1. Baggrund

Justitsministeriet har ved brev af 29. februar 2008 anmodet Institut for Menneske-rettigheder (IMR) om en udtalelse vedrørende udkast til forslag til lov om ændringaf straffeloven, retsplejeloven og våbenloven (Styrkelse af indsatsen mod ulovligeskydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder).Det fremgår af lovforslaget, at der tilsigtes en væsentlig skærpelse af straffen påområdet for ulovlig besiddelse mv. af skydevåben og knive på offentligt tilgænge-lige steder. Sanktionen forventes som udgangspunkt at være en ubetinget fæng-selsstraf og det generelle strafniveau foreslås forhøjet betydeligt. Samtidigtforeslås der mulighed for at kunne varetægtsfængsle på området for ulovligbesiddelse mv. af skydevåben på offentligt tilgængelige steder i overensstemmelsemed retsplejelovens § 762, stk. 2, nr. 2 (retshåndhævelsesarrest navnlig ved vold).Bemærkningerne i det følgende knytter sig særligt til følgerne af de foreslåedestrafskærpelser, herunder det forhold, at ulovlig besiddelse mv. af skydevåben påoffentligt tilgængelige steder fremover som udgangspunkt skal straffes efterforslaget til straffelovens § 192 a, stk. 1. Overtrædelse af bestemmelsen forud-sættes i førstegangstilfælde normalt straffet med 6 måneders fængsel (hvis der ertilhørende ammunition) og 4 måneders fængsel (hvis ikke der er medbragt am-munition). Herved udvides samtidigt adgangen til at udvise udlændinge, jf. udlæn-dingelovens § 22, nr. 6, der giver mulighed for at udvise udlændinge, som idøm-mes en ubetinget frihedsstraf (eller en dertil svarende strafferetlig følge) efter bl.a.straffelovens § 192 a.Instituttet har endvidere nogle generelle menneskeretlige bemærkninger somsupplement til den forventede præventive effekt af hårdere straffe for ulovligbesiddelse af knive på offentligt tilgængelige steder samt nogle bemærkningervedrørende etnisk profilering.

2. Vurderingsgrundlag

Retten til et beskyttet privatliv og familieliv reguleres i den Europæiske Menne-skerettighedskonventions art. 8 (EMRK) og i FN´s konvention om borgerlige ogpolitiske Rettigheder (CCPR), art. 17.EMRK art. 8 har følgende ordlyd:

Via nødvendighedskravet søges det sikret, at der består en rimelig balance i af-vejningen mellem borger- og samfundsinteresse. Derudover følger det af nødven-dighedskravet, at et indgrebs begrundelse skal findes i et påtrængende samfunds-mæssigt behov. Undersøgelsen af, om nødvendighedskravet er opfyldt, skal sup-pleres af en proportionalitetsvurdering. Denne vurdering skal skabe sikkerhed for,at indgreb foretages med et middel, der må anses for proportionalt i forhold tilmålet, dvs. at midlet skal stå i et rimeligt forhold til det angivne mål, og tilligesom det mindre indgribende i sammenligning med en række mulige mere indgri-bende alternativer. Derudover følger det af proportionalitetskravet, at begrun-delsen for indgrebet skal være relevant og dækkende.Udvisning af udlændinge på grund af strafbart forhold rejser spørgsmål i relationhertil.Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) har gentagne gange udtalt,at der i udvisningssager lægges særlig vægt på familiemæssige bånd og afhæn-gighed heraf, og at en sådan personlig tilknytning til opholdslandet normalt ansesfor at berøre både privatliv og familieliv. Disse aspekter vil derfor blive behandletsamlet i det følgende, også under hensyn til at det ikke er helt afklaret i praksis,hvilken selvstændig vægt privatlivet har i tilfælde, hvor der ikke er et familielivmed herboende familiemedlemmer. Privatliv kan imidlertid også omfatte rela-tioner mellem personer, hvor der ikke er et egentligt ”familieliv” i konventionensforstand. Et forhold mellem forældre og voksne børn vil f.eks. ikke nødvendigvisudgøre et beskyttet familieliv, se ”Den Europæiske Menneskerettighedskon-vention – for praktikere”, 2007, 2. udg., side 525, Jon Fridrik Kjølbro samt dom-men Shevanova mod Letland, dom af 15. juni 2006 (indbragt for Storkammeret).For så vidt angår spørgsmålet om indgreb i udlændingens familieliv og/ ellerprivatliv har EMD har indrømmet den enkelte stat en forholdsvis vid skønsmarginmed hensyn til beslutninger om udvisning på baggrund af kriminalitet. I sager,

