L 185 - 2008-09 - Bilag 18: Henvendelse af 16/5-09 fra AErådet

Kommunalisering af jobcentrene: Kraftig nedpriori-tering af den aktive arbejdsmarkedspolitikDen første august overtager kommunerne beskæftigelsesindsatsen for de forsikredeledige samt finansieringen af dagpenge mv. Der er derfor risiko for, at den aktivearbejdsmarkedspolitik kommer til at bestå af 98 forskellige beskæftigelsespolitik-ker, hvor kvantitet prioriteres frem for kvalitet. Det kan betyde, at de gevinster, derer hentet via den aktive arbejdsmarkedspolitik siden 1994, tabes på gulvet. Retti-digheden i jobcentrenes indsats er i øjeblikket på katastrofekurs. Tidspunktet forkommunaliseringen af jobcentrene kunne næppe ske på et mere ubelejligt tids-punkt. Samtidigt vurderer AE, at den nye finansieringsmodel ikke kan bruges tilformålet.

I forbindelse med finansloven for 2009 blev der indgået forlig om et en-strenget kommunalt beskæftigelsessystem. Kommunerne overtager udgif-terne til dagpenge, aktiveringsydelse og udgifterne til aktivering af forsikre-de ledige, og samtidig samles beskæftigelsesindsatsen for både forsikredeledige og kontanthjælpsmodtagere i kommunerne. Lovforslaget behandlesfor tiden i Folketinget.Kommunerne kompenseres for finansieringsomlægningen gennem statsligrefusion af udgifterne og gennem en særlig tilskudsordning på beskæftigel-sesområdet. Hovedprincippet i refusionsordningen er, at kommunerne får 75procent i statsrefusion af udgifterne til dagpenge i perioder, hvor de forsik-rede ledige deltager i aktiveringstilbud og 50 procent i perioder, hvor denledige ikke deltager i aktive tilbud. Det betyder, at kommunen kan få i om-egnen af 4.000 kr. mere i statsrefusion hver måned pr. fuldtidsledig, hvisden ledige deltager i aktive tilbud hele måneden.Udgiften til selve aktiveringsforløbet skal dog betales af kommunen, hvorkommunen får dækket 50 procent af udgifterne op til 18.500 kr. pr. fuldtids-ledig pr. år. Udgifter til selve aktiveringen, der overstiger 18.500 kr., skalfinansieres fuldt ud af kommunen.

2Finansieringsmodellen er først fuldt indfaset i 2013. I 2010 finansierer sta-ten de første 18 uger af et ledighedsforløb. Antallet af uger, som staten fi-nansierer, nedtrappes gradvist. I 2013, hvor finansieringsmodellen er fuldtindfaset, finansierer staten kun de første 4 ledighedsuger. Det betyder, at deri løbet af indfasningen i stadig større grad lægges vægt på økonomiske inci-tamenter.Arbejdsmarkedspolitikken sendes tilbage til startNår kommunerne overtager beskæftigelsesindsatsen, skal hver enkelt af de98 kommuner prioritere, hvordan de vil tilrettelægge beskæftigelsesindsat-sen. Tidspunktet for, hvornår den ledige senest skal aktiveres, er bestemt fracentralt hold, men selve indholdet i indsatsen skal besluttes i den enkeltekommune. I dag er der store forskelle på de redskaber, som anvendes i akti-veringsindsatsen over for kontanthjælpsmodtagere og forsikrede ledige.Som det fremgår af figur 1, består indsatsen over for de forsikrede ledige ihøj grad af uddannelsesaktivering, der udgør lidt under halvdelen af aktive-ringen, samt af forløb med løntilskud. I kontanthjælpssystemet udgør særligttilrettelagte projekter mv. langt den største del af indsatsen efterfulgt afvirksomhedspraktik samt vejlednings- og afklaringsforløb. Uddannelsesak-tivering bruges stort set ikke i kontanthjælpssystemet, ligesom løntilskudkun bruges i mindre omfang.Figur 1. Fuldtidsaktiverede fordelt på redskaber, dagpengemodtagere ogarbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere, 4. kvartal 2007 – 3. kvartal2008 (rullende år).Dagpenge605040Pct.3020100Udd.Off.løntilskudVejl.Priv.ogløntilskudafklaringVirksh.praktikAndenopkval.Særligt tilr.proj. mvKontanthælp6050403020100Pct.

