Notat om de indkomne høringssvar vedrørende forslag til lov om ændring af udlæn-

dingeloven (Skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, udeluk-

kelse m.v. af udlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister m.v.)

1. Indledning

Integrationsministeriet hørte ved e-mail af 28. august 2008 en række myndigheder og orga-nisationer over udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Udelukkelse, afvis-ning m.v. af udlændinge opført på EU’s og FN’s sanktionslister, videregivelse af oplysningertil anklagemyndigheden med henblik på efterforskning af forbrydelser, udvisning på grund afdom for tilskyndelse til eller offentlig billigelse af terrorrelaterede forbrydelser, gennemførelseaf SIS II-forordningen m.v.)Ved e-mail af 19. december 2008 hørte Integrationsministeriet de samme myndigheder ogorganisationer over udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpelse afudvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, udelukkelse m.v. af udlændinge opført påFN’s og EU’s sanktionslister m.v.). Integrationsministeriet orienterede i den forbindelse om,at der i lovudkastet indgår bestemmelser om udvisning på grund af dom for overtrædelse afstraffelovens § 136 og om udelukkelse m.v. fra opholdstilladelse som følge af opførelse påFN’s og EU’s sanktionslister, og at disse bestemmelser var udgået af det lovudkast, der blevsendt i høring den 28. august 2008. Integrationsministeriet oplyste endvidere, at høringssvar,der var afgivet i forbindelse med dette lovforslag, ville blive inddraget ved behandlingen aflovudkastet af 19. december 2008, i det omfang høringssvarene vedrørte bestemmelserneom sanktionslister og om udvisning på grund af dom for overtrædelse af straffelovens § 136.Lovudkastet af 28. august 2008 blev fremsat for Folketinget som L 11 den 8. oktober 2008og vedtaget den 19. december 2008 (Lov nr. 1398 af 27. december 2008).Ved e-mail af 9. marts 2009 hørte Integrationsministeriet på ny myndighederne og organisa-tionerne over udkast til forslag til lov om ændring af udlændingeloven (Skærpelse af udvis-ningsreglerne og reglerne om indrejseforbud, udelukkelse m.v. af udlændinge opført på FN’sog EU’s sanktionslister), idet der i lovudkastet var indføjet nye forslag om udvisning som føl-ge af overtrædelse af våbenlovgivningen og om skærpelse af strafferammen for indrejse istrid med et indrejseforbud.Lovudkastet er fremsat for Folketinget som L 174 den 25. marts 2009.

Følgende myndigheder og organisationer har pr. dags dato afgivet bemærkninger til de for-slag, der indgår i lovforslaget:Advokatrådet, Amnesty International, Byretspræsidenterne, Dansk Flygtningehjælp, DanskRøde Kors, Danske Advokater, Datatilsynet, Den Danske Dommerforening, Domstolsstyrel-sen, Flygtningenævnet, Institut for Menneskerettigheder, Landsforeningen af beskikkede ad-vokater, Red Barnet, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Rigspolitiet, Statsforvalt-ningsdirektørerne, UNHCR, Vestre Landsret og Østre Landsret.Følgende myndigheder og organisationer har ikke haft bemærkninger til lovforslaget:Allerød Kommune, Dansk Arbejdsgiverforening, Dokumentations- og Rådgivningscenteretom Racediskrimination, Grønlands Landsstyre og Politiforbundet.Følgende myndigheder og organisationer har pr. dags dato (endnu) ikke afgivet bemærknin-ger til lovforslaget:Akademikernes Centralorganisation, Dansk Erhverv, Den Almindelige Danske Lægefor-ening, Den Danske Europabevægelse, Det Centrale Handicapråd, Dommerfuldmægtigfor-eningen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Foreningen af statsforvaltningsjurister, For-eningen af Udlændingeretsadvokater, Frederiksberg Kommune, Funktionærernes og Tjene-stemændenes Fællesråd, Færøernes Landsstyre, Handel, Transport og Serviceerhvervene,HK/Danmark, Håndværksrådet, Jammerbugt Kommune, Københavns Kommune, Land-brugsrådet, Landsorganisationen i Danmark, Ledernes Hovedorganisation, MellemfolkeligtSamvirke, Retten i Odense, Roskilde, Aalborg og Århus, Rådet for Etniske Minoriteter,Sundhedskartellet, Sø- og Handelsretten og Ægteskab uden grænser.I det følgende gengives hovedindholdet af høringssvarene med hensyn til forslagene i detfremsatte lovforslag og Integrationsministeriets bemærkninger hertil.Bemærkninger af generel politisk karakter samt forslag og bemærkninger, der ikke vedrørerlovforslaget, er ikke gengivet. Integrationsministeriet kan for en fuldstændig gennemgang afsamtlige indsendte synspunkter henvise til høringssvarene, som er sendt til Folketingets In-tegrationsudvalg den 27. marts 2009.

2. Skærpelse af udvisningsreglerne

2.1. Generelle bemærkninger

Dansk Røde Kors har generelt anført, at Dansk Røde Kors er bekymret over forslagene tilskærpelse af udvisningsreglerne i relation til proportionaliteten mellem på den ene side denbegåede kriminalitet og straffen og på den anden side de humanitære konsekvenser af til-lægsstraf i form af udvisning. Dansk Røde Kors opfordrer til, at forholdet mellem de foreslå-ede stramninger og særligt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention følges tæt, såder ikke er tvivl om, at konventionen overholdes.

Landsforeningen for Beskikkede advokater har generelt anført, at der er en overvejende risi-ko for, at domstolene helt må bortse fra de foreslåede stramninger med hensyn til udvisning,hvis en bestemmelse herom vil være uproportional dels i forhold til udlændingelovens § 26,dels i forhold til Menneskerettighedskonventionen og EU-reglerne.Retspolitisk Forening har anført, at lovforslaget forekommer retssikkerhedsmæssigt og men-neskeretligt særdeles betænkeligt, samt at de danske regler om udvisning herefter bliveryderst restriktive/repressive set i forhold til det generelle billede i EU-landene, hvilket for-eningen finder beklageligt.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det af lovforslagets almindelige bemærknin-ger, afsnit 2.1.4.1., fremgår, at i det omfang der ved en afgørelse om udvisning foretagesindgreb i udlændingens privat- og familieliv, skal staten påvise, at betingelserne for indgrebeter opfyldt, jf. Den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK) artikel 8, stk. 2. AfMenneskerettighedsdomstolens praksis følger det, at der skal foretages en proportionalitets-afvejning på baggrund af en samlet og konkret vurdering af en række elementer. I denne af-vejning indgår bl.a. udlændingens tilknytning til opholdslandet, tilknytning til oprindelseslan-det ud over det formelle statsborgerskab samt elementer som karakteren af den begåedekriminalitet, længden af den idømte straf, tidligere straffe og indrejseforbuddets længde.Domstolen synes gennem de seneste års praksis at acceptere udvisning, selvom en udlæn-ding er opvokset i opholdsstaten og har opholdt sig der det meste af sit liv, hvis den pågæl-dende ikke har mistet enhver forbindelse eller tilknytning til oprindelseslandet f.eks. ved atopretholde blot et vist kendskab til kulturen og sproget eller have en vis social eller familie-mæssig tilknytning til dette land, forudsat vedkommende er fundet skyldig i grovere kriminali-tet og ikke har stiftet egen familie (børn) i udvisningslandet, inden afgørelsen om udvisningblev truffet.I sager, hvor udlændingen har ægtefælle og børn, der bor i opholdsstaten, er det afgørende,om der er åbenbare og uoverstigelige hindringer for at udøve familielivet et andet sted. Hvisdette er tilfældet, kan en udvisning af udlændingen – afhængig af den begåede kriminalitetsgrovhed – udgøre en krænkelse af EMRK artikel 8.Der kan endvidere henvises til sagerne Hung Phi Tran (afgørelse af 14. juni 2007) og Üner(dom af 18. oktober 2006), som er refereret i lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit2.3.4.4. Som det fremgår heraf, synes Domstolen at vise forståelse for staternes ønske omat udvise udlændinge på grund af strafbare forhold, selv i tilfælde hvor der er tale om få ogsvage tilknytningsmomenter til oprindelseslandet.Integrationsministeriet kan med hensyn til udvisning af EU-borgere oplyse, at en person, derer omfattet af EU’s regler om fri bevægelighed m.v., alene kan udvises, når hensyn til denoffentlige orden, sikkerhed og sundhed tilsiger dette. Udvisningen skal være i overensstem-melse med proportionalitetsprincippet og udelukkende kunne støttes på den pågældendespersonlige forhold. Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkeligalvorlig trussel, der berører grundlæggende samfundsinteresser.

Integrationsministeriet skal endelig bemærke, at det som hidtil vil være domstolene, der i dekonkrete sager afgør, om en udvisning vil være i strid med EMRK artikel 8 eller EU-reglerne.Red Barnet har anført, at konsekvensen af regeringens forslag vil være, at flere udlændingevil blive udvist af Danmark, selv efter at de har opholdt sig i en lang årrække i Danmark, ogat flere børn vil blive ramt af en forældres udvisning. Red Barnet finder ikke, at hensynet tilde implicerede børns tarv beskrives tydeligt nok i lovforslaget. Red Barnet har herved anført,at det af Børnekonventionens artikel 9 fremgår, at den eneste årsag til, at et barn ikke skalhave samvær med sine forældre er, hvis det ikke er til barnets bedste. En udvisning, dermedfører opsplitning af familien, kan således kun ske, hvis det vurderes, at det ikke er i bar-nets tarv at have samvær med den udviste forælder. Red Barnet har også anført, at det føl-ger af artikel 3 i FN’s Børnekonvention, at barnets tarv altid skal komme i første række i for-anstaltninger, der vedrører børn. En afgørelse om udvisning af en forælder bør bero på, atbarnet er garanteret et liv i fortsat udvikling. En sådan afgørelse bør bl.a. bygge på overve-jelser om barnets tilknytning til Danmark, opholdstiden i Danmark, barnets sprog og fysiskeog psykiske tilstand og modtagerlandets muligheder for at sikre barnets fortsatte udvikling.Red Barnet har endelig anført, at en afgørelse om udvisning af en forælder, der har opholdtsig mange år i Danmark, sjældent vil være i overensstemmelse med barnets tarv. Det frem-går sjældent af udlændingesager, hvorledes hensynet til familiens enhed til barnets bedsteer blevet vægtet. Disse forhold bør altid fremgå.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at hensynet til familiens enhed indgår i den vur-dering, der i forbindelse med en afgørelse om udvisning skal foretages efter udlændingelo-vens § 26 og EMRK artikel 8. Bl.a. følger det af § 26, stk. 1, nr. 3 og 4, at der ved en afgørel-se om udvisning bl.a. skal lægges vægt på udlændingens tilknytning til herboende personersamt udvisningens konsekvenser for udlændingens herboende nære familiemedlemmer,herunder i relation til hensynet til familiens enhed. Proportionalitetsafvejningen efter EMRKartikel 8 foretages efter en samlet og konkret vurdering af en række elementer, herunder fa-milieforhold i opholdslandet og i den forbindelse om udlændingen har ægtefælle/samlever ogbørn i opholdslandet. I sådanne sager er det afgørende, om der er åbenbare og uoverstigeli-ge hindringer for at udøve familielivet et andet sted. I vurderingen efter udlændingelovens §26 og EMRK artikel 8 indgår tillige hensynet til barnets tarv, jf. FN’s Børnekonventions artikel3 og 9. Der henvises i øvrigt til Integrationsministeriets bemærkninger under pkt. 2.1.