hvor en udvisning anses for nødvendig i et demokratisk samfund, vil derimidlertid som oftest være tale om en fængselsstraf udmålt i år. Ifølge domstolenspraksis bør forskellige kriterier indgå ved afgørelsen af, om en udvisning er pro-portional. Domstolen lægger herved vægt på arten og grovheden af kriminaliteten,evt. recidiv, udlændingens tilknytning til opholdslandet, herunder alder på an-komsttidspunktet, opholdstid, skole, uddannelse/arbejde, evt. ægteskab og børn.Endvidere bør der tages hensyn til udlændingens tilknytning til sit oprindelses-land, opholdstid i landet, besøg der, kendskab til sprog og kultur samt om der erfaktisk tilknytning til personer i landet. Både beslutningen om udvisning og etindrejseforbuds varighed skal udgøre et forholdsmæssigt indgreb. Der kan derforforekomme tilfælde, hvor en udvisning er i overensstemmelse med konventionen,men indrejseforbudets varighed bør tidsbegrænses, se f.eks. Yilmaz modTyskland, dom af 17. april 2003. Domspraksis viser, at EMD tillægger krimina-litetens art og udlændingens tilknytning til bopælslandet over for fravær af tilknyt-ning til statsborgerland særlig stor betydning.Med hensyn til en udvisnings konventionsmæssige implikationer i relation tilbeskyttelsen af familielivet viser dansk domspraksis, at ikke mindst betydningenaf den særlige vægtningsregel i udlændingelovens § 26, stk. 2, har givet anledningtil problemer. Således har Højesteret i flere tilfælde fastslået, at reglen må forståsog anvendes inden for de rammer og med de begrænsninger, som art. 8 og dedertil knyttede afgørelser fra EMD opstiller, herunder ikke mindst kravet til ind-grebets proportionalitet. Jf. herved bl.a. UfR 1999.1394 H, hvor Højesteret medhenvisning til EMRK art. 8 og det deraf flydende proportionalitetskrav statuerede,at en udtalelse i forarbejderne til udlændingelovens § 26, stk. 2, om, at det meddenne bestemmelse ønskes markeret, at undladelse af udvisning i de § 22, nr. 4,omhandlede tilfælde kun undtagelsesvist kan finde sted, ”ikke kan tillæggesselvstændig betydning”.Straf i form af frihedsberøvelse er et indgreb i den personlige frihed og skal derforopfylde de krav til et sådant indgreb, der er indskrevet in EMRK art. 5 og CCPRart. 10.Udvisning kan tillige rejse spørgsmål efter EMRK art. 3, hvis den udviste personmå forventes at blive underkastet tortur i sit statsborgerland.

3. Instituttets vurdering

3.1 Strafskærpelsen

Forslagene vedrørende besiddelse af ulovlige våben kriminaliserer ikke et nytområde men tilsigter en væsentlig skærpelse af straffen for ulovlig våben-besiddelse.Med forslaget lægges der op til, at ulovlig besiddelse mv. af skydevåben påoffentligt tilgængelige steder, der hidtil har været strafsanktioneret i medfør afvåbenlovens § 10, stk. 2, fremover skal bedømmes efter straffelovens § 192 a, stk.1. Den foreslåede ændrede affattelse af denne bestemmelse indebærer en væ-

sentlig skærpelse af strafniveauet, hvilket i sagens natur vil få betydning for såveldanske som for udenlandske statsborgere.Det er Instituttets vurdering, at den foreslåede strafskærpelse vil kunne foretagesmed respekt for menneskeretlige forpligtelser.Det er instituttets opfattelse, at de foreslåede strafskærpende bestemmelser ikkevil krænke menneskeretlige forpligtelser, idet de begrænsninger, der følger afEMRK forudsættes respekteret.