I og med at kommunen modtager en højere statsrefusion, når den ledigedeltager i aktive tilbud, uafhængigt af tilbuddets kvalitet, vil der med storsandsynlighed ske ændringer i forhold til den indsats, de forsikrede ledigefår i dag. Man kan derfor være bekymret for, at kommunerne prioritererkvantitet i beskæftigelsesindsatsen frem for kvalitet. Og her er der stor risi-ko for, at uddannelsesaktiveringen kan komme til at stå for skud, da uddan-nelsesaktivering er dyrere end de øvrige tilbud.Uddannelsesindsatsen er én af hjørnestenene i den aktive beskæftigelsespo-litik. Det skyldes, at de job, der opstår, kræver større kvalifikationsniveauend de ”gamle” job, der nedlægges. Uddannelsesindsatsen sikrer dermed delediges muligheder for at træde ind i nye job og påvirker dermed arbejds-styrkens kvalifikationsniveau positivt, hvorved også beskæftigelsesudvik-lingen påvirkes i positiv retning.Med afsæt i DØR’s forårsrapport fra 2007 har effekterne af - og brugen af -uddannelsesaktivering været diskuteret gennem den seneste tid. I DØR-rapporten anbefales det, at uddannelsesaktiveringen målrettes og effektivise-res, da uddannelsesindsatsen helt overordnet har været dyr og uden beskæf-tigelsesmæssig effekt. Men det overses ofte, at rapporten også konkluderer,at uddannelsesaktivering til ledige, der kun har folkeskolen som uddannel-sesmæssig baggrund, har positiv indflydelse på løn og beskæftigelse efternogle år. AE er enig i, at der løbende kan være behov for at målrette og ef-fektivisere beskæftigelsesindsatsen. Men det vil være at skyde sig selv ifoden, hvis det er den nuværende kommunale linje uden uddannelsesaktive-ring, som bliver normen fremover.Der er bred enighed om, at den aktive arbejdsmarkedspolitik siden reformeni 1994 har bidraget til at mindske strukturproblemerne på arbejdsmarkedet.Det har blandt andet resulteret i et lavere strukturelt ledighedsniveau. Nårkommunerne fra august 2009 overtager ansvaret for beskæftigelsesindsat-sen, skal hver enkelt kommune prioritere, hvordan den aktive linje skal til-rettelægges. Der er derfor risiko for, at den aktive arbejdsmarkedspolitikkommer til at bestå af 98 forskellige beskæftigelsespolitikker. Det kan bety-de, at de gevinster, der er høstet via den aktive arbejdsmarkedspolitik siden1994, tabes på gulvet. Kommunaliseringen af beskæftigelsesindsatsen kanresultere i et højere strukturelt ledighedsniveau, end det vi kender i dag. Derer derfor risiko for, at den aktive arbejdsmarkedspolitik er tilbage ved ud-