2.2. Indbringelse af flere udvisningssager for domstolene

Advokatrådet har anført, at den foreslåede justering af trappestigemodellen vil få en megetbegrænset betydning. Advokatrådet henviser til, at den særligt udvidende udvisningsadgangefter udlændingelovens § 22, nr. 4-7, i dag omfatter mange af de praktisk forekommende al-vorligere kriminalitetsformer, hvilket indebærer, at der i praksis yderst sjældent vil kunne fo-rekomme tilfælde, hvor trappestigemodellen afskærer fra prøvelse af udvisningsspørgsmå-let. Dette må antages også at gælde efter en justering i overensstemmelse med lovforslaget.Amnesty International har anført, at det i forhold til den proportionalitetsafvejning, som detdaværende Udvisningsudvalg i sin betænkning nr. 1326 af 1997 pegede på som udtryk foren rimelig afvejning efter reglerne i EMRK, er tvivlsomt, om de foreslåede regler er i over-

ensstemmelse med menneskeretten. De forhold hos den dømte, som taler imod udvisning,må nødvendigvis få en tilsvarende tungere vægtning i de sager, hvor der er tale om relativtbeskedne straffe over for lange ophold og stærk tilknytning til Danmark.Landsforeningen af beskikkede advokater har anført, at der savnes en nærmere analyse af,hvorledes de foreslåede ændringer om at nedsætte kravene til længden af den idømte straf,der efter trappestigemodellen kræves, for at der kan ske udvisning, forholder sig til udvidel-sen af anvendelsesområdet for § 22, nr. 6.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det er ministeriets opfattelse, at de foreslåederegler om at nedsætte længden af den straf, som kræves for, at udvisning kan ske eftertrappestigemodellen, er i overensstemmelse med menneskeretten. I tilfælde, hvor udvisningudgør et indgreb i udlændingens ret til privat- og familieliv, må der foretages en proportionali-tetsafvejning efter EMRK artikel 8, stk. 2, jf. ministeriets bemærkninger under pkt. 2.1.Som anført i lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 2.3.1., er anvendelsesområdetfor den særlige udvisningsbestemmelse i § 22, nr. 6, udvidet i de seneste år, da flere straffe-lovsovertrædelser er blevet omfattet af bestemmelsen. Dette indebærer et mere snævert an-vendelsesområde for udvisning efter trappestigemodellen. Der er dog fortsat en lang rækkestraffelovsovertrædelser, der skal vurderes efter trappestigemodellen, f.eks. straffelovens §§123-125, 158, 164, 166, 185, 188-189, 217, 218, 223, 260, 266, 289 a, 290 og 293 a.Institut for Menneskerettigheder har anført, at det fremgår af lovforslaget, at domstolene i fle-re sager skal tage stilling til, om kriminalitet skal medføre udvisning, men at anklagemyndig-heden kun må nedlægge påstand om udvisning, hvis anklagemyndigheden efter en objektivvurdering finder, at domstolene vil give medhold i påstanden (objektivitetsprincippet). Institut-tet efterspørger en beskrivelse af, hvordan regeringen vil sikre sig, at anklagemyndighedenspraksis om nedlæggelse af påstand om udvisning ensrettes, således at det undgås, at der iunødigt omfang og i strid med objektivitetsprincippet nedlægges påstand om udvisning.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at Justitsministeriet har oplyst, at objektivitets-princippet er fastsat i retsplejelovens § 96, og at der således er tale om et lovfæstet princip,som anklagemyndigheden har pligt til at følge.Justitsministeriet har endvidere oplyst, at der i Rigsadvokatens meddelelse nr. 5/2006 erfastsat retningslinjer for behandlingen af sager mod udlændinge, hvor der er spørgsmål omudvisning på grund af strafbart forhold, ligesom der i Rigsadvokatens ”Oversigt over Højeste-rets praksis i sager om udvisning på grund af strafbart forhold” til og med oktober 2008 erredegjort for den meget omfattende praksis. Anklagemyndigheden er gjort bekendt hermedog har pligt til at følge både meddelelsen og oversigten, hvilket sikrer en ensrettet praksis iforbindelse med nedlæggelse af påstand om udvisning.

2.3. Udvidelse af den særlige udvisningsadgang

2.3.1. Straffelovens § 136

Advokatrådet har anført, at forslaget om at udvide udvisningsadgangen ikke giver Rådet an-ledning til bemærkninger. Rådet bemærker dog, at skærpelsen synes at gå videre, end hvadder blev anset for nødvendigt af arbejdsgruppen.Integrationsministerietskal hertil oplyse, at arbejdsgruppen om udlændinges ophold i Dan-mark efter sit kommissorium skulle se på mulighederne for at nægte udlændinge adgang tillandet (samt nægtelse af forlængelse af en opholdstilladelse) ved demokratifjendtlig adfærd,der var relateret til terror. Arbejdsgruppen skulle overveje at indføre en bestemmelse herom iforhold til studerende og arbejdstagere m.fl. På grund af Danmarks internationale forpligtel-ser skulle bestemmelsen ikke gælde i flygtninge- og familiesammenføringssager.Arbejdsgruppen har således efter sit kommissorium ikke skullet tage stilling til spørgsmåletom skærpelse af udlændingelovens udvisningsregler for overtrædelser af straffelovens § 136i forhold til udlændinge, der har opholdt sig længere tid i Danmark.Dansk Flygtningehjælp er betænkelig ved, at selv ganske kortvarig straf efter lovforslagetkan medføre udvisning uanset længden af opholdet i Danmark. Flygtningekonventionens ar-tikel 32 om udvisning af hensyn til den nationale sikkerhed eller den offentlige orden vil imange tilfælde næppe være opfyldt ved udvisning i forbindelse med idømmelse af en heltkortvarig straf for tilskyndelse til forbrydelser. Flygtningehjælpen opfordrer derfor kraftigt til,at udlændingelovens § 22, nr. 6, ikke udvides som foreslået.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at den foreslåede udvidelse af udlændingelovens§ 22, nr. 6, ikke kun gælder udlændinge, der har opholdstilladelse som flygtninge, men ud-lændinge generelt. Alene udlændinge, der kan anses som flygtninge, er omfattet af Flygt-ningekonventionen, jf. artikel 1.Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at der ved en dom, hvorved en flygtning ud-vises som følge af kriminalitet, f.eks. for overtrædelse af straffelovens § 136, ikke tages stil-ling til spørgsmålet om udsendelse. Dette spørgsmål afgøres efterfølgende af Udlændinge-service, der således tager stilling til, om udsendelse kan ske inden for rammerne af udlæn-dingelovens § 31, jf. § 49 a. Finder Udlændingeservice, at udlændingen ikke kan udsendespå grund af forhold, der er omfattet af udlændingelovens § 31, beslutter Udlændingeservicesamtidig, om udlændingen på ny kan gives asyl. Udlændingeservices afgørelse kan prøvesaf Flygtningenævnet, jf. udlændingelovens § 53 a.Amnesty International har anført, at udvisning på grundlag af en straffedom på 60 dagesfængsel vil kunne fremstå som en uforholdsmæssig tillægsstraf, som alene rammer bestem-te grupper i befolkningen, og som i lyset af den relativt bagatelagtige kriminalitet, som derlægges op til at ramme, vil have karakter af indirekte diskrimination. Uanset hvor usympati-ske offentlige opfordringer til kriminalitet eller billigelse af forbrydelser mod staten kan fore-komme, bør spørgsmålet om udvisning altid bero på en konkret vurdering af den strafbareudtalelses skadelighed – som denne kommer til udtryk i den konkret udmålte straf.Dansk Flygtningehjælp har henvist til sit høringssvar af 20. januar 2006 i forbindelse medskærpelse af udvisningsreglerne ved lov nr. 429 af 10. maj 2006, hvori der er redegjort for

problematikken om udvisning som dobbeltstraf. I høringssvaret anførte Dansk Flygtninge-hjælp bl.a., at udvisning er en yderst alvorlig sanktion og med de foreslåede stramninger iendnu højere grad ville få karakter af flerdobbelt – og ofte ganske uforholdsmæssig – straf,og at der var tale om en straf, der i sagens natur kun rammer udlændinge, som på dennemåde straffes væsentligt hårdere end danskere, der begår tilsvarende kriminalitet.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at udvisning af Danmark som følge af en dom foret kriminelt forhold efter Integrationsministeriets opfattelse ikke kan anses for en straf. Der ertale om en udlændingeretlig konsekvens af, at en udlænding har begået et strafbart forhold iDanmark og derfor ikke længere opfylder forudsætningerne for at opholde sig her i landet.Amnesty International har anført, at forslaget om at udvise personer, som offentligt opfordrertil forbrydelser eller offentligt billiger forbrydelser mod staten (straffelovens § 136), uansethvor længe de har boet i landet og uden hensyn til den konkrete forbrydelses grovhed, er etafgørende brud med den proportionalitetsafvejning, som efter Den Europæiske Menneske-rettighedsdomstol altid skal foretages, og som de danske udvisningsregler med trappestige-modellen oprindelig var en afspejling og en udmøntning af. Forslaget vil derfor give mulighedfor en praksis, som er i strid med EMRK.Dansk Flygtningehjælp har anført, at den indskrænkning, der sker i anvendelsen af § 26-hensynene, vil være i modstrid med den proportionalitetsvurdering, der ifølge Den Europæi-ske Menneskerettighedsdomstol skal anlægges i sager om udvisning.Institut for Menneskerettigheder har anført, at der også ved udvisning for overtrædelse afstraffelovens § 136 skal foretages en proportionalitetsvurdering efter udlændingelovens § 26,og at udvisning skal være i overensstemmelse med Danmarks internationale forpligtelser.Landsforeningen af Beskikkede Advokater har anført, at det kan være i strid med både EU-regler og EMRK, hvis man vil udvise for udtalelser, der påtales af mere ordensmæssigegrunde, og som kun medfører en kortere betinget eller ubetinget frihedsstraf. Landsforenin-gen kan derfor ikke anbefale det foreslåede.Retspolitisk Forening har anført, at forslaget vedrørende straffelovens § 136 rejser alvorligebetænkeligheder, idet det giver yderligere mulighed for at udvise, uden at den almindeligetrappestigemodel respekteres. Artikel 8 i EMRK skal respekteres både i lovgivning og admi-nistration, hvilket bør finde klarere udtryk i lovteksten eller i bemærkningerne.Integrationsministerietkan oplyse, at der efter forslaget alene vil kunne ske udvisning efter §22, nr. 6, for overtrædelse af straffelovens § 136, hvis udlændingen idømmes en ubetingetfrihedsstraf og ikke i tilfælde af en betinget straf.Integrationsministeriet skal bemærke, at der – som i alle andre tilfælde, hvor der opstårspørgsmål om udvisning for kriminalitet – skal foretages en konkret vurdering efter udlæn-dingelovens § 26. I proportionalitetsafvejningen indgår tillige EMRK artikel 8. Forslaget med-fører således hverken en tilsidesættelse af proportionalitetsafvejningen eller EMRK artikel 8.Der henvises endvidere til Integrationsministeriets bemærkninger under punkt 2.1.