3.2 Udvisning

I dens nye udformning vil straffelovens § 192 a få et noget bredere anvendel-sesområde. Heraf følger umiddelbart, at også adgangen til udvisning for ulovligvåbenbesiddelse udvides tilsvarende, jf. udlændingelovens § 22, nr. 6, der bl.a.giver mulighed for udvisning af udlændinge, som idømmes ubetinget fæng-selsstraf (eller en dertil svarende sanktion) i medfør af denne straffelovs-bestemmelse. I sådanne tilfælde skal udvisningsspørgsmålet afgøres i overens-stemmelse med den særlige vægtningsregel i udlændingelovens § 26, stk. 2,hvorefter der skal træffes beslutning om udvisning, medmindre de humanitærehensyn, der er nævnt i § 26, stk. 1, ”taler afgørende derimod”.Beslutning om udvisning giver anledning til overvejelser i relation til EMRK art.8, idet bestemmelsen rummer et værn til beskyttelse af både privatlivet og affamilielivet,som aktualiseres i forbindelse med sager om udvisning. Et statsligtindgreb i disse beskyttede rettigheder forudsætter, at betingelserne i art. 8, stk. 2,er opfyldt. Legalitetskravet og de anerkendelsesværdige formål, der kan begrundeindgreb fra offentlige myndigheder i de beskyttede rettigheder, må uden videreanses for at være opfyldt. Den tredje betingelse, proportionalitetsafvejningen somudslag af nødvendighedskravet, bliver derfor afgørende for, om en nationaludvisningsbeslutning er forenelig med art. 8, og dermed om udvisningen fremstårsom et middel, der med rimelighed kan bringes i anvendelse under de konkreteomstændigheder.For så vidt angår spørgsmålet om indgreb i udlændingens familie-/privatliv er detInstituttets vurdering, at udvisning som følge af den foreslåede strafskærpelse ikkeer i strid med konventionsforpligtelser, herunder EMRK. Instituttet finder detimidlertid menneskeretligt set problematisk, at den udvidede adgang til udvisninger uomtalt i udkastets bemærkninger. Instituttet anbefaler derfor en justering afbemærkningerne, således at denne udlændingeretlige konsekvens udtrykkeligtkommer til at fremgå, ligesom det bør anføres, at den udvidede adgang tiludvisning forudsættes praktiseret med respekt for de begrænsninger, der følger afbl.a. EMRK art. 8 og art. 3.På baggrund af den udvidede adgang til udvisning på området, foreslår Institutteten justering af bemærkningerne, således at denne udlændingeretlige konsekvensudtrykkeligt kommer til at fremgå, ligesom det bør anføres, at den udvidede

adgang til udvisning forudsættes praktiseret med respekt for de begrænsninger,der følger af EMRK art. 8 og art. 3.

