.Der henvises til pkt. 4.2.VidenskabsministerietVidenskabsministeriet varetager opfølgningen af lov nr. 545 af 8. juni2006 og lov nr. 200 af 6. marts 2007, som gennemførte de dele af rege-ringens handlingsplan for terrorbekæmpelse, der vedrører it - og teleom-rådet. Videnskabsministeriet har i den forbindelse løbende orienteretFolketingets Udvalg for Videnskab og Teknologi om opfølgning og erfa-ringerne på området, og har senest har den 4. juni 2010 oversendt en ori-entering om erfaringerne med lov 545 af 8. juni 2006 til Udvalget (UVTalm. del - bilag 215). Det fremgår bl.a. heraf, at der er et godt samarbejdemellem myndighederne og telebranchen i forbindelse med indgreb imeddelelseshemmeligheden. Der udestår stadig enkelte uafklarede pro-blemstillinger af teknisk karakter vedrørende indgreb i meddelelses-hemmeligheden, blandt andet i form af teleobservation. De relevantemyndigheder er i dialog med telebranchen med henblik på at drøfte deaktuelle problemstillinger.Der henvises til pkt. 4.3.Økonomi- og Erhvervsministeriet.Der har på Økonomi- og Erhvervsministeriets område været gennemførten række lovgivningsinitiativer som led i bekæmpelsen af terrorisme ogregeringens anti-terrorpolitik. I den forbindelse er bl.a. en række interna-tionale retsakter på hvidvaskområdet blevet implementeret i den danskehvidvasklov, herunder bl.a. dele af FN’s konvention til bekæmpelse affinansiering af terrorisme. De berørte offentlige myndigheder har et lø-bende samarbejde på hvidvask-terrorfinansieringsområdet. For eksempelmødes det såkaldte hvidvaskforum, som er et myndighedsforum ledet afFinanstilsynet, 4-5 gange årligt, hvor bl.a. fortolkningen og anvendelsenaf reglerne drøftes. Finanstilsynet udsendte i 2006 en vejledning til hvid-vaskloven, som nu skal revideres. Finanstilsynet vil i den forbindelse sepå administrationen af reglerne samt inddrage relevante myndigheder og48
organisationer i arbejdet. Den reviderede vejledning forventes udsendt afFinanstilsynet i oktober 2010. Økonomi- og Erhvervsministeriet forven-ter desuden i efteråret 2010 at fremsætte et lovforslag, der indfører nyeregler på hvidvaskområdet, som har til formål at forhindre, at almennyt-tige organisationer bliver misbrugt til at kanalisere midler til terrorfor-mål.Der henvises til pkt. 4.4.

5.3. Afsluttende bemærkninger

Redegørelsen viser, at der generelt er positive erfaringer med de regler,som blev indført i forbindelse med regeringens anti-terrorpakke I og II ihenholdsvis 2002 og 2006.Regeringen finder på baggrund af redegørelsen, at der som udgangspunktikke er anledning til på nuværende tidspunkt at ændre lovgivningen påområdet.Det kan dog oplyses, at regeringen har nedsat en arbejdsgruppe, som in-den udgangen af 2010 skal komme med anbefalinger om en mulig bru-gerregistreringsordning vedrørende taletidskort, internetcaféer, gratishotspots og internetadgang på biblioteker mv. Arbejdsgruppen skal i denforbindelse gennemgå og vurdere de tekniske muligheder for at registre-re sådanne oplysninger, inddrage erfaringer fra andre lande, belyse øko-nomiske og administrative konsekvenser samt inddrage telebranchen iarbejdet.Det kan endvidere oplyses, at Justitsministeriet vil tage stilling til, omovervejelserne om den nærmere indretning af et selvstændigt dansk sy-stem for udveksling af flypassageroplysninger (PNR-oplysninger) børgenoptages, eller om forhandlingerne om et europæisk PNR-system fort-sat bør afventes, når et nyt forslag fra Kommissionen til et instrument omet europæisk PNR-system er fremsat, og de øvrige EU-medlemsstatersreaktioner herpå foreligger. Det nye forslag forventes fremsat omkringårsskiftet 2010-11.Justitsministeriet forventer herudover i næste folketingsår at fremsætte etlovforslag, hvorved der indsættes en udtrykkelig bestemmelse i retspleje-loven om adgang til at foretage hemmelig beslaglæggelse i forbindelsemed en hemmelig ransagning.49