Landsforeningen af Beskikkede advokater har anført, at der ikke i bemærkningerne er rede-gjort for, hvor ofte man de senere år har anvendt straffelovens § 136. Det fremgår heller ik-ke, hvad strafniveauet i de konkrete sager har været.Retssikkerhedsfonden har anført, at spørgsmålet er, om der er et reelt behov for udvisningpå grund af overtrædelser af straffelovens § 136.Integrationsministerietskal hertil oplyse, at Rigsadvokaten er bekendt med to domme, hvoripersoner er fundet skyldige i overtrædelse af straffelovens § 136. I de to sager blev perso-nerne også fundet skyldige i overtrædelse af andre bestemmelser. De udmålte straffe angårsåledes ikke kun overtrædelse af straffelovens § 136. Den ene sag er offentliggjort (TfK2007.774 Ø). Der var tale om en person, der på internettet havde opfordret til brandbomb-ning af en ministerbolig, og som blev idømt 6 måneders ubetinget fængsel for at overtrædevåbenloven og straffelovens § 136. Rigsadvokaten har skønnet, at overtrædelsen af straffe-lovens § 136 i den konkrete sag formentlig har medført ca. 2-3 måneders ubetinget fængsel.Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at forslaget også er udtryk for et ønske omat sende et udtrykkeligt signal om, at offentlig tilskyndelse til forbrydelser og udtrykkelig billi-gelse af terrorrelaterede forbrydelser ikke tolereres.Landsforeningen af Beskikkede Advokater har anført, at forslaget er meget vidtgående, idetdet omfatter billigelse m.v. af terrorrelaterede forbrydelser efter dom, der evt. alene angårytringer, som har indebåret accept af eller forståelse for en terrorrelateret forbrydelse.Spørgsmålet om ytringsfrihed og om, hvilke yderligere konsekvenser en dom bør have,eventuelt øgede muligheder for udvisning, er centralt.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at offentlige ytringer i form af tilskyndelse til for-brydelser og udtrykkelig billigelse af terrorrelaterede forbrydelser er strafbare efter straffelo-vens § 136. Dømmes en person for overtrædelse af § 136, er der i den forbindelse taget stil-ling til forholdet til ytringsfriheden.Udvisning efter udlændingelovens § 22, nr. 6, for udtrykkeligt at have billiget terrorrelateredeforbrydelser forudsætter, at domstolene har fundet, at gerningsindholdet i straffelovens § 136er realiseret, og at udlændingen er idømt ubetinget frihedsstraf. Domstolene har i den forbin-delse bl.a. taget stilling til udtalelsens karakter og bevisets stilling. Der skal således ikke iforbindelse med spørgsmålet om udvisning tages stilling hertil. Derimod skal der i forbindelsemed udvisningsspørgsmålet tages stilling til, om der er forhold, der taler afgørende imod, atudvisning finder sted, jf. udlændingelovens § 26, stk. 2, jf. stk. 1, og proportionalitetsafvej-ningen i EMRK artikel 8.

2.3.2. Straffelovens § 244

Amnesty International har anført, at forslaget om at udvise personer, som dømmes for over-trædelse af straffelovens § 244, uanset hvor længe den dømte har boet i landet, og uansetom straffen blot er 60 dages fængsel, indebærer, at den proportionalitetsafvejning, som efter

Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis altid skal foretages, når det afgøresom en straffedom bør medføre, at en udlænding med fast ophold i landet udvises, ikke læn-gere skal foretages. Forslaget vil derfor give mulighed for en praksis, som er i strid medEMRK. Amnesty International er bekymret for, om lovforslaget skaber grundlag for udvisnin-ger, hvor den konkret idømte straf er så underordnet, at udvisningen ikke kan anses for atvære ”nødvendig for at sikre grundlæggende værdier i et demokratisk samfund”.Integrationsministerietskal henvise til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit2.3.2.2., og bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 8. Som det fremgår heraf, skal der fore-tages en proportionalitetsafvejning efter EMRK artikel 8. Det vil som hidtil være domstolene,der sikrer, at der ikke skabes en praksis for udvisning efter bestemmelsen i § 22, nr. 6, der eri strid med EMRK artikel 8. Det er således også domstolene, der i de konkrete sager skalvurdere, om udvisningen er nødvendig i et demokratisk samfund, bl.a. af hensyn til den nati-onale sikkerhed eller forebyggelse af uro eller forbrydelse, jf. artikel 8, stk. 2. Der henvisesendvidere til Integrationsministeriets bemærkninger under pkt. 2.1.Danske Advokater har anført, at forslaget er udtryk for signallovgivning, som ikke vil få be-tydning i praksis. Domstolene kan ikke udvise en udlænding, der idømmes ubetinget fæng-selsstraf, uanset længden af den idømte straf og varigheden af den pågældendes ophold iDanmark, idet der ved proportionalitetsafvejningen skal skelnes til såvel forbrydelsens alvorsom udlændingens tilknytning til Danmark. Udvisning vil derfor i mange tilfælde ved simpelvold ikke være en proportional retsfølge.Landsforeningen af Beskikkede advokater har anført, at det foreslåede – udover at gøre re-guleringen af udvisningsbestemmelserne mere uoverskuelig – vil være uden betydning fordomstolenes retsanvendelse og dermed ren signallovgivning. Hvis en udlænding har tilknyt-ning her til landet, vil domstolene være nødt til at se bort fra den foreslåede ændring.Retssikkerhedsfonden har anført, at bemærkningerne til lovforslagets § 1, nr. 7 (lovforslagetsnr. 8), forekommer inkonsistente, idet det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, atubetinget fængselsstraf efter straffelovens § 244kanmedføre udvisning uanset frihedsstraf-fens længde og opholdets varighed, hvorimod det i de almindelige bemærkninger, afsnit 1, 2.afsnit, anføres, at ”udgangspunktet skal være, at derskalske udvisning” i disse sager. Rets-sikkerhedsfonden har endvidere anført, at udvisning efter forslaget kun er relevant i de til-fælde, hvor der idømmes højst 6 måneders fængsel, og hvor den pågældende har haft lov-ligt ophold her i landet i mindst 5 år, da der ellers ville være udvisningsgrundlag efter trappe-stigemodellen. Forslaget giver derfor kun mening, hvis det forstås således, at straffenslængde og opholdets varighed i disse sagerikkemå indgå i proportionalitetsafvejningen.Dette dementeres dog i de specielle bemærkninger, hvor det anføres, at udvisning ikke skalfinde sted, ”hvis udvisning strider mod internationale forpligtelser, jf. bl.a. Den EuropæiskeMenneskerettighedskonvention”. Fonden mener, at det er vanskeligt at forestille sig et tilfæl-de, hvor bestemmelsen kan få selvstændig betydning, således at proportionalitetsafvejnin-gen resulterer i en udvisning.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det efter forslaget er udgangspunktet, at derskal ske udvisning i sager, hvor en person idømmes ubetinget fængsel for overtrædelse af

straffelovens § 244. Dette følger af forslaget sammenholdt med den gældende bestemmelsei § 26, stk. 2. Konkrete hensyn kan imidlertid tale for, at der alligevel ikke skal ske udvisning,jf. § 26, stk. 2, jf. stk. 1, samt EMRK artikel 8.Forslaget medfører for det første en udvidet adgang til at udvise udlændinge, der har haftlovligt ophold her i landet i mere end de sidste 5 år, og som idømmes mindre end 1 års ube-tinget frihedsstraf. Uden den foreslåede indsættelse af straffelovens § 244 i udlændingelo-vens § 22, nr. 6, vil denne gruppe kun kunne udvises efter den ændring af trappestigemodel-len, der foreslås i lovforslagets § 1, nr. 12 (udlændingelovens § 23, nr. 2), dvs. ved dom afmere end 1 års fængsel.For det andet medfører forslaget en udvidet adgang til at udvise udlændinge, der har haftlovligt ophold her i landet i mere end de sidste 9 år (8 år hvis der er tale om en flygtning), ogsom idømmes mindre end 3 års ubetinget frihedsstraf. Uden den foreslåede indsættelse afstraffelovens § 244 i udlændingelovens § 22, nr. 6, vil denne gruppe kun kunne udvises efterden ændring af trappestigemodellen, der foreslås i lovforslagets § 1, nr. 5, (udlændingelo-vens § 22, nr. 1), dvs. ved dom af mere end 3 års fængsel.Danske Advokater har anført, at lovudkastet ikke forholder sig hverken til praksis fra organertilknyttet de internationale konventioner eller fra Højesteret.Integrationsministerietkan henvise til de to domme fra Menneskerettighedsdomstolen, der eromtalt i lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 2.3.4.4. Integrationsministeriet kanendvidere henvise til bilag til lovforslag nr. L 128 af 25. januar 2006 om ændring af udlæn-dingeloven (Betinget udvisning, skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejsefor-bud m.v.). I bilaget er der gennemgået domme både fra Den Europæiske Menneskerettig-hedsdomstol, Højesteret og landsretterne og fra EF-domstolen vedrørende udvisning.Institut for Menneskerettigheder finder, at udvidelsen af den særlige udvisningsadgang til atomfatte almindelig vold efter straffelovens § 244 er betænkelig, fordi strafniveauet i langt defleste tilfælde, hvor den herboende udlænding har en længerevarende tilknytning til landet,vil være utilstrækkelig til at begrunde udvisning. Der henvises til Højesterets domme i Uge-skrift for Retsvæsen 1999.1390 H og 1999.1394 H og til Rigsadvokatens seneste ”Oversigtover Højesterets praksis i sager om udvisning på grund af strafbart forhold” til og med okto-ber 2008. Instituttet efterspørger en nærmere beskrivelse af konkrete sager, hvor den fore-slåede udvidelse af den særlige udvisningsadgang vil have betydning.Integrationsministerietkan henvise til Rigsadvokatens høringssvar, hvori det er anført, at detpå baggrund af gældende Højesterets praksis formentlig vil være yderst vanskeligt at fåmedhold i en påstand om udvisning i sager, hvor straffen udmåles i niveauet 7-20 dagesfængsel, og hvor der er tale om udlændinge, der har opholdt sig her i landet i mere end 8-9år, idet udvisning i sådanne tilfælde som udgangspunkt ikke vil blive anset for at være ioverensstemmelse med proportionalitetsprincippet.Det er herefter Integrationsministeriets opfattelse, at forslaget navnlig vil få betydning i sagerom overtrædelse af straffelovens § 244, hvor udlændingen har haft ophold her i landet i me-