4gangspunktet fra 1994, hvor den strukturelle ledighed var markant højereend i dag.I forhold til indsatsen over for de forsikrede ledige er indsatsen over forkontanthjælpsmodtagerne meget lidt belyst. Beslutningen om at flytte densamlede beskæftigelsesindsats til kommunerne er derfor et skridt, hvor manfamler i blinde.Finansieringsmodellen dur ikkeSom det blev nævnt ovenfor, kompenseres kommunerne for finansierings-omlægningen gennem statsrefusion og gennem en særlig tilskudsordning påbeskæftigelsesområdet. I den særlige tilskudsordning på beskæftigelsesom-rådet bruges udviklingen i bruttoledigheden i den enkelte kommune som etmål for, om kommunen skal belønnes eller straffes økonomisk for sin be-skæftigelsesindsats. Men udviklingen i ledigheden skyldes langt flere for-hold end indsatsen i det enkelte jobcenter. Man kan derforikkebruge udvik-lingen i ledigheden som et mål for, om en kommune har gjort det godt ellerej.Ved konjunkturudsving afhænger udviklingen i ledigheden i høj grad af denenkelte kommunes rammevilkår. Forskelle i rammevilkår kan vise sig vedstore branchemæssige forskelle mellem kommunerne, uddannelsesmæssigeforskelle, demografiske forskelle, forskelle i pendlingsmønstre, forskelle ietnicitet, forskelle i erhvervsdeltagelse, osv. osv.Under konjunkturudsving vil kommuner med forskellige rammevilkår bliveramt med forskellig styrke og på forskellige tidspunkter. Denne udviklingvil afspejle sig i ledighedsudviklingen. Og det sker ikke alene som en følgeaf indsatsen i jobcentrene, men snarere som et resultat af at arbejdsmarke-derne er forskellige i kommunerne.Dette er illustreret i tabel 1, der viser udviklingen i antallet af bruttoledige(forsikrede ledige og aktiverede) under det nuværende konjunkturomslag.Som det fremgår af tabellen, er antallet af forsikrede bruttoledige på lands-plan steget med lige over 29 procent fra 1. kvartal 2008 til 1. kvartal 2009. Iflere kommuner er ledigheden blevet fordoblet det seneste år, mens ledighe-den er faldet i andre kommuner.

I og med at kommunerne har forskellige rammevilkår, skal de yde en for-skellig beskæftigelsesindsats indsats for at opnå en given gevinst. Det bety-der, at finansieringsmodellen ikke er fair på tværs af kommuner. Det serman bort fra i den foreslåede finansieringsmodel.Kommunerne får under ét dækket de samlede udgifter til dagpenge mv.,men den økonomiske fordeling mellem kommunerne vil i stort omfang værebaseret på tilfældigheder i de enkelte år, da udviklingen af ledigheden somnævnt skyldes langt flere forhold end indsatsen i jobcentrene. Kommunenhar ansvaret for beskæftigelsesindsatsen i jobcentrene, men kan ikke stillestil regnskab for alle forhold, der driver ledighedsudviklingen.Det er derfor heller ikke muligt at identificere resultaterne af den gode be-skæftigelsesindsats fra den generelle ledighedsudvikling. Det betyder, at derikke er garanti for, at den gode beskæftigelsesindsats i kommunerne beløn-nes.I dag har staten den marginale risiko, når ledigheden stiger. Og den finansie-ringsmodel er langt mere robust og langtidsholdbar end den model, der skalanvendes fremover.

6Risiko for at den kommunale velfærd må holde forI Beskæftigelsesministeriet er man fuldt ud klar over, at kommunerne harforskellige rammevilkår. I Beskæftigelsesministeriets dataportal Jobind-sats.dk er det fx muligt at opdele kommunerne i klynger med samme ram-mevilkår.På trods af det har man i den foreslåede finansieringsmodel valgt at gruppe-re kommunerne i 8 landsdele. Kommunen belønnes økonomisk, hvis ledig-hedsudviklingen i den enkelte kommune har været mere positiv end ledig-hedsudviklingen i landsdelen. Men som det er vist i tabel 2, er der også storeforskelle i ledighedsudviklingen mellem kommunerne i de enkelte landsde-le. Dermed er der risiko for, at det er den kommunale velfærd, der må holdefor, hvis ledigheden bider sig fast i kommunerne.Tabel 2. Udviklingen i antallet af dagpengemodtagere opgjort på landsdele fra1. kvartal 2008 til 1. kvartal 2009 (ændring i pct.)Gnsn. ledighedsstigning i de8 landsdele (pct.)København og Østsj.NordsjællandVest- og SydsjællandFynSydjyllandØstjyllandVestjyllandNordjyllandHele landet13,039,028,029,445,331,168,027,329,1Kommune medmindstledig-hedsstigning i landsdelen(pct.)GentofteRudersdalBornholmLangelandFanøSamsøLemvigLæsøHele landet-5,5-2,2-0,5-0,424,1-25,347,0-8,829,1Kommune medstørstledighedsstigning i lands-delen (pct.)GlostrupHalsnæsFaxeMiddelfartBillundHedenstedSkiveMorsøHele landet45,492,050,064,776,4136,899,4111,829,1