3.3 Menneskerettighedsfremmende og –politiske bemærkninger

Det fremgår senest af rapport om ”Gaderøveri og røveri i ofrets hjem”, BrittaKyvsgaard, Justitsministeriets Forskningsenhed, Marts 2008, at der er sket enmarkant vækst i antallet af gaderøverier, og at denne vækst langt hen ad vejen errelateret til unge, herunder også unge under den kriminelle lavalder. Det fremgåraf rapporten, at kniv er det hyppigst anvendte våben, mens skydevåben anvendesforholdsvis sjældent. På baggrund af de foreslåede strafskærpelser på området forulovlige våben, herunder særligt brugen af ulovlige knive, er det instituttetsanbefaling, at den forebyggende indsats på området i forhold til børn og unge børintensiveres og opprioriteres.Dette kan ske i form af en målrettet holdningsbearbejdelse af børn og ungemennesker for at undgå, at de f.eks. medbringer ulovlige våben i forbindelse medderes færden i byens natteliv med risiko for, at indtag af alkohol eller stoffermedfører kontroltab med alvorlige konsekvenser i form af legemsbeskadigelseeller anden skade.En sådan holdningsbearbejdelse kan eksempelvis ske i form af oplysnings-arbejde/-kampagner, som målrettes skoleelever på bestemte klassetrin i sam-arbejde mellem kommuner, skoler og lokalt politi, eventuelt sammen med lokaleSSP-medarbejdere.Der kan i den forbindelse også henvises til FN’s retningslinjer til forebyggelse afungdomskriminalitet af 14. december 1990 (45/112- The Riyadh Guidelines). Detfremgår f.eks. af punkterne 22.-24. (vedrørende uddannelse), at unge skalinformeres om loven, deres rettigheder og ansvar i forhold til loven, men atuddannelsessystemet især skal være opmærksom på unge, som er i en udsat socialposition, og at der i den forbindelse bør udvikles forebyggelsesprogrammer,uddannelsesmateriale og andre værktøjer til brug for en sådan forebyggelse.Endelig bemærkes, at nyskabelsen statistisk set vil medføre en stigning i antalletaf udlændinge på såkaldt ”tålt ophold”, idet en del af de udlændinge, somfremover kan forventes at blive omfattet af den udvidede udvisningsadgang,formentlig vil være beskyttet mod udsendelse i medfør af udlændingelovens § 31.Instituttet anbefaler i forhold til børn og unge en forebyggende indsats påområdet vedrørende ulovlige våben, særligt knive.Antallet af udlændinge på såkaldt ”tålt ophold” må forventes at stige som følgeaf den udvidede udvisningsadgang, jf. herved udlændingelovens § 31, hvorefterder ikke kan ske udsendelse, hvis udlændingen risikerer tortur eller anden umen-neskelig eller nedværdigende behandling.

4. Ligebehandlingsmæssige konsekvenser

I forbindelse med håndhævelsen af de foreslåede bestemmelser er der efterinstituttets opfattelse grund til at være opmærksom på fænomenet etniskprofilering (ethnicprofiling).Det kan ikke udelukkes, at politiet i forbindelse medsin indsats for at finde ulovlige våben, f.eks. oftere visiterer personer med andenetnisk baggrund end dansk. Der kan herved henvises til Europarådets anbefalingnr. 11 af 29. juni 2007 om, at politiet bør kunne dokumentere, at der ikke sker ensådan forskelsbehandling.Instituttet kan samtidig henlede opmærksomheden på en rapport om ethnicprofiling udarbejdet af EU´s Netværk af Uafhængige Eksperter, hvor erfaringerfra forskellige lande er sammenstillet.(http://ec.europa.eu/justice_home/cfr_cdf/doc/avis/2006_4_en.pdf).I forbindelse med en efterfølgende håndhævelse af de foreslåede strafskærpendebestemmelser, finder instituttet anledning til at henlede opmærksomheden på enrisiko for, at der udøves etnisk profilering.

5. Sammenfatning

1. Det er instituttets opfattelse, at de foreslåede strafskærpende bestemmelser ikkevil krænke menneskeretlige forpligtelser, idet de begrænsninger, der følger afEMRK forudsættes respekteret.2. På baggrund af den udvidede adgang til udvisning på området, foreslårInstituttet en justering af bemærkningerne, således at denne udlændingeretligekonsekvens udtrykkeligt kommer til at fremgå, ligesom det bør anføres, at denudvidede adgang til udvisning forudsættes praktiseret med respekt for de begræns-ninger, der følger af bl.a. EMRK art. 8 og art. 3.3. Instituttet anbefaler i forhold til børn og unge en forebyggende indsats påområdet vedrørende ulovlige våben, særligt knive.4. Antallet af udlændinge på såkaldt ”tålt ophold” må forventes at stige som følgeaf den udvidede udvisningsadgang, jf. herved udlændingelovens § 31, hvorefterder ikke kan ske udsendelse, hvis udlændingen risikerer tortur eller andenumenneskelig eller nedværdigende behandling.5. I forbindelse med en efterfølgende håndhævelse af de foreslåede straf-skærpende bestemmelser, finder instituttet anledning til at henlede opmærk-somheden på en risiko for, at der udøves etnisk profilering.

Notat

vedrørende

Høring over udkast til forslag til

lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenloven

(Styrkelse af indsatsen mod

ulovlige skydevåben og knive på

offentligt tilgængelige steder)