re end 8-9 år, og hvor der idømmes en ubetinget frihedsstraf på mere end 20 dage. Integra-tionsministeriet skal samtidig bemærke, at en afgørelse om udvisning altid beror på en kon-kret vurdering, hvori straffens længde indgår som et hensyn sammen med karakteren af denbegåede kriminalitet, tidligere straffe og indrejseforbuddets længde og afvejes i forhold tilandre hensyn, bl.a. tilknytningen til Danmark og til hjemlandet.Advokatrådet har anført, at skærpelsen alene vil få selvstændig betydning for udlændinge,der har haft lovligt ophold her i landet i mere end de sidste 5 år, og at disse udlændinge ty-pisk vil have opnået en sådan tilknytning til Danmark og/eller herboende personer, at en ud-visning efter den almindelige proportionalitetsafvejning næppe vil kunne forventes gennem-ført. Til illustration har Advokatrådet henvist til Højesterets dom af 29. december 2008, hvorHøjesteret undlod at udvise en britisk statsborger, der blev idømt 60 dages fængsel for voldmod en buschauffør efter straffelovens § 119. Efter Advokatrådets opfattelse vil skærpelsenderfor have ingen eller kun meget ringe betydning i relation til gennemførelse af udvisninger,men vil kunne få unødige processkabende konsekvenser.Integrationsministerietkan bekræfte, at forslaget medfører en udvidet adgang til udvisning afudlændinge, der har haft lovligt ophold her i landet i mere end de sidste 5 år, idet udlændin-ge med kortere ophold allerede i dag kan udvises på grundlag af en betinget eller ubetingetfrihedsstraf efter udlændingelovens § 24, nr. 2.Integrationsministeriet er enigt i, at der skal foretages en proportionalitetsafvejning med ind-dragelse af bl.a. tilknytningen til Danmark og til hjemlandet, og at en sådan afvejning kan re-sultere i, at udvisning ikke vil kunne finde sted. Udgangspunktet er imidlertid, at der skal skeudvisning, medmindre der er forhold, der taler afgørende imod udvisning, jf. forslaget sam-menholdt med den gældende bestemmelse i udlændingelovens § 26, stk. 2.Integrationsministeriet skal vedrørende Højesterets dom af 29. december 2008 bemærke, atsagen angik udvisning af en EU-borger. EU-reglerne om fri bevægelighed m.v. sætter græn-ser for medlemsstaternes adgang til at udvise EU-borgere og deres familiemedlemmer. EnEU-borger kan efter EU-reglerne alene udvises, når hensyn til den offentlige orden, sikker-hed og sundhed tilsiger dette. Endvidere skal udvisningen være i overensstemmelse medproportionalitetsprincippet og kan udelukkende støttes på den pågældendes personlige for-hold. Den personlige adfærd skal udgøre en reel, umiddelbar og tilstrækkelig alvorlig trussel,der berører grundlæggende samfundsinteresser.Integrationsministeriet finder derfor ikke, at Højesterets dom af 29. december 2008 belyserspørgsmålet om udvisning af tredjelandsstatsborgere.

2.4. Kriminalitet begået af flere i forening

Advokatrådet mener, at en tilføjelse af et nyt nr. 5 til udlændingelovens § 24 a er overflødig,da betydningen af kriminalitet begået af flere i forening i forvejen er dækket af de elementer iproportionalitetsafvejningen, der er beskrevet i udlændingelovens § 24 a, nr. 1 og nr. 2.

Landsforeningen for Beskikkede Advokater mener tillige, at der er tale om et overflødigt hen-syn, der allerede er dækket af nr. 1 og 2.Integrationsministerieter ikke enigt heri. Udlændingelovens § 24 a, nr. 1 og 2, angår hen-holdsvis grovheden af den begåede kriminalitet og længden af den idømte frihedsstraf. Derer tale om selvstændige elementer, ligesom det forhold, at kriminalitet er begået af flere iforening, på tilsvarende vis skal indgå som et selvstændigt element ved vurderingen efter §24 a. Formålet med forslaget er, at det udtrykkeligt kommer til at fremgå af udlændingeloven,at det skal anses for en skærpende omstændighed i forhold til udvisning, hvis kriminalitet erbegået af flere i forening. Dette skal være med til at skærpe adgangen til udvisning i forbin-delse med bandekriminalitet.

2.5. Udvidelse af adgangen til at udvise for overtrædelse af våbenlovgivningen

Advokatrådet finder det tvivlsomt, om den foreslåede skærpelse vil få praktisk betydning.Domstolene vil fortsat være forpligtede til at foretage en proportionalitetsafvejning, som re-spekterer Danmarks internationale forpligtelser, hvilket betyder, at der i en række forskelligetilfælde ikke vil kunne ske udvisning uanset den foreslåede lovændring.Amnesty International finder, at udvisning for ulovlig våbenbesiddelse – hvor der alene er ta-le om helt kortvarige frihedsstraffe – vil kunne være i strid med proportionalitetsgrundsætnin-gen og udgøre en diskriminerende tillægsstraf, som ikke står i rimeligt forhold til frihedsstraf-fen. Forslaget bør opgives eller præciseres, således at det sikres, at kun tilfælde af våben-besiddelse, som medfører mere end helt korte frihedsstraffe, kan resultere i udvisning.Danske Advokater har anført, at den yderligere skærpelse af den særlige udvisningsadgangmed hensyn til lovovertrædelser af våbenlovgivningen er udtryk for politisk signallovgivning,som ikke vil få betydning i praksis. På grund af den proportionalitetsafvejning, som domsto-lene er forpligtede til at foretage i henhold til Danmarks internationale forpligtelser, kan derikke ske udvisning uanset frihedsstraffens længde og varigheden af opholdet i Danmark.Dansk Røde Kors er bekymret over forslaget i relation til proportionaliteten mellem på denene side den begåede kriminalitet og straffen og på den anden side de humanitære konse-kvenser af tillægsstraf i form af udvisning.Institut for Menneskerettigheder har anført, at en gennemgang af Rigsadvokatens seneste“Oversigt over Højesterets praksis i sager om udvisning på grund af strafbart forhold” til ogmed oktober 2008 viser, at udvisning må antages at være udelukket i mange af de af forsla-get omfattede tilfælde, fordi den proportionalitetsvurdering, som skal foretages efter udlæn-dingelovens § 26 og EMRK artikel 8, vil beskytte imod udvisning. Instituttet forventer på den-ne baggrund, at lovforslaget alene vil få beskeden virkning, og efterspørger en beskrivelseaf, i hvilke sager den foreslåede udvidelse forventes at få betydning.Landsforeningen af beskikkede advokater har anført, at det må forventes, at reglerne i man-ge tilfælde vil være uanvendelige for domstolene, der i deres retsanvendelse er bundet afinternationale konventioner.

Retspolitisk Forening har anført, at der med forslaget gøres yderligere angreb på trappesti-gemodellen, og at forslaget ofte vil være i strid med internationale forpligtelser.Rigsadvokaten har bemærket, at det på baggrund af gældende Højesterets praksis forment-lig vil være yderst vanskeligt at få medhold i en påstand om udvisning i sager, hvor straffenudmåles i niveauet 7-20 dages fængsel, og hvor der er tale om udlændinge, der har opholdtsig her i landet i mere end 8-9 år, idet udvisning i sådanne tilfælde som udgangspunkt ikkevil blive anset for at være i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.Integrationsministerietkan henvise til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit2.3.4.4., hvoraf det fremgår, i hvilke konkrete tilfælde der vil kunne ske udvisning efter denforeslåede bestemmelse i § 22, nr. 8. Baggrunden for forslaget fremgår også heraf. Integra-tionsministeriet er enigt i, at udvisning i de konkrete tilfælde skal være i overensstemmelsemed proportionalitetsprincippet, jf. udlændingelovens § 26 og EMRK artikel 8. Integrations-ministeriet kan endvidere henvise til ministeriets bemærkninger under pkt. 2.1.Dansk Røde Kors har anført, at der med forslaget er en reel risiko for, at et større antal per-soner end hidtil vil risikere at komme på såkaldt tålt ophold.Menneskerettighedsinstituttet har henvist til, at straffe for overtrædelse af våbenlovgivningensenest blev skærpet ved L 2008 500 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenlo-ven (Styrkelse af indsatsen mod ulovlige skydevåben og knive på offentligt tilgængelige ste-der), og at instituttet allerede dengang anførte, at antallet af udlændinge på såkaldt “tålt op-hold” forventedes at stige som følge af den udvidede udvisningsadgang, jf. herved udlæn-dingelovens § 31, hvorefter der ikke kan ske udsendelse, hvis udlændingen risikerer tortureller anden umenneskelig eller nedværdigende behandling.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at skærpelse af udvisningsreglerne, således atflere udlændinge kan udvises, i teorien indebærer, at flere udlændinge evt. vil opholde sig iDanmark på tålt ophold. Dette vil dog forudsætte, at der er tale om udlændinge, der ikke vilkunne udsendes, fordi de risikerer forfølgelse m.v. som beskrevet i udlændingelovens § 31.