Den økonomiske bæredygtighed i kommunerne er derfor truet med den foreslå-ede finansieringsmodel. Og dette på trods af at man vil indføre en mellem-kommunal forsikringsordning, hvor der ydes en særlig kompensation til kom-muner, der har en ledighedsudvikling, som er 5 procentpoints dårligere end forlandsdelen som helhed.Problemet med forsikringsordningen er, at kommunerne kun kompenseres itilskudsåret. Hvis ledigheden bider sig fast på et relativt højt niveau, er der in-gen kompensation for det højere ledighedsniveau året efter. Dertil kommer, at”selvrisikoen” i de enkelte kommuner vokser i takt med, at ledigheden vokser.Det skyldes, at man kun kommer i betragtning til særlig kompensation, hvisledighedsudviklingen i kommunen er 5 procentpoints dårligere end ledigheds-

7udviklingen i landsdelen. Ved et generelt stigende ledighedsniveau vil de 5procentpoint omfatte et større antal ledige.Der er derfor behov for risikoscenarier, der belyser de økonomiske konsekven-ser for de enkelte kommuner over flere år.Hvis kommunerne ikke kompenseres for stigende dagpengeudgifter, skal finan-sieringen findes andre steder i den kommunale økonomi. Og så er det entenvelfærden, der må holde for – i form af færre penge til f.eks. skoler, ældreplejeog børnepasning – eller skatterne der må sættes op.

Rettidigheden på katastrofekursDen voldsomt stigende ledighed har sat jobcentrene under pres. Rettighedenmed hensyn til første aktiveringsforløb for arbejdsmarkedsparate start- og kon-tanthjælpsmodtagere er styrtdykket de seneste måneder. I efteråret 2008 fik 60-70 procent af de arbejdsmarkedsparate kontanthjælpsmodtagere første aktive-ringstilbud til tiden. I februar 2009 var det kun lige over 30 procent., der fikførste aktiveringstilbud til tiden. Det fremgår af figur 2. Rettidigheden over forarbejdsmarkedsparate start- og kontanthjælpsmodtagere har derfor flyttet sig fraet utilfredsstillende lavt niveau til et niveau, som må betegnes som katastrofalt.Figur 2. Rettidigheden med hensyn til første tilbud, arbejdsmarkedsparatestart- og kontanthjælpsmodtagere, januar 2004 – februar 200980706050Pct.

8Med den kraftigt stigende ledighed vil der komme et stadig større pres påjobcentrene i den kommende tid. Helt overordnet er det svært at få øje påfordelene ved at kommunalisere jobcentrene, og tidspunktet for kommunali-seringen kunne vel næppe være valgt på et mere ubelejligt tidspunkt.Udfordringen bliver derfor stor for kommunerne. Og på langt sigt kan manfrygte, at det er den nuværende indsats i den kommunale del af jobcentrene,der skal sætte det fremtidige niveau for indsatsen. Det er derfor vigtigt, atkvaliteten og rettidigheden af kommunernes indsats over for de forsikredeledige følges nøje. Beskæftigelsesministeriet har dog begrænset mulighe-derne for dette. I Jobindsats.dk registreres de særligt tilrettelagte projekter,som kommunerne anvender i stort omfang, nu som uddannel-se/opkvalificering.Hvis der slækkes på indsatsen overfor de forsikrede ledige, vil det reduceredet effektive arbejdsudbud, og dermed vil en svækket aktiv beskæftigelses-politik koste på den strukturelle ledighed. Indsatsen over for de ledige erderfor ikke bare et spørgsmål om, at det er kommunen eller staten, der skalvaretage den aktive beskæftigelsesindsats. Det er et spørgsmål om sam-fundsøkonomisk vækst og velfærd fremover.