2.6. Udvisning af EU-borgere

Red Barnet har gjort opmærksom på, at børn og unge, der er involveret i kriminelle forhold,kan være ofre for menneskehandel. Danske myndigheder bør sikre, at en mulig menneske-handelsvinkel inddrages, og at evt. udnyttelse af den unge vurderes og evt. efterforskes.Hvis der er tale om børn og unge fra østeuropæiske lande, der f.eks. har begået lommetyve-rier, og der er formodning om menneskehandel, bør barnet sikres den beskyttelse og støtte,det har ret til i henhold til bl.a. ”Regeringens handlingsplan til bekæmpelse af menneskehan-del 2007- 2010” og ”Europarådets konvention om bekæmpelse af menneskehandel”.Integrationsministerietkan hertil oplyse, at regeringens handlingsplan mod menneskehandelindeholder en række initiativer rettet mod handlede børn. Handlingsplanen omfatter alle

børn, der handles til Danmark. Med baggrund i handlingsplanen har de ansvarlige myndig-heder bl.a. fastlagt særlige indikatorer til brug for fastlæggelsen af, om der i en given situati-on er tale om menneskehandel, og professionelle aktører, der kan komme i kontakt medhandlede børn, herunder f.eks. politiet, vil blive undervist heri. Aktiviteterne koordineres afCenter mod Menneskehandel i samarbejde med relevante myndigheder.Det følger af handlingsplanen, at handlede børn skal have udpeget en personlig repræsen-tant, der kan bistå dem under opholdet her i landet, og at myndighederne i samarbejde medrepræsentanten skal udarbejde en handleplan for den fortsatte indsats til gavn for barnet.Derudover skal handlede børn, der skal udrejse, have tilbud om en forberedt hjemsendelse.I forhold til uledsagede mindreårige udlændingebørn, der søger om asyl eller som opholdersig ulovligt i Danmark, blev en række af handlingsplanens initiativer implementeret ved lovnr. 504 af 6. juni 2007 (Bekæmpelse af menneskehandel m.v.). Lovændringen indebærerbl.a., at alle uledsagede mindreårige børn får udpeget en personlig repræsentant (en profes-sionel repræsentant, hvis der er tale om et handlet barn), og at alle uledsagede børn, der ik-ke får opholdstilladelse i Danmark og skal udrejse, tilbydes en forberedt hjemsendelse. Heriindgår, at barnets forældre skal eftersøges, hvis det er i barnets interesse. Tiltagene omfatteralle uledsagede mindreårige børn under udlændingemyndighedernes ansvarsområde, uan-set om der er tale om menneskehandel, og uanset om der er tale om børn involveret i straf-bare forhold. Udlændingeservice træffer afgørelse om, hvorvidt en udlænding har været ud-sat for menneskehandel. I vurderingen heraf indgår bl.a. oplysninger fra politiet, Center modMenneskehandel, Dansk Røde Kors m.v., ligesom myndighederne ved samtaler og andenkontakt med barnet er opmærksomme på, om der foreligger indikatorer for menneskehandel.

3. Generel skærpelse af længden af indrejseforbud

Advokatrådet og Danske Advokater har anført, at et af elementerne, der indgår i proportiona-litetsafvejningen efter udlændingelovens § 26 og EMRK artikel 8, er længden af indrejsefor-buddet. En forøgelse heraf kan derfor konkret indebære, at udvisning vil være uproportional.Amnesty International har anført, at det er tvivlsomt, om en forlængelse af de faste, tidsbe-grænsede indrejseforbud med et år i sig selv kan medføre, at en udvisning går fra at væreen forholdsmæssig foranstaltning til en uforholdsmæssig foranstaltning. Man kan muligvisforestille sig, at der vil være grænsetilfælde, hvor det forlængede forbud vil være uforholds-mæssigt. Amnesty International mener, at der er tale om signallovgivning.Institut for Menneskerettigheder og Retssikkerhedsfonden er enige i vurderingen fra regerin-gens arbejdsgruppe, hvorefter en skærpelse af indrejseforbuddets længde ”i sig selv” kanindebære, at udvisninger i konkrete tilfælde vil blive anset for uproportionale.Landsforeningen af Beskikkede advokater har anført, at forslaget om at skærpe indrejsefor-buddenes længde vil betyde færre udvisninger, idet domstolene ved afvejningen af proporti-onaliteten skal tage hensyn til længden af den påtænkte retsfølge.

Integrationsministerietskal henvise til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 2.3.6.,hvoraf det fremgår, at det er regeringens opfattelse, at de skærpelser af indrejseforbuddeneslængde, der foreslås, ikke er af en sådan karakter, at et indrejseforbud i sig selv vil medføre,at udvisning vil være uproportionalt, og at domstolene og udlændingemyndighederne derforaf hensyn til Danmarks internationale forpligtelser vil udvise i færre tilfælde end i dag.

4. Skærpelse af straffen for at indrejse i strid med et indrejseforbud

Institut for Menneskerettigheder finder, at strafskærpelsen vil kunne foretages med respektfor menneskeretlige forpligtelser, herunder det almindelige proportionalitetsprincip.Advokatrådet mener, at der i lovforslagets bemærkninger sker en betænkelig normering afsanktionsvalget. Efter Rådets opfattelse bør sanktionsvalget i videst muligt omfang overla-des til domstolene i overensstemmelse med de almindelige principper for straffastsættelse.Integrationsministerietkan oplyse, at lovudkastet er ændret på dette punkt, således at det afdet fremsatte lovforslag tillige fremgår, at strafudmålingen i de enkelte sager fortsat vil beropå domstolenes konkrete vurdering af alle sagens omstændigheder, og at de angivne straf-positioner således vil kunne fraviges i op- eller nedadgående retning, hvis der foreliggeryderligere skærpende henholdsvis formildende konkrete omstændigheder.

5. Udelukkelse m.v. af udlændinge opført på FN’s og EU’s sanktionslister

5.1. Procedurerne i forbindelse med opførelse og fjernelse af personer på sanktionsli-

sterne

Advokatrådet har peget på de retssikkerhedsmæssige problemer, der undertiden har vist sigforbundet med FN’s og EU’s sanktionslister. Det er af central betydning, at procedurerne forrevision af og eventuel fjernelse af personer fungerer effektivt.Amnesty International har anført, at der hverken i FN eller EU regi foreskrives nogen form forretlig prøvelse eller blot semi-judiciel prøvelse, inden en person, en gruppe eller en juridiskenhed opføres på sanktionslister. Procedurerne er i adskillige tilfælde blevet kritiseret formanglende retssikkerhed og gennemsigtighed af blandt andre EF-domstolen, og det fremgårikke af forslaget, hvordan man vil imødegå EF-domstolens kritik og sikre, at der ikke opstårnye tilfælde, hvor domstolen statuerer, at grundlæggende retsgarantier er tilsidesat.Danske Advokater har anført, at det er af helt central betydning, at procedurer for revision afog eventuel fjernelse af personer fra sanktionslisterne fungerer effektivt, jf. EF domstolensdom af 3. september 2008 (C-402/05/P), hvor man forholder sig kritisk til de kriterier, der lig-ger til grund for at blive optaget på listen.Dansk Flygtningehjælp har opfordret regeringen til i de respektive fora at arbejde for retssik-kerhed og gennemsigtighed i forbindelse med sanktionslisterne samt respekt for øvrige in-ternationale regelsæt, således at mennesker, der har behov for og efter Flygtningekonventi-onens bestemmelser også fortjener beskyttelse, har adgang til den nødvendige beskyttelse.

Institut for Menneskerettigheder har bemærket, at lovudkastet vil kunne indebære klarekrænkelser af udlændinges menneskerettigheder i medfør af EMRK. Der er en vis usikker-hed forbundet med vurderingen af lovudkastet, idet der så vidt ses ikke er retspraksis fra EF-domstolen om de seneste ændringer af EU’s regler om vedtagelse af EU’s egne terrorrelate-rede sanktioner. Der er ikke i tilstrækkelig grad rådet bod på det afgørende problem, nemligat der fortsat ikke er sikret adgang til aktindsigt i og kontradiktion over for det bevismæssigegrundlag for vedtagne sanktioner, hvilket kan umuliggøre en effektiv og uafhængig prøvelseaf vedtagne sanktioner, jf. f.eks. EF-domstolens dom 3. september 2008 i sag C-402/05 og415/05 P, Kadi og Al Baraakat mod Rådet, præmis 344 og parallellen til Højesterets kendel-ser i de såkaldte Tuneser-sager af 2. juli 2008 og 19. november 2008 sammenholdt med be-skrivelserne i lovudkastet (s. 33). Institut for Menneskerettigheder har anmodet ministerietom at beskrive præcist, hvordan overholdelsen af retssikkerhedsgarantier sikres, og anført,at der i lovudkastet mangler en beskrivelse af FN’s regler og procedure for vedtagelse afsanktioner og af reglerne for vedtagelse af EU’s egne landespecifikke sanktioner, samt atprocedurerne for ”de-listing” bør beskrives nærmere. Institut for Menneskerettigheder harendvidere anført, at lovudkastet ikke omtaler EF-domstolens praksis nærmere. EF-domstolens praksis angår ”de grundlæggende retsgarantier, der gælder som en del af fæl-lesskabsrettens almindelige retsgrundsætninger”, og som EF-domstolen har anset for til-sidesat i sager om anvendelse af sanktioner. De samme grundlæggende retsgarantier vilderfor blive berørt, såfremt danske myndigheder træffer afgørelser på grundlag af sanktions-listerne. Der vil blive tale om processuelle krænkelser og krænkelser af indholdsmæssigerettigheder, navnlig retten til privat- og familieliv efter EMRK artikel 8.Landsforeningen af Beskikkede advokater har anført, at retssikkerheden omkring optagelsepå listerne og muligheden for at blive slettet ikke er særlig betryggende, og at lovforslagetsomtale heraf for så vidt angår FN er meget kort. Endvidere har Landsforeningen henledt op-mærksomheden på EF-domstolens dom af 3. september 2008 og anført, at sagen viser, atder også mangler retssikkerhed omkring optagelse og sletning fra EU’s terrorlister. Lands-foreningen kan under hensyntagen til den manglende retssikkerhed ikke anbefale, at de fo-reslåede bestemmelser vedrørende sanktionslisterne indføres.Retspolitisk Forening har anført, at problemet med sanktionslisterne er listernes manglendepålidelighed og den de facto ikke-eksisterende mulighed for at blive slettet fra listerne veduberettiget opførelse. Der er tale om krænkelse af grundlæggende retssikkerhedsmæssigegarantier. Foreningen erindrer om de domme, som EF-domstolen har afsagt om væsentligeforvaltningsretlige mangler ved listernes tilblivelse.Retssikkerhedsfonden har anført, at det er uklart, om ministeriet anser lovforslaget som rets-sikkerhedsmæssigt tilstrækkeligt i relation til dommen afsagt af EF-domstolen den 3. sep-tember 2008. Det er muligt, at regeringen anser de i 2007 gennemførte ændringer i EU-proceduren for tilstrækkelige, men dette fremgår ikke af lovforslaget. Det er uklart om opfyl-delse af de retssikkerhedsmæssige krav, som domstolen i afgørelsen af 3. september 2008forudsatte skulle være til stede, vil kunne anvendes i forhold til FN-beslutninger. Regeringenbør af retssikkerhedsmæssige grunde tage stilling hertil.

Integrationsministerietkan hertil bemærke, at forslagene er begrundet i et ønske om, at detudtrykkeligt kommer til at fremgå af udlændingeloven, at udlændinge, der er opført på FN’seller EU’s sanktionslister med rejserestriktioner, normalt skal nægtes indrejse og udelukkesfra opholdstilladelse i Danmark. Herved markeres det, at Danmark opfylder sine internationa-le forpligtelser. I bemærkningerne præciseres det, at personer, der er opført på sanktionsli-ster rejserestriktioner registreres i Det Centrale Kriminalregister, således at politiet og ud-lændingemyndighederne kan agere i overensstemmelse med Danmarks internationale for-pligtelser i relation til en effektiv international terrorbekæmpelse.Overholdelsen af menneskerettighederne og retssikkerheden er en afgørende forudsætning ien effektiv terrorbekæmpelse, og regeringen har konsekvent fremhævet, at retssikkerhedener af central betydning i relation til internationale sanktioner rettet mod personer og enheder.Regeringen har derfor arbejdet aktivt for at forbedre retssikkerheden i forbindelse med opfø-relsen af personer og enheder på EU’s og FN’s sanktionslister. Det skal understreges, at deter vigtigt at skelne mellem sanktionsregimerne i EU og FN.Arbejdet i EU har resulteret i retningslinjer, der sikrer, at personer og enheder, der opførespå EU’s terrorlister, modtager en høring med en begrundelse for opførelsen samt har ad-gang til domstolsprøvelse ved EU’s domstole. Retningslinjerne blev i en dom af 23. oktober2008 (T-256/07) afsagt af Retten i Første Instans anerkendt som tilstrækkelige til at sikreoverholdelsen af grundlæggende rettigheder. Endvidere har Rådet som følge af en dom af 4.december 2008 (T-284/08) fra Retten i Første Instans fjernet en organisation fra EU’s terror-lister.Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at baggrunden for, at personer og enheder,der opføres på EU’s terrorlister, først modtager en høring med begrundelse efter, at beslut-ning om opførelse er truffet af Rådet, er at effekten af sanktionerne i modsat fald ville blivemindsket, idet de pågældende ville kunne tage deres forholdsregler, herunder f.eks. flytteressourcer m.v. Som det fremgår af lovforslagets bemærkninger, foretages der en efterføl-gende høring af de pågældende, der kan fremsende deres bemærkninger til Rådet. De harendvidere mulighed for at anlægge sag med påstand om annullation af Rådets afgørelse vedEU’s domstole, der på baggrund af Rådets begrundelse foretager en prøvelse af, om betin-gelserne for opførelse er opfyldt. Domstolen vurderer bl.a. om de grundlæggende menne-skerettigheder og frihedsrettigheder er blevet overholdt.I forhold til FN’s sanktionslister har FN’s Sikkerhedsråd vedtaget en række resolutioner, derhar til formål at forbedre retssikkerheden. Der er bl.a. etableret en enhed, der modtager an-modninger om fjernelse, ligesom begrundelser for opførelse offentliggøres på FN’s hjemme-side, og der er påbegyndt en revision af sanktionslisterne. Danmark arbejder sammen meden række lande målrettet og aktivt for at styrke retssikkerheden yderligere. Gruppen har bl.a.fremlagt forslag om oprettelse af en uafhængig instans, der kan foretage en retlig prøvelse afanmodninger om at blive fjernet fra sanktionslisterne. Processen er dog politisk vanskelig,idet den berører FN’s Sikkerhedsråds beslutningskompetence. EU-Kommissionen arbejderligeledes på at forbedre retssikkerheden i forbindelse med EU’s implementering af FN’ssanktionsliste, der er udarbejdet i henhold til sikkerhedsrådsresolution 1267/1999. Arbejdeter en opfølgning på EF-domstolens dom af 3. september 2008 i de forenede sager C-402/05

P og C-415/05 P (Kadi/Al Barakaat) og indebærer indarbejdelse af flere retssikkerhedsme-kanismer i implementeringen, herunder en høringsprocedure i EU-regi.Integrationsministeriet kan i forhold til ”de-listing” oplyse, at FN’s Sikkerhedsråd i forbindelsemed vedtagelse af sikkerhedsrådsresolutioner nedsætter en sanktionskomité bestående afalle medlemmer af Sikkerhedsrådet, der løbende tilpasser og opdaterer sanktionerne, ogsom sikrer medlemsstaternes implementering af resolutionerne. Som eksempel kan nævnessanktionskomitéen, der har ansvaret for at opdatere den såkaldte 1267-liste over personer,grupper eller enheder med tilknytning til Taleban og Al-Qaida. Beslutning om opførelse ellerfjernelse af personer eller grupper eller enheder på listen træffes med konsensus i komitéen.Anmodninger fra FN’s medlemsstater om opførelse på 1267-listen skal indeholde en redegø-relse for, at betingelserne er opfyldt, herunder at en handling eller aktivitet er forbundet medAl-Qaida, Osama bin Laden eller Taleban. Sanktionskomitéen offentliggør kortfattede be-grundelser i forbindelse med opførelser på listen, der er tilgængelige på sanktionskomitéenshjemmeside.En person, gruppe eller enhed omfattet af FN’s sanktionslister kan anmode om at blive fjer-net enten ved at indgive ansøgning til et særligt ”Focal Point” – eller til sin opholdsstat. FocalPoint er en enhed etableret i New York på baggrund af FN’s sikkerhedsrådsresolution1730/2006 i forsøg på at forbedre retssikkerheden og retsgarantier for dem, der uretmæssigter opført på FN’s sanktionslister. I ansøgningen om de-listing skal anføres, hvorfor betingel-serne for opførelse ikke er opfyldt. Herefter iværksættes en høringsproces af bl.a. den stat,der har anmodet om opførelse. Efter den afsluttede høringsproces skal der fremsættes en”delisting request” fra en medlemsstat til Sanktionskomitéen, der herefter træffer beslutning.Der henvises til hjemmesiden for FN’s ”Focalpoint”, hvoraf antal af henvendelser samt antalpersoner, der er blevet fjernet, fremgår (http://www.un.org/sc/committees/dfp.shtml).

5.2.

Inddragelse af en opholdstilladelse som følge af, at udlændingen er opført på en

sanktionsliste

Amnesty International har anført, at forslaget til en ny § 19, 7, 2. pkt. om udvisning af herbo-ende udlændinge, som opføres på EU’s eller FN’s sanktionslister, giver grund til bekymringpå grund af fraværet af retsgarantier, adgang til kontradiktion og retlig prøvelse. Det fremgårikke af bemærkningerne, hvorfor man har valgt at lade forslaget gå væsentligt videre, endhvad der umiddelbart kræves for at være med i det internationale samarbejde om FN’s ogEU’s sanktionslister. Listerne vedrører primært ind- og gennemrejse, dvs. visum og indrejse-tilladelse og udstedelse af opholdstilladelse. En beslutning om at opføre en person på ensanktionsliste har ikke en sådan karakter, at den kan lægges uprøvet til grund for udvisningaf en person med mangeårigt, lovligt ophold i Danmark. Af beskrivelsen af procedurerne foropførelse på EU’s sanktionslister fremgår det, at det er tilstrækkeligt, at en ”retlig myndighed”eller ”en anden myndighed”(dvs. en administrativ myndighed) har truffet afgørelse om at fo-retage en ”undersøgelse” af den pågældende person, gruppe eller enhed. Der er såledesikke krav om domfældelse ved en national domstol eller blot om særligt bestyrket eller be-grundet mistanke om konkrete forhold, men blot om, at den pågældende er ”under undersø-

gelse”. Denne ”myndighed”, som omtales, kan være en politimyndighed eller efterretnings-tjeneste i et hvilket som helst EU-land. Man vil derfor kunne udvises, uden at der er konkretbevisgrundlag for en domfældelse eller alene på grundlag af diffuse mistanker mod en ellerflere personer (der f.eks. er på listen alene fordi de er medlemmer af en forening eller bevæ-gelse, hvoraf visse medlemmer er yderliggående eller militante). Udvisning på et sådantgrundlag af en person med et mangeårigt ophold i landet vil være i strid med de mest basaleog væsentlige retsgrundsætninger om retten til effektive retsmidler m.v.Institut for Menneskerettigheder har påpeget, at lovudkastet kun i begrænset omfang kanbegrundes med henvisning til Danmarks forpligtelser under FN eller EU. Danmark er forplig-tet til at forhindre adgang og gennemrejse (”entry and transit”) af personer på sanktionsli-sterne, men Danmark er ikke forpligtet til f.eks. at inddrage en opholdstilladelse og udsendeen herboende udlænding. Det bør angives præcis, hvilke elementer der er baseret på Dan-marks internationale forpligtelser, og hvilke dele der hviler på regeringens ønske om at an-vende sanktionslisterne i stedet for at foretage almindelige, bevismæssige vurderinger afgrundlaget for indgreb i enkeltpersoners forhold m.v.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at Danmarks internationale forpligtelser er angi-vet i den resolution (FN) eller fælles holdning (EU), som er knyttet til sanktionslisten. Somhovedregel vil det heraf fremgå, at Danmark er forpligtet til at forhindre indrejse og gennem-rejse af en udlænding opført på sanktionslisten.Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at det er regeringens opfattelse, at inddra-gelse af en opholdstilladelse som følge af, at udlændingen er opført på en af FN’s eller EU’ssanktionslister, er en naturlig følge af, at Danmark er internationalt forpligtet til at forhindreindrejse og gennemrejse af en sådan udlænding.Vedrørende afgørelsen om inddragelse af en opholdstilladelse som følge af, at en udlændinger opført på en sanktionsliste af FN’s eller EU’s sanktionsliste, skal Integrationsministerietbemærke, at det af lovforslagets bemærkninger til § 1, nr. 3, fremgår, at der altid skal tageskonkret stilling til, om der er særlige hensyn, der gør, at opholdstilladelsen alligevel ikke skalinddrages.Det bemærkes i øvrigt, at de foreslåede regler ikke angår udvisning, men derimod inddragel-se af en opholdstilladelse og udelukkelse fra opholdstilladelse.Der henvises i øvrigt til Integrationsministeriets bemærkninger under pkt. 5.1.

5.3. Integrationsministeriets arbejdsgruppe vedrørende administrativ udvisning af ud-

lændinge, der må anses for en fare for landets sikkerhed

Amnesty International finder, at forslaget går imod nogle af hensigterne, som angiveligt låbag nedsættelsen af Integrationsministeriets arbejdsgruppe vedrørende administrativ udvis-ning af udlændinge, der må anses for en fare for landets sikkerhed, bl.a. at styrke retssikker-heden, herunder retten til kontradiktion, i sager om udvisning af udlændinge, som mistænkesfor at være en fare for statens sikkerhed. Det er vanskeligt at forstå, hvorfor forslaget ikke

indgår i denne ramme og hermed i en samlet og konsistent diskussion om retssikkerhed ogbekæmpelse af terrorisme. Amnesty International har også anført, at udvisning af udlændin-ge, fordi de opføres på en af FN’s eller EU’s sanktionslister, indebærer en rent administrativudvisningsadgang ved siden af ordningen efter udlændingens § 25, som er uden de retsga-rantier og uden den adgang til en uafhængig domstolsprøvelse og adgang til kontradiktion,som forudsættes i EMRK og Den Internationale Konvention om Borgerlige og Politiske Ret-tigheder. Der er ingen materiel prøvelse og kontradiktion (men i visse tilfælde alene en kon-statering af, at en person/gruppe er ”under undersøgelse” af myndighederne i et EU-land).Institut for Menneskerettigheder finder, at anvendelsen af sanktionslisterne vil gribe ind i deøvrige regler om personer, der anses for en fare for statens sikkerhed, herunder navnlig reg-lerne om administrativ udvisning og prøvelsen heraf samt reglerne om opholds- og melde-pligt i de tilfælde, hvor den pågældende opførte på en sanktionsliste vil ende på tålt ophold.Forslaget er en parallel til reglerne om administrativ udvisning af personer, der anses for enfare for statens sikkerhed, idet lovudkastet bl.a. giver adgang til inddragelse af opholdstilla-delse og derefter udsendelse af personer, der er opført på én af sanktionslisterne. Parallel-len består i, at efter gældende ret kan inddragelse af en opholdstilladelse og udvisning m.v.ske på grundlag af Integrationsministerens bestemmelse efter udlændingelovens § 45 b ogunderkastes domstolsprøvelse efter grundlovens § 63. Hvis der er tale om personer, der an-ses for en fare for statens sikkerhed, vil man således fremover kunne undlade at følge pro-ceduren i udlændingelovens § 45 b og i stedet anvende sanktionslisterne som grundlag forinddragelse af opholdstilladelser. Institut for Menneskerettigheder har også anført, at der inogle tilfælde, f.eks. ved anvendelsen af FN’s og EU’s egne sanktionslister, vil være et for-holdsvis oplagt sammenfald mellem sanktionslisterne og de gældende regler om administra-tiv udvisning af personer, der anses for en fare for statens sikkerhed, men at FN’s og EU’ssanktionslister er bredere og omfatter personer, der ikke kan anses for en fare i Danmark.Integrationsministerietskal hertil oplyse, at forslagene om sanktionslisterne vedrører udeluk-kelse fra opholdstilladelse og inddragelse af opholdstilladelse med hensyn til udlændinge,der er opført på EU og FN’s sanktionslister. Forslagene er begrundet i et ønske om, at detudtrykkeligt kommer til at fremgå af udlændingeloven, at udlændinge, der er opført på sank-tionslisterne, normalt skal nægtes indrejse og udelukkes fra opholdstilladelse i Danmark.Herved fjernes enhver usikkerhed, der måtte være, om adgangen til landet for sådanne per-soner, ligesom det markeres, at Danmark opfylder sine internationale forpligtelser. Reglerneretter sig således mod udlændinge, der efter procedurer i EU og FN er opført på EU’s ogFN’s sanktionslister.Bestemmelsen i udlændingelovens § 45 b vedrører procedurerne i tilfælde, hvor de danskemyndigheder skal tage stilling til, om en udlænding må anses for en fare for statens sikker-hed. Der er således tale om, at en udlænding på baggrund af danske procedurer vurderessom en fare for statens sikkerhed. Hvis integrationsministeren beslutter, at en udlænding måanses for en fare for statens sikkerhed, anmoder integrationsministeren Udlændingeserviceom at træffe afgørelse om udvisning i sagen efter udlændingelovens § 25, stk. 1. Der vil så-ledes ikke blive tale om at træffe en afgørelse om inddragelse af en opholdstilladelse, menom udvisning.

Arbejdsgruppen vedrørende administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en farefor landets sikkerhed, har bl.a. ifølge sit kommissorium skullet overveje, hvorledes der kansikres en effektiv gennemførelse af udvisninger af personer, der må anses for en fare for sta-tens sikkerhed, samtidig med at der sikres en uvildig kontrol af beslutninger om udvisninger.Integrationsministeren forventer at fremsætte lovforslag for Folketinget i uge 18 som opfølg-ning på arbejdsgruppens betænkning nr. 1505 fra februar 2009. Dette lovforslag vil indehol-de regler om ny procedure for farevurderingen og domstolsprøvelse.

5.4. Prøvelse af afgørelser om udelukkelse fra opholdstilladelse m.v.

Amnesty International har om forslaget til udlændingelovens § 10, stk. 5, anført, at når derikke er en egentlig prøvelse af de underliggende forhold, som har affødt en persons opførel-se på listen, men alene en formel prøvelse af, om personen står på listen, er beslutningenom at nægte indrejse eller opholdstilladelse mekanisk eller automatisk. I den udstrækning,den person, som rammes af rejserestriktionerne, er afskåret fra at få prøvet de forhold, somligger til grund for opførslen på listen, kan den danske praksis komme i strid med EMRK’skrav om, at enhver har ret til at forsvare sig mod sigtelser og ret til uafhængig, retlig prøvelseaf forholdet, jf. artikel 6, og artikel 8 om retten til et familieliv. Amnesty International har op-fordret til, at det udtrykkeligt angives, hvordan personer, grupper eller enheder, som opførespå FN’s eller EU’s sanktionslister, sikres effektive retsmidler, herunder hvordan forslaget for-holder sig til den almindelige adgang til at få prøvet øvrighedens grænser efter grundlovens§ 63og muligheden for at anlægge konkrete sager mod den danske stat ved Den Europæi-ske Menneskerettighedsdomstol.Institut for Menneskerettigheder finder det særdeles overraskende, at hverken adgangen tildomstolsprøvelse efter grundlovens § 63 eller adgangen til uafhængig prøvelse efter bl.a.EMRK artikel 8 er nævnt i lovudkastet. I tilfælde af frihedsberøvelse indtil udsendelse vilDomstolsprøvelse efter EMRK artikel 5, stk. 4, ligeledes være relevant.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at en endelig afgørelse – om afslag på visum,udelukkelse fra opholdstilladelse, eller inddragelse af en opholdstilladelse m.v. som følge afopførelse på en sanktionsliste – kan indbringes for domstolene, jf. grundlovens § 63.Domstolsprøvelse af Flygtningenævnets afgørelser er begrænset af endelighedsbestemmel-sen i udlændingelovens § 56, stk. 8. Har Flygtningenævnet truffet en endelig afgørelse ominddragelse af en opholdstilladelse meddelt efter udlændingelovens § 7 i medfør af den nyeregel i udlændingelovens § 19, stk. 2, nr. 3, kan domstolene tage stilling til sagens rets-spørgsmål, men ikke til Flygtningenævnets bevisbedømmelse og skønsudøvelse.Der kan endvidere klages til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

5.5. Øvrige spørgsmål

Advokatrådet har anført, at lovudkastet går videre end rapporten fra arbejdsgruppen om ud-lændinges ophold i Danmark, som alene har anbefalet, at der etableres hjemmel til at nægte

indrejse og ophold for udlændinge, indtil SIS II-forordningen er trådt i kraft. De foreslåedebestemmelser vil medføre en ikke helt ubetydelig komplicering af den i forvejen teknisk kom-plicerede udlændingelov, hvorfor de foreslåede bestemmelser ikke bør opretholdes længereend nødvendigt. Det forhold, at den kommende indberetning til SIS II ikke vil omfatte EU- ogSchengenstatsborgere er efter Advokatrådets opfattelse ikke i sig selv tilstrækkelig begrun-delse for at opretholde bestemmelserne efter SIS II.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at arbejdsgruppen har anbefalet, at der, indtilSIS II-forordningen er trådt i kraft, sker en præcisering af hjemlen til at nægte indrejse ogophold for udlændinge, der er opført på FN’s og EU’s sanktionslister.Som anført af arbejdsgruppen skal de danske myndigheder overholde de forpligtigelser, somfølger af de internationale sanktionslister. Personer, som konstateres opført på sanktionsli-sterne, skal derfor som udgangspunkt nægtes indrejse og ophold i Danmark. Tredjelands-statsborgere på sanktionslisterne vil – når SIS II finder anvendelse – blive indberettet til SISII som uønskede personer. De pågældende kan herefter nægtes indrejse og ophold i Dan-mark efter regler i udlændingeloven om uønskede personer. På sanktionslisterne er derimidlertid også opført EU- og Schengenstatsborgere. Danmark er tillige internationalt forplig-tiget til at nægte disse personer indrejse og ophold i Danmark. Det er derfor regeringens op-fattelse, at det er nødvendigt at tilvejebringe hjemmel til – også efter at SIS II finder anven-delse – at nægte personer på sanktionslisterne indrejse og ophold.Advokatrådet har anført, at det ikke er nærmere begrundet, hvorfor der i den foreslåede be-stemmelse i udlændingelovens § 10, stk. 5, alene henvises til ”særlige grunde”, men ikkesom i en række lignende bestemmelser i loven udtrykkeligt er angivet ”hensynet til familiensenhed, som indeholdt i disse særlige grunde. Hvis det er udtryk for en mere snæver dispen-sationsadgang, bør det formentlig fremgå og begrundes særskilt i bemærkningerne.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at det af den foreslåede bestemmelse i § 10, stk.5, fremgår, at en udlænding, der er opført på en af FN’s eller EU’s sanktionslister med rejse-restriktioner, ikke kan gives registreringsbevis, opholdskort eller opholdstilladelse, medmin-dre særlige grunde taler derfor. Som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærkninger,afsnit 3.3.2., kan sådanne særlige grunde både være konkrete undtagelser til rejserestriktio-nerne, som er knyttet direkte til den enkelte sanktionsliste, og undtagelser, der fremgår afEU’s fælles guidelines for implementering og evaluering af restriktive foranstaltninger. Særli-ge grunde kan også rent undtagelsesvist være det forhold, at et afslag på visum eller op-holdstilladelse vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser, f.eks. EMRK artikel8 om retten til et familieliv.Integrationsministeriet har ikke fundet det hensigtsmæssigt at nævne de forskellige undta-gelser direkte i bestemmelsen.Dansk Flygtningehjælp finder, at de eksisterende bestemmelser i udlændingeloven bør væretilstrækkelige, og at der derfor ikke bør ske en skærpelse af reglerne om nægtelse af indrej-se og opholdstilladelse.

Integrationsministerietskal hertil bemærke, at Danmark er internationalt forpligtet til at efter-leve beslutninger vedtaget af FN og EU om rejserestriktioner i forhold til navngivne personer,enheder m.v. Der er i dag ingen udtrykkelige bestemmelser i udlændingeloven om udeluk-kelse m.v. af udlændinge, der er opført på sanktionslisterne.Arbejdsgruppen om udlændinges ophold i Danmark har anbefalet, at der sker en præcise-ring af hjemlen til at nægte indrejse og ophold for udlændinge, der er opført på sanktionsli-sterne. Regeringen har tilsluttet sig denne anbefaling og mener tillige, at det er vigtigt, atDanmarks internationale forpligtelser til at efterleve FN’s og EU’s beslutninger om rejsere-striktioner kommer til at fremgå udtrykkeligt af udlændingeloven.Dansk Flygtningehjælp er bekymret for de mange mennesker, der opholder sig i Danmark påtålt ophold og opfordrer til, at man bestræber sig på at undgå, at antallet af mennesker påtålt ophold stiger yderligere.Integrationsministerietkan oplyse, at forslagene om sanktionslisterne i teorien kan betyde, atflere udlændinge kommer til at opholde sig i Danmark på tålt ophold. Dette forudsætter dog,at der er tale om den situation, at udlændingen opholder sig i Danmark og ikke kan udsen-des, fordi forhold som nævnt i udlændingelovens § 31 er til hinder herfor. Det bemærkes, atde danske myndigheder – således som det fremgår af lovforslagets almindelige bemærknin-ger, afsnit 3.3.2 – alene er bekendt med ét tilfælde om en udlænding på en sanktionsliste,der ønskede at indrejse i Danmark. De danske myndigheder er således ikke bekendt med, atder i Danmark skulle opholde sig udlændinge, der er opført på en sanktionsliste.Datatilsynet gør opmærksom på, at persondatalovens regler gælder for danske myndighe-ders behandling af oplysninger om udlændinge opført på sanktionslisterne, hvis behandlin-gen foretages helt eller delvis ved hjælp af elektronisk databehandling, eller oplysninger ereller vil blive indeholdt i et register, jf. persondatalovens § 1, stk. 1. Her ligger, at de forplig-telser, der efter persondatalovens påhviler den dataansvarlige, bl.a. med hensyn til ajourfø-ring og sletning, vil påhvile myndighederne.Integrationsministerietskal hertil oplyse, at ministeriet er opmærksomt på persondatalovensregler.Retssikkerhedsfonden har vedrørende indrejseforbuddets ophør anført, at det bør fremgå aflovbemærkningerne, at forbuddet bortfalder, når en dom afsagt af EF-domstolen om forbud-dets ugyldighed eller ophør i øvrigt, er retskraftig.Integrationsministerietkan hertil oplyse, at det fremgår af bemærkningerne til lovforslagets §1, nr. 23, at indrejseforbuddet ophører, når udlændingen er slettet fra den pågældende liste.Dette kan bl.a. være på baggrund af en dom afsagt af EF-domstolen.UNHCR har anbefalet, at det i udlændingeloven beskrives, hvad der menes med ”restriktiveforanstaltninger i form af begrænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet afDe Forenede Nationer eller Den Europæiske Union”.

Integrationsministerietkan hertil oplyse, at der ved ”restriktive foranstaltninger i form af be-grænsninger med hensyn til indrejse og gennemrejse besluttet af De Forenede Nationer ellerDen Europæiske Union” sigtes til alle de sanktionslister, der er vedtaget af FN og EU, ogsom indeholder rejserestriktioner i forhold til nogle navngivne personer. De forskellige sank-tionslister er nærmere beskrevet eller nævnt i lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit3.2.1. og 3.2.2.UNHCR har påpeget, at alene det forhold, at en person er opført på en eller flere af FN’s el-ler EU’s sanktionslister, ikke i sig selv udgør en begrundelse for efter den foreslåede be-stemmelse i § 10, stk. 5, at udelukke en person fra eller efter den foreslåede bestemmelse i§ 19, stk. 2, nr. 3, at ophæve den pågældendes flygtningestatus. Det kan imidlertid give an-ledning til overvejelser om udelukkelse (efter Flygtningekonventionens artikel 1 F), herunderophævelsesprocedurer, hvis oplysninger, der muligvis kan føre til udelukkelse, kommer fremefter meddelelse af flygtningestatus.Integrationsministerietkan henvise til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 3.4. og3.3.2., hvoraf det fremgår, at der i det enkelte tilfælde skal foretages en konkret vurdering af,om der foreligger særlige grunde, der indebærer, at udlændingen ikke er udelukket fra op-holdstilladelse, uanset at den pågældende er opført på en sanktionsliste. Integrationsmini-steriet kan endvidere oplyse, at det efterfølgende er indføjet i afsnit 3.4. og 3.3.2, at opholds-tilladelse ikke kan gives, hvis udlændingen må anses for omfattet af en af udelukkelsesgrun-dene i flygtningekonventionens artikel 1 F, heller ikke selvom der foreligger særlige grunde.Det beror på en konkret vurdering, om udlændingen skal udelukkes fra opholdstilladelse somfølge af en af udelukkelsesgrundene i artikel 1 F.UNHCR anbefaler, at der udtrykkeligt henvises til § 10, stk. 1, nr. 3, i den foreslåede be-stemmelse i § 10, stk. 5, og at det specificeres mere tydeligt i den foreslåede bestemmelse i§ 19, stk. 3 (formentlig § 19, stk. 2, nr. 3), at en person opført på en eller flere af FN’s ellerEU’s sanktionslister kan blive underkastet ophævelsesprocedurer (den pågældendes op-holdstilladelse efter udlændingelovens § 7 kan blive inddraget) som følge af udelukkelses-grundene i flygtningekonventionens artikel 1 F, som det nævnes i udlændingelovens § 10,stk. 1, nr. 3.Integrationsministerietskal bemærke, at ministeriet ikke finder anledning hertil, idet der kanvære udlændinge, der udelukkes fra opholdstilladelse efter § 10, stk. 5, eller får opholdstilla-delsen inddraget efter § 19, stk. 2, nr. 3, og som ikke er omfattet af § 10, stk. 1, nr. 3.

6. Økonomiske og administrative bemærkninger

Vestre Landsret har anført, at lovforslaget indebærer en forøget belastning navnlig i byretterog landsretter. Forslaget er ikke mindst rettet mod behandlingen af voldssager, der er un-dergivet særlige frister for sagsbehandlingen. Også sager om overtrædelse af våbenlovgiv-ningen er omfattet af frister, der er fastsat for domstolenes sagsbehandling. En gennemfø-relse af lovforslaget vil således også yderligere bidrage til, at andre sagstyper får et længereforløb, medmindre der tilføres retterne de fornødne ekstra resurser.

Østre Landsret og Den Danske Dommerforening har tilsluttet sig Vestre Landsrets opfattel-se.Domstolsstyrelsen har anført, at de foreslåede skærpelser af udvisningsreglerne vil medføreen merbelastning af domstolene og Procesbevillingsnævnet, som generelt vil kunne føre tilstigende sagsbehandlingstider.Københavns Byret har på vegne af byretspræsidenterne anført, at behandlingen af en afgø-relse om udvisningspåstande indebærer en væsentlig tungere sagsgang end tilfældet nor-malt er i straffesager uden udvisningspåstand. Gennemførelsen af lovforslaget vil såledesindebære en markant forøget belastning af retterne. Endvidere er lovforslaget ikke mindstrettet mod behandling af voldssager og sager om våbenlovsovertrædelse, der er undergivetsærlige frister for sagsbehandlingen. En gennemførelse af lovforslaget vil således også yder-ligere bidrage til, at andre sagstyper får et endnu længere sagsforløb medmindre der tilføresretterne de fornødne ressourcer.Flygtningenævnet har anført, at lovforslaget vil kunne medføre en stigning i antallet af sager,der indbringes for nævnet i medfør af proceduren efter udlændingelovens § 49 a med etderaf forøget ressourcebehov i Flygtningenævnet.Integrationsministerietkan henvise til lovforslagets almindelige bemærkninger, afsnit 4. Detfremgår heraf, at de økonomiske konsekvenser på Integrationsministeriets og Justitsministe-riets område forventes at kunne afholdes inden for de eksisterende rammer.Retssikkerhedsfonden har anført, at der på baggrund af forslaget må forventes en megetvæsentlig forøgelse af sager, hvor domstolene i fremtiden skal tage stilling til en udvisnings-påstand. Folketinget bør kunne vurdere de økonomiske og administrative konsekvenser aflovforslaget, og Integrationsministeriet må derfor oplyse, i hvor mange sager i de seneste toår strafkriteriet for udvisning efter de hidtidige regler har været opfyldt, samt i hvor mangesager i samme periode strafkriteriet for udvisning efter de foreslåede regler ville have væretopfyldt – når bortses fra den individuelle vurdering af den pågældendes tilknytningsforhold.Integrationsministerietskal hertil bemærke, at Rigsadvokaten har oplyst, at det ikke er muligtat belyse dette, og at det endvidere ikke er muligt at komme med et skøn over, hvor mangeyderligere personer der vil blive udvist efter de foreslåede regler.Retssikkerhedsfonden har opfordret ministeriet til ved sammendrag af konkrete sager fra deseneste år at belyse, hvordan domstolene hidtil har vægtet de almindeligste tilknytningsfak-torer i forhold til den lovovertrædelse, det har givet anledning til udvisningspåstanden. Rets-sikkerhedsfonden kan have en formodning om, at proportionalitetsafvejningen som hidtiladministreret ville udelukke udvisning i en stor del af de sager, som efter de foreslåede æn-dringer opfylder strafkriteriet for udvisning. I den anledning gør fonden opmærksom på, atdet ganske betydelige merarbejde, lovforslaget vil lægge på de i forvejen overbelastededomstole, indebærer en forringelse af retssikkerheden for borgerne i almindelighed.

Integrationsministerietkan med hensyn til en afvejning af de forskellige tilknytningsfaktorerhenvise til bilag til lovforslag nr. L 128 af 25. januar 2006 om ændring af udlændingeloven(Betinget udvisning, skærpelse af udvisningsreglerne og reglerne om indrejseforbud m.v.). Ibilaget er der gennemgået domme både fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol,Højesteret og landsretterne og fra EF-domstolen vedrørende udvisning. Integrationsministe-riet kan endvidere henvise til Rigsadvokatens seneste ”Oversigt over Højesterets praksis isager om udvisning på grund af strafbart forhold” til og med oktober 2008.

7. Høringsfristen

Danske Advokater har anført, at det er problematisk i forhold til hensynet til at sikre den for-nødne lovkvalitet, at både lovudkastet af 19. december 2008 og lovudkastet af 9. marts 2009er sendt i høring med så kort en høringsfrist.Også Advokatrådet, Landsforeningen af Beskikkede Advokater og Retspolitisk Forening harkritiseret, at ministeriet har fastsat en meget kort høringsfrist i forbindelse med høringen af 9.marts 2009.Integrationsministerietskal bemærke, at regeringen principielt er enig i, at det er hensigts-mæssigt af hensyn til lovgivningsprocessen at give de hørte myndigheder og organisationeren rimelig tid til at gennemgå lovudkast og komme med bemærkninger til det.I forbindelse med høringen af 9. marts 2009 var der imidlertid tale om et lovudkast, hvorstørsteparten af forslagene havde været i høring en eller to gange tidligere, og hvor der varindarbejdet et mindre antal nye forslag. Høringsfristen blev fastsat under hensyn til, at lov-forslaget skulle fremsættes for Folketinget den 25. marts 